10 Ny AFP – finansiering

10.1 Beskrivelsen i høringsnotatet

10.1.1 Generelt

I dag er AFP i offentlig sektor ulikt finansiert i de ulike ordningene. Ordningene er delvis forhåndsfinansiert, delvis løpende finansiert og delvis finansiert med engangspremier. Graden av utjevning av premien for AFP varierer i dag mellom aktørene og før og etter 65 år. Departementet ga i høringsnotatet ingen føringer for hvordan tjenestepensjonsleverandørene bør finansiere ny AFP, og la til grunn at tjenestepensjonsleverandørene finner hensiktsmessige måter innenfor eksisterende regelverk.

10.1.2 Premieberegning og grad av forhåndsfinansiering

I kommunal sektor forhåndsfinansieres ikke AFP, men dekkes gjennom engangspremier når AFP tas ut. Det gis anledning både til å jevne ut premiene innenfor fellesordningene eller finansiere dette individuelt for hver enkelt forsikringstaker.

Innenfor KS-tariffområdet er det anledning for den enkelte kommune å ha selvrisiko for AFP før 65 år, mens AFP fra 65 år må utjevnes. Motivasjonen for å ikke kreve utjevning av AFP, er å holde eldre arbeidstakere i jobb så lenge som mulig. Dersom kommunen selv har det direkte økonomiske ansvaret for å finansiere AFP-pensjonen uten utjevning med andre kommuner, vil det kunne ha en positiv likviditetsmessig effekt for kommunen å holde folk lengre i arbeid.

I Statens pensjonskasse (SPK) beregnes en årlig premie for dagens AFP for å dekke inn finansieringen fra 65 til 67 år for lærerne. Dersom medlemmet tar ut AFP tidligere, påløper en engangspremie, mens hvis medlemmet ikke har tatt ut AFP ved 65 år, tilbakeføres avsatt reserve.

Med virkning fra 2022 ble det innført en ny virksomhetsspesifikk og hendelsesbasert premiemodell for betaling av pensjonspremie for statlige virksomheter. Det ble gjort visse tilpasninger som i noen grad begrenser hvilke pensjonselementer, herunder finansiering av AFP for ansatte født før 1963, som de statlige virksomhetene får ansvar for. Finansiering av uttak av AFP for ansatte født før 1963 håndteres nå ved at de statlige virksomhetene betaler en premie ut fra forventet antall år med uttak av tidligpensjon. Virksomhetene blir videre ansvarliggjort for halvparten av kostnadene (positive eller negative) som oppstår som følge av at faktisk uttak avviker fra forventet uttak.

Departementet antok i høringsnotatet at det fortsatt vil være hensiktsmessig at den nye AFP-ordningen finansieres gjennom engangspremier ved uttak i kommunal sektor og med løpende premier og engangspremier ved uttak i SPK.

Indirekte vil deler av AFP finansieres løpende også i kommunal sektor gjennom at det betales løpende premie for betinget tjenestepensjon. Betinget tjenestepensjon kommer kun til utbetaling i de tilfeller hvor det ikke gis AFP, og premieinnbetaling til betinget tjenestepensjon vil da naturlig gå til fradrag i engangspremien for full AFP. Premien for ny AFP vil da bli forskjellen mellom reservekravet tilsvarende engangspremie for full AFP og reserven tilhørende betinget tjenestepensjon.

10.1.3 Refusjon internt i offentlig sektor

Det er ulike måter kostnadene ved AFP kan fordeles mellom tjenestepensjonsleverandørene. Kostnadene kan tilfalle siste ordning, de kan fordeles basert på ansiennitetsperioden, det vil si de siste ni årene før 62-årsdagen, eller fordeles basert på all tid med tariffavtale med offentlig AFP.

Departementet hadde i høringsnotatet ingen bestemt oppfatning om hvordan refusjon mellom ordningene bør utformes. Departementet så imidlertid at det kan være fordeler ved at fordelingen skjer med utgangspunkt i all tid i offentlig sektor, ettersom dette gjenspeiler hvor det er betalt inn premie. Andelen refusjon av AFP vil dermed være i samme størrelsesorden som refusjon av ordinær alderspensjonsytelse under overføringsavtalen.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at fordeling og refusjon mellom ordningene i offentlig sektor skal være lik, også dersom det er tid fra privat sektor som fører til at et medlem får rett til AFP fra offentlig sektor.

Departementet la til grunn at medregning og refusjoner i offentlig sektor kan løses gjennom overføringsavtalen.

Departementet antok at det vil være ordninger som følger regelverket for offentlig tjenestepensjon, men som ikke er en del av overføringsavtalen, som også skal ha ny offentlig AFP for sine medlemmer som er født i 1963 eller senere. Det ble påpekt at det ikke er åpenbart hvordan slike ordninger skal virke sammen med ordningene som er en del av overføringsavtalen når det gjelder ny AFP. Departementet pekte i høringsnotatet på at en mulighet er at det etableres en egen overføringsavtale for AFP hvor disse ordningene inngår. Departementet ba særskilt om høringsinstansenes synspunkt på hvordan refusjoner mellom ordninger som ikke er part i overføringsavtalen bør reguleres.

10.2 Høringsinstansenes syn

10.2.1 Generelt

KS deler departementets vurdering med hensyn til høringsnotatets avgrensning mot finansiering av ny offentlig AFP, og legger til grunn at pensjonsleverandørene finner hensiktsmessige måter å håndtere dette innenfor rammen av allerede eksisterende lovverk.

Finans Norge støtter beskrivelsene i høringsnotatet av premieberegninger og finansiering som må plass.

Gabler skriver at finansieringen av ordningen i stor grad overlates til bransjen å finne ut av. De viser til at ny AFP er en kompleks reform der det vil påløpe store kostnader, og skriver at det ikke er sikkert at alle problemene knyttet til finansiering kan eller bør løses av leverandørene.

10.2.2 Premieberegning og grad av forhåndsfinansiering

KLP, Oslo Pensjonsforsikring (OPF) og Den Norske Aktuarforening (DNA) er enige med departementet i at det vil være hensiktsmessig at den nye AFP-ordningen finansieres gjennom engangspremier ved uttak i kommunal sektor og at premiebetalingene for den betingede tjenestepensjonen går til fradrag i engangspremien for full AFP.

Gabler mener at det i utgangspunktet kan være en god løsning at premieinnbetaling for betinget tjenestepensjon benyttes for å finansiere et uttak av ny AFP for den enkelte. De skriver at premiereserven for betinget tjenestepensjon imidlertid vil være svært lav for de første årskullene, og at det vil ta lang tid å bygge opp dette til noe av betydelig karakter.

10.2.3 Refusjon internt i offentlig sektor

KLP støtter forslaget som gir partene innenfor overføringsavtalen ansvar for å utforme et forslag til refusjon mellom ordningene.

Statens pensjonskasse (SPK) støtter at fordelingen kan skje med utgangspunkt i all tid i offentlig sektor. SPK har ledet en arbeidsgruppe, bestående av representanter fra Gabler, KLP, Oslo Pensjonsforsikring, Storebrand og SPK, som har sett på ny refusjonsløsning for overføringsavtalen. SPK tar sikte på at denne arbeidsgruppen også kommer fram til en hensiktsmessig fordeling av kostnadene knyttet til ny AFP. SPK mener en samtidig bør vurdere om ordninger / avtaler som er part i overføringsavtalen, men som ikke er tilknyttet den offentlige AFP-ordningen, ikke skal få en andel av AFP-kostnaden.

DNA mener det er viktig at det kommer på plass en løsning for refusjon av AFP-ytelsen innen offentlig sektor. DNA mener at dersom en person har jobbet flere steder i offentlig sektor, er det rimelig at kostnadene med AFP fordeles mellom pensjonsordningene på samme måte som øvrige pensjonsytelser.

Gabler mener at virksomheter som har offentlig tjenestepensjonsordning, men velger å stå utenfor den nye AFP-ordningen, ikke bør pålegges å bidra til å finansiere ordningen ved å betale refusjon gjennom overføringsavtalen.

Gabler viser til at høringsnotatet nevner som mulige løsninger at kostnadene belastes av siste ordning, at de fordeles iht. ansiennitetsperioden, eller at de fordeles basert på all tid i det offentlige. Gabler påpeker at de to første løsningene vil kunne virke mobilitetshemmende for eldre arbeidstakere. De skriver at det kan framstå som lite attraktivt å ansette en person i 50-årene dersom en risikerer en kostnad på omtrent 1 million kroner noen år etterpå.

Spekter er enig i at fordeling av kostnadene internt i offentlig sektor i hovedsak kan løses gjennom overføringsavtalen. Spekter skriver at noen virksomheter har avviklet offentlig tjenestepensjon, og regelverket bør innrettes slik at disse ikke pålegges nye og uforutsette utgifter.

OPF støtter at fordelingen av kostnadene skjer i henhold til «all tid i offentlig sektor». Siden betinget tjenestepensjon vil delfinansiere ny AFP, og denne tjenes opp gjennom medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning, utrykker OPF at en løsning for refusjon basert på all opptjeningstid gir mest mening.

10.2.4 Refusjoner mellom ordninger som ikke er part i overføringsavtalen

KLPs vurdering er at dette må vurderes nærmere, men skriver at det første som må avklares er om gjensidig medregning av kvalifikasjonskrav skal gjøres gjeldende. KLP skriver at dersom dette kommer på plass, kan siste ordning få det fulle ansvaret for finansiering, eller så kan man finansiere ut fra andel tid innenfor kvalifikasjonskravet.

Arbeidstakerorganisasjonene skriver at dersom det er ordninger som følger regelverket for offentlig tjenestepensjon, men som ikke er en del av overføringsavtalen, vil det være nødvendig å sikre AFP gjennom tilstrekkelige engangspremier, som både dekker pensjon og ev. administrative kostnader ved en håndtering utenfor overføringsavtalen. Arbeidstakerorganisasjonene mener det bør kartlegges hvilket omfang det er av denne typen ordninger.

DNA skriver at det er viktig å notere seg at ikke alle pensjonsordninger er medlem av overføringsavtalen og at de må hensyntas spesielt. Pensjonskasseforeningen peker på at flere pensjonsordninger som ventelig vil være omfattet av ny offentlig AFP ikke er deltagende i overføringsavtalen. Pensjonskasseforeningen ber om at det utformes et regelverk som også håndterer rettighetshavere i disse innretningene.

OPF skriver at når det gjelder tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor som ikke omfattes av overføringsavtalen, men som likevel skal ha ny offentlig AFP, mener OPF at en bør etterstrebe en mest mulig lik fordeling av kostnadene som en ser for seg med hensyn til ordninger som er omfattet av overføringsavtalen. OPF mener det kan framstå som hensiktsmessig å etablere en egen avtale om kostnadsfordeling for slike tilfeller.

10.2.5 Regnskapsføring

Gabler skriver at de vil nevne et moment som ikke er omtalt i høringsnotatet, som gjelder regnskapsføring av ny AFP. Gabler viser til at ved innføringen av ny AFP-ordning i privat sektor i 2010–2011 var det diskusjoner om hvorvidt forpliktelsen skulle balanseføres. Finansdepartementet konkluderte i 2013 med at foretakene ikke plikter å balanseføre ny AFP i privat sektor. Gabler stiller spørsmål om det samme skal gjelde ny offentlig AFP, eller om de to ordningene skal behandles ulikt regnskapsmessig. De viser til at offentlige pensjonsinnretninger har medlemsregistre som gir en helt annen oversikt over arbeidstagernes historikk enn det man har i Fellesordningen. Gabler mener det kan gjøre det enklere å fastsette et datagrunnlag som kan benyttes til å fastsette en fordelingsnøkkel for forpliktelsene i ordningen, og som i sin tur kan utløse krav til balanseføring i regnskapet. Gabler imøteser en nærmere utredning av dette spørsmålet.

KLP skriver at det er egenskaper rundt ny AFP som gjenstår å avklare når det gjelder regnskapsføring. Ny offentlig AFP er en livsvarig ytelsesordning, og skal i utgangspunktet balanseføres. Imidlertid har privat AFP ingen pliktig balanseføring, og dersom dette blir løsningen for ny offentlig AFP, vil pensjonsforpliktelsen gå ned. KLP mener det derfor er behov for avklaring i samarbeid med Kommunal- og distriktsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Norsk Regnskapsstiftelse for å gjøre vurderinger angående balanseføringen og hvordan man skal regnskapsføre overgangen fra dagens offentlige AFP til ny offentlig AFP. KLP skriver at de gjerne bistår i dette arbeidet.

DNA skriver at ny offentlig AFP er en livsvarig ytelsesordning, og at den i utgangspunktet skal balanseføres. DNA mener det er ønskelig at Kommunal- og distriktsdepartementet og Norsk Regnskapsstiftelse, med støtte av DNA, gjør vurderinger angående balanseføringen og hvordan man skal regnskapsføre overgangen fra dagens offentlige AFP til ny offentlig AFP. Balanseføringen vil skje på vedtaksdato. Aktuarforeningen ser det ikke som et hinder at ny offentlig AFP skal balanseføres selv om tilsvarende ordning i privat sektor ikke balanseføres.

Pensjonskasseforeningen legger til grunn at AFP-ytelsen ikke skal balanseføres. De skriver at AFP ikke representerer en forpliktelse i regnskapet, da denne er betinget. De skriver videre at pensjonsinnretningene ved nasjonal innføring av tjenestepensjonsdirektivet EU-2016/2341 er pålagt en plikt til utarbeidelse av en årlig pensjonsoversikt, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-24. Pensjonskasseforeningen ber departementet avklare hvorvidt ny offentlig AFP eller betinget tjenestepensjon skal inngå i denne, med særlig sikte på «forventet fremtidig pensjon» jf. bestemmelsen i andre ledd første punktum.

10.3 Departementets vurderinger

10.3.1 Generelt

Departementet registrerer at de fleste høringsinstansene støtter departementets beskrivelse av finansieringen som må på plass. Departementet legger fortsatt til grunn at tjenestepensjonsleverandørene finner hensiktsmessige måter å finansiere ny AFP på innenfor eksisterende regelverk.

10.3.2 Regnskapsføring

Når det gjelder regnskapsreglene for foretak som følger regnskapsloven, viser departementet til regnskapslovens system med regnskapsprinsipper som utfylles av hhv. norske og internasjonale regnskapsstandarder. Det er Finansdepartementet som er ansvarlig for loven, mens Norsk Regnskapsstiftelse utformer de norske regnskapsstandardene og veiledninger til standardene. Regnskapsstandardene har definisjoner av «innskuddsbaserte ordninger», mens ordninger som ikke oppfyller disse kriteriene anses som ytelsesbaserte. Regnskapsstiftelsen har vurdert de gjeldende AFP-ordningene i denne veiledningen: https://www.regnskapsstiftelsen.no/wp-content/uploads/2014/12/2012-NRSV-Veiledning-IAS-19-Ytelser-til-ansatte-2012.pdf

Veiledningen fra Norsk Regnskapsstiftelse gir bl.a. anvisning på klassifiseringen av de ulike AFP-ordningene. Regnskapsstiftelsen har vurdert at privat AFP er en ytelsesbasert flerforetaksordning. De regnskapspliktige må da ta stilling til om forpliktelsene til AFP lar seg beregne på totalnivå og fordele til det enkelte foretak på en «konsistent og pålitelig» måte. Dersom dette ikke lar seg gjøre, skal ordningen regnskapsføres som en innskuddsordning, og det skal gis opplysninger i noter til regnskapet.

Regnskapsreglene for kommuner mv. følger av kommuneloven og standarder fra GKRS (God kommunal regnskapsskikk).

De statlige regnskapsstandardene (SRS) gjelder kun for virksomheter som er en del av staten som juridisk person. Disse virksomhetene er som «avdelingsregnskap» i staten å regne, og er underlagt det statlige økonomiregelverket (ØR) og regnskapsregler utformet for staten spesielt.

Departementet viser til at tolkning av forsikringsvirksomhetsloven § 3-24 bør rettes til Finansdepartementet som ansvarlig departement for loven.