12 Forholdet til EØS-avtalen

12.1 Trygdeforordningen

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 av 29. april 2004 om koordinering av trygdeordninger (trygdeforordningen) er en del av EØS-avtalen, se vedlegg V nr. 1. Forordningen er inkorporert gjennom folketrygdloven § 1-3 a, hvor det framgår at forordningen gjelder som lov.

Departementet har vurdert om ordningen med offentlig AFP er omfattet av trygdeforordningens saklige virkeområde, og har kommet til at det ikke er tilfellet. Dette begrunnes i det følgende.

Det framgår av trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 at forordningen får anvendelse på «all lovgivning» om bestemte deler av trygdesystemet. Den får for eksempel anvendelse på all lovgivning om «ytelser ved alder», jf. bokstav d. Offentlig AFP er en ytelse ved alder, og dekkes følgelig av ett av risikoområdene i trygdeforordningen.

Spørsmålet er om ordningen med offentlig AFP er «lovgivning» i trygdeforordningens forstand.

I artikkel 1 bokstav l første ledd er «lovgiving» definert som:

«lover, forskrifter og andre lovbestemmelser samt alle andre gjennomføringstiltak knyttet til de deler av trygdesystemet som omfattes av artikkel 3 nr. 1».

I andre ledd framgår det:

«Denne termen omfatter ikke andre avtalebestemmelser enn dem som skal oppfylle en forsikringsplikt etter de lover og forskrifter som er nevnt i foregående ledd, eller som ved offentlige myndigheters vedtak er blitt obligatoriske eller har fått utvidet sitt virkeområde, forutsatt at den berørte medlemsstat avgir en erklæring om dette som meddeles Europaparlamentets president og formannen for Rådet for Den europeiske union. Erklæringen skal kunngjøres i Den europeiske unions tidende».

Som motstykke til lov står avtalebaserte ordninger, som i utgangspunktet ikke er omfattet, jf. artikkel 1 bokstav l andre ledd.

AFP er en tariffavtalebasert ordning. For medlemmer i Statens pensjonskasse gjelder det en lov i tillegg til tariffavtalen, men dette er kun en gjennomføringslov som forutsetter at retten til AFP følger av tariffavtale.

Departementet vurderer det slik at offentlig AFP er en «avtalebestemmelse», jf. trygdeforordningen artikkel 1 bokstav l andre ledd.

Offentlig AFP vil likevel være omfattet av trygdeforordningens virkeområde blant annet dersom ordningen «skal oppfylle en forsikringsplikt etter de lover og forskrifter» som er nevnt i artikkel 1 bokstav l første ledd, altså lover, forskrifter og andre lovbestemmelser samt alle andre gjennomføringstiltak knyttet til de deler av trygdesystemet som omfattes av artikkel 3 nr. 1.

Rent ordlydsmessig faller offentlig AFP utenfor. Ordningen er en tariffbasert ordning og det foreligger ingen plikt til å ha AFP.

Det har vært en sak i Trygderetten hvor kriteriet «forsikringsplikt» syntes å ha vært det springende punkt, jf. kjennelse TRR-2020-2019. Trygderetten tok i kjennelsen stilling til om Pensjonsordningen for sykehusleger er omfattet av trygdeforordningens saklige virkeområde, og kom til at dette var tilfellet. Pensjonsordningen for sykehusleger er ikke hjemlet i lov eller forskrift. Den er pålagt helseforetakene i helseforetakenes vedtekter, som er fastsatt av Kongen i statsråd i medhold av helseforetaksloven §§ 8 og 10. Trygderetten la til grunn at det forelå en offentligrettslig plikt til å sørge for at det etableres en forsikring om ytelser som omfattes av artikkel 3 nr. 1. Retten påpekte at dette var det sentrale, og at den konkrete formen forsikringsplikten tar i nasjonal rett ikke var avgjørende. Det var heller ikke avgjørende at forsikringsplikten i vedtektene gjaldt for det enkelte helseforetak, og ikke hadde den generelle formen som kjennetegnet lovgivning.

Departementet bemerker at situasjonen Pensjonsordningen for sykehusleger synes å være annerledes enn for offentlig AFP. Plikten til å sørge for at ansatte i helseforetakene er underlagt en offentlig tjenestepensjonsordning er hjemlet i vedtekter som er fastsatt av Kongen i statsråd i medhold av lov. For offentlig AFP gjelder det motsatte; det finnes en gjennomføringslov som gjelder visse personer, men grunnlaget for ordningen er tariffavtale.

Etter dette vurderer departementet at offentlig AFP ikke «skal oppfylle en forsikringsplikt» i forordningens forstand og at dette unntaket ikke kommer til anvendelse.

Offentlig AFP faller også innenfor forordningens virkeområde dersom ordningen «ved offentlige myndigheters vedtak er blitt obligatoriske eller har fått utvidet sitt virkeområde forutsatt at den berørte medlemsstat avgir en erklæring om dette som meddeles Europaparlamentets president og formannen for Rådet for Den europeiske union», jf. trygdeforordningen artikkel 1 bokstav l andre ledd.

Ordlyden viser til at myndighetene skal ha fattet en form for formell, ensidig avgjørelse som for eksempel innebærer at en avtale skal få virkning for flere enn dem som i utgangspunktet er part i avtalen. Det at det offentlige, i regi av å være arbeidsgiver, inngår kollektive avtaler med arbeidstakerorganisasjoner, synes å falle utenfor etter ordlyden.

Det vil dessuten ikke være tilstrekkelig at myndighetene fatter vedtak som utvider avtalebestemmelsenes virkeområde, da det også kreves at det er avgitt en erklæring som nevnt i artikkel 1 bokstav l andre ledd. Fraværet av en slik erklæring vil medføre at en avtalebestemt ordning uansett er utenfor forordningens saklige virkeområde. Det er ikke avgitt en erklæring slik som nevnt i bestemmelsen, om offentlig AFP.

Departementes vurdering er etter dette at alternativet om at avtalebestemmelsene «ved offentlige myndigheters vedtak er blitt obligatoriske eller har fått utvidet sitt virkeområde, forutsatt at den berørte medlemsstat avgir en erklæring om dette som meddeles Europaparlamentets president og formannen for Rådet for Den europeiske union, ikke kommer til anvendelse.

Departementet viser ellers til sak C-35/97, avsnitt 34, hvor EU-domstolen la til grunn at en fransk ordning for supplerende pensjon, «som er vedtaget ved overenskomster indgået af de kompetente myndigheder med de faglige og tværfaglige organisationer, fagforeninger eller virksomheder, eller ved kollektive overenskomster indgået af arbejdsmarkedets parter […]», ikke er lovgivning i den forstand dette begrepet ble benyttet i den tidligere trygdeforordningen (1408/71) artikkel 1 første ledd bokstav j.

Det ovennevnte danner grunnlaget for departementets konklusjon om at offentlig AFP ikke er «lovgivning» i trygdeforordningens forstand, og dermed faller utenfor trygdeforordningens saklige virkeområde, jf. artikkel 3 nr. 1, jf. artikkel 1 bokstav l.

12.2 EØS-avtalens hoveddel

Bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel gjelder, med visse modifikasjoner, som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) § 1. Særlig relevant for offentlig AFP er retten til fri bevegelighet. Artikkel 28 slår blant annet fast at «fri bevegelighet for arbeidstagere skal gjennomføres mellom EFs medlemsstater og EFTA-statene», og at «all forskjellsbehandling av arbeidstagere fra EFs medlemsstater og EFTA-statene på grunnlag av statsborgerskap skal avskaffes når det gjelder sysselsetting, lønn og andre arbeidsvilkår», jf. henholdsvis punkt 1 og 2. Artikkel 29 slår fast at for å gjennomføre den frie bevegeligheten for arbeidstakere og selvstendige næringsdrivende, skal avtalepartene særlig sikre at «alle tidsrom som de enkelte nasjonale lovgivninger tillegger betydning for å oppnå og beholde retten til ytelser og for beregningen av dem, blir lagt sammen, og at «ytelser som tilkommer personer bosatt på avtalepartenes territorium, blir utbetalt».

En sentral problemstilling synes å være om EØS-avtalens hoveddel krever at det i visse tilfeller skjer medregning av relevant tid i andre EØS-land, ved vurderingen av om vilkårene for AFP er oppfylt. Departementet legger til grunn at uavhengig av om EØS-avtalens hoveddel skulle kreve slik medregning av tid, ville det bare vært aktuelt å se hen til ordninger som har tilstrekkelig like formål og tilhørende vilkår, jf. sak C-523/13 Larcher i EU-domstolen, riktignok slik at mindre forskjeller som ikke har betydning for oppnåelsen av formålet med ordningen ikke kan utelukke medregning. Formålet med offentlig AFP er å yte pensjon i tillegg til den pensjonen som gis fra folketrygden og en ordinær tjenestepensjon, til arbeidstakere som på pensjoneringstidspunktet har en sterk og umiddelbart forutgående tilknytning til en virksomhet med tariffavtalt AFP. Vilkår for å oppnå dette formålet er at man ved fylte 62 har vært ansatt i en virksomhet som har tariffavtalt AFP, syv av de ni siste årene, og ved uttakstidspunktet sammenhengende har vært ansatt og reell arbeidstaker i en slik virksomhet de siste tre årene. Departementet er ikke kjent med ordninger i andre EØS-land som er tilstrekkelig like norsk offentlig AFP med hensyn til formål og tilhørende vilkår, og vurderer derfor at spørsmålet om medregning av tid ikke kommer på spissen.