7 Rutinemessig kontroll ved ankomst til institusjon
7.1 Gjeldende rett og forslaget i høringen
Etter gjeldende forskrift § 5-6 kan institusjonens styrer bestemme at det skal foretas kroppsvisitasjon og ransaking av beboerens rom og eiendeler ved inntak eller under oppholdet. Det må foreligge begrunnet mistanke om at beboeren oppbevarer rusmidler, medikamenter eller farlige gjenstander. Bestemmelsen blir foreslått videreført i den nye forskriften (utkastet § 8).
I tillegg foreslo direktoratet at det innføres en hjemmel for rutinemessig kroppsvisitasjon og undersøkelse av eiendeler ved ankomst til institusjon. Forslaget innebærer at institusjonen rutinemessig kan kroppsvisitere pasienter og brukere og undersøke eiendeler for å hindre innføring av legemidler, rusmidler, skadelige stoffer eller farlige gjenstander, når dette er nødvendig for å oppnå formålet med oppholdet. Det vil ikke være nødvendig med mistanke mot den enkelte pasient eller bruker. Flere institusjoner som har rusmiddelfrihet som formål, mener at det er behov for tiltaket. Det er særlig motivert i hensynet til å kunne yte god behandling, men også i behov for å sikre driften ved institusjonen, sikkerhetsmessige årsaker og av hensyn til andre pasienter og brukere.
Departementet var noe i tvil, men støttet forslaget i sitt høringsbrev. Departementet viste til direktoratets begrunnelse for forslaget, som er utarbeidet i samarbeid med forskjellige organisasjoner og institusjoner som vil bli berørt av forskriften. Samtidig erkjente departementet at rutinemessig kontroll er et inngripende tiltak som kan oppleves negativt og ydmykende. Departementet ba derfor særlig om høringsinstansenes vurdering av dette forslaget.
Departementet foreslo et tillegg til direktoratets forslag til bestemmelse om kroppsvisitasjon og kontroll av eiendeler. Departementet foreslo at kroppsvisitasjon mv. skulle kunne gjennomføres med fysisk tvang overfor pasienter som er tvangsinnlagt etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10. Slik departementet så det, kunne sikkerhetsbehovet i institusjonene tilsi at de burde ha denne muligheten.
7.2 Høringsinstansenes syn
7.2.1 Rutinemessig kroppsvisitasjon og kontroll av eiendeler ved ankomst til institusjon
I høringsrunden kom det inn 36 merknader til forslaget om å åpne for rutinemessig kontroll. Av disse er 25 instanser positive og 7 negative. I tillegg er det noen instanser som støtter deler av forslaget.
Blant dem som støtter forslaget finner vi Legeforeningen, Norsk Sykepleierforbund, brukerorganisasjonen MARBORG, Fagrådet – Rusfeltets hovedorganisasjon, pasient- og brukerombudene, St. Olavs hospital, Samarbeidsforum for norske kollektiv og Helse Sør-Øst RHF.
Blant dem som er negative, finner vi Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Nasjonal kompetansetjeneste TSB og Fagforbundet.
Pasient- og brukerombudene skriver i sin felles uttalelse:
«Når vi støtter en innskjerping av regelverket på dette området er det fordi vi erfarer at institusjonene, til tross for dagens krav, nesten uten unntak anfører at de har slik nødvendig «begrunnet mistanke». Dette skaper mistro og en mistenkeliggjøring mot pasientene som de opplever som belastende og tidvis også krenkende. For mange er det bedre at det blir gjennomført rutinemessige undersøkelser. Pasientene signaliserer også at de anser dette som en ekstra trygghet fordi de færreste ønsker at det skal være tilgang til rusmidler på institusjonen som medpasienter urettmessig har tatt med inn etter permisjoner. Vår erfaring er at de pasientene som har et reelt ønske om behandling for sin rusavhengighet ikke vil oppleve dette verken som negativt eller ydmykende. De fleste etterlyser i stedet strengere og mer systematiske kontrolltiltak for å være sikret god effekt av behandlingen.»
Også Fredrikstad kommune viser til at en rutinemessig undersøkelse kan være mindre inngripende enn en undersøkelse basert på mistanke:
«Fredrikstad kommune har erfaring med at de fleste har med rusmidler eller medikamenter ved ankomst til institusjon. Dette ligger i rusavhengighetens vesen, og vi må ta disse symptomene på alvor. Fredrikstad kommune støtter forslaget, og mener at sjekk av hva som tas med inn på institusjon bør gjøres rutinemessig. Dette kan sågar føles mindre inngripende enn om det gjøres kun ved mistanke til den enkelte.»
Legeforeningen viser særlig til hensynet til sikkerhet ved institusjonen:
«Både ransaking og kroppsvisitasjon utgjør imidlertid inngrep overfor den enkelte. Det å innføre rutinemessige undersøkelser av denne art skal derfor ikke gjøres med letthet. Legeforeningen er imidlertid av den oppfatning at dette er et tiltak som det ved en del institusjoner er et stort ønske om av hensyn til sikkerheten ved institusjonen, og at dette derfor må veie tyngre.»
Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter derimot ikke forslaget, og viser blant annet til at ransaking og kroppsvisitasjon med tvang kan oppleves som negativt og ydmykende. Fylkesmannen i Østfold uttaler seg i samme retning:
«Vi anser at det ikke bør gis anledning til rutinemessig ransaking fordi det medfører betydelig inngrep i den enkeltes personvern, uten at en oppnår fordeler som veier opp for dette.»
Nasjonal kompetansetjeneste TSB ved Oslo universitetssykehus støtter ikke forslaget, og viser til at det kan ha negative konsekvenser:
«NK-TSB vil presisere at pasienter med rus- og avhengighetsproblemer har samme rett til individuell behandling som alle andre pasientgrupper og at en slik hjemmel vil kunne legitimere en praksis hvor alle pasienter behandles likt og stereotypier og stigma knyttet til det å ha rusmiddelproblemer opprettholdes.»
Fagrådet – Rusfeltets hovedorganisasjon skriver:
«Pasientens/brukerens integritet står også her opp mot institusjons, ansatte og andre pasienters behov. Fagrådet er noe i tvil men går for å støtte forslaget om rutinemessig kroppsvisitasjon og undersøkelse av eiendeler ved ankomst institusjon. Fagrådet er enig med departementet om at behovet for sikkerhet går foran. Særlig også fordi pasienten/brukeren legges inn frivillige og har neppe til hensikt å ta med seg gjenstander eller rusmidler med viten og vilje. En slik visitasjon kan bidra til at pasient/bruker ikke selv setter seg i en vanskelig situasjon hvis han i vanvare har med seg farlige gjenstander eller rusmidler.»
Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) uttaler:
«I liket med departementet er Bufdir i tvil, men ser at både behandlingsmessige behov, hensynet til andre pasienter og brukere og drift- og sikkerhetsmessige behov kan begrunne at det gis slik adgang.»
Brukerorganisasjonen MARBORG støtter forslaget om rutinemessig kroppsvisitasjon og undersøkelse av eiendeler, men understreker at det er et virkemiddel som må brukes varsomt:
«Som nevnt tidligere så er avhengighet annerledes enn de fleste psykiatriske og somatiske utfordringer og lidelser. En avhengighet medfører ofte at pasienten ikke tenker logisk i forhold til egen behandling og tilfriskning, særlig tidlig i behandlingsforløpet. MARBORG er derfor ikke motstandere av muligheten for å ransake ved inntak, og i enkelte andre situasjoner ved behov.
Med god kjennskap til behandlingsfeltet der vi har sett en rekke svært klanderverdige forhold ved bruk av «husregler» og rustesting, er vi likevel bekymret for de ytterste konsekvensene av å tillate denne type prøvetakning. Vi har tidligere, og særlig før rusreformen, sett at rustesting kommer istedenfor godt terapeutisk arbeid, og ikke som et tillegg til den gode samtalen og andre terapeutiske verktøy. Samt at gjennomføringen av selve ransakningen har hatt elementer av «straff» i seg.
Med de forbehold som er nevnt over er MARBORG for muligheten for ransaking, men håper at det vil bli ført tett tilsyn med bruken av dette verktøyet, og at et landsomfattende tilsyn gjennomføres rundt ett år etter at forskriften er tatt i bruk.»
Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO) skiller mellom kroppsvisitasjon på den ene siden og gjennomgang av klær og eiendeler på den andre. De uttaler:
«RIO ønsker å poengtere at vi i utgangspunktet er imot økt bruk av makt i rusomsorgen. Samtidig er forslaget om å innføre rutinemessig gjennomgang av eiendeler og klær ved innleggelse i institusjon å anse som hensiktsmessig av de begrunnelsene som er oppgitt av direktoratet. Den eneste reelle grunnen er at brukere kan ha glemt noe i lomma, eller at det er et ritual som gjør at de andre brukerne føler seg trygge på at det ikke kommer noe stoff inn.
Vi anbefaler i denne forbindelsen at det presiseres at det skal være minst to personer tilstede sammen med bruker/pasient, og at disse alltid skal være av samme kjønn som brukeren/pasienten. Dette for å ivareta brukerens/pasientens integritet.»
Organisasjonen er imidlertid imot en adgang til rutinemessig kroppsvisitasjon og viser blant annet til at:
«En stor andel av rusavhengige i behandling har vært utsatt for overgrep og annen krenking av integritet, som gjør at en praksis om kroppsvisitasjon vil være direkte kontraindiktivt med formålet med behandlingen.»
7.2.2 Gjennomføring med tvang overfor visse pasientgrupper
Noen instanser har kommentert departementets tilleggsforslag om adgang til å gjennomføre tiltaket med fysisk tvang overfor pasienter og brukere innlagt etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2 og 10-3:
Helsedirektoratet støtter ikke forslaget og skriver:
«I utkastet til forskrift § 8 om kroppsvisitasjon og ransaking, foreslår departementet at det presiseres «For pasienter innlagt med hjemmel i hol. §§ 10-2 og 10-3, kan kroppsvisitasjon og ransaking om nødvendig gjennomføres med tvang». Dette begrunnes med sikkerhetsbehov i institusjonene.
Direktoratet synes det er uklart hva departementet har ment med nevnte formulering «gjennomføres med tvang». «Tvang» er et vidt begrep. Det må anses som tvang å gjennomføre et tiltak mot en persons vilje, også dersom vedkommende ikke fysisk motsetter seg dette. Tvang i denne forstand (tiltak mot en persons vilje) vil være aktuelt for flere av bestemmelsene i utkastet til forskrift: § 4 annet ledd om bortvisning fra fellesareal ved rusadferd, § 6 om rusmiddeltesting, § 7 om innskrenking i forbindelse med omverdenen, § 8 om kroppsvisitasjon og ransaking og § 9 om beslaglegning av rusmidler og farlige gjenstander. At adgangen til tvang foreslås nevnt som et virkemiddel (kun) i § 8 om kroppsvisitasjon og ransaking av tvangsinnlagte etter hol., fremstår da forvirrende.
Dersom man i stedet skriver «fysisk makt», (hvis det er det departementet har ment), blir det noe klarere. Samtidig ser vi at formuleringen «tvang» er benyttet i flere helselover, hvor «fysisk makt» nok er det som i realiteten er ment, f.eks. i phvl. §§ 3-5 tredje ledd, og 3-6 annet ledd, og pasrl. § 4A-4.
Da direktoratet laget utkast til forskrift, vurderte vi at tiltakene beskrevet i forskriften skulle kunne iverksettes med tvang, i betydningen mot pasientens vilje, men at det ikke ville være forholdsmessig å gjennomføre tiltakene med fysisk makt, med unntak av § 10 «bruk av tvang i akutte nødsituasjoner», jf. rapporten s 30.
Vi er derfor skeptisk til departementets presisering av «tvang» i § 8, da vi antar at ransaking gjennomført med fysisk makt gjennomgående vil være uforholdsmessig. I tilfelle bør denne adgangen begrenses til gravide tvangsinnlagte etter hol. kap 10, hvor dette helt unntaksvis vil kunne være nødvendig, og da av hensynet til fosteret.
Vi ser at det kan være nyttig med en gjennomgang av tvangsreglene på helserettens område, med tanke på en presisering av denne problemstillingen – av hvorvidt tiltakene kan gjennomføres med fysisk makt. Det blir imidlertid uheldig å starte et slikt arbeid med en presisering i forskriften § 8, uten å diskutere hvilken betydning det får for fortolkningen av de øvrige reglene i gjennomføringsforskriften, og f.eks. psykisk helsevernloven kapittel 4.»
Legeforeningen støtter heller ikke departementets forslag:
«Når det gjelder hvorvidt disse rutinemessige undersøkelsene skal kunne gjennomføres med tvang, slik departementet foreslår, kan Legeforeningen ikke støtte dette. Særlig kroppsvisitasjon og undersøkelse av munnhulen vil kunne fremstå som overgrep dersom det blir gjennomført med tvang. Ransaking gjennomført med tvang vil være langt mindre integritetskrenkende, og kan derfor etter vår mening tillates.
Tvang i nødssituasjoner er i forslaget begrenset til å omfatte kortvarig fastholding for å avverge skade på person eller ting. Legeforeningen støtter dette forslaget som må anses å være i tråd med alminnelige nødrettsbetraktninger. For øvrig har ikke vi kjennskap til at det skulle være behov for muligheten til å benytte andre tvangsmidler.»
Fylkesmannen i Østfold støtter ikke forslaget om rutinemessig kontroll, og uttaler om forslaget om gjennomføring av kroppsvisitasjon og ransaking med tvang:
«Dette forslaget fra departementet gis ingen utfyllende begrunnelse, og det er ikke åpenbart at dette er et nødvendig tillegg til muligheten for tiltak ved begrunnet mistanke.»
Nasjonalt kompetansesenter TSB (NK-TSB) støtter ikke forslaget om rutinemessig kontroll, men støtter delvis forslaget om gjennomføring med bruk av fysisk tvang om nødvendig:
«NK-TSB støtter departementets vurdering om at det er naturlig at kroppsvisitasjon og ransaking kan gjennomføres med tvang overfor pasienter eller brukere som er tvangsinnlagte etter Helse- og omsorgstjenestelovens kapittel 10, dog ikke kroppens hulrom.»
7.3 Departementets vurderinger og forslag
I dag har institusjonene adgang til kroppsvisitasjon og kontroll av rom og eiendeler ved «begrunnet mistanke», jf. gjeldende forskrift § 5-6. Når det foreslås å utvide adgangen til kontroll av eiendeler og kroppsvisitasjon, slik at det kan gjøres rutinemessig, kreves det en solid begrunnelse, siden det er et inngripende tiltak.
I Helsedirektoratets rapport kommer det fram at flere rusinstitusjoner som har rusmiddelfrihet som formål, mener det er behov for rutinemessig kontroll og kroppsvisitasjon ved ankomst i institusjon.
Legeforeningen sier i sin høringsuttalelse at ved en del institusjoner er det et stort ønske om dette tiltaket, av hensyn til sikkerheten. De mener også at tilsvarende regler bør innføres i psykisk helsevern. Norsk sykepleierforbund uttaler seg i samme retning og ser tiltaket som et bidrag til å sikre et trygt behandlings- og arbeidsmiljø for pasienter og ansatte. Helse Sør-Øst RHF skriver at ansatte i helseforetakene opplever at enkelte pasienter har med seg farlige gjenstander når de kommer til sykehuset, og at dette kan utgjøre en fare for andre pasienter og ansatte ved sykehusene.
Departementet finner at hensynet til sikkerheten ved institusjonene og for de ansatte taler for forslaget.
Samarbeidsforum for norske kollektiv sier i sin uttalelse at rutinemessig kroppsvisitasjon og undersøkelse av eiendeler ved ankomst er en nødvendighet ved de virksomhetene som har rusmiddelfrihet som uttalt mål. Samarbeidsforum for norske kollektiv har følgende medlemmer: Fossum, Sollia, Finnmarkskollektivet, Kvinnekollektivet ARKEN, Skjærfheimkollektivet, Himsmoen, Klokkergården og Kvamsgrind. Når disse støtter forslaget er det et argument for at tiltaket er riktig og nødvendig for rusinstitusjoner som har rusmiddelfrihet som formål.
Departementet merker seg særlig at brukerorganisasjonene støtter forslaget om adgang til rutinemessig gjennomgang av klær og eiendeler ved ankomst på institusjonen. Etter departementets syn tyder det på at forslaget er godt begrunnet og at det dekker et reelt behov hos institusjonene, samtidig som det ikke går på tvers av pasientenes og brukernes interesser. Riktignok kan sikkert en slik kontroll skape misnøye og frustrasjon i en del situasjoner. Og det er kommet vektige innvendinger mot forslaget, selv om det store flertallet er positive.
Etter departementets syn kan flere av innvendingene imøtekommes ved at det presiseres klarere hva som ligger i forslaget. For eksempel uttaler Rusmisbrukernes interesseorganisasjon seg positivt om rutinemessig gjennomgang av klær og eiendeler ved ankomst, men er negative til kroppsvisitasjon. Det vises til tidligere rutiner for klyster og vaginal undersøkelse ved ankomst. Slike inngripende undersøkelser er ikke en del av departementets forslag, men departementet legger til grunn at det i visse tilfeller kan være behov for å foreta undersøkelse ikke bare av klær og eiendeler. I Helsedirektoratets utkastet til forskrift § 8, som ble sendt på høring, sto det «Kroppsvisitasjon kan bare omfatte kroppens overflater og munnhulen.». Dette tilsvarer gjeldende forskrift § 5-6 første ledd andre punktum. I rapporten hvor forslagene var begrunnet og utdypet, ble det vist til at det i enkelte tilfeller er behov for å kunne undersøke munnhulen. Videre sto det uttrykkelig at utover undersøkelse av munnhulen er det ikke under noen omstendighet tillatt å undersøke kroppens hulrom.
Departementet legger til grunn at kontrollene det blir lagt opp til, ikke er behandling i strid med EMK artikkel 3, se også nærmere redegjørelse i kapittel 5. Departementet legger imidlertid til grunn at kroppsvisitasjon, undersøkelse av munnhulen og undersøkelse av eiendeler er inngrep i den personlige integriteten etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. For at tiltaket skal være lovlig, må det godtgjøres at formålet ikke kan ivaretas med mindre inngripende tiltak, og at inngrepet står i forhold til det man kan oppnå med tiltaket. Hensynet til en god behandling av rusmiddelproblemene og pasienters, brukeres og ansattes sikkerhet må veies mot den negative opplevelsen for den enkelte som blir kontrollert.
Departementet har veid disse hensynene mot hverandre både i vurderingen av om loven bør åpne for rutinekontroller, når slike kontroller skal kunne gjennomføres og hvor omfattende kontrollen skal kunne være. Blant annet skal rutinemessig kontroll bare kunne innføres når det er nødvendig ut fra formålet med oppholdet, og bare ved ankomst til institusjonen. Dette omfatter også ny ankomst etter fravær fra institusjonen. Institusjonen må vurdere om formålet kan oppnås med mindre inngripende tiltak. Departementet finner at forslaget er i samsvar med kravene i Grunnloven og de internasjonale menneskerettighetene.
På denne bakgrunn tar departementet sikte på å følge opp forslaget om adgang til rutinemessig kontroll i den nye forskriften.
Dagens forskriftshjemler gir langt på vei hjemmel til å fastsette bestemmelser om rutinemessig kroppsvisitasjon og kontroll av pasientenes og brukernes eiendeler. Slike inngrep i den personlige integritet bør imidlertid ha en klar og presis hjemmel. Departementet foreslår på denne bakgrunn endringer i forskriftshjemlene i spesialisthelsetjenesteloven § 3-14 og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-4. Se lovforslaget punkt II og III.
Departementet foreslår at bestemmelsene også utformes slik at undersøkelse av munnhulen nevnes uttrykkelig fordi begrepet kroppsvisitasjon ofte benyttes når det er tale om rent utvendige undersøkelser. For eksempel skiller straffegjennomføringsloven mellom kroppsvisitasjon (§ 28) og kroppslige undersøkelser (§ 29 tredje ledd).
Departementet understreker at det er tale om å forskriftsfeste adgang for institusjonen til å gjennomføre undersøkelser, og at forslaget til lovhjemmel og utkastet til forskrift ikke innebærer at det skal foretas undersøkelser verken rutinemessig eller ved enhver begrunnet mistanke. Som det framgår i kapittel 5 skal tvang og restriksjoner i praktiseringen av forskriften innskrenkes til det som er strengt nødvendig. Det skal bare benyttes tvang som gir en så gunstig virkning at det klart oppveier ulempene med tiltaket. Se forskriftsutkastet § 3. Dette er særlig viktig ved tiltak som kroppsvisitasjon og undersøkelse av munnhulen.
Departementet har også sendt på offentlig høring et forslag om adgang til rutinemessig kontroll ved ankomst til institusjoner i det psykiske helsevernet. Det vises til høringsbrev 9. oktober 2015 med overskriften «Høyring – forslag til endringar i psykisk helsevernloven – kontroll for å hindre innføring av legemiddel, rusmiddel, skadelege stoff, farlege gjenstandar og rømmingshjelpemiddel».
Departementet foreslo et tillegg til forskriftsutkastet § 8, for å gi mulighet for at kontroll av eiendeler og kroppsvisitasjon skulle kunne gjennomføres med fysisk tvang overfor personer innlagt med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2 om tilbakehold i institusjon uten eget samtykke og § 10-3 om tilbakeholdelse av gravide rusmiddelavhengige.
Forslaget har ikke fått støtte i høringsrunden. Departementet viser blant annet til at Legeforeningen skriver at de ikke har kjennskap til at det skulle være behov for muligheten til å bruke andre tvangsmidler enn dem som følger av alminnelige nødrettsbetraktninger. Departementet vil derfor ikke følge opp denne delen av forslaget.