9 Lov eller forskrift – harmonisering av forskriftshjemlene

9.1 Forslaget i høringen

I sin rapport anbefalte Helsedirektoratet at gjennomføringsregler for opphold i institusjon for personer med rusmiddelproblemer reguleres i lov, ikke i forskrift som i dag. Bruk av tvang ligger i kjerneområdet av legalitetsprinsippet. Det ble også pekt på at hensynet til tilgjengelighet for borgerne kunne tale for at bestemmelser om tvang reguleres i lov og ikke i forskrift. Tilsvarende bestemmelser om gjennomføring i det psykiske helsevernet er regulert i psykisk helsevernloven kapittel 4. Direktoratet utarbeidet likevel utkast til ny gjennomføringsforskrift, i tråd med oppdraget fra departementet fra 2009.

I sitt høringsbrev foreslo departementet at nye gjennomføringsregler for rusfeltet fortsatt skal gis i forskrift, men at lovhjemlene harmoniseres. To bestemmelser gir i dag hjemmel for gjennomføringsforskrift – spesialisthelsetjenesteloven § 3-14 andre og tredje ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-4 fjerde ledd. Bestemmelsene er ikke identiske.

Spesialisthelsetjenesteloven § 3-14 andre ledd slik det nå lyder, gir helse- og omsorgstjenesteloven § 12-4 tilsvarende anvendelse for tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet, herunder institusjonsplasser som kan ta imot rusmiddelavhengige med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2 til 10-4. Bestemmelsen er ved lov 22. juni 2012 nr. 46 endret til en selvstendig forskriftshjemmel, men lovendringen er ikke satt i kraft.

Ordlyden med endringen ved lov 22. juni 2012 nr. 46 er:

Kongen kan gi forskrift med nærmere regler om gjennomføringen av opphold ved institusjoner som tilbyr tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet. Det kan herunder gis regler om fastsettelse av husordensregler og regler om pasientens rettigheter under oppholdet og vern om pasientens personlige integritet. Det kan dessuten gis regler om følgende tvangstiltak:

• a) adgang til å kreve urinprøver for kontrollformål

• b) kontroll av pasientens post

• c) forbud mot rusmidler og farlige gjenstander i institusjonen

• d) beslaglegging og tilintetgjøring av rusmidler og farlige gjenstander

• e) kroppsvisitasjon og ransaking av pasientens rom og eiendeler

• f) adgang til å nekte besøk

• g) adgang til å nekte permisjoner og annet fravær

• h) bruk av tvang i nødssituasjoner i tråd med alminnelige nødretts- og nødvergebetraktninger.

I tillegg gir § 3-14 tredje ledd hjemmel for forskrifter om tilbakeføring av tvangsinnlagte som rømmer fra rusinstitusjon.

Helse- og omsorgstjenesteloven § 12-4 fjerde ledd lyder slik i dag:

Kongen kan gi forskrift til utfylling av bestemmelsene i første til tredje ledd, herunder om bruk av tvangsmidler, om urinprøvetaking, om kontroll med beboernes korrespondanse med sikte på å hindre at rusmidler eller farlige gjenstander bringes inn i institusjonen og om forvaltning av beboernes midler.

Mens forskriftshjemmelen i § 3-14 er begrenset til rusinstitusjoner, gjelder § 12-4 også andre typer institusjoner innenfor den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Direktoratet påpekte i sin rapport at det er uheldig at det er to bestemmelser med ulikt innhold som gir hjemmel til ny gjennomføringsforskrift. Dagens forskriftshjemler dekker heller ikke fullt ut forskriftsutkastets virkeområde og forslagene knyttet til bruk av mobiltelefon/PC, rusmiddeltesting og nærmeste pårørendes klagerett. Departementet foreslo i tråd med dette at forskriftshjemlene utvides og harmoniseres. I høringsbrevet foreslo departementet derfor endringer i spesialisthelsetjenesteloven § 3-14 andre ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-4 fjerde ledd.

9.2 Høringsinstansenes syn

I høringsrunden var Justis- og beredskapsdepartementet (JD) negativ til departementets forslag om fortsatt å ha gjennomføringsreglene i forskrift. JD påpeker at bruken av tvang ligger innenfor kjerneområdet til legalitetsprinsippet, og at reglene derfor bør stå i lov. De uttaler:

«Forskriftsutkastet regulerer forhold av sentral betydning for pasientenes rettssikkerhet. Tvangstiltakene er videre av en slik karakter at det kan argumenteres for at Stortinget bør ta stilling til selve regelverket, og ikke bare til aktuelle forskriftshjemler.»

Videre var JD kritiske til systematikken i departementets forslag til regelverk. De skriver:

«Bestemmelsene om tvangstiltak svarer i tillegg langt på vei til gjennomføringsreglene som er nedfelt i lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern kapittel 4. I likhet med Helsedirektoratet kan vi ikke se at det er noen grunn til at hjemlene for tvang overfor pasienter i psykisk helsevern gis i lovs form, mens hjemlene om tvang overfor rusmiddelavhengige gis i forskrift. Når det gjelder forskriftsbestemmelsene til lov om psykisk helsevern, gir ikke disse selvstendige hjemler for tvangstiltak, men oppstiller først og fremst utfyllende regler om kompetanse og prosessuelle garantier. Hensynet til et pedagogisk og tilgjengelig lovverk bør ha en særlig tyngde på dette området og det kan tilsi at denne inndelingen av hvilke regler som finnes i lov og hvilke som gis i forskrift også er retningsgivende for utformingen av forskrifter om rusmiddelavhengige.»

Nasjonal kompetansetjeneste TSB (NK-TSB) mener det burde vært utarbeidet en egen lov om tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB) på lik linje med psykisk helsevernloven.

Gatejuristen Tromsø skriver følgende:

«Når det gjelder regulering av tiltak under rusbehandling, spesielt når det dreier seg om tvang, mener vi at dette ideelt sett burde være regulert i lov for å tilfredsstille legalitetsprinsippet. Gatejuristen Tromsø støtter derfor Direktoratets anbefaling om at når disse skal forskriftreguleres, bør lovteksten uttømmende liste opp hvilke tiltak det dreier seg om. Dette handler om rettssikkerhet for en gruppe som ikke nødvendigvis er i stand til å ivareta sine egne rettigheter like godt i alle situasjoner. Det er derfor desto viktigere at lovtekst og forskrift er tilfredsstillende for å sikre dette.»

Helsedirektoratet uttaler følgende:

«Fra vårt ståsted vurderes det som uheldig at personer med rusmiddelproblemer skal underlegges tvang i medhold av forskriftshjemler, mens tvangsreglene som gjelder pasienter under psykisk helsevern er i lovs form. Etter vår vurdering bør hele det materielle innholdet som er foreslått i utkastet til reviderte gjennomføringsregler, vedtas i lov. Dette vil kunne bidra til at reglene i større grad blir kjent og anvendt i samsvar med lovgivers intensjoner, herunder at pasient og bruker i større grad benytter seg av klageretten. Som et minimum bør forskriften §§ 11 og 12 etter sitt innhold tas inn i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10.»

Oslo universitetssykehus skriver at det er uheldig at dette foreslås regulert i forskrift og ikke i lov, og viser til at bruk av tvang er kjerneområdet i legalitetsprinsippet.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus ser positivt på forslaget om å utforme en ny gjennomføringsforskrift. Pasient- og brukerombudene støtter i all hovedsak det fremsatte forslaget. Legeforeningen stiller seg i utgangspunktet positiv til forslaget til ny forskrift og de foreslåtte endringene. Den norske jordmorforening støtter forslaget til gjennomføringsforskrift.

9.3 Departementets vurderinger

Departementet mener hensynet til pasientenes rettssikkerhet vil bli godt ivaretatt med den foreslåtte reguleringen. Forslaget om å ha reglene i en felles gjennomføringsforskrift passer godt nettopp på rusfeltet, hvor institusjonene befinner seg på forskjellige nivåer i helsevesenet og under forskjellige lover. Det finnes institusjoner i helseforetak som tilbyr tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), i tillegg til private institusjoner som har inngått avtale med det offentlige om å tilby slike tjenester. Videre finnes institusjoner i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og private institusjoner som har avtale med kommunen. Og det finnes private institusjoner som helt eller delvis finansieres gjennom statlige tilskuddsordninger, samt private institusjoner uten offentlig avtale eller tilskudd overhodet. Institusjonene i helseforetakene og andre institusjoner på spesialistnivå reguleres av spesialisthelsetjenesteloven, mens de kommunale reguleres av helse- og omsorgstjenesteloven.

Departementet mener at den foreslåtte løsningen gir et regelverk som er pedagogisk og tilgjengelig, både for helsepersonell og pasienter og brukere. Forskriftshjemlene i spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven harmoniseres i stor grad ved de lovendringene som foreslås her i proposisjonen, se lovforslaget punkt II og III. Det fastsettes deretter én felles forskrift som gjelder for alle institusjonene, uansett organisatorisk nivå. For personell, pasienter og brukere er det enkelt å finne fram til alle reglene, siden alt står samlet i forskriften. Etter departementets syn blir hensynet til et pedagogisk og tilgjengelig lovverk tilfredsstillende ivaretatt.

Det er påpekt at tvangstiltakene i forskriftsutkastet er av en slik karakter at det kan argumenteres for at Stortinget bør ta stilling til selve regelverket, og ikke bare til aktuelle forskriftshjemler.

Med departementets forslag får Stortinget lagt rammene for forskriften, og Stortinget får tatt stilling til hvor grensene for tvangsbruken kan gå.

Departementet foreslår mer detaljerte forskriftshjemler, herunder en ytterligere presisering av forskriftshjemlene knyttet til kroppsvisitasjon og undersøkelse av pasientens eller brukerens eiendeler, jf. kapittel 7.

Dagens forskriftshjemler dekker ikke fullt ut forskriftsutkastets virkeområde og forslagene knyttet til bruk av mobiltelefon/PC, rusmiddeltesting og nærmeste pårørendes klagerett.

Gjeldende gjennomføringsforskrift har ikke regler knyttet til mobiltelefon/PC. Direktoratet mener det kan være nødvendig å begrense tilgang til mobiltelefon/PC og lignende med opptaksfunksjon av hensyn til andre pasienters, brukeres eller ansattes personvern. Direktoratets forskriftsutkast gir derfor institusjonen kompetanse til å vedta

«beslag av pasient og brukers egne elektroniske kommunikasjonsmidler, herunder mobiltelefon og PC, dersom kamera/lydopptaksfunksjon gjør dette nødvendig av hensyn til medpasienter eller brukeres eller ansattes personvern.»

I stedet skal pasient og bruker gis tilgang til annen telefon/PC. Departementet mener det er viktig at de nye forskriftshjemlene gir adgang til å vedta denne typen forskrifter.

Når det gjelder hvem som skal kunne påklage vedtak om tiltak etter gjennomføringsforskriften, foreslås det at klagerett gis til pasient og bruker samt nærmeste pårørende. Dette vil gi samme krets av klageberettigede som etter tvangsbestemmelser i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A og psykisk helsevernloven.

Departementet foreslår lovendringer som i hovedsak er i samsvar med høringsbrevets forslag til endringer i helse- og omsorgstjenesteloven § 12-4 og spesialisthelsetjenesteloven § 3-14. Forslaget i proposisjonen inneholder ytterligere presisering på enkelte punkter. Dette gjelder blant annet tvungen rusmiddeltesting, som bare § 3-14 gir hjemmel for, fordi det bare er aktuelt i spesialisthelsetjenesten. Se også vurderinger og forslag i kapittel 6, 7 og 8 knyttet til forskriftens virkeområde, rutinemessig kontroll og rusmiddeltesting.