13 Merknader til de enkelte bestemmelsene

13.1 Til endringene i straffeloven

Til ny § 130

Bestemmelsen er ny og rammer den som på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør bidrar i virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen, når virksomheten kan skade betydelige samfunnsinteresser. For informasjon om bakgrunnen og begrunnelsen for den foreslåtte gjerningsbeskrivelsen vises det til de alminnelige motivene i punkt 9.2.3.

Vilkåret «fremmed etterretningsaktør» omfatter statlige organer som reelt sett styrer fordekte påvirkningsoperasjoner, uavhengig av om de formelt er utpekt som etterretningstjeneste. Etter omstendighetene kan også ikke-statlige organer som reelt sett driver med påvirkningsoperasjoner i en fremmed stats interesse omfattes av vilkåret. Dette innebærer blant annet at såkalte «trollfabrikker», som har som mål å påvirke nettbrukere i den retningen oppdragsgiverne ønsker, kan anses som «fremmed etterretningsaktør». Det samme gjelder tilsynelatende uavhengige nyhetskilder som i virkeligheten er kontrollert av statlige myndigheter.

Straffansvar er betinget av at gjerningspersonen opptrer «på vegne av eller etter avtale med» en fremmed etterretningsaktør. En avtale trenger ikke å være uttalt mellom partene. Avtalen kan også være underforstått, og for eksempel inngås ved at gjerningspersonen bidrar i uønsket påvirkningsvirksomhet etter å ha mottatt eller blitt forespeilet et vederlag i form av penger eller andre goder. Det er ikke et krav at avtalen avklarer alle detaljer om hva gjerningspersonens bidrag skal bestå i. Den som har inngått en avtale med en fremmed etterretningsaktør om å bidra i uønsket påvirkningsvirksomhet, må kunne sies å handle «på vegne av» aktøren. Alternativet «på vegne av» omfatter også tilfeller der gjerningspersonen er ansatt i eller direkte representerer en fremmed etterretningsaktør. I andre tilfeller må det vurderes mer konkret om tilknytningen mellom gjerningspersonen og den fremmede etterretningsaktøren er så tett at gjerningspersonen må anses å handle «på vegne av» aktøren. Enkeltstående tilfeller av kontakt kan være tilstrekkelig. Det kreves altså ikke at de involverte har bygget opp en relasjon over tid. En person kan handle «på vegne av» en fremmed etterretningsaktør selv om etterretningsaktøren verken har formell eller reell mulighet til å innvirke på hvordan gjerningspersonen utfører bidraget til den skadelige påvirkningsvirksomheten.

Vilkåret om at gjerningspersonen må opptre «på vegne av eller etter avtale med» en fremmed etterretningsaktør, innebærer at straffansvar ikke inntrer alene fordi noen mottar opplysninger fra en fremmed etterretningsaktør og videreformidler disse til andre. Dette gjelder selv i tilfeller der noen bevisst videreformidler uriktige eller villedende opplysninger i den hensikt å hjelpe den fremmede etterretningsaktøren med å oppnå sine mål.

Etter Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem skal diplomatiske representanter mv. nyte immunitet mot straffeforfølgning i mottakerstaten, jf. blant annet artikkel 31 nr. 1. Straffeloven § 2 slår fast at straffelovgivningen gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten, og sikrer dermed at straffebudet ikke kommer i konflikt med Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem.

Den straffbare handlingen består i at gjerningspersonen bidrar i virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen. Uttrykket «bidrar» innebærer at straffebudet rammer som hovedgjerning en del handlinger som det språklig sett er nærliggende å omtale som medvirkningshandlinger. Uttrykket «bidrar» rekker vidt. Bidraget kan for eksempel bestå i å videreformidle propaganda eller desinformasjon fra en fremmed etterretningsaktør eller delta i debatter i sosiale medier og forsøke å dreie debatten i en fremmed stats favør. Andre eksempler på bidrag kan være datateknisk bistand, for eksempel programmering av programvareagenter («bots»), innhenting og sammenstilling av informasjon som en fremmed etterretningsaktør kan bruke i sin påvirkningsvirksomhet, oversettelse av tekster og formidling av kontakt mellom representanter for en fremmed etterretningsaktør og beslutningstakere i Norge. Straffansvar er ikke betinget av at gjerningspersonens handling er nødvendig for å utøve påvirkningsvirksomheten, for eksempel slik at en påvirkningsoperasjon står og faller med dette bidraget. Det avgjørende er om handlingen inngår i det samlede årsaksbildet.

I enkelte tilfeller kan det være nødvendig å tolke uttrykket «bidrar» innskrenkende for å unngå at helt bagatellmessige og perifere bidrag rammes av straffebudet. Hvor grensen går, må avgjøres på bakgrunn av den alminnelige rettsstridsreservasjonen. Innskrenkende tolkning er særlig aktuelt dersom de aktuelle handlingene har et dagligdags preg og isolert sett ikke er straffverdige.

Formuleringen «virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen» er vidtfavnende. Ordet «virksomhet» brukes her i betydningen aktivitet. Virksomhet fremmede etterretningsaktører typisk bruker for å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen i andre stater, er spredning av desinformasjon og fordekt virksomhet der etterretningsaktøren benytter stedfortredere til å delta i samfunnsdebatten, for eksempel på sosiale medier. Andre eksempler på virksomhet som fremmede etterretningsaktører kan benytte i påvirkningsøyemed, omfatter, men er ikke begrenset til, organisering av politiske demonstrasjoner for å skape økt polarisering, hetsing av representanter for viktige samfunnsinstitusjoner og avsløring av informasjon fremskaffet ved datainnbrudd for å svekke tilliten til viktige samfunnsinstitusjoner.

At virksomheten må ha «til formål» å påvirke, innebærer at straffansvar ikke er betinget av at noen rent faktisk lar seg påvirke.

En virksomhet kan ha til formål å påvirke «den allmenne meningsdannelsen» selv om siktemålet ikke er å påvirke hele den norske befolkningen. I noen tilfeller vil det være tilstrekkelig at målsettingen er å påvirke en del av befolkningen. For eksempel vil det være nok at påvirkningsvirksomheten rettes mot en ikke ubetydelig del av de stemmeberettigede i en kommune, dersom påvirkningsvirksomhet utøves i forbindelse med et valg.

Uttrykket «beslutninger» omfatter alle typer avgjørelser som treffes i offentlig eller privat sektor. Straffansvar forutsetter at virksomheten som gjerningspersonen bidrar i, «kan skade betydelige samfunnsinteresser». Bidrag i virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger, vil derfor bare rammes av straffebudet dersom beslutningen har en kvalifisert samfunnsmessig betydning.

Uttrykket «betydelige samfunnsinteresser» brukes allerede i straffeloven § 117 (inngrep overfor viktige samfunnsinstitusjoner). Straffeloven § 117 verner samfunnsinteressene som offentlige myndigheter, politiske partier, medieforetak og andre viktige samfunnsinstitusjoner er ment å ivareta. Disse interessene vil også vernes av ny § 130. Denne bestemmelsen kan imidlertid også verne samfunnsinteresser som ikke beskyttes av straffeloven § 117.

De betydelige samfunnsinteressene som det foreslåtte straffebudet er ment å verne, kan knytte seg til en rekke ulike forhold. Nasjonal sikkerhet er åpenbart en slik betydelig samfunnsinteresse. Det samme er forebygging av opptøyer og andre former for offentlige forstyrrelser. Ytterligere et eksempel på en betydelig samfunnsinteresse er bevaring av sentrale forutsetninger for et velfungerende demokrati. Slike forutsetninger kan være en opplyst offentlig samtale og tiltro til at offentlige valg gjennomføres på en korrekt måte. Også relativt høy grad av tillit til viktige samfunnsinstitusjoner, som offentlige myndigheter og redaktørstyrte medier, og medborgere kan støtte opp under demokratiet. Det kan tenkes tilfeller der en fremmed etterretningsaktør har interesse av å spre informasjon som stiller viktige samfunnsinstitusjoner eller representanter for disse i et dårlig lys. I et demokrati må det være betydelig rom for å kritisere både representanter for institusjonene og institusjonene som sådan. Det kan likevel være en betydelig samfunnsinteresse å forebygge at tilliten til viktige samfunnsinstitusjoner svekkes på illegitimt vis, for eksempel ved desinformasjon.

Vilkåret om at gjerningspersonen må bidra i virksomhet som «kan skade betydelige samfunnsinteresser», er ment å sikre at straffebudet ikke åpner for straffeforfølgning som ikke lar seg forene med retten til ytringsfrihet etter Grunnloven § 100 andre og tredje ledd og EMK artikkel 10. Det følger av EMK artikkel 10 nr. 2 at det bare kan gjøres inngrep i ytringsfriheten som er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til nærmere angitte legitime formål. Ved anvendelsen av straffebudet overfor ytringer oppstiller EMK artikkel 10 nr. 2 derfor en ramme for hvilke interesser som kan vernes. Bestemmelsen stiller også krav til interessenes styrke sammenholdt med konsekvensene av inngrepet for den enkelte som rammes.

Det kreves ikke at den aktuelle interessen har blitt påført skade. Formuleringen «kan skade» viser at det er nok at virksomheten som gjerningspersonen bidrar i, medfører en aktuell fare for skade. Formuleringen «bidrar» innebærer at det ikke er et krav at gjerningspersonens handling er en nødvendig betingelse for at faren skal oppstå.

Skyldkravet er forsett, jf. straffeloven §§ 21 og 22. Medvirkning er straffbart, jf. straffeloven § 15. Det vises til punkt 9.3 og 9.4 for en nærmere omtale av skyldkravet og medvirkningsansvaret.

Strafferammen for normal overtredelse er bot eller fengsel inntil 3 år. Forsøk er dermed straffbart, jf. straffeloven § 16.

Til ny § 130 a

Bestemmelsen er ny og gjelder grov overtredelse av straffeloven § 130 om ulovlig påvirkningsvirksomhet. Om bakgrunnen for bestemmelsen vises det til de alminnelige motivene punkt 9.5.

Etter første punktum er strafferammen ved grov overtredelse fengsel inntil 10 år.

Om en overtredelse er grov, vil bero på en konkret helhetsvurdering. Andre punktum angir momenter som det er særlig nærliggende å legge vekt på i vurderingen.

Etter bokstav a skal det legges vekt på overtredelsens karakter og omfang. Overtredelsens «karakter» sikter særlig til hvordan overtredelsen er utført, herunder om overtredelsen har hatt et profesjonelt preg. I de tilfellene der overtredelsen består å spre opplysninger på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør, vil det ha betydning om gjerningspersonen har gått frem på en måte som gjør det særlig vanskelig å forstå at en fremmed etterretningsaktør står bak eller vurdere sannhetsinnholdet i opplysningene. Overtredelsens «omfang» påvirkes blant annet av om overtredelsen er begått ved flere anledninger eller over lengre tid. Hvis overtredelsen består i å videreformidle opplysninger, vil det ha betydning hvor mange gjerningspersonen når ut til.

Etter bokstav b skal det legges vekt på om gjerningspersonen i kraft av sin stilling nyter en særlig tillit. Alternativet kan blant annet være aktuelt dersom journalister i redaktørstyrte medier eller stortingsrepresentanter misbruker sine posisjoner til å spre informasjon eller synspunkter på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør. Også offentlige tjenestepersoner vil i noen tilfeller kunne nyte en særlig tillit slik dette uttrykket er benyttet i bokstav b.

Etter bokstav c skal det også legges vekt på om handlingen av andre grunner enn de som er nevnt i bokstav a og b, er særlig samfunnsskadelig. Dersom overtredelsen er særlig samfunnsskadelig, vil det med styrke tale for at overtredelsen er grov. Hvor samfunnsskadelig overtredelsen er, vil bero på flere forhold, herunder hvor sannsynlig det er at beslutningstakere eller allmennheten lar seg påvirke av handlingen og hvilke betydelige samfunnsinteresser som kan skades. For eksempel vil svekket tillit til de høyeste statsorganene, som regjeringen, Stortinget og Høyesterett, og deres medlemmer, kunne være særlig samfunnsskadelig. Om overtredelsen er utøvd i forbindelse med et offentlig valg og kan påvirke valgdeltakelsen, tilliten til at valget gjennomføres på korrekt måte, eller utfallet av valget, vil også dette trekke i retning av at overtredelsen er særlig samfunnsskadelig. Hva som menes med offentlig valg, er angitt i straffeloven § 151 andre ledd.

Etter bokstav d skal det i helhetsvurderingen legges vekt på om gjerningspersonen ved overtredelsen har skaffet seg selv eller andre en betydelig vinning. Dersom gjerningspersonen mottar et betydelig beløp eller et annet gode fra en fremmed etterretningsaktør for å bidra til å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen, trekker det i retning av at overtredelsen er grov.

Til § 361

Første ledd bokstav a endres ved at infinitivsmerket «å» settes inn foran «bruke det». Infinitivsmerket ble ved en inkurie utelatt da bestemmelsen ble vedtatt.

13.2 Til endringene i straffeprosessloven

Til § 200 a

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.2 og 10.4.

I første ledd er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 i listen over straffebud som kan danne grunnlag for ransaking uten underretning til den mistenke eller andre. Dette vil bety at det kan benyttes hemmelig ransaking ved etterforskning av ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Til § 202 a

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.2 og 10.4.

I andre ledd bokstav b er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 i listen over straffebud. Dette innebærer at skjult kameraovervåkning på privat sted kan benyttes ved etterforskning av ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Til § 202 b

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.2 og 10.4.

I første ledd første punktum er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 i listen over straffebud. Dette innebærer at teknisk peileutstyr kan plasseres på kjøretøy, gods eller andre gjenstander (teknisk sporing) ved etterforskning av ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Til § 202 c

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.2 og 10.4.

I første ledd innledningen er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 i listen over straffebud. Dette innebærer at personnær teknisk sporing kan benyttes ved etterforskning av ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Til § 210 b

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.2 og 10.4.

I første ledd første punktum er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 i listen over straffebud. Dette innebærer at pålegg om utlevering med virkning fremover i tid kan benyttes ved etterforskning av ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Til § 216 a

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.2 og 10.4.

I første ledd bokstav b er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 i listen over straffebud. Dette innebærer at kommunikasjonsavlytting kan benyttes ved etterforskning av ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Til § 216 b

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.2 og 10.4.

I første ledd bokstav b er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 i listen over straffebud. Dette innebærer at annen kontroll av kommunikasjonsanlegg enn kommunikasjonsavlytting kan benyttes ved etterforskning av ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Til § 216 o

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.2 og 10.4.

I første ledd bokstav b er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 i listen over straffebud. Dette innebærer at dataavlesing kan benyttes ved etterforskning av ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Til § 222 d

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.3 og 10.4.

I andre ledd bokstav a er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 a i listen over straffebud. Dette innebærer at PST kan benytte tvangsmidler som nevnt i første ledd for å avverge grov ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

I tredje ledd tredje punktum er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 a i listen over straffebud. Dette innebærer at PST også kan benytte romavlytting for å avverge grov ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning og § 130 a om grov påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Se nærmere om vilkårene i straffeprosessloven § 222 d i Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 13.1 side 148–151 og Prop. 68 L (2015–2016) punkt 16.1 side 285–286.

13.3 Til endringene i politiloven

Til § 17 d

Det vises til fremstillingen i punkt 10.1.1, 10.1.3 og 10.4.

I første ledd bokstav b er det tilføyd en henvisning til straffeloven § 130 a i listen over straffebud. Dette innebærer at PST kan benytte tvangsmidler som nevnt i innledningen i bestemmelsen for å forebygge grov ulovlig påvirkningsvirksomhet, forutsatt at øvrige vilkår for slik metodebruk er oppfylt.

Se nærmere om innholdet i straffeloven § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning og § 130 a om grov påvirkning fra fremmed etterretning i punkt 13.1 ovenfor.

Se nærmere om vilkårene i politiloven § 17 d i Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) punkt 13.2 side 151–152 og Prop. 68 L (2015–2016) punkt 16.2 side 286.

13.4 Til endringene i skatteforvaltningsloven

Til § 3-10

Det foreslås en endring i første punktum for å rette opp en redaksjonell feil.

Skatteforvaltningsloven § 3-10 bestemmer at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gis til den som har fullmakt som nevnt i arveloven § 92 første eller andre ledd. Ved endringslov 16. juni 2023 nr. 59 ble det tilføyd et nytt andre ledd i arveloven § 92, som gir den avdødes ektefelle eller samboer som har, har hatt eller venter barn med den avdøde, rett til innsyn i dennes formues- og gjeldsforhold. Tidligere andre ledd gir retten adgang til ved behov å gi et begravelsesbyrå fullmakt til innsyn i siste års skattemelding mv. Denne bestemmelsen ble ved lovendringen flyttet til tredje ledd. Endringen trådte i kraft 1. oktober 2023.

Bestemmelsen i skatteforvaltningsloven § 3-10 ble imidlertid ikke endret selv om det er klart at det ved endringen av arveloven § 92 ikke var meningen å fjerne unntaket fra taushetsplikten for begravelsesbyråer med fullmakt. På denne bakgrunn foreslås det at henvisningen i skatteforvaltningsloven § 3-10 første punktum endres slik at bestemmelsen viser til arveloven § 92 første til tredje ledd.