7 Nordisk rett

7.1 Danmark

Det danske folketinget vedtok i mars 2019 endringer i den danske straffeloven § 108. Etter lovendringen gjør bestemmelsen det straffbart å hjelpe eller sette en fremmed etterretningstjeneste i stand til å virke innenfor den danske stats område, herunder ved å samarbeide om å utøve påvirkningsvirksomhet med henblikk på å påvirke beslutningstaking eller den allmenne meningsdannelse.

Den danske straffeloven § 108 lyder som følger (de aktuelle endringene fra 2019 er satt i kursiv):

«Den, som, uden at forholdet falder ind under § 107, i øvrigt foretager noget, hvorved fremmed efterretningstjeneste sættes i stand til eller hjælpes til umiddelbart eller middelbart at virke inden for den danske stats område, herunder samarbejde om at udøve påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den almene meningsdannelse, straffes med fængsel indtil 6 år.

Stk. 2. Såfremt det drejer sig om efterretninger vedrørende militære anliggender, eller virksomheden finder sted under krig eller besættelse, kan straffen stige indtil fængsel i 12 år. Det samme gælder, hvis påvirkningsvirksomheden efter stk. 1 udøves i forbindelse med de valg og stemmeafgivninger, der er omfattet af § 116.»

Ifølge bemerkningene til lovforslaget var formålet å styrke det strafferettslige vernet mot utenlandsk påvirkningsvirksomhet ved å presisere at straffeloven § 108 rammer samarbeid med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet, se Folketingstidende 2018–19 (1. samling), tillæg A, Lovforslag nr. L 95 Forslag til lov om ændring af straffeloven (Ulovlig påvirkningsvirksomhed) punkt 1.

Vilkåret om at det må foreligge et «samarbejde» mellom gjerningspersonen og fremmed etterretningstjeneste ble tatt inn i lovforslaget etter høringen. Flere høringsinstanser hadde gitt uttrykk for at lovforslaget som ble sendt på høring, ville innebære et uforholdsmessig inngrep i ytringsfriheten. Justitsministeriet uttalte i sin kommenterte oversikt over høringssvarene 14. november 2018 at «høringssvarene […] har vist, at der kan være behov for yderligere at tydeliggøre i lovforslaget, at lovforslaget ikke retter sig mod bestemte ytringer, men mod et samarbejde med en fremmed efterretningstjeneste». Dette ble fulgt opp i det endelige lovforslaget.

Om uttrykket «fremmed efterretningstjeneste» het det at det omfatter «fremmede statsligt og ikke-statsligt organiserede efterretningstjenester» og at «det afgørende vil være, om der er tale om samarbejde med en myndighed eller virksomhed mv., der reelt må anses for at være en efterretningstjeneste, selv om den formelt betegner sig som f.eks. en almindelig myndighed eller virksomhed», se punkt 3.3.3 i lovforslaget.

Uttrykket «påvirkningsvirksomhet» ble forklart slik i lovforslaget punkt 3.3.2:

«Påvirkningsvirksomhed skal efter lovforslaget forstås som virksomhed, der udøves med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den almene meningsdannelse. I begrebet påvirkningsvirksomhed ligger, at virksomheden har til formål at få nogen til at mene noget bestemt eller foretage en bestemt handling.»

Det ble videre gitt uttrykk for at påvirkning av beslutningstagning vil omfatte alle typer beslutninger som treffes i privat og offentlig sektor, og at forslaget ikke inneholdt noen «bagatellgrense»:

«Der foreslås ingen bagatelgrænse for, hvilke beslutninger der kan være tale om, men det må forventes, at en fremmed efterretningstjeneste ikke vil have interesse i at påvirke beslutningstagning, som ikke har en vis betydning for efterretningstjenesten. Den brede forståelse af, hvad der ligger i beslutningstagning, skal bl.a. ses i lyset af, at det dadelværdige består i at medvirke til, at en fremmed efterretningstjeneste lykkes med sit forehavende i Danmark, uanset at beslutningen, som søges påvirket, ikke nødvendigvis umiddelbart synes at have en nævneværdig rækkevidde.»

Påvirkning av den allmenne meningsdannelsen ble forklart som «den øvrige påvirkning, som ikke er rettet mod bestemte personer eller en bestemt beslutningstagning, men som mere generelt går ud på f.eks. at påvirke den offentlige debat».

Samtidig ble det gitt uttrykk for at det i vurderingen av om tiltale skal reises, bør legges vekt på om påvirkningsvirksomheten er egnet til å skade danske eller fremmede samfunnsinteresser eller enkeltpersoners liv eller sikkerhet, og om dette er åpenbart for den mistenkte, se lovforslaget punkt 3.3.8.

I lovforslaget punkt 3.3.4 ble det gitt uttrykk for at straffansvar etter § 108, stk. 1 forutsetter at det ikke er tale om «sædvanlig journalistisk, rent erhvervsmæssig eller diplomatisk efterretningsvirksomhed, der udøves inden for rammerne af folkeretten». Det ble videre bemerket at hensynet til ytringsfriheten kunne føre til at påvirkningsvirksomhet som omfattes av ordlyden, etter en konkret vurdering likevel ikke er straffbar.

Ifølge den danske straffeloven § 108, stk. 2 kan overtredelsen straffes med inntil 12 års fengsel hvis påvirkningsvirksomheten blir utøvd i forbindelse med valg og stemmeavgivning som nevnt i straffeloven § 116. Dette inkluderer blant annet folketingsvalg, kommunale og regionale valg, valg til Europaparlamentet og lovhjemlede folkeavstemninger, se lovforslaget punkt 3.3.10.

Politiets bruk av tvangsmidler er hovedsakelig regulert i retsplejeloven kapitel 71. I utgangspunktet kreves det at politiet har mistanke om at et straffbart forhold som forfølges av det offentlige er begått, for å anvende tvangsmidler. Det kreves ikke at det straffbare forholdet er fullbyrdet. Politiet har dermed også adgang til å bruke skjulte tvangsmidler som ledd i etterforskning av et straffbart forsøk, hvis betingelsene for øvrig er oppfylt. Dansk rett åpner generelt for å straffe forsøkshandlinger i et videre omfang enn etter norsk rett. Ifølge den danske straffeloven § 21 rammes «[h]andlinger, som sigter til at fremme eller bevirke udførelsen af en forbrydelse», når denne ikke fullbyrdes, som forsøk. I utgangspunktet er forsøk straffbart fra de første forberedende handlinger, dersom det foreligger fullbyrdelsesforsett. Det innebærer at politiet kan foreta etterforskning, og etter omstendighetene benytte skjulte tvangsmidler, så snart en gjerningsmann har begynt å forberede en forbrytelse som er undergitt offentlig påtale.

I tillegg er det åpnet for enkelte skjulte tvangsmidler i forebyggende øyemed i retsplejeloven §§ 791 c og 791 e. Paragraf 791 c gir politiet adgang til å forstyrre eller avbryte radio- og telekommunikasjon i et område med henblikk på å forebygge visse former for særlig grov kriminalitet, herunder forsettlig overtredelse av den danske straffeloven § 108. I tillegg må kriminaliteten som forebygges, innebære en fare for menneskers liv eller velferd eller for betydelige samfunnsverdier, og inngrepet må ikke være uforholdsmessig. Paragraf 791 e gir politiet adgang til å overta videoovervåkningen av et område med henblikk på å forebygge samme kriminalitet, og som kan medføre eller har medført fare for menneskers liv eller velferd eller for betydelige samfunnsverdier, forutsatt at inngrepet ikke er uforholdsmessig. Adgangen gjelder ikke TV-overvåkning i private hjem.

Reglene i retsplejeloven gjelder også for Politiets Efterretningstjenestes etterforskning, jf. § 6 i lov nr. 604 12. juni 2013 om Politiets Efterretningstjeneste (PET).

7.2 Sverige

Sverige vedtok allerede i 1940 et forbud mot å ta imot støtte fra en fremmed makt for å bedrive politisk propaganda. Forbudet, som ble tatt inn i den svenske straffeloven av 1864, ble i hovedsak videreført i någjeldende straffelov (brottsbalken (1962:700)) i 19 kap. 13 §. I 1976 ble bestemmelsen opphevet med virkning fra 1978, jf. lagen (1976:509) om ändring i brottsbalken. I 1981 ble en modifisert versjon av bestemmelsen gjeninnført i 19 kap. 13 § brottsbalken, jf. lagen (1981:1165) om ändring i brottsbalken. I proposisjonen ble det gitt uttrykk for at det det ikke var godtagbart at Sverige stod uten et strafferettslig vern mot at en fremmed makt finansierer en kampanje for spredning av falske opplysninger, for eksempel med den hensikt å undergrave tilliten til de høyeste statsorganene. Det ble videre fremholdt at propaganda finansiert av en fremmed makt kan gripe inn i den frie meningsdannelsen. Videre ble det gitt uttrykk for at en bestemmelse kan virke forebyggende selv om den ikke brukes ofte. At det viktigste middelet mot propagandavirksomheten er opplysning og offentlig diskusjon, var etter justisministerens syn ikke noe holdbart argument mot å vedta en straffebestemmelse, se Proposition om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.) (prop. 1979/80:176 punkt 2.3 side 20).

Sammenlignet med bestemmelsen som ble opphevet i 1976, er vilkårene for straff strammet inn. Etter en utvidelse i 2022 (jf. lag (2022:1519) om ändring i brottsbalken) rammer bestemmelsen i dag den som mottar penger eller annen eiendom fra en fremmed makt eller tilsvarende eller fra utlandet fra noen som handler for å assistere en fremmed makt eller tilsvarende, for å påvirke opinionen i spørsmål som gjelder Sveriges statsforfatning eller anliggende av betydning for Sveriges sikkerhet som det tilligger Sveriges regjering eller riksdag å avgjøre. Straffen er fengsel inntil 2 år. Bestemmelsen lyder som følger:

«Den som av en främmande makt eller motsvarande eller från utlandet av någon som handlar för att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda tar emot pengar eller annan egendom för att genom utgivande eller spridande av skrifter eller på annat sätt påverka den allmänna meningen i en fråga som gäller någon av grunderna för Sveriges statsskick eller i någon angelägenhet som har betydelse för Sveriges säkerhet och som det ankommer på riksdagen eller regeringen att besluta om, döms för tagande av utländskt understöd till fängelse i högst två år.»

Formuleringen «eller motsvarande» er ment å omfatte grupperinger eller sammenslutninger, herunder terrororganisasjoner, som inntar en faktisk maktposisjon som kan ligne den som en fremmed makt har, se Utlandsspioneri (prop. 2021/22:55 punkt 8.3 side 85 og 94).

Vilkåret om at formålet må være å påvirke synet på spørsmål som angår statsforfatningen eller sikkerhetspolitikken, er begrunnet slik i prop. 1979/80:176 punkt 2.3 side 22:

«Har en främmande makt ett sådant intresse av en politisk fråga i vårt land att den finansierar en propaganda till förmån för viss lösning, kan frågan i allmänhet antas ha betydelse för vårt lands utrikespolitiska ställning och därmed ofta också för rikets säkerhet. Detta behöver emellertid inte alltid vara fallet. Det förekommer nämligen att enskilda stater av humanitära eller andra ideella skäl lämnar ekonomiskt stöd till sådan opinionsbildning på det internationella planet i olika frågor av etisk, ekonomisk eller social karaktär som kan syfta till ändring av andra staters lagstifining. Som exempel kan anges den internationella opinionen mol dödsstraffet, mot rasförtryck eller till förmån för jämställdhet mellan män och kvinnor.»

Politiets bruk av skjulte tvangsmidler er regulert i 27 kap rättegångsbalken (lag (1942:740)). I utgangspunktet kreves det at det pågår etterforskning, og i de fleste tilfeller med et mistankekrav, for å anvende tvangsmidler. Den grunnleggende reguleringen av «preventiva tvångsmedel» er inntatt i preventivlagen (lag (2007:979)), inhämtningslagen (lag (2012:278)) og lagen om hemlig dataavläsning (lag (2020:62)). Det svenske Justitiedepartementet har opplyst at det ikke kan benyttes skjulte tvangsmidler ved mistanke om overtredelse av 19 kap. 13 § brottsbalken.