9 Utformingen av nye straffebud om påvirkning fra fremmed etterretning

9.1 Innledning

På bakgrunn av drøftelsen foran i punkt 8.3 har departementet kommet til at det bør innføres straffebud som gjør det straffbart å delta i skadelig påvirkningsvirksomhet fra fremmed etterretning.

Slik departementet ser det bør straffebudene plasseres i straffeloven kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Dette innebærer at PST skal forebygge og etterforske overtredelser av straffebudene og at riksadvokaten må avgjøre spørsmålet om tiltale, jf. politiloven § 17 b første ledd nr. 1 og straffeprosessloven § 65 første ledd nr. 3.

Departementet foreslår to nye bestemmelser i straffeloven – §§ 130 og 130 a – om henholdsvis påvirkning fra fremmed etterretning og grov påvirkning fra fremmed etterretning.

Spørsmålet om hvordan gjerningsbeskrivelsene i ny § 130 om påvirkning fra fremmed etterretning skal utformes drøftes nedenfor i punkt 9.2. I punkt 9.3 drøftes skyldkravet, mens medvirkning behandles i punkt 9.4. I punkt 9.5 behandles strafferammer, herunder innføring av en bestemmelse om grove overtredelser. Punkt 9.6 inneholder en oppsummerende omtale av de foreslåtte straffebudenes forhold til de menneskerettslige rammene.

9.2 Gjerningsbeskrivelsen

9.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget til ny straffebestemmelse rettet mot påvirkningsvirksomhet som ble sendt på høring, var i stor grad inspirert av dansk rett. Dansk straffelov § 108 rammer «[d]en, som, […] foretager noget, hvorved fremmed etterretningstjeneste sættes i stand til eller hjelpes til umiddelbart eller middelbart at virke inden for den danske stats område, herunder samarbejde om at udøve påvirkningsvirksomhed med henblik på at påvirke beslutningstagning eller den almene meningsdannelse». I høringsnotatet foreslo departementet en ny § 130 i straffeloven, som skulle ramme «den som rettsstridig samarbeider med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet». «Påvirkningsvirksomhet» ble foreslått definert som «virksomhet som fremmed etterretningstjeneste utøver med sikte på å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelse».

Det foreslåtte samarbeidsvilkåret skulle markere at straffebudet ikke retter seg mot bestemte ytringer, men mot samarbeidet med fremmed etterretningstjeneste. Departementet uttalte følgende:

«Formålet med lovforslaget er ikke å straffe meningsytringer som søker å påvirke opinionen. Den som samarbeider med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet til skade for norske interesser, har derimot ikke krav på rettsordenens beskyttelse og bør møtes med straff. Med et slikt tilknytningskrav reduseres i betydelig grad risikoen for at noen straffeforfølges for legitime demokratiske ytringer og informasjonsutveksling.»

I høringsnotatet understreket departementet at et samarbeid kan anta en rekke ulike former. Departementet ga uttrykk for at samarbeidsvilkåret kunne være oppfylt selv om partene ikke har inngått en formell samarbeidsavtale, og uttalte samtidig at eksistensen av en slik avtale normalt ville være et avgjørende bevis for at det foreligger et samarbeid. Det samme ville være tilfellet dersom gjerningspersonen har mottatt betaling eller andre ytelser fra den fremmede etterretningstjenesten eller står i et avhengighetsforhold til tjenesten. Som eksempler på andre relevante momenter, nevnte departementet blant annet om og eventuelt i hvilken utstrekning det har vært kontakt mellom gjerningspersonen og fremmed etterretningstjeneste, om gjerningspersonen har mottatt materiale fra fremmed etterretningstjeneste og deretter spredt dette materialet videre og om gjerningspersonen har samordnet eller koordinert sin virksomhet med en fremmed etterretningstjenestes virksomhet. Departementet ga uttrykk for at det kan foreligge et samarbeidsforhold selv om det ikke har vært kontakt mellom partene.

Samarbeidsvilkåret var også ment å omfatte den fremmede etterretningstjenestens egen virksomhet, og åpne for straffeforfølgning av personer som direkte representerer etterretningstjenesten.

Forslaget om at samarbeidet måtte være med «fremmed etterretningstjeneste» bygget på en forutsetning om at påvirkningsoperasjoner gjennomgående utøves av etterretningstjenester. Departementet ga samtidig uttrykk for at vilkåret «fremmed etterretningstjeneste» ikke skulle «tolkes strengt hvis det kan bevises at det foreligger en fordekt og statlig styrt påvirkningsoperasjon». I forlengelse av dette uttalte departementet at et selskap som direkte eller indirekte samarbeider med en fremmed etterretningstjeneste eller som har fått i oppdrag å hjelpe denne med å utøve påvirkningsvirksomhet, etter forholdene kunne anses som «fremmed etterretningstjeneste». Departementet uttalte også at det normalt ikke ville ha større betydning om påvirkningsoperasjonen styres fra andre deler av statsapparatet enn det myndighetsorganet som formelt er utpekt som etterretningstjeneste. Departementets foreløpige vurdering var at det ikke var hensiktsmessig å bruke uttrykk som «fremmed stat» eller fremmed makt». Departementet pekte blant annet på at slike uttrykk kunne medføre et større behov for å avgrense gjerningsbeskrivelsen mot legitime handlinger som en person utfører på vegne av eller i samarbeid med andre stater.

Den foreslåtte definisjonen av «påvirkningsvirksomhet» var ment å fange opp det karakteristiske ved slik virksomhet, som er formålet om å påvirke konkrete beslutningsprosesser eller den allmenne oppfatningen i samfunnet. Departementet uttalte at slik virksomhet, som skjer i samarbeid med fremmed etterretningstjeneste, er straffverdig uavhengig av konsekvensene. I tillegg ble det pekt på at virkningen vil kunne være svært vanskelig å bevise og avhenge av en rekke forhold som inngår i et komplekst årsaksbilde, og at straffansvar derfor ikke burde være betinget av at virksomheten får den tilsiktede effekten.

Departementet bemerket at den foreslåtte definisjonen kunne fremstå som vidtrekkende, ettersom den omfattet enhver form for virksomhet som fremmed etterretningstjeneste utøver med sikte på å påvirke beslutninger, uavhengig av beslutningenes samfunnsmessige betydning. Departementet mente at det ikke fremstod som hensiktsmessig å kvalifisere alternativet om påvirkning av beslutninger, og viste blant annet til at påvirkningen av en beslutning som isolert sett er av mindre betydning, kan tenkes å inngå som ledd i en omfattende påvirkningsoperasjon som ikke fullt ut er avdekket av norske myndigheter. Departementet antok også at utenlandsk etterretningstjeneste ikke vil bruke tid og ressurser på å påvirke beslutninger som er helt uten interesse for den. Departementet ga uttrykk for at de øvrige delene av gjerningsbeskrivelsen fastsatte en tilstrekkelig ramme for straffansvaret, og at det derfor ikke var behov for en «bagatellgrense» for hvilke beslutninger som skulle være omfattet.

De samme grunnene tilsa etter departementets syn at det ikke var noe behov for å avgrense vilkåret om påvirkning av allmennhetens meningsdannelse til å gjelde for bestemte meninger, for eksempel om statens styreform eller utenrikspolitikk. Det ble heller ikke ansett nødvendig med et vilkår om at påvirkningsvirksomhet kunne skade grunnleggende nasjonale interesser eller lignende, slik som straffeloven §§ 121 og 123 om henholdsvis etterretningsvirksomhet mot statshemmeligheter og avsløring av statshemmeligheter krever. Departementet ga uttrykk for at dette ville oppstille en unødig høy terskel og komplisere straffebudet.

Departementet påpekte at det foreslåtte straffebudet var teknologinøytralt og ville ramme påvirkningsvirksomhet som skjer både i det fysiske og digitale rom.

For å synliggjøre at det foreslåtte forbudet mot ulovlig påvirkningsvirksomhet måtte tolkes innskrenkende i tilfeller der straffansvaret ellers ville rekke lengre enn lovgiver tilsiktet, foreslo departementet at straffebudet skulle inneholde en uttrykkelig rettsstridsreservasjon. Departementet foreslo formuleringen «den som rettsstridig samarbeider» med fremmed etterretningstjeneste. Departementet fremhevet at det foreslåtte straffebudet som utgangspunkt måtte leses med en reservasjon for handlinger som er et utslag av ordinær journalistisk og diplomatisk virksomhet. Departementet uttalte videre:

«Den nærmere grensedragningen mellom rettsstridig og straffri atferd etter lovforslaget vil særlig i tvilstilfellene kunne være krevende, og må i siste instans foretas av domstolene. Hvilke handlinger som rammes, vil i stor utstrekning først kunne fastslås etter en nærmere vurdering av forholdet til ytrings- og informasjonsfriheten og andre overordnede rettsnormer.»

9.2.2 Høringsinstansenes syn

Etterretningstjenesten, Finnmark politidistrikt, Forsvarets forskningsinstitutt, Innlandet politidistrikt, Møre og Romsdal politidistrikt, Politidirektoratet, Politihøgskolen, PST, riksadvokaten, Troms politidistrikt og Vest politidistrikt slutter seg i stor grad til gjerningsbeskrivelsen som ble foreslått i høringsnotatet.

Politidirektoratet uttaler:

«Politidirektoratet kan i det alt vesentlige slutte seg til de foreslåtte endringene i straffeloven, straffeprosessloven og politiloven for å søke å styrke og gi et mer helhetlig strafferettslig vern mot uønsket utenlandsk påvirkningsvirksomhet i Norge. Det er også gjennomgående støtte til de foreslåtte endringene i de mottatte høringsinnspill fra politietaten.»

Riksadvokaten gir uttrykk for at det ligger en ikke-ubetydelig utfordring i det å utforme et straffebud som rammer uønskede former for strukturert samarbeid med utenlandsk etterretningstjeneste, samtidig som det ikke oppstilles unødvendig vidtgående begrensninger blant annet på ytringsfriheten. Etter riksadvokatens syn er de ulike hensynene balansert på en hensiktsmessig måte i lovforslaget.

Politihøgskolen mener at det foreslåtte straffebudet ikke vil være i strid med ytringsfriheten, og uttaler også at det i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til klarhet og forutberegnelighet. Politihøgskolen uttaler:

«Høyesterett praktiserer som kjent det strafferettslige legalitetsprinsippet strengt, men det er samtidig akseptert av EMD at strafferettslige normer ikke kan forventes å definere det straffbare forhold med «absolute certainty». Det er tilstrekkelig at forutberegnelighet foreligger i en grad som er «reasonable in the circumstances» […].»

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) slutter seg til den foreslåtte definisjonen av «påvirkningsvirksomhet» og uttaler:

«FFI støtter beskrivelsen av påvirkningsvirksomhet som er benyttet i lovforslaget og finner den i tråd med FFIs egne analyser. FFI støtter høringsnotatets vurderinger om at bestemmelsen bør utformes teknologinøytralt siden påvirkningsoperasjoner kan finne sted både i det fysiske og i det digitale rom. FFI støtter også vurderingen om at det ikke oppstilles strenge begrensninger på handlemåte eller hvilke virkemidler som kan benyttes. Dette er i tråd med FFI analyser som viser at et bredt spektrum av både attribuerbare og ikke-attribuerbare virkemidler kan benyttes i påvirkningsøyemed, samt at teknologiutviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig vil gi fremmede etterretningstjenester nye måter å utøve påvirkning på.»

Politihøgskolen kommenterer den foreslåtte rettsstridsreservasjonen og uttaler:

«Når lovforslaget presiserer at det må foreligge ‘rettsstridig samarbeid’ med den fremmede etterretningstjenesten, vil vi anta at det ikke er grunn til å møte det med slike innvendinger om for stor vaghet som det fremgår av høringsnotatet at det opprinnelige danske lovforslaget ble møtt med […].»

Kripos støtter formålet med lovforslaget, men er usikker på om forslaget, slik det er utformet i høringsnotatet, i tilstrekkelig grad er egnet til å bli et effektivt straffebud. Kripos er imidlertid positiv til den foreslåtte rettsstridsreservasjonen og uttaler:

«For å motvirke uønskede konsekvenser som for eksempel begrensinger av ytringsfriheten, naturlig kulturell utveksling mv. anser Kripos at det er gode grunner for å legge inn rettstridsreservasjoner. Dette gjelder både for handlinger som er knyttet til ordinær journalistisk og diplomatisk virksomhet, men også for å sikre ytringsfriheten til de som på legitimt vis ønsker å ‘fremsnakke’ egen nasjon eller fremsette lovlige ytringer omkring prosesser som har betydning for egen nasjon eller andre.»

Advokatforeningen, Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling, Dommerforenings fagutvalg for menneskerettigheter, Norges fredsråd, Norges institusjon for menneskerettigheter, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag, Norsk Utenrikspolitisk Institutt, NRK, Oslo statsadvokatembeter, Rettspolitisk forening og Utenriksdepartementet stiller seg kritiske til den foreslåtte utformingen av straffebudet. Kritikken går i stor grad ut på at den foreslåtte gjerningsbeskrivelsen både er vidtrekkende og uklar. Noen påpeker at det er særlig viktig at et straffebud som griper inn i ytringsfriheten, er formulert tilstrekkelig klart og at et uklart straffebud kan ha en nedkjølende effekt, slik at noen, av frykt for å gjøre noe straffbart, unnlater å fremsette legitime ytringer.

Under overskriften «[f]orholdet til ytringsfriheten» uttaler Advokatforeningen:

«Det er viktig at et straffebud trekker en tydelig grense mellom de straffbare og de straffrie handlinger, slik at legitim politisk virksomhet og samfunnsengasjement ikke rammes. Denne grensen er helt fraværende i lovutkastet.»

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag uttaler følgende i en felles høringsuttalelse:

«Vi mener summen av siktede og utilsiktede konsekvenser vil kunne ha en nedkjølende og negativ effekt på ytringsfriheten og kildevernet. Lovutkastet og høringsnotatet inneholder en rekke begreper, som enten er meget uklare, meget vidt definert eller ikke definert overhodet. Dette setter borgerne og journalistene i en helt uakseptabel usikkerhet om hvorvidt deres ytringer og medienes formidling er lovstridige.»

Enkelte kommenterer eksplisitt forholdet til klarhetskravet som inngår i lovkravet. Som eksempel nevnes Oslo statsadvokatembeters uttalelse, der det heter:

«Grunnlovens § 96 krever hjemmel i lov for å straffe. Grunnlovsbestemmelsen forstås slik at det stilles et visst minstekrav til presisjon fra lovgivers side ved utforming av straffebud. Presisjon i straffebestemmelser er viktig for å ivareta forutberegneligheten. Slik vi vurderer den i høringsnotatet foreslåtte § 130, er det tvilsomt om bestemmelsen er tilstrekkelig presis til å tilfredsstille kravet til presisjon som følger av lovkravet i Grunnloven § 96 og av EMK art. 7.»

Flere gir uttrykk for at den foreslåtte rettsstridsreservasjonen ikke i tilstrekkelig grad kompenserer for uklarheten som den foreslåtte utformingen av straffebudet ville skape. For eksempel uttaler Utenriksdepartementet:

«Rettsstridsreservasjonen avgrenser straffebudet i noen grad, men gir i sum begrenset veiledning og overlater en for stor del av avgrensningen av straffebestemmelsens virkeområde til domstolen.»

Advokatforeningen uttaler:

«Rettsstridsreservasjonen er […] ikke tilstrekkelig til å løse fortolkningsproblemer av de mest sentrale begreper i straffebudet. […]

Det er en avgjørende verdi at norske straffebud utformes på et vis som innebærer at de ikke kan misbrukes under skiftende samfunnsforhold. Den nåværende ordlyden gir et urovekkende vidt spillerom og kan i prinsippet ramme frivillige organisasjoner, journalister og andre. Det er verdt å merke seg at slik lovgivning brukes av totalitære regimer for å kneble eller undertrykke brysomme stemmer eller ytringer.»

Norges institusjon for menneskerettigheter gir følgende anbefaling for å sikre oppfyllelse av lovkravet, redusere nedkjølingseffekten og ivareta retten til ytringsfrihet:

«Generelt bør man i en eventuell proposisjon i større grad søke å kartlegge kjernen i det som skal straffes både ved utformingen av, og i motivene til, straffebestemmelsen. I motivene bør både mer tvilsomme grensetilfeller og de typetilfeller som skal falle utenfor straffebudet fremgå. En klarlegging både i straffebestemmelsen og i motivene vil bidra til å sikre oppfyllelse av lovkravene etter menneskerettighetene. Videre vil det redusere nedkjølingseffekten av en eventuell straffestraffebestemmelse kombinert med adgang til vidtgående tvangsmiddelbruk i etterforsknings- og forebygningsøyemed. Det å avgrense straffebestemmelsen tydelig til det som er behovet, vil også redusere risikoen for unødvendig og uforholdsmessige inngrep i retten til ytringsfrihet og retten til privatliv, både gjennom straffeforfølgning og bruk av skjulte tvangsmidler.»

Norges institusjon for menneskerettigheter trekker frem vilkåret «rettsstridig samarbeider» som særlig problematisk og foreslår til overveielse at straffebudet utformes slik at det rammer rettsstridig påvirkningsvirksomhet «på vegne av» fremmed etterretningstjeneste.

Flere høringsinstanser etterlyser en omtale av flere typetilfeller, som i større grad kan klarlegge straffebudets rekkevidde. Utenriksdepartementet savner en nærmere drøftelse av om, og eventuelt i hvilken grad, det foreslåtte straffebudet vil ramme påvirkningsvirksomhet som drives av kommunikasjonsbyråer, interesseorganisasjoner, ideelle organisasjoner, religiøse organisasjoner og politiske organisasjoner som direkte eller indirekte vil kunne komme til å samarbeide med fremmed etterretningstjeneste for å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen. Utenriksdepartementet mener også at en tilstrekkelig drøftelse og avgrensning av ulike former for utenrikspolitisk arbeid holdt opp mot de forskjellige momentene i gjerningsbeskrivelsen og skyldkravet, vil være avgjørende for å kunne innføre en strafferettslig regulering av påvirkningsvirksomhet. Departementet uttaler i den forbindelse:

«Utenrikspolitisk arbeid, enten det gjøres på politisk nivå, diplomatisk nivå, gjennom økonomisk støtte i form av tilskudd, gjennom markedsføringsaktivitet, ved kontakt med næringsaktører og organisasjoner eller på andre måter, handler i stor grad om påvirkningsvirksomhet og å fremme egne utenriks- og sikkerhetspolitiske mål. På flere politiske områder kan det tenkes at etterretningstjeneste involveres og også har klare ønsker og målsetninger. Utenrikspolitisk arbeid foregår videre over hele skalaen fra fortrolige og fordekt aktivitet til offentlig og transparent aktivitet.»

Noen etterlyser en omtale av akademisk arbeid og forskeres virksomhet. Norsk Utenrikspolitisk Institutt gir uttrykk for at den foreslåtte rettsstridsreservasjonen bør omfatte ordinært akademisk arbeid, og uttaler:

«Forskere må ha frihet til å benytte kilder, gjennomføre intervjuer og møter, også der disse kan tenkes å ha tilknytning til fremmed etterretningstjeneste og der man ikke kan utelukke at disse kan ha et ønske om påvirkning […].»

Enkelte reagerer på at departementet i omtalen av rettsstridsvilkåret ikke utelukket at det foreslåtte straffebudet kunne ramme handlinger som er utslag av ordinær journalistisk virksomhet. NRK uttaler for eksempel:

«Utfra høringsnotatet fremkommer det at det ikke er utelukket at også journalistisk publisering vil kunne rammes av straffebudet. Det i seg vil kunne medføre en nedkjølende effekt for medienes ytringsfrihet, selv om straff i slike tilfeller vil være i strid med Grunnlovens § 100 og EMK artikkel 10.»

Norges institusjon for menneskerettigheter anbefaler at departementet i en eventuell proposisjon utdyper hvilken betydning åpenhet om samarbeidet med en aktør, overfor myndighetene eller offentligheten, får for spørsmålet om samarbeidet er «rettsstridig» i lovbestemmelsens forstand.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag gir i en felles høringsuttalelse uttrykk for at et eventuelt straffebud bør gjøre unntak for påvirkning basert på korrekte opplysninger eller rene vurderinger.

Rettspolitisk forening etterlyser en vurdering av kriminalisering av påvirkningsarbeid i lys av skadefølgeprinsippet, som kort fortalt går ut på at det som utgangspunkt bare er grunn til å kriminalisere handlinger som er egnet til å skade, eller skape en fare for skade, på interesser som har et rettmessig krav på vern. Også andre stiller spørsmål ved om det er grunn til å ramme påvirkningsvirksomhet uavhengig av om virksomheten har skadelige effekter eller utgjør en fare for slike effekter. For eksempel uttaler Oslo statsadvokatembeter følgende:

«Dersom departementet velger å gå videre med forslaget i høringsnotatet, bør bestemmelsen omgjøres til et faredelikt for å begrense rekkevidden av den. Dette kan muligens gjøres ved en henvisning til straffelovens § 121, hvor det er listet opp en del grunnleggende nasjonale interesser som kan skades gjennom de handlinger som der er gjort straffbare.»

Når det gjelder forslaget om at straffebudet skal ramme rettsstridig samarbeid med «fremmed etterretningstjeneste», er meningene delte. Av høringsinstansene som spesifikt kommenterer det foreslåtte vilkåret, gir Etterretningstjenesten, Finnmark politidistrikt, Forsvarets forskningsinstitutt,Innlandet politidistrikt, Politidirektoratet, Politihøgskolen og PST uttrykk for at de støtter eller kan støtte bruken av «fremmed etterretningstjeneste». PST uttaler:

«PST ser at bruken av begrepet ‘fremmed etterretningstjeneste’ potensielt kan gjøre straffebudet mindre praktisk anvendelig, all den tid det kan være utfordrende å knytte uønsket fremmedstatlig aktivitet direkte til en etteretningstjeneste. PST deler imidlertid departementets syn når det gjelder vurderingen knyttet til bruken av ‘fremmed stat’ eller ‘fremmed makt’, og at dette vil stille store krav til avgrensningen mot legitim aktivitet. I og med at forarbeidene angir at vilkåret ikke skal tolkes strengt om det kan bevises at det foreligger en fordekt og statlig styrt påvirkningsoperasjon, og at det avgjørende skal være om man reelt sett samarbeider med en fremmed etterretningstjeneste, eller selv opptrer på den fremmede etterretningstjenestens vegne eller samarbeider med denne direkte eller indirekte, finner PST å kunne støtte bruken av ‘fremmed etterretningstjeneste’ i ordlyden.»

Advokatforeningen, Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling, Dommerforenings fagutvalg for menneskerettigheter,Kripos, Møre og Romsdal politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter og Utenriksdepartementet har innvendinger til den foreslåtte bruken av uttrykket «fremmed etterretningstjeneste». Begrunnelsene varierer.

Kripos, Møre og Romsdal politidistrikt og Oslo statsadvokatembeter gir uttrykk for at uttrykket byr på bevismessige utfordringer. Oslo statsadvokatembeter uttaler:

«Slik vi ser det, er uttrykket ‘fremmed makt’ eller ‘fremmed stat’ å foretrekke […]. Bevismessig vil det være vanskelig å oppfylle forsettkravet dersom man benytter begrepet ‘fremmed etterretningstjeneste’.»

Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling og Dommerforenings fagutvalg for menneskerettigheter,Møre og Romsdal politidistrikt og Utenriksdepartementet er kritiske til at departementet i høringsnotatet ga anvisning på en vid tolkning av uttrykket «fremmed etterretningstjeneste». Utenriksdepartementet uttaler:

«Det er uheldig at ordlyden i seg selv tilsynelatende ikke gjenspeiler det omfanget som bestemmelsen er tenkt å ramme, og yttergrensene for straffebudet er altså uklare på dette området.»

Både Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling og Dommerforeningens fagutvalg for menneskerettigheter mener at det hadde vært ønskelig om det foreslåtte straffebudet hadde blitt reservert til samarbeid med fremmed etterretningstjeneste i mer tradisjonell forstand.

9.2.3 Departementets vurdering

9.2.3.1 Utgangspunkter for vurderingen

Både hensynet til ytringsfriheten og hensynet til straffebudets effektivitet er viktige i vurderingen av hvordan et straffebud om påvirkning fra fremmed etterretning bør utformes. På den ene siden må det sikres at det ikke legges unødvendige eller uforholdsmessige begrensninger på den enkeltes rett til å ytre seg. Retten til å søke å påvirke beslutninger og den allmenne meningsdannelsen er sentrale deler av ytringsfriheten. Journalisters og andres ytringer om politiske spørsmål og emner av offentlig interesse nyter et særlig vern, se punkt 6.2 for en nærmere omtale av rammene som følger av Grunnloven § 100 første til tredje ledd og EMK artikkel 10. På den andre siden må det sikres så langt det lar seg gjøre, at gjerningsbeskrivelsen ikke blir så snever at klart straffverdige tilfeller av påvirkningsvirksomhet faller utenfor.

Lovkravet, som er nedfelt i Grunnloven § 96 første ledd og EMK artikkel 7 nr. 1, legger også føringer for utformingen av straffebudet, og krever at gjerningsbeskrivelsen formuleres så klart at det i de fleste tilfeller ikke vil være tvil om en handling rammes eller ikke, jf. HR-2023-1638-A avsnitt 24, HR-2020-2019-A avsnitt 14–22 og HR-2019-900-A avsnitt 31–32, se punkt 6.1. Det gjelder et skjerpet krav til hjemmelens presisjon ved restriksjoner på politiske ytringer, se punkt 6.2.2.

Som påpekt i punkt 9.2.2 ga flere høringsinstanser uttrykk for at rettsstridsreservasjonen som ble foreslått i høringsnotatet i liten grad er egnet til å klargjøre grensen mellom lovlige og ulovlige handlinger, og de etterlyste en klarere avgrensning mot legitime ytringer. Ytringsfrihetskommisjonen av 2020 anbefalte at det foreslåtte straffebudet snevres inn slik at det mer presist fanger opp hva som utgjør straffbart påvirkningssamarbeid, se NOU 2022: 9 punkt 9.9.3 side 181. Departementet er enig i at en skarpere avgrensning vil være en fordel. Et uklart straffebud som etter sin ordlyd rekker vidt, vil – som påpekt av flere høringsinstanser – kunne få en nedkjølende effekt ved at folk avstår fra eller vegrer seg for å ytre seg eller delta i det offentlige ordskiftet av frykt for å gjøre noe straffbart. For å unngå en slik utilsiktet effekt foreslår departementet en utforming av straffebudet som vil gjøre ordlyden klarere og mer avgrenset. Departementet foreslår for det første at gjerningspersonen må opptre «på vegne av eller etter avtale med» en fremmed etterretningsaktør. Departementet foreslår for det andre at straffebudet avgrenses slik at det rammer bidrag i virksomhet som «kan skade betydelige samfunnsinteresser». Innholdet i de foreslåtte vilkårene er beskrevet nærmere nedenfor.

9.2.3.2 Gjerningspersonens tilknytning til fremmed etterretning

Departementet fastholder at det bør være et vilkår at gjerningspersonen har tilknytning til en fremmed etterretningstjeneste eller noen som reelt sett utfører de samme oppgavene som en etterretningstjeneste. Etter departementets syn er kravet om at gjerningspersonen har tilknytning til andre staters etterretningstjeneste eller lignende, sentralt for å skille straffverdige handlinger fra legitime handlinger.

Som påpekt i punkt 9.2.1 uttalte departementet i høringsnotatet at «fremmed etterretningstjeneste» ikke skal tolkes strengt «hvis det kan bevises at det foreligger en fordekt og statlig styrt påvirkningsoperasjon». Departementet har kommet til at det kan være noe anstrengt å omtale noen som ikke formelt er utpekt som et etterretningsorgan, som en «etterretningstjeneste». Enkelte høringsinstanser har kommet med lignende synspunkter. Av hensyn til straffebudets effektivitet, herunder for å unngå omgåelser, mener departementet samtidig at straffebudets rekkevidde bør bestemmes av realitetene, ikke hvorvidt en aktør formelt er utpekt som etterretningsorgan. For å synliggjøre dette foreslår departementet å benytte uttrykket «fremmed etterretningsaktør» i straffebudet. Uttrykket «aktør» brukes gjerne som betegnelse på noen som spiller en aktiv rolle på et bestemt område, og uttrykket har dermed i dagligtalen et vidt innhold. Slik departementet ser det, bør uttrykket «fremmed etterretningsaktør» i lovforslaget omfatte statlige organer som styrer fordekte påvirkningsoperasjoner uavhengig av om de formelt er utpekt som etterretningstjeneste. Uttrykket bør etter omstendighetene også kunne omfatte ikke-statlige organer som reelt sett driver med påvirkningsoperasjoner i en fremmed stats interesse. Som eksempler nevnes såkalte «trollfabrikker», som typisk har som mål å påvirke nettbrukere i den retning oppdragsgiverne ønsker, og tilsynelatende uavhengige nyhetskilder som i virkeligheten er kontrollert av statlige myndigheter.

På bakgrunn av innspillene under høringen har departementet kommet til at det bør stilles strengere og mer presise krav til tilknytningen mellom gjerningspersonen og den fremmede etterretningsaktøren, enn det som ble foreslått i høringsnotatet.

Norges institusjon for menneskerettigheter anbefaler i sin høringsuttalelse at departementet vurderer å gå vekk fra ordet «samarbeider», som ble foreslått i høringsnotatet, og i stedet formulere tilknytningskravet slik at gjerningspersonen må utøve påvirkningsvirksomhet «på vegne av» fremmed etterretningstjeneste. Etter departementets syn er uttrykket «på vegne av» beskrivende for de tilknytningsformene som departementet mener bør utløse straffansvar.

I høringsnotatet ble det gitt uttrykk for at det foreslåtte straffebudet om ulovlig påvirkningsvirksomhet bør omfatte personer som direkte representerer fremmed etterretningstjeneste. Departementet fastholder dette standpunktet. Som fremholdt i høringsnotatet kan det være anstrengt å hevde at slike personer «samarbeider» med tjenesten. Det er derimot klart at den som er ansatt i eller på annen måte representerer en fremmed etterretningsaktør direkte, kan opptre «på vegne av» denne. Å velge «på vegne av» fremfor «samarbeider» er i denne henseende mer presist.

Straffebudet bør videre omfatte den som utfører et oppdrag for en fremmed etterretningsaktør. Språklig sett er det rimelig å forstå uttrykket «på vegne av» slik at den som påtar seg å gjennomføre et oppdrag for en oppdragsgiver, opptrer på vegne av oppdragsgiveren. I relasjon til straffeloven § 27 er det likevel lagt til grunn at en oppdragstaker bare kan sies å handle «på vegne av» et foretak dersom «det foretaket som har gitt oppdraget, har hatt noen reell mulighet for å innvirke på hvordan oppdraget ble utført», se NOU 1989: 11 Straffansvar for foretak punkt 3.2 side 17. Et hovedargument for å kriminalisere skadelig påvirkningsvirksomhet er å motvirke at noen bistår en fremmed etterretningsaktør i deres bestrebelser på å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen. Formålsbetraktninger tilsier derfor at uttrykket «på vegne av» bør ha et mer vidtrekkende innhold i et straffebud om skadelig påvirkningsvirksomhet enn i straffeloven § 27 om straff for foretak, på samme måte som i straffeloven § 135 om terrorfinansiering. Straffeloven § 135 rammer blant annet «et foretak eller en person som handler på vegne av eller på instruks fra» noen som har til formål å begå ulike terrorrelaterte handlinger, se første ledd bokstav d. Ordlyden viser at uttrykket «på vegne av» ikke er begrenset til tilfeller der gjerningspersonen handler etter instruks, se også Husabø i Karnov lovkommentar: Straffeloven – strl. 2005 note 8 til § 135 første ledd bokstav d (à jour per 27. november 2023).

For å gjøre det helt klart at det ikke er et krav at etterretningsaktøren har formell eller faktisk mulighet til å innvirke på gjerningspersonens handlemåte, har departementet i det foreslåtte straffebudet satt som vilkår at gjerningspersonen opptrer «på vegne av eller etter avtale med» en fremmed etterretningsaktør. Når det foreligger en avtale mellom gjerningspersonen og en fremmed etterretningsaktør om påvirkningsvirksomhet, mener departementet at straffansvar ikke bør være avhengig av etterretningsaktørens muligheter til å innvirke på gjerningspersonen handlinger.

Departementet finner grunn til å understreke at en avtale kan være uttrykkelig eller underforstått. Hvis gjerningspersonen for eksempel blir tilbudt penger eller andre goder mot å utføre en handling for en fremmed etterretningsaktør, og velger å gjøre det vedkommende blir bedt om, må dette sees på som aksept gjennom konkludent atferd. Det kan heller ikke være et krav at avtalen avklarer alle detaljer om hva gjerningspersonens bidrag skal bestå i.

I andre tilfeller enn de som er nevnt ovenfor, må det vurderes mer konkret om tilknytningen er så tett at gjerningspersonen kan sies å handle «på vegne av» en fremmed etterretningsaktør.

I høringsnotatet står det at det å motta materiale fra fremmed etterretningstjeneste som deretter spres videre, kan indikere et samarbeidsforhold. Departementet legger til grunn at det skjerpede tilknytningskravet («på vegne av eller etter avtale med») normalt ikke vil være oppfylt i tilfeller av et slikt løst samarbeid. Det er ikke meningen at straffebudet skal ramme tilfeller der noen kommer over eller mottar synspunkter eller informasjon om faktiske forhold fra en fremmed etterretningsaktør, og videreformidler dette. Dette gjelder selv om den som deler informasjonen, ønsker å hjelpe en fremmed etterretningsaktør med å oppnå sine mål. For at straffansvar skal være aktuelt i tilfeller som dette, må tilknytningen mellom de involverte være så tett at det er naturlig å si at gjerningspersonen opptrer «på vegne av eller etter avtale med» en fremmed etterretningsaktør. Journalister, forskere og andre som ikke opptrer «på vegne av eller etter avtale med» en fremmed etterretningsaktør, kan fritt bruke informasjon eller synspunkter som stammer fra en slik aktør i egne artikler, blogginnlegg eller lignende. Dette gjelder selv om vedkommende vet hvor materialet stammer fra. Den som deler et innlegg som det er grunn til å tro stammer fra en fremmed etterretningsaktør på sosiale medier, løper heller ikke noen risiko for å bli straffeforfulgt, så lenge dette ikke skjer på vegne av eller etter avtale med aktøren.

Tilknytningskravet markerer at et ideologisk felleskap med en fremmed etterretningsaktør ikke er tilstrekkelig, og at straffebudet heller ikke er rettet mot ytringer med et bestemt innhold.

9.2.3.3 Den straffbare handlingen

I høringsnotatet ble ordet «påvirkningsvirksomhet» brukt som et vilkår i beskrivelsen av den handlingen forslaget skulle ramme. Det foreslåtte straffebudet rettet seg mot «den som rettsstridig samarbeider med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet». «Påvirkningsvirksomhet» ble definert som «virksomhet som fremmed etterretningstjeneste utøver med sikte på å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelse». I lys av høringen foreslår departementet istedenfor at straffebudet rettes mot den som på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør «bidrar i virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen» og som har et visst skadepotensial. Om kravet til skadepotensial, se punkt 9.2.3.4.

Etter departementets syn bør «bidrar» forstås på samme måte som i straffeloven § 175 a om tvungen forsvinning. Det fremgår av forarbeidene til denne bestemmelsen at uttrykket rekker vidt, og at bestemmelsen derfor rammer som hovedgjerning en del handlinger som det rent språklig kan være naturlig å karakterisere som medvirkningshandlinger, se Prop. 42 LS (2018–2019) Endringer i straffeloven og straffeprosessloven (tvungen forsvinning) og samtykke til ratifikasjon av FNs internasjonale konvensjon av 20. desember 2006 om beskyttelse mot tvungen forsvinning, med forbehold og erklæringer punkt 11 side 48. Både den som gjennomfører utadrettede aktiviteter som kan påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen direkte, og den som deltar i forberedelsene av slike aktiviteter, kan anses å bidra i skadelig påvirkningsvirksomhet. Det vil ikke være et vilkår at gjerningspersonens bidrag er nødvendig for å utøve påvirkningsvirksomheten. På samme måte som for medvirkningsansvar etter straffeloven § 15, vil det være tilstrekkelig at bidraget inngår i det samlede årsaksbildet. Helt bagatellmessige og perifere bidrag bør likevel ikke rammes av straffebudet.

Også formuleringen «virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen», er vidtfavnende. I høringsnotatet ble det gitt uttrykk for at det er vanskelig å gi en uttømmende beskrivelse av hvordan påvirkningsvirksomhet kan finne sted, og at det ikke bør oppstilles «strenge begrensninger på handlingsmåten eller med hensyn til hvilke virkemidler som benyttes som et ledd i påvirkningsvirksomheten». Det ble også påpekt at virkemiddelbruken vil kunne endre seg i takt med samfunnsutviklingen og ny teknologi. Departementet fastholder dette. Et eksempel på relativt ny teknologi som kan utnyttes i skadelig påvirkningsvirksomhet, er bruk av kunstig intelligens for å manipulere bilder, videoer og lyd på en måte som gjør det svært vanskelig å avsløre at materialet er falskt (såkalte «deepfakes»).

Enkelte høringsinstanser har foreslått at straffebudet avgrenses slik at det ikke omfatter påvirkning basert på korrekte opplysninger eller rene vurderinger. Selv om desinformasjon gjerne inngår som et sentralt virkemiddel i en påvirkningsoperasjon, mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å utforme straffebudet slik at det bare retter seg mot spredning av desinformasjon. Etter departementets syn kan det være like stort behov for å ramme bidrag i virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen ved hjelp av andre virkemidler. Det kan dreie seg om fordekt virksomhet, der en fremmed etterretningsaktør benytter stedfortredere. Disse kan for eksempel delta i diskusjoner på sosiale medier eller organisere politiske demonstrasjoner for å nøre opp under eksisterende konflikter og skape økt polarisering. Andre eksempler på aktiviteter som kan inngå i påvirkningsoperasjoner, og som straffebudet etter departementets syn ikke bør avgrense mot, er organisert hetsing av representanter for viktige samfunnsinstitusjoner og avsløring av informasjon fremskaffet ved datainnbrudd. Samtidig er det ikke til å komme bort fra at ytringene kan gjelde emner som har en betydelig offentlig interesse, og at den som ytrer seg, kan handle i god tro i den hensikt å gi pålitelig informasjon. Hensynet til ytringsfriheten tilsier derfor at det ikke kan være noe totalforbud mot å videreformidle informasjon, selv om det skjer på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen. Dette omtales nærmere nedenfor, under «Virksomhetens skadepotensial» i punkt 9.2.3.4.

Ytterligere et argument for ikke å avgrense straffebudet mot påvirkning basert på korrekte opplysninger, er at det kan by på betydelige problemer å avgjøre om en opplysning er riktig. Dette ble vektlagt da straffeloven 1902 § 97 b, som blant annet rammet spredning av «falske rykter eller uriktige opplysninger som om de vinner tiltro, er egnet til å sette rikets indre eller ytre sikkerhet eller forholdet til fremmede makter i fare», ikke ble videreført, se Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 7.12.2.7 side 149. Departementet påpeker også at Ytringsfrihetskommisjonen av 2020 har gitt uttrykk for at det i mange tilfeller ikke er noen fasit på hva som er sant og usant, se NOU 2022: 9 punkt 9.9.2 side 179–180.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at straffebudet bør rette seg mot bidrag til påvirkning av «beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen» og ikke avgrenses med hensyn til hvordan påvirkningsvirksomhet utføres, herunder hvilke virkemidler som benyttes.

Etter departementets syn bør den som bidrar i virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen, og som for øvrig oppfyller vilkårene i straffebudet, kunne straffes for fullbyrdet overtredelse uavhengig av om formålet med virksomheten faktisk oppnås. Departementet viser til høringsnotatet, der standpunktet ble begrunnet slik:

«For det første er slik virksomhet straffverdig uavhengig av konsekvensene. For det andre vil virkningen kunne være svært vanskelig å bevise og avhenge av en rekke forhold som inngår i et komplekst årsaksbilde. Dersom hensikten primært var å forsterke eksisterende konfliktlinjer i samfunnet, vil det være krevende å føre bevis for at en fremmed stats etterretningstjeneste lykkes med sitt prosjekt. Den skadevoldende virkningen vil først kunne vise seg etter lang tid og fremstå som nokså avledet fra den opprinnelige påvirkningsoperasjonen.»

Departementet viser også til at Ytringsfrihetskommisjonen av 2020 på generelt grunnlag har uttalt at «[d]et er krevende å vurdere effekten av desinformasjon og påvirkningskampanjer gjennom forskning i etterkant», se NOU 2022: 9 punkt 9.7 side 171. I utredningen heter det videre:

«Feilkildene er mange. Dette skyldes ikke minst at det generelt er vanskelig å påvise årsakssammenhenger bak menneskelig atferd og holdningsskaping og å skille samvirkende årsaker fra hverandre. Derfor er den empiriske forskningen på desinformasjon også usikker og sprikende.»

9.2.3.4 Virksomhetens skadepotensial

Departementet har kommet til at det bør fremgå direkte av ordlyden at de potensielt skadelige virkningene av påvirkningsvirksomhet, må være tilstede for at en handling skal rammes av straffebudet. Det foreslås at straffansvar forutsetter at gjerningspersonen bidrar i virksomhet som «kan skade betydelige samfunnsinteresser».

Uttrykket «betydelige samfunnsinteresser» brukes i straffeloven § 117, som rammer «den som ved bruk av makt, vold eller trusler, eller på annen ulovlig og organisert måte, griper inn i virksomheten til viktige samfunnsinstitusjoner som for eksempel en offentlig myndighet, et politisk parti eller et medieforetak, og derved setter betydelige samfunnsinteresser i fare». Hva som anses som «betydelige samfunnsinteresser» må nødvendigvis bero på et skjønn, noe som også er påpekt i spesialmerknadene til straffeloven § 117, se Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 12.2.2 side 305. I relasjon til straffeloven § 117 er det en rimelig fortolkning at «betydelige samfunnsinteresser» dreier seg om interesser som «viktige samfunnsinstitusjoner» er ment å ivareta. Dette er også lagt til grunn av Bruce i Karnov lovkommentar: Straffeloven – strl. 2005 note 5 til § 117 (à jour per 28. juli 2023). I det foreslåtte straffebudet om ulovlig påvirkningsvirksomhet vil uttrykket «betydelige samfunnsinteresser» omfatte, men ikke nødvendigvis være begrenset til, disse interessene.

Nedenfor nevnes noen eksempler på betydelige samfunnsinteresser som departementet antar at typisk vil kunne skades av påvirkningsvirksomhet fra fremmede etterretningsaktører.

Beskyttelse av den nasjonale sikkerhet er åpenbart en slik betydelig samfunnsinteresse, se også punkt 6.2.3 over. Et viktig formål med den foreslåtte straffebestemmelsen er nettopp å kunne gripe inn overfor den som bidrar i virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen, når virksomheten kan skade Norges sikkerhet.

En opplyst offentlig samtale er en annen betydelig samfunnsinteresse som straffebudet er ment å ivareta. At en opplyst offentlig samtale er en betydelig samfunnsinteresse underbygges av det såkalte infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd, hvoretter statens myndigheter er pålagt å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Spredning av usann eller misvisende informasjon om spørsmål av samfunnsmessig betydning kan etter omstendighetene skade denne samfunnsinteressen. Det samme gjelder annen virksomhet som er egnet til å så tvil om sannheten.

Påvirkningsoperasjoner fra fremmed etterretning kan i ytterste konsekvens destabilisere fundamentet som liberale demokratier er bygget på. Dette kan blant annet gjøres ved å undergrave tilliten til viktige samfunnsinstitusjoner og deres evne til å utføre sine oppgaver. Hvis påvirkningsoperasjonen gjennomføres i forbindelse med et offentlig valg, kan operasjonen påvirke valgdeltakelsen, tilliten til at valget gjennomføres på korrekt måte og utfallet av valget.

I et demokrati må det være betydelig rom for å kritisere offentlige myndigheter, politiske partier, medieforetak og andre viktige samfunnsinstitusjoner og representanter for disse. Departementet mener likevel at det kan være en betydelig samfunnsinteresse å forebygge at tilliten til viktige samfunnsinstitusjoner og demokratiske prosesser svekkes på illegitimt vis, for eksempel ved at en fremmed etterretningsaktør sørger for spredning av bevisst uriktig eller villedende informasjon eller initierer fordekte svertekampanjer, der de som uttaler seg offentlig holder sin tilknytning til etterretningsaktøren skjult.

Andre betydelige samfunnsinteresser som det foreslåtte straffebudet kan verne, omfatter forebygging av opptøyer eller andre former for offentlige forstyrrelser, men også andre hensyn kan være aktuelle.

Gjerningspersonens bistand kan bestå i ytringer. Bistanden kan også ta andre former, og for eksempel bestå i datateknisk bistand. Ved anvendelsen av straffebudet overfor ytringer må det tas hensyn til at inngrep i ytringsfriheten må kunne begrunnes i et av de legitime formålene som er nevnt i EMK artikkel 10 nr. 2. I disse praktisk viktige tilfellene oppstiller EMK artikkel 10 nr. 2 en ramme for hvilke samfunnsinteresser straffebudet kan verne. Det vises til omtalen i punkt 6.2.3.

Som tidligere påpekt, mener departementet at uttrykket «bidrar» i det foreslåtte straffebudet må tolkes slik at helt bagatellmessige og perifere bidrag faller utenfor. Når straffebudet rammer den som bidrar i virksomhet som «kan skade betydelige samfunnsinteresser», og helt bagatellmessige og perifere bidrag holdes utenfor, er det vanskelig å se at bruk av straff kan utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den enkelte. Dette gjelder i hvert fall når straffebudet bare rammer forsettlige overtredelser, se nærmere om skyldkravet nedenfor i punkt 9.3. Den foreslåtte utformingen begrenser derfor i betydelig grad behovet for å tolke straffebudet innskrenkende for å hindre at straffeforfølgning gjør et uforholdsmessig inngrep i ytringsfriheten.

Departementet foreslår at straffebudet skal ramme bidrag til virksomhet som «kan skade» betydelige samfunnsinteresser, slik at den straffbare handlingen fullbyrdes allerede når det er voldt fare for skade på betydelige samfunnsinteresser. Departementet bemerker at en rekke av de eksisterende bestemmelsene i straffeloven kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser ikke krever at en skade har inntrådt. Det er tilstrekkelig at handlingene volder fare. I Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 7.3.3.3 side 117 er dette begrunnet slik:

«Det sentrale i skadefølgeprinsippet er at handlinger som ikke medfører skade eller fare for skade på beskyttelsesverdige interesser, heller ikke bør være straffbare. Hvorvidt en atferd skal kunne straffes allerede når det er frembrakt fare for det uønskede resultat, eller om det først skal skje når det skadelige resultat er forsøkt frembrakt (dvs. at gjerningspersonen har skredet til verket med skadeforsett), må bestemmes ut fra hvor klanderverdig det er å frembringe en slik fare og hvor effektiv det er behov for å gjøre straffbestemmelsen. Som det er pekt på ovenfor, vil lovbrudd rettet mot rikets sikkerhet og andre grunnleggende interesser være av en slik karakter at det er riktig å gjøre dem straffbare allerede når det er fare for skade.»

Det foreslåtte vilkåret «kan skade» innebærer at det må foreligge en reell fare. Departementet antar at det i mange tilfeller kan være slik at det er flere ulike faktorer som samlet fører til at den aktuelle faren oppstår. Departementet legger videre til grunn at det kan være vanskelig å skille effekten av samvirkende årsaker fra hverandre. For at straffebudet skal være effektivt og praktikabelt, bør det være tilstrekkelig at gjerningspersonen bidrar i virksomhet som «kan skade». Formuleringen viser at det ikke er et krav at gjerningspersonens handling er en nødvendig betingelse for at faren skal oppstå.

Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål ved om straffebudet bør ramme åpent samarbeid med fremmed etterretningstjeneste. Departementet går ut fra at det ikke er særlig praktisk at noen som opptrer på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør er åpen om dette. Skulle det skje, er det rimelig å anta at påvirkningshandlingene som foretas, har mindre skadepotensial enn tilsvarende handlinger der tilknytningen til etterretningsaktøren holdes skjult. Spørsmålet om påvirkningsvirksomheten skjer fordekt eller transparent vil derfor inngå som et moment i vurderingen av om virksomheten kan skade betydelige samfunnsinteresser. Departementet har på den bakgrunn kommet til at det ikke er nødvendig å begrense straffebudet til å gjelde samarbeid som skjer fordekt.

Etter etterretningstjenesteloven skal Etterretningstjenesten etablere og opprettholde etterretningssamarbeid med andre land, forsvarsallianser som Norge deltar i og andre internasjonale organisasjoner, jf. loven § 10-1 andre ledd. Den norske Etterretningstjenesten har et utstrakt samarbeid med etterretningstjenester i andre land. Dette samarbeidet kan påvirke beslutninger som fattes av norske myndigheter, og åpne trusselvurderinger basert på internasjonalt etterretningssamarbeid kan påvirke den allmenne meningsdannelsen i samfunnet. I høringsnotatet var det presisert at den foreslåtte bestemmelsen ikke var ment å ramme det legitime samarbeid som norske etterretnings- og sikkerhetsmyndigheter har med etterretningstjenester i andre land. Slik gjerningsbeskrivelsen er foreslått utformet her, følger dette direkte av vilkåret om at virksomheten må kunne skade betydelige samfunnsinteresser.

9.2.3.5 Handlingens tilknytning til Norge

Formålet med straffebudet er primært å motvirke skadelig påvirkningsvirksomhet som er rettet mot beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen i Norge. Som påpekt i høringsnotatet er dette bakgrunnen for den foreslåtte plasseringen i kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser.

I det foreslåtte straffebudet avhenger straffbarheten både av en tilsiktet virkning, nemlig påvirkning av beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen, og av en inntrådt virkning i form av fare for skade på betydelige samfunnsinteresser. Som følge av bestemmelsen i straffeloven § 7 om handling som anses foretatt på flere steder, vil bidraget i den ulovlige påvirkningsvirksomheten kunne anses foretatt i Norge når formålet med virksomheten er å påvirke meningsdannelsen i Norge, og virksomheten kan skade betydelige samfunnsinteresser i Norge. Dette gjelder selv om bidraget rent faktisk er gjennomført i utlandet, for eksempel fra en datamaskin i en annen stat.

Det foreslåtte straffebudet vil også ramme den som på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør, bidrar i virksomhet som er rettet mot beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen i utlandet, dersom handlingen fant sted i Norge eller i norske jurisdiksjonsområder, jf. straffeloven § 4. Etter departementets syn er det i Norges interesse at beslutningstakere og allmennheten i andre land vernes mot skadelig påvirkningsvirksomhet.

I hvilken utstrekning det foreslåtte straffebudet finner sted på handlinger som fullt ut er foretatt i utlandet, beror på vilkårene i straffeloven § 5. Hovedregelen er at det kreves at handlingene er begått av en norsk statsborger, en person med bosted i Norge eller på vegne av et foretak registrert i Norge og dessuten er straffbare i det landet de ble foretatt (dobbel straffbarhet), jf. straffeloven § 5 første ledd nr. 1.

9.3 Skyldkravet

I høringsnotatet gikk departementet inn for at skyldkravet skulle være forsett, i tråd med hovedregelen i straffeloven § 21. Departementet mente at det ikke burde være et vilkår at gjerningspersonen selv hadde påvirkningshensikt, og fremholdt at det å samarbeide med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet er straffverdig selv om gjerningspersonen ikke er motivert av et ønske om å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen. Departementet mente derfor at det burde være tilstrekkelig at gjerningspersonen hadde sannsynlighetsforsett eller eventuelt forsett (dolus eventualis) med hensyn til at den fremmede etterretningstjenestens virksomhet var drevet ut fra et slikt formål.

Blant høringsinstansene som kommenterer skyldkravet særskilt, gir Finnmark politidistrikt, Innlandet politidistrikt og riksadvokaten uttrykk for at de er enige i at skyldkravet bør være forsett. Riksadvokaten påpeker at et krav om hensikt kunne medført at personer som er motivert av penger kunne falt utenfor.

Sør-Vest politidistrikt gir uttrykk for at «[a]ll aktivitet som påvirker Norges sikkerhetsmessige interesser bør kriminaliseres dersom det er et forsettlig samarbeid med fremmed lands etterretning». Politihøgskolen uttaler at skolen ikke har noen bemerkninger til det foreslåtte skyldkravet.

NRK gir uttrykk for at lovforslaget innebærer et uholdbart inngrep i ytrings- og informasjonsfriheten, og begrunner dette blant annet med at journalister som har kontakt med fremmede stater etter ordlyden kunne rammes av straffeforbudet, fordi sannsynlighetsforsett og eventuelt forsett er tilstrekkelig. Også Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag mener at det foreslåtte skyldkravet er problematisk, og gir uttrykk for at det må tydeliggjøres at journalistisk virke ikke kan straffes. Foreningene uttaler i en felles høringsuttalelse:

«I mange tilfeller vil research, planlegging og gjennomføring av reportasjereiser (inkludert søknader om visum) inkludere en form for samarbeid. Landet det gjelder vil ha et ønske om å påvirke. Selv om journalistene det måtte gjelde ikke har forsett om å påvirke, vil samarbeidet etter ordlyden i høringsnotatet kunne være straffbart, fordi terskelen settes ved sannsynlighetsforsett. Det er uholdbart.»

Norges institusjon for menneskerettigheter mener at det er ønskelig at departementet klargjør skyldkravet ytterligere, og bemerker at man bør søke å unngå at enkeltpersoner og virksomheter legger inn betydelige sikkerhetsmarginer i sin innhenting av informasjon og sine ytringer for å unngå å overtre gjerningsbeskrivelsen i straffebudet.

Advokatforeningen kritiserer ikke det foreslåtte forsettskravet, men gir uttrykk for at forsettskravet ikke avhjelper avgrensningsproblemene knyttet til uttrykkene «etterretning», «samarbeid» og «påvirkning». Advokatforeningen uttaler:

«Avgrensningsproblemene kan […] ikke løses gjennom forsettskravet. Særlig gjelder dette ved eventuelt forsett, jf. straffeloven § 22 c).»

Departementet fastholder at skyldkravet bør være forsett. Departementet mener at en overtredelse av den foreslåtte gjerningsbeskrivelsen er straffverdig selv om gjerningspersonen ikke har til hensikt å bidra i virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen.

Forsettet må på vanlig måte dekke alle elementene i gjerningsbeskrivelsen. Departementet antar at spørsmålet om det foreligger forsett i praksis særlig vil knytte seg til vilkåret om at gjerningspersonen bidrar i virksomhet på vegne av eller etter avtale med «en fremmed etterretningsaktør» og vilkåret om at virksomheten som gjerningspersonen bidrar i, «kan skade betydelige samfunnsinteresser». For å kunne straffes må gjerningspersonen som minimum holde det for mulig at samarbeidspartneren er «en fremmed etterretningsaktør» og at virksomheten vedkommende bidrar i har potensial til å «skade betydelige samfunnsinteresser» og velge å handle selv om det skulle være tilfellet, jf. straffeloven § 22 første ledd bokstav c.

Flere høringsinstanser påpekte at en rekke norske aktører – inkludert journalister, forskere, interesseorganisasjoner, ideelle organisasjoner, religiøse organisasjoner, politiske organisasjoner og diplomater – direkte eller indirekte vil kunne komme til å samarbeide med representanter for fremmed etterretningstjeneste som har et ønske om påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen. Departementet holder det for lite sannsynlig at disse aktørene forsettlig vil bidra i skadelig påvirkningsvirksomhet på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør. Skulle det være tilfelle, og personen eller organisasjonen i tillegg har forsett om at virksomheten kan skade betydelige samfunnsinteresser, mener departementet at handlingen er så klanderverdig at det er på sin plass å reagere med straff.

9.4 Medvirkning

Hovedregelen er at et straffebud også rammer den som medvirker til overtredelsen, jf. straffeloven § 15. Det ble ikke foreslått noen unntak fra denne hovedregelen i lovforslaget i høringsnotatet, og medvirkningsansvaret ble heller ikke omtalt i notatet.

Norges institusjon for menneskerettigheter anbefaler departementet å vurdere nærmere hvor langt medvirkning til ulovlig påvirkningsvirksomhet skal være straffbart. Institusjonen gir uttrykk for at rekkevidden av medvirkningsansvaret blant annet bør vurderes for ansatte i og oppdragstakere for en virksomhet som samarbeider med en fremmed etterretningstjeneste. Institusjonen reiser også spørsmålet om medvirkningshandlinger etter forholdene kan stå i en annen stilling med henblikk på behovet for adgangen til tvangsmiddelbruk enn det å rettsstridig opptre på vegne av en etterretningstjeneste. Norges institusjon for menneskerettigheter uttaler følgende:

«Vi reiser spørsmål ved om det bør fastsattes ulike straffebud for den som rettsstridig utøver påvirkningsvirksomhet på vegne av fremmed etterretningstjeneste, og den som på ulike måter rettstridig bidrar eller medvirker til dette […]. Vi antar at adgangen til tvangsmiddelbruk i disse to typesituasjonene bør vurderes hver for seg, da det sistnevnte typesituasjonen særlig kan reise kompliserte spørsmål opp imot ytringsfriheten (herunder informasjonsfriheten).»

Andre høringsinstanser uttrykker, uten å adressere medvirkning, bekymring for at journalister, akademikere og andre som videreformidler synspunkter og informasjon som stammer fra fremmed etterretningstjeneste kan risikere straffansvar.

Departementet ser ikke grunn til å regulere medvirkning særskilt. Departementet bemerker at vilkåret «bidrar i» innebærer at det foreslåtte straffebudet rammer som hovedgjerning en del handlinger som ellers ville kunne ha vært straffet som medvirkning etter straffeloven § 15, se om dette i punkt 9.2.3.3. Ansvar for medvirkning etter straffeloven § 15 kan være aktuelt for medvirkere som ikke selv opptrer på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør. For å straffes for medvirkning må en person ha «dobbelt forsett». Vedkommende må ha forsett om at hovedpersonen opptrer på vegne av eller etter avtale med en fremmed etterretningsaktør, at hovedpersonen bidrar i virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen, og at denne virksomheten kan skade betydelige samfunnsinteresser. I tillegg må medvirkeren ha forsett om at vedkommendes egen handling bidrar til overtredelsen. Å på denne måte forsettlig fremme interessene til en fremmed etterretningsaktør på bekostning av betydelige samfunnsinteresser, er etter departementets syn klart straffverdig.

9.5 Strafferammer

9.5.1 Strafferamme ved vanlig og grov overtredelse

I høringsnotatet foreslo departementet at overtredelse av det foreslåtte straffebudet om ulovlig påvirkningsvirksomhet skulle straffes med fengsel inntil tre år. Det ble vist til at påvirkningsoperasjoner har et stort skadepotensial og kan ramme grunnleggende nasjonale interesser. Det ble også fremholdt at påvirkningsvirksomhet har et visst slektskap med overtredelser av straffeloven § 121 (etterretningsvirksomhet mot statshemmeligheter) og § 123 (avsløring av statshemmeligheter). Overtredelse av disse bestemmelsene straffes med bot eller fengsel inntil 3 år.

Departementet ga uttrykk for at en strafferamme på fengsel inntil 3 år antagelig er utilstrekkelig i de alvorligste tilfellene, og foreslo en bestemmelse om grov overtredelse, der strafferammen ble satt til fengsel i inntil 10 år. Det ble vist til at straffeloven § 122 (grov etterretningsvirksomhet mot statshemmeligheter) har en strafferamme på fengsel inntil 10 år.

Få høringsinstanser har kommentert forslaget til strafferammer særskilt.

Innlandet politidistrikt er enige i forslaget til strafferammer. Riksadvokaten gir uttrykk for at en strafferamme på 3 år for normal (simpel) overtredelse kan fremstå som noe lavt sett hen til alvoret i handlingene, skadepotensialet og sammenhengen med andre bestemmelser. Riksadvokaten finner likevel å kunne støtte forslaget, og uttaler at strafferammen vurderes som mindre viktig enn tilgangen på tvangsmidler.

Forsvarets forskningsinstitutt og Politihøgskolen gir uttrykk for at de ikke har noen bemerkninger til de foreslåtte strafferammene.

Rettspolitisk forening foreslår at strafferammen settes til fengsel i inntil 1 år. Foreningen uttaler:

«Det foreliggende forslaget presenterer et helt nytt straffebud og det er uklart hvor effektivt straffebudet vil bli. I slike tilfeller mener vi av hensynet til rettssikkerhet at det er viktig å gå gradvis frem ved fastleggingen av strafferamme.»

Norges institusjon for menneskerettigheter kritiserer ikke de forslåtte strafferammene. Institusjonen gir imidlertid uttrykk for at de betydelige strafferammene taler ytterligere for at gjerningsbeskrivelsen bør presiseres mest mulig for å unngå en betydelig nedkjølende effekt på informasjons- og ytringsfriheten. Høringsinstansen antar at strafferammene også vil kunne få betydning for om inngrepet i ytringsfriheten er forholdsmessig.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag gir i en felles høringsuttalelse uttrykk for at de foreslåtte strafferammene vil bidra til å gi lovforslaget en nedkjølende effekt.

Departementet fastholder forslaget om en øvre strafferamme på fengsel inntil 3 år for overtredelser av ny § 130. Fordi departementet antar at overtredelser av det foreslåtte straffebudet vil variere mye i alvorsgrad, foreslås det å innta bot som et selvstendig straffalternativ. Dette åpner for at bot kan ilegges som eneste straff, jf. straffeloven § 53 første ledd. Departementet bemerker at treårsrammen anses som normalskjæringspunktet for når bøter bør kunne ilegges som eneste straff, se Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) punkt 23.2.3 side 307. Departementet nevner at flere andre bestemmelser i straffeloven kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser, åpner for ileggelse av bot som eneste straff.

Departementet fastholder at det er behov for et eget straffebud om grov ulovlig påvirkningsvirksomhet, og opprettholder forslaget om at strafferammen i dette straffebudet, ny § 130 a, settes til fengsel inntil 10 år. Departementet påpeker at fremmede etterretningsaktørers påvirkningsvirksomhet kan true nasjonal sikkerhet og i verste fall destabilisere samfunnsordenen, som er en særlig beskyttelsesverdig interesse. Departementet viser til Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11.3.4 side 130 der samfunnsordenen og enkeltpersoners liv omtales som «de mest beskyttelsesverdige interesser». Dette tilsier at bidrag til slik virksomhet i særlig alvorlige tilfeller bør kunne straffes med fengsel inntil 10 år.

9.5.2 Momenter i vurderingen av om en overtredelse er grov

Etter forslaget i høringsnotatet skulle det ved avgjørelsen av om påvirkningsvirksomheten er grov, særlig legges vekt på om den har hatt særlige alvorlige virkninger for Norge, medført tap eller fare for tap av menneskeliv eller er utøvd i forbindelse med et offentlig valg.

Ingen høringsinstanser har kommentert denne delen av forslaget.

Departementet mener at de forholdene som ble trukket frem i høringsnotatet, vil være vesentlige momenter i vurderingen av om overtredelsen er grov. Departementet har imidlertid kommet til at disse omstendighetene med fordel kan sammenfattes i formuleringen særlig samfunnsskadelig. Det foreslåtte straffebudet mot ulovlig påvirkningsvirksomhet har til hensikt å begrense fremmede etterretningsaktørers evne til å gjennomføre påvirkningsvirksomhet som kan skade betydelige samfunnsinteresser. Hvis overtredelsen er særlig samfunnsskadelig, vil det trekke sterkt i retning av at overtredelsen er grov. Formuleringen «særlig samfunnsskadelig» brukes allerede i flere bestemmelser i straffeloven, som rammer nokså forskjelligartede lovbrudd, blant annet § 155 a (grov vold, grove trusler eller grovt skadeverk mot offentlig tjenesteperson), § 189 a (grov ulovlig bevæpning med skytevåpen på offentlig sted), § 331 (grov utpressing) og § 396 (grovt lønnstyveri). Hvorvidt gjerningspersonens bidrag til ulovlig påvirkningsvirksomhet er særlig samfunnsskadelig vil bero på flere forhold, herunder hvor sannsynlig det er at beslutningstakere eller allmennheten lar seg påvirke av handlingen og hvilken betydelig samfunnsinteresse som kan skades.

Departementet foreslår at enkelte momenter som typisk vil kunne påvirke overtredelsens skadepotensial og den bebreidelsen som kan rettes mot gjerningspersonen, nevnes særskilt i bestemmelsen. Disse momentene er overtredelsens karakter og omfang og om gjerningspersonen i kraft av sin stilling nyter en særlig tillit.

Et annet moment som påvirker klanderverdigheten ved bidrag i ulovlig påvirkningsvirksomhet, og som departementet foreslår at nevnes særskilt, er om gjerningspersonen har skaffet seg selv eller andre en betydelig vinning. For en nærmere omtale av momentene, vises det til spesialmerknadene i punkt 13.1.

9.6 Oppsummerende om forholdet til de menneskerettslige rammene

I lys av de innvendingene flere høringsinstanser hadde mot lovforslaget som ble sendt på høring, finner departementet grunn til å understreke at de bestemmelsene som foreslås i proposisjonen her, straffeloven §§ 130 og 130 a om henholdsvis påvirkning fra fremmed etterretning og grov påvirkning fra fremmed etterretning, etter departementets syn klart er forenlige med de menneskerettslige rammene som følger av Grunnloven, EMK og SP.

Som påpekt i punkt 9.2.3.1 har departementet ved utformingen av de foreslåtte straffebudene lagt vekt på å sikre etterlevelse av lovkravet, som i norsk rett er nedfelt i Grunnloven § 96 første ledd, EMK artikkel 7 nr. 1 og SP artikkel 15 nr. 1, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 1 og 3, samt retten til ytringsfrihet, som er beskyttet av Grunnloven § 100, EMK artikkel 10 og SP artikkel 19, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 1 og 3.

Vilkåret om at gjerningspersonen opptrer «på vegne av eller etter avtale med» en fremmed etterretningsaktør vil i særlig grad medvirke til at det i de fleste tilfellene ikke vil være tvil om en handling rammes av de foreslåtte straffebudene. Vilkåret vil også, sammen med vilkåret om at gjerningspersonen bidrar i virksomhet som «kan skade betydelige samfunnsinteresser», begrense behovet for å tolke de foreslåtte bestemmelsene innskrenkende av hensyn til ytringsfriheten.

De foreslåtte straffebudenes hovedformål er å beskytte nasjonal sikkerhet. Straffeforfølgning av overtredelser vil derfor normalt legitimt kunne begrunnes i hensynet til nasjonal sikkerhet som nevnt i EMK artikkel 10 nr. 2. De foreslåtte straffebudene vil også regelmessig ivareta enkelte andre legitime hensyn som er nevnt i artikkel 10 nr. 2, herunder beskyttelse av offentlig trygghet, forebygging av uorden eller kriminalitet og beskyttelse av andres rettigheter, nærmere bestemt retten til et effektivt politisk demokrati, se punkt 6.2.3 og 8.3 for en nærmere redegjørelse.

Formålene får betydning for hvordan forholdsmessighetskravet i EMK artikkel 10 nr. 2 forstås og anvendes. Der betydelige samfunnsinteresser som nevnt ovenfor står på spill, mener departementet at det foreligger et tvingende samfunnsmessig behov for å gripe inn i ytringsfriheten. Øvrige tiltak for å begrense de skadevirkningene som autoritære staters påvirkningsvirksomhet kan forårsake, handler i stor grad om å styrke befolkningens motstandsdyktighet, se punkt 3. Bruk av straff skiller seg fra disse tiltakene ved at straff i større grad kan virke preventivt. Selv om det norske lovverket i dag inneholder noen straffebestemmelser som kan ramme enkelte sider av fremmedstatlig skadelig påvirkningsvirksomhet, er det etter departementets syn behov for nye bestemmelser som generelt rammer bidrag i slik virksomhet.

Departementet har kommet til at det er nødvendig å innføre nye straffebud som gjør det mulig å straffeforfølge bidrag i fremmede etterretningsaktørers virksomhet som har til formål å påvirke beslutninger eller den allmenne meningsdannelsen og som kan skade betydelige samfunnsinteresser. Departementet presiserer at de foreslåtte bestemmelsene må anvendes slik at helt bagatellmessige og perifere bidrag holdes utenfor, se også punkt 9.2.3.3. Når de foreslåtte straffebudene i tillegg bare rammer forsettlige overtredelser, er det vanskelig å se at straffeforfølgning kan utgjøre et uforholdsmessig inngrep i den enkeltes ytringsfrihet. Departementet mener de foreslåtte straffebudene heller ikke vil ha en nedkjølende effekt på den offentlige samtalen som er uforenlig med EMK artikkel 10.