8 Behovet for et styrket strafferettslig vern mot påvirkning fra fremmed etterretning
8.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet påpekte departementet at visse aspekter ved påvirkningsvirksomhet etter omstendighetene kan rammes av straffeloven, men at påvirkning fra fremmede stater ikke er regulert eksplisitt i dagens straffelovgivning.
Departementet ga uttrykk for at gode grunner taler for å innføre et alminnelig straffebud i straffeloven som rammer samarbeid med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet i Norge. Departementet viste til at trusselbildet er i endring, og at erfaringer fra andre land viser at påvirkningsoperasjoner fra enkelte autoritære stater utgjør en økende utfordring og innebærer en trussel mot åpne og frie demokratier. Departementet fremholdt videre at påvirkningsvirksomhet fra fremmede staters etterretningstjenester kan være skadelig for nasjonal sikkerhet og bidra til å undergrave eller forstyrre demokratiske institusjoner og prosesser, samt verdigrunnlaget som det norske demokratiet og rettsstaten bygger på. Departementet påpekte også at påvirkningsvirksomhet kan splitte samfunnet.
Departementet ga uttrykk for at fremmede staters påvirkningsvirksomhet må ses i sammenheng med ulovlig etterretningsvirksomhet. Begge aktivitetene innebærer at en fremmed stat søker å fremme egne utenriks- og sikkerhetspolitiske mål på bekostning av norske interesser, og vil kunne medføre sammenfallende skadevirkninger. Departementet uttalte at det må anses som en like sentral oppgave for norske myndigheter å beskytte samfunnet mot fremmede staters påvirkning, som mot fremmede staters ulovlige etterretningsvirksomhet.
Departementet fremhevet at rettstilstanden i dag innebærer at PST bare i begrenset grad er i stand til å avdekke, forebygge, etterforske og iretteføre påvirkning fra fremmede stater i Norge, og at det kan skapes et gap mellom Etterretningstjenestens og PSTs mandat på området. Departementet uttalte videre:
«PSTs manglende mandat for å motvirke påvirkningsvirksomhet i Norge kan medføre at dersom E-tjenesten avdekker en påvirkningsoperasjon rettet mot Norge med en nasjonalt nedslagsfelt, og varsler PST om dette, vil PST kunne risikere å måtte unnlate å behandle opplysninger om trusselen, og tjenesten vil heller ikke kunne forebygge eller etterforske trusselvirksomheten i Norge.»
Departementet erkjente at påvirkningstrusselen er et samfunnsproblem som i første rekke må imøtegås utenfor et strafferettslig spor, og understreket at ikke enhver form for påvirkning bør rammes. Under henvisning til ytringsfriheten ga departementet uttrykk for at det er samarbeid med fremmed etterretningstjeneste som bør være gjenstand for straff, ikke enkeltindividets meningsytringer.
Departementet foreslo på denne bakgrunn et nytt straffebud om ulovlig påvirkningsvirksomhet i straffeloven ny § 130, samt en bestemmelse om grove overtredelser i ny § 130 a. Den foreslåtte utformingen av bestemmelsene og det nærmere innholdet i dem er det redegjort for i punkt 9 nedenfor.
8.2 Høringsinstansenes syn
Et klart flertall av høringsinstansene er positive til forslaget om å styrke det strafferettslige vernet mot uønsket utenlandsk påvirkningsvirksomhet i Norge. Dette gjelder Etterretningstjenesten, Finnmark politidistrikt, Forsvarets forskningsinstitutt, Innlandet politidistrikt, Kripos, Møre og Romsdal politidistrikt, Norges institusjon for menneskerettigheter, Norsk Utenrikspolitisk Institutt, Politidirektoratet, Politihøgskolen, PST, Rettspolitisk forening, riksadvokaten, Sør-Vest politidistrikt, Sør-Øst politidistrikt, Troms politidistrikt og Vest politidistrikt. Som sitatene nedenfor viser, er likevel enkelte av disse høringsinstansene kritiske til selve lovforslaget i høringsnotatet. Utformingen av forslagene til straffebud behandles nærmere i punkt 9 nedenfor.
Riksadvokaten uttaler følgende om behovet for kriminalisering:
«Straffeloven har ikke en alminnelig bestemmelse om påvirkningsvirksomhet, selv om visse aspekter av slik aktivitet kan rammes av andre straffebud. Behovet for en straffebestemmelse som kriminaliserer det å samarbeide med fremmede etterretningstjenester er godt dokumentert i høringsnotatet. Riksadvokaten støtter på denne bakgrunn behovet for en straffebestemmelse som rammer den som rettstridig samarbeider med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet i Norge.»
Politidirektoratet fremhever at påvirkningsvirksomhet fra fremmed etterretning kan få alvorlige skadefølger for Norge, og slutter seg til at det er behov for et alminnelig straffebud som rammer denne typen virksomhet:
«Basert på blant annet det trusselbilde som beskrives i høringsnotatet […] hvor det også ses hen til den teknologiske utviklingen, må det kunne legges til grunn at fremmede staters påvirkningsvirksomhet kan påføre Norge alvorlige skadefølger. Et grunnleggende grep for å søke å svare ut disse truslene er å gi et tilstrekkelig strafferettslig vern mot påvirkningsaktiviteten. Det bør derfor, etter Politidirektoratets vurdering, innføres et alminnelig straffebud i straffeloven som rammer fremmed påvirkningsvirksomhet i Norge som foreslått i høringsnotatet, hvilket også vil sikre at Etterretningstjenesten kan videreformidle denne type etterretninger til PST.»
Kripos påpeker at digital fremmedstatlig aktivitet mot offentlige og private virksomheter er i sterk utvikling, og gir uttrykk for at et nytt straffebud er naturlig og nødvendig for å møte denne trusselen:
«Kripos har over tid observert at særlig digital fremmedstatlig aktivitet mot både offentlige og private virksomheter, samt datakriminalitet er en sterkt voksende utfordring og representerer en av de alvorligste digitale truslene mot det norske samfunnet i dag. Både politiets egne og andre myndighetsorganers trusselvurderinger støtter denne observasjonen.
Forslaget om å innføre et nytt straffebud i straffelovens kapittel 17 om ‘Vern av Norges selvstendighet’, som klargjør at det er straffbart å samarbeide med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet er således en naturlig og nødvendig utvikling for å verne det norske samfunnet mot slike trusler.»
Norges institusjon for menneskerettigheter påpeker at påvirkning iscenesatt av utenlandske sikkerhetstjenester kan true ytringsfriheten og våre demokratiske tradisjoner og institusjoner, og gir uttrykk for at norske styresmakter plikter å beskytte samfunnet mot denne trusselen:
«Påvirkning iscenesatt av utenlandske sikkerhetstjenester kan utfordre fri meningsdannelse og informasjonsfrihet i samfunnet. I disse situasjonene er det andre lands styresmakter som foretar handlinger som kan representere en trussel mot ytringsfriheten og våre demokratiske tradisjoner og institusjoner. Norske styresmakter plikter å beskytte oss mot denne trusselen, og NIM ønsker velkommen at departementet tar initiativ for å styrke vernet mot slike aktiviteter. Dette forslaget går imidlertid svært langt i å gi hjemler til norske styresmakter, som også vil kunne true ytringsfriheten og demokratiet.»
Norsk Utenrikspolitisk Institutt gir uttrykk for at det er positivt at noen typer skadelig påvirkningsarbeid kan etterforskes og straffeforfølges:
«Vi deler analysen om at fremmede stater og aktører driver etterretnings- og påvirkningsaktivitet både mot privat og offentlig sektor, mot beslutningssituasjoner eller generell meningsdannelse, og at dette kan utgjøre en trussel mot Norge og norske interesser.
[…]
Det er etter vårt syn positivt at noen typer skadelig påvirkningsarbeid kan etterforskes og straffeforfølges. Samtidig er det helt avgjørende at fri debatt, meningsytring og akademisk frihet beskyttes.»
Noen av høringsinstansene som kritiserer lovforslaget i høringsnotatet, uttrykker forståelse for intensjonen med forslaget uten å ta eksplisitt stilling til om det strafferettslige vernet bør styrkes. Dette gjelder Advokatforeningen, Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling,Norges Fredsråd, NRK og Utenriksdepartementet.
Utenriksdepartementet uttaler:
«Utenriksdepartementet har forståelse for at det kan være behov for et straffebud som kan ramme rettsstridig samarbeid med andre staters etterretningstjeneste som utfører påvirkningsoperasjoner i Norge. Imidlertid er påvirkningsvirksomhet og opinionsdannelse ikke bare en sentral del av ytringsfriheten, men også kjernen i politisk aktivitet og til syvende og sist blant pilarene demokratiet er tuftet på. Dersom det skal innføres et straffebud som skal kunne ramme aktivitet på dette området, vil det kreve en svært presis og avgrenset bestemmelse.»
Advokatforeningen påpeker at PST og Etterretningstjenesten i flere år har fremhevet fremmede staters påvirkningsvirksomhet som en alvorlig trussel mot grunnleggende nasjonale interesser i Norge, og uttaler at foreningen er enig i at dette er et alvorlig problem. Foreningen uttaler videre:
«Spørsmålet er likevel om de skal belegges med straff, og da i tillegg til de øvrige hjemler i straffeloven kapittel 17 som verner grunnleggende nasjonale interesser, samt annen lovgivning som verner våre demokratiske prosesser.»
Oslo statsadvokatembeter synes å mene at det er vanskelig å forsvare et straffesanksjonert forbud mot påvirkningsvirksomhet i fredstid. Høringsinstansen uttaler:
«Under ordinære samfunnsforhold bør man […] være ytterst varsom med å anvende straff som virkemiddel mot påvirkning av beslutningsprosesser og den allmenne meningsdannelse. Feilaktig og villedende informasjon bør i et demokratisk samfunn under normale omstendigheter møtes med motinformasjon og åpen debatt. Som nevnt bidrar massemediene til at ‘fake news’ blir imøtegått. Det vil gjelde også om det er fremmede etterretningsorganisasjoner som står bak den uriktige informasjonen. Også andre bidragsytere i den offentlige debatt vil kunne motvirke uheldige påvirkningsfremstøt fra utenlandske statlige aktører.»
Også Norsk presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag er negative til forslaget om kriminalisering, og uttaler i en felles høringsuttalelse:
«Vi mener det er prinsipielt feil i et demokratisk samfunn å straffeforfølge offentlige ytringer, med mindre det har ført til at folk begår slike straffbare handlinger. I slike tilfeller har vi etter gjeldende rett tilstrekkelige bestemmelser som fanger opp slike situasjoner.»
8.3 Departementets vurdering
Påvirkningsoperasjoner fra autoritære stater har vært et økende problem de siste årene. Fremmedstatlige påvirkningsoperasjoner utgjør en betydelig trussel mot liberale demokratier. Ved bruk av internett og digitale plattformer er det lettere for fremmede staters etterretningstjenester og de som handler på vegne av disse, å nå ut til flere, for eksempel med spredning av desinformasjon. Både PST og Etterretningstjenesten har over flere år trukket frem fremmede staters påvirkningsoperasjoner som en alvorlig trussel mot grunnleggende nasjonale interesser i Norge. Ytringsfrihetskommisjonen av 2020, Forsvarskommisjonen av 2021 og Totalberedskapskommisjonen har alle anbefalt tiltak for å styrke befolkningens motstandsdyktighet mot desinformasjon og påvirkningsoperasjoner, se punkt 3 for mer informasjon om de ovennevnte forholdene.
Som påpekt i punkt 8.2 gir Norges institusjon for menneskerettigheter i sin høringsuttalelse uttrykk for at norske styresmakter plikter å beskytte samfunnet mot handlinger som andre lands styresmakter foretar og som kan utgjøre en trussel mot ytringsfriheten og demokratiske institusjoner. Også Ytringsfrihetskommisjonen av 2020 fremholder dette, se NOU 2022: 9 punkt 9.9.3 side 180. Begge kritiserer samtidig forslaget om å kriminalisere samarbeid med fremmed etterretningstjeneste om å utøve påvirkningsvirksomhet som ble sendt på høring i mai 2021, og anbefaler at straffebudene snevres inn slik at de mer presist fanger opp hva som utgjør straffbart påvirkningssamarbeid. Kommisjonen understreker at presisjon og tydelige rammer er avgjørende for å unngå at denne typen straffebud får en uønsket nedkjølende effekt på ytringsfriheten, se NOU 2022: 9 punkt 9.9.3 side 180–181.
Etter departementets syn er det behov for et bredt spekter av virkemidler for å verne samfunnet mot skadevirkningene som kan oppstå som følge av påvirkningsoperasjoner.
Kriminalisering av bidrag i påvirkningsvirksomhet reiser spørsmål om forholdet til retten til ytringsfrihet, som er beskyttet etter Grunnloven og internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av. Hovedformålet med departementets forslag er å ivareta nasjonal sikkerhet. Hensynet til nasjonal sikkerhet kan legitimt begrunne inngrep i retten til ytringsfrihet så lenge slike inngrep er hjemlet i lov og oppfyller menneskerettslige krav til forholdsmessighet. Dette er nærmere gjort rede for i punkt 6.2 over.
Nasjonal sikkerhet er et festnet begrep. Det er alminnelig antatt at nasjonal sikkerhet omfatter statssikkerheten og de deler av samfunnssikkerheten som har avgjørende betydning for landets sikkerhet og overlevelse, se blant annet NOU 2023: 14 punkt 2.5.5 side 44 og Meld. St. 5 (2020–2021) punkt 7.2 side 69–70. Begrepet er i dag blant annet reflektert i sikkerhetsloven § 1-5 og etterretningstjenesteloven § 1-1. I sikkerhetsloven § 1-5 nr. 1 defineres «nasjonale sikkerhetsinteresser» som: «landets suverenitet, territorielle integritet, demokratiske styreform og overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til
de øverste statsorganenes virksomhet, sikkerhet og handlefrihet
forsvar, sikkerhet og beredskap
forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner
økonomisk stabilitet og handlefrihet
samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet»
Denne forståelsen av nasjonal sikkerhet samsvarer i det alt vesentlige med begrepet «national security» i EMK artikkel 10 nr. 2, slik EMD har fortolket det. I EMDs praksis er «national security» blant annet ansett å omfatte vernet om statens demokratiske styreform og militære styrker (Klass mfl. mot Tyskland, saksnr. 5029/71, 6. september 1978 avsnitt 45), statens territorielle integritet (Det forente tyrkiske kommunistparti mot Tyrkia, saksnr. 19392/92, 30. januar 1998 avsnitt 40 og statens konstitusjonelle verdigrunnlag (Refah Partisi mfl. mot Tyrkia, saksnr. 41340/98, 13. februar 2003 avsnitt 67).
Departementet finner grunn til å understreke at lovforslaget er et nødvendig supplement til øvrige tiltak, og mener at det er påkrevd av hensyn til landets nasjonale sikkerhetsinteresser. Fremmede aktørers påvirkningsoperasjoner utgjør en reell trussel mot nasjonal sikkerhet, se nærmere om dette i punkt 3 og 6.2. Slike påvirkningsoperasjoner kan også skade interesser som er beslektet med nasjonal sikkerhet knyttet til bevaring av offentlig trygghet og forebygging av uorden og kriminalitet. Videre kan forsøk på å påvirke den allmenne meningsdannelsen gjennom fordekt aktivitet og spredning av usann eller misvisende informasjon etter omstendighetene virke undergravende på den offentlige samtalen. En åpen og opplyst samtale er en forutsetning for et velfungerende demokrati, se punkt 6.2.
Straffebud rettet mot bidrag til slike påvirkningsoperasjoner vil kunne virke preventivt, og gir et klart signal til allmennheten om at slike handlinger bryter med det norske samfunnets fellesskapsinteresser og fundamentale verdier. Kriminalisering kan dermed ikke bare begrense de skadelige effektene av fremmede aktørers påvirkningsoperasjoner rettet mot Norge, men også motvirke gjennomføringen av påvirkningsaktiviteter.
Lovverket har noen straffebestemmelser som kan ramme enkelte sider av fremmedstatlig påvirkningsvirksomhet, se punkt 5.1 ovenfor. Disse bestemmelsene gjelder imidlertid bare på avgrensede områder, og gir etter departementets syn ikke et tilstrekkelig vern mot denne typen samfunnsskadelig virksomhet. Den manglende straffereguleringen på området innebærer at PST kun i svært begrenset grad kan forebygge, etterforske og iretteføre bidrag til illegitim påvirkning fra fremmede stater i Norge. Mens kriminalisering vil kunne virke preventivt, sender mangelen på et tydelig forbud et uheldig signal om at slike aktiviteter er akseptable. Dersom illegitim påvirkningsvirksomhet etterforskes og iretteføres, øker dessuten mulighetene for å informere beslutningstakere og allmennheten om at en fremmed stat står bak. Dette kan i seg selv redusere de negative effektene av fremmedstatlig påvirkningsvirksomhet.
Når PST mangler mandat til å forebygge og etterforske påvirkningsvirksomhet, kan det oppstå situasjoner hvor PST ikke kan følge opp opplysninger fra Etterretningstjenesten om mulige påvirkningsoperasjoner rettet mot Norge. Gjennom reguleringen av PSTs oppgave som innenlands etterretningstjeneste i politiloven § 17 a og den korresponderende hjemmelen til å behandle opplysninger som er nødvendig for denne oppgaven i politiregisterloven § 64, kan PST motta og behandle informasjon fra Etterretningstjenesten om fremmedstatlige påvirkningsoperasjoner dersom opplysningene er nødvendige for utarbeidelse av analyser og etterretningsvurderinger om forhold i Norge som kan true nasjonale sikkerhetsinteresser. PST kan imidlertid ikke bruke informasjonen til å forebygge, etterforske og iretteføre konkrete påvirkningsoperasjoner, med mindre handlingene omfattes av gjerningsbeskrivelsen i andre straffebud under PSTs ansvarsområde, herunder ulovlig etterretningsvirksomhet.
En utfordring med å kriminalisere påvirkningsvirksomhet er at det er krevende å utforme en gjerningsbeskrivelse som er tilstrekkelig presis. Bruk av ulike virkemidler for å påvirke beslutningstakere og opinionen er en helt grunnleggende del av demokratiet og ytringsfriheten – også når påvirkningen styres fra utlandet og kan virke negativt for norske interesser. Forsøk på påvirkning av andre stater gjennom diplomatiske kanaler er i tillegg en grunnleggende og legitim del av utenrikspolitisk arbeid. Straffebudet må derfor utformes slik at det retter seg mot den klart uakseptable og straffverdige påvirkningen fra fremmede stater, hvor viktige samfunnsinteresser kan bli skadelidende, se punkt 9 nedenfor.
Departementets forslag til nye straffebud fikk en del kritikk under høringen. Innvendingene knytter seg særlig til utformingen av straffebudene, som flere mener er for vidtrekkende og uklare. Som påpekt i punkt 8.2 er likevel et klart flertall av høringsinstansene, også flere av de som er kritiske til utformingen av lovforslaget i høringsnotatet, enig i at det kan være grunn til å styrke det strafferettslige vernet mot uønsket påvirkningsvirksomhet fra fremmede stater.