5 Bør det gis regler som oppfordrer til bruk av tilstandsrapporter?

5.1 Innledning

Bruk av tilstandsrapporter ved boligsalg er ikke lovregulert i gjeldende lovgivning. Et spørsmål som sto sentralt i NOU 2009: 6, og som har fått en fremtredende plass i diskusjonen på boligrettsområdet de siste årene, er om det bør gjøres lovendringer som oppfordrer til bruk av tilstandsrapporter. Tanken bak dette er at økt bruk av tilstandsrapporter vil bidra til et bedre opplysningsgrunnlag ved boligsalg, noe som i sin tur kan gi en tryggere bolighandel for både kjøpere og selgere.

5.2 Takstlovutvalgets forslag

Innledningsvis i utredningen gir Takstlovutvalget følgende generelle redegjørelse for hvilke formål som kan ivaretas med regler som oppfordrer til bruk av tilstandsrapporter, se NOU 2009: 6 side 24–27:

«3.2.1 Sikre at avtaler om kjøp av bolig blir inngått på grunnlag av riktig informasjon

Etter utvalgets oppfatning er det viktigste formålet som kan ivaretas med innføring av en ordning med tilstandsrapporter, å sikre at avtaler om kjøp av bolig blir inngått på grunnlag av riktig informasjon.

Det rettslige og økonomiske utgangspunktet i dag er at selger og kjøper av en bolig står fritt til å avtale hvilken bolig avtalen skal gjelde, hvilken tilstand boligen skal være i, og til hvilken pris og på hvilke vilkår for øvrig boligen skal kjøpes. Bortsett fra helt generelle og lite inngripende forbud mot urimelige priser og urimelige avtalevilkår, er det ingen prisregulering på boligmarkedet. Så lenge boligen i det hele tatt lovlig kan brukes, er det heller ingen vilkår om at boliger skal oppfylle en bestemt standard for at de skal kunne selges. Enten det gjelder en luksusbolig eller en rønne, bygger lovgivningen på at partene selv er i stand til å finne frem til hva som skal kjøpes, og til hvilken pris det skal kjøpes. Lovgivningen har riktignok bestemmelser, som til dels er ufravikelige, om virkningen av opplysningssvikt på selgerens side, og om virkningen av at boligen avviker fra det kjøperen kunne vente på grunnlag av avtalen og omstendighetene rundt den, men dette er nettopp regler som kommer inn når minst én av partene har inngått avtalen på grunnlag av utilstrekkelig informasjon.

Behovet for informasjon er av flere grunner større ved salg av bolig enn ved mange andre avtaler der én eller begge parter er forbrukere. Boliger er for det første kostbare i forhold til en forbrukers økonomi, og konsekvensene av informasjonssvikt kan bli meget følbare både for selger og kjøper. For det andre er boligen normalt en komplisert salgsgjenstand. Allerede for de delene av boligen som er tilgjengelige uten nærmere undersøkelser, kan det å bedømme verdi, tilstand og forventet levetid forutsette sakkunnskap ut over det som vanlige selgere og kjøpere har (tak, yttervegger, murer, elektrisk anlegg, osv.). I tillegg kommer at store deler av eiendommen ikke kan bedømmes uten nærmere undersøkelser, og slike undersøkelser kan i noen tilfeller bli så krevende at kostnadene ikke står i forhold til verdien av den informasjonen som kan skaffes (ledninger for vann og avløp, drenering av grunn, isolasjon av tak og vegger, osv.).

I mange tilfeller har selgeren mer omfattende informasjon om eiendommen enn kjøperen har, eller i hvert fall bedre muligheter for å skaffe seg informasjon. Dette gjelder i særlig grad hvor selgeren er profesjonell og kanskje har oppført eller latt oppføre boligen for salg, men det gjelder også selgere som er forbrukere. Selgeren har ofte bodd på eiendommen gjennom flere år, slik at han har observert eiendommen og har hatt ansvar for løpende vedlikehold, modernisering osv. At selgeren har mer omfattende informasjon om eiendommen enn kjøper, er også bakgrunnen for regler som går ut på at selgeren i stor utstrekning skal opplyse om forhold som han kjenner til, og for regler om at eiendomsmeglere, som typisk har oppdrag for selgeren, skal skaffe og legge frem opplysninger om eiendommen.

På den annen side må det ikke glemmes at også selgeren ofte har mangelfull informasjon om eiendommen, noen ganger fordi selgeren har eid boligen i kort tid, men gjerne også på grunn av manglende sakkunnskap og manglende tilgang til deler av eiendommen. Problemer og påkostningsbehov kan komme som en ubehagelig overraskelse på en selger på samme måte som de gjør det for en boligeier utenom en salgssituasjon.

En tilstandsrapport som bygger på en sakkyndig undersøkelse av eiendommen, kan gi informasjon som ellers ville være ukjent både for selger og kjøper. Det er i første rekke slik informasjon som kan gi partene et bedre grunnlag for å inngå en avtale i tråd med partenes behov og ønsker. Reglene om mangelsbedømmelse og mangelsansvar viser også dette (se ovenfor under kap. 1.5.2): Kjøperen må, i alle fall for eiendommer som ikke er noenlunde nye, i ikke liten utstrekning godta ukjente svakheter ved eiendommen. Samtidig kan selgeren måtte finne seg i mangelskrav også for svakheter som han verken kjente eller kunne kjenne til, hvis grensen for hva kjøperen må godta, er passert.

For kjøperen er fordelene med et bedret informasjonsgrunnlag åpenbare. Bedre informasjon reduserer risikoen for å bli sittende med en bolig som er mindre verdt enn han trodde da prisen ble fastsatt, og kanskje også en bolig som han i det hele tatt ikke ville ha kjøpt uansett pris hvis informasjonen hadde vært bedre.

Utvalgsmedlemmet Holm minner i denne forbindelse om at kjøp av bolig normalt er den største private investeringen en forbruker gjør i løpet av sitt liv, og den er ofte avgjørende for kjøperen og hans families økonomi på lang sikt. Fordi det er en disposisjon de fleste foretar få ganger i løpet av livet, opparbeider man seg liten erfaring på rettsområdet, og den vanlige kjøper har som regel beskjedne forutsetninger for å sikre seg mot uheldige kjøp. Selger på sin side kan få bistand av profesjonelle hjelpere i forbindelse med salget (advokat/eiendomsmegler, takstmann m.fl.), og kan forsikre seg mot et mangelsansvar (eierskifteforsikring). Dessuten tar selger i de aller fleste tilfeller ‘som han er’-forbehold. Det er derfor svært viktig for kjøperen at han får mest mulig relevant informasjon om boligen før kjøpsavtale inngås. Her spiller tilstandsrapporten en meget sentral rolle. Et velfungerende marked forutsetter at det gis fullstendig informasjon om transaksjonsobjektet for at markedsverdien skal kunne settes riktigere.

Men også selgeren kan, slik hele utvalget ser det, være godt tjent med et bedret informasjonsgrunnlag. Allerede et prisavslag, hvor prisen blir redusert til den ‘riktige’, eller en heving av kjøpet, kan skape store problemer hvis kjøpesummen allerede er disponert, kanskje til kjøp av en annen bolig. Dessuten kan selgeren i enkelte tilfeller pådra seg et erstatningsansvar overfor kjøperen.

En tilstandsrapport vil rimelig nok også ofte inneholde informasjon som selgeren kjente til, men som ikke ville vært lagt frem for kjøperen uten tilstandsrapport. I slike tilfeller vil kjøperen normalt, hvis informasjonen ikke kommer frem gjennom en tilstandsrapport, kunne rette mangelskrav mot selgeren hvis det dreier seg om informasjon som kjøperen kunne regne med å få, og unnlatelsen av å opplyse om forholdet har virket inn på kjøpet. Kjøperen er likevel typisk bedre tjent med at informasjonen finnes på forhånd. Det kan kreve tid og penger før et mangelskrav blir endelig avgjort, og det kan også være en risiko for at selgeren ikke kan gjøre opp for seg.

Vi ser altså at både selger og kjøper kan være tjent med en tilstandsrapport som bringer opplysninger som de selv ikke lett kunne skaffe om eiendommen. For kjøperen er det i tillegg en fordel at rapporten også kan gi opplysninger som selgeren nok hadde, men som ellers ikke ville blitt lagt frem.

Det er alt antydet at noe av den informasjonen som partene isolert sett kunne ha hatt interesse av å ha, bare kan skaffes til omkostninger som står i misforhold til det som normalt vil komme frem. Ingen av partene er tjent med en slik bruk av ressurser. I den nærmere utformingen av eventuelle nye regler om tilstandsrapporter må det med andre ord foretas en avveining mellom de fordelene partene har av informasjonen, og de kostnadene som påløper ved å innhente informasjonen.

Medlemmene Hammerø, Hatlebakk, Heggheim og Holm ønsker å fastslå som et sentralt utgangspunkt for denne avveiningen at en bolig er et særskilt kostbart objekt, noe som må være av betydning når man skal vurdere hva som anses som rimelige omkostninger ved innhenting av tilstandsrapporter.

Medlemmet Holm viser videre til Ot.prp. nr. 70 (2004–2005) om lov om eiendomsregistrering (matrikkelloven), der det på s. 13 påpekes at matrikkelloven, sammen med annet lovverk, i første rekke tinglysingsloven, skal gi et pålitelig og effektivt grunnlag for transaksjoner i fast eiendom, for offentlig administrasjon og for bruk og vern av det fysiske miljøet i det hele. Riktige og mest mulig fullstendige opplysninger om boliger vil være et vesentlig bidrag til å styrke forbrukervernet, både når det gjelder kjøper og selger. Dersom det inntas en lovpålagt plikt i avhendingsloven for selger til å fremlegge tilstandsrapport, slik bl.a. dette medlemmet foreslår (se nærmere kap. 3.4.1 nedenfor), bør det i tillegg tas inn en lovbestemmelse om at tilstandsrapporten skal registreres i matrikkelen. Dette vil medføre at opplysningene vil få økt betydning og notoritet, og det vil over tid etableres et ‘boligens servicehefte’ (jf. for eksempel EU-kontroll av biler), som sikrer mest mulig oppdatert informasjon om boligens tilstand. I den forbindelse vises det til at eierskifteforsikringsselskapene har støttet Forbrukerrådets og Statens kartverks forslag om å benytte matrikkelen til et slikt formål. Boligeiere og kjøpere vil kunne ha stor nytte av en slik fortløpende registrering av informasjon om boligens tekniske tilstand. Dette vil også være verdifullt for de bygningssakkyndige i deres arbeid. Aktuelle tidspunkter for løpende registrering kan være ved nybygging, påbygg og omsetning av bolig. Det kan også være ønskelig med en anmerking av vesentlige vedlikeholds- og endringsarbeider som fagutdannede håndverkere står for, med navn på firmaet som har utført arbeidene. Ønskelig er det også etter dette medlemmets oppfatning at pålegg fra offentlige myndigheter om å bringe boligen i samsvar med offentlige krav blir registrert, og at det anmerkes når forholdet er brakt i orden.

3.2.2 Hindre tvister om kjøp av bolig

Rettstvister mellom selgere og kjøpere vil bli færre hvis avtalene inngås på et bedre informasjonsgrunnlag. Mange av tvistene gjelder nettopp konsekvensene av skjulte svakheter ved den solgte boligen. Å hindre tvister innebærer fordeler for partene, i og med at en rettstvist kan være en belastning både økonomisk og følelsesmessig. Det er også ønskelig med færre tvister ut fra samfunnsøkonomiske hensyn. Ett av formålene med en ordning med tilstandsrapporter kan derfor være å redusere antallet og omfanget av tvister.

Det kan sies at rettstvistene også avhenger av rettsreglene. Teoretisk kunne det tenkes at rettsreglene gav så klare anvisninger på konsekvensene av skjulte svakheter ved boligen at en rettstvist ville være unødvendig, for eksempel hvis reglene gikk ut på at selgeren alltid kunne holdes ansvarlig, eventuelt hvis han aldri kunne holdes ansvarlig. Men slik er ikke reglene, og det er heller ikke realistisk at regler som skal bidra til å opprettholde balansen i rettsforholdet mellom kjøper og selger, noen gang kan bli så enkle.

På den annen side kan en ordning med tilstandsrapporter åpne for å utforme reglene om mangelsansvar på en enklere måte, dels fordi området for mangelsspørsmål blir mindre jo bedre informasjon partene har om boligens tilstand, dels fordi en reduksjon av risikoen for skjulte svakheter kan gi rimeligere forsikringsordninger. Erfaringene fra Danmark er interessante i den sammenhengen, noe utvalget skal komme tilbake til.

Medlemmet Holm viser også til at vi i Norge de senere år har sett at eierskifteforsikringsselskapene gir rabatt på eierskifteforsikringen når tilstandsrapport benyttes. Det er dessuten fra dette hold (jf. brev til utvalget fra Norwegian Broker datert 21. september 2007) informert om at deres statistikk viser at det er klart færre konflikter som meldes til forsikringsselskapene der det benyttes en teknisk tilstandsrapport, enn der det er benyttet en enklere verdi- og lånetakst (ca. 38 % færre konflikter innmeldes til forsikringsselskapene der det er benyttet boligsalgsrapport). Samme sted fremgår det at i de tilfellene der klagebehandlingen ender med utbetaling, er også utbetalingene lavere når teknisk tilstandsrapport er benyttet enn når verdi- og lånetakst er innhentet (ca. 20 % lavere).

3.2.3 Sikre en høy teknisk standard på boliger

Det kan tenkes at en ordning med tilstandsrapporter kan bidra til en høyere teknisk standard på boliger, i første rekke ved at svakheter blir avdekket tidligere og kanskje på et tidspunkt da skadeomfanget er mindre. For eksempel blir konsekvensene av et råteangrep mindre jo tidligere det oppdages. Det kan sies at det er i samfunnets interesse at omfanget av byggskader holdes nede.

Så langt det gjelder forholdet mellom selger og kjøper, bringer imidlertid ikke dette synspunktet noe nytt i forhold til det som er diskutert i 3.2.1 og 3.2.2 ovenfor. Hvis partene har den informasjon om boligen som de finner det tjenlig å betale for, og rettsreglene gir en tilstrekkelig klar fordeling mellom partene av konsekvensene av skjulte svakheter ved boligen, står ikke selger og kjøper prinsipielt i en annen stilling enn boligeiere som ikke er i en salgssituasjon. Et ønske om å redusere byggskader ved å avdekke svakheter på et tidligere tidspunkt tilsier heller regelmessige undersøkelser av boligene, uavhengig av salgssituasjonen (noe i retning av kontrollen av biler). En ordning med tilstandsrapporter ved salg begrunnet i et generelt ønske om å redusere byggskadene ville innebære en forskjellsbehandling av boligeiere som selger og kjøper boliger ofte, sammenlignet med boligeiere som sitter med boligen lenge. En slik forskjellsbehandling er selvsagt ikke utelukket, men utvalget peker på at ivaretakelsen av et slikt formål er av en annen karakter enn de formålene som er omtalt i 3.2.1 og 3.2.2.»

På bakgrunn av denne redegjørelsen går et samlet utvalg inn for at det gjøres endringer i avhendingslova mv. som bidrar til å øke bruken av tilstandsrapporter. Når det gjelder den nærmere reguleringsmodellen, er det imidlertid betydelig uenighet i utvalget. Uenigheten dreier seg blant annet om det grunnleggende spørsmålet om hvorvidt det bør innføres en lovpålagt plikt til å fremlegge tilstandsrapport, eller om kontraktsrettslige insentiver er å foretrekke, se nærmere omtale av dette i punkt 6.2.

5.3 Høringsinstansenes syn

Det var bred enighet i høringen i 2009 om at det bør gis regler som oppfordrer til bruk av tilstandsrapporter ved boligsalg. Når det gjelder spørsmålet om valg av reguleringsmodell for dette formålet, var det imidlertid sprikende meninger blant høringsinstansene.

Også i den nye høringen i 2017–2018 uttaler de fleste høringsinstansene seg positivt om lovendringer som kan føre til økt bruk av tilstandsrapporter. Dette gjelder Finanstilsynet (gjennom henvisningen til Kredittilsynets uttalelse under forrige høring), Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet, Oslo kommune – Byrådsavdeling for byutvikling, Finans Norge, Huseiernes Landsforbund, NITO Takst, Norges Eiendomsmeglerforbund, Norges Takseringsforbund og Norwegian Claims Link. HELP Forsikring AS støtter også virkemidler for økt bruk av tilstandsrapporter, men mener at økt bruk ikke i seg selv vil ha ønsket effekt, idet kvaliteten på tilstandsrapporteringen i dag er for lav. Tilsvarende er Byggmestrenes Takseringsforbund enig i at det bør gjøres lovendringer for å øke bruken av tilstandsrapporter, under forutsetning av at rapportene konsentreres om de bygningsdelene som det erfaringsmessig oppstår konflikter rundt. Eiendom Norge og Privatmegleren mener derimot at det ikke lenger er behov for slike endringer, ettersom aktørene i boligmarkedet selv har sørget for økt bruk av tilstandsrapporter siden NOU 2009: 6 ble avgitt. Boligprodusentene uttrykker på sin side at utredningen er utdatert og bør legges til side. Norske Boligbyggelags Landsforbund SA uttaler seg positivt om økt bruk av tilstandsrapporter, men synes å foretrekke at dette fortsatt skjer gjennom markedsmekanismene om mulig. I likhet med situasjonen under den første høringsrunden er det vidt forskjellige syn på hvilken reguleringsmodell som er å foretrekke, blant de høringsinstansene som er positive til lovendringer.

Høringsinstansenes nærmere synspunkter på valg av reguleringsmodell behandles i punkt 6.3.

5.4 Departementets vurderinger

Da avhendingslova ble vedtatt, var et av målene å redusere tvistepotensialet ved boligsalg, jf. Ot.prp. nr. 66 (1990–91) side 18. Synspunktet var at en lovfesting ville gjøre reglene lettere tilgjengelige, noe man antok at ville virke tvistedempende. Utviklingen i ettertid viser imidlertid at saker etter avhendingslova forekommer hyppig for domstolene. Årsakene til dette kan være mange og sammensatte. Loven inneholder en del skjønnsmessige vurderingstemaer. Slike vurderingstemaer vil alltid ha et potensial til å virke prosessdrivende, selv om virkningen gjerne avtar noe over tid ved at det kommer rettsavgjørelser som avklarer tvilsomme spørsmål. Man kan heller ikke se bort fra at kjøp og salg av fast eiendom er en særegen kontraktstype i den forstand at aktørene gjerne handler med store verdier uten samtidig å ha forutgående kjennskap til hverandre eller kommersielle insentiver til lojalitet. Når dette kombineres med at det gjerne knytter seg sterke følelser og økonomiske interesser til bolig, kan det hevdes at et visst tvisteomfang er uunngåelig så lenge risikoen skal plasseres ut fra en kontraktsrettslig tankegang. Det hører nok også med i bildet at det de senere årene har vært stor oppmerksomhet om forbrukerrettigheter. Dette kan igjen sies å være utslag av en mer generell tendens til rettsliggjøring i samfunnet. På boligområdet især kan det tenkes å være slik at boligkjøpere i lys av den offentlige boligdebatten kan få inntrykk av at det kan påberopes mangler i flere tilfeller enn det er grunnlag for.

Boligsalg skjer som oftest mellom to forbrukere. Avhendingslovas bestemmelser er i stor grad ufravikelige også i slike forhold, jf. § 1-2. I salg mellom forbrukere er det imidlertid ikke gitt at risikoen skal fordeles på samme måte som i andre salg. Det er i denne sammenhengen et poeng at folk flest til ulike tider vil kunne opptre som både kjøper og selger ved boligsalg. En rettstilstand som blir oppfattet som urettferdig av en kjøper, vil – dersom rollene byttes om – kunne oppfattes som rimelig av den samme personen. Dette er det viktig å være bevisst på når det blir spørsmål å balansere partenes rettigheter og plikter og eventuelt gjøre lovbestemmelser ufravikelige. Samtidig må man ta høyde for at det kan ligge strukturelle skjevheter bak den formelle jevnbyrdigheten mellom kjøperen og selgeren. Særlig kan ordningene med bruk av forskjellige kontraktsmedhjelpere – slik som meglere og takstmenn – og forsikringsselskaper tilsi at reglene må kompensere for en reell ubalanse mellom partene.

Etter departementets syn bør det fortsatt være en målsetting å redusere risikoen for etterfølgende tvister ved boligsalg. Synspunktet i NOU 2009: 6 er at et godt opplysningsgrunnlag vil redusere tvistepotensialet ved at partene får bedre kjennskap til eiendommen som selges. Jo mer man kjenner til på forhånd, desto mindre er det å tvistes om i ettertid. Dette er en fordel for alle parter. Lovens bestemmelser vil imidlertid fremdeles måtte utformes slik at de gir mulighet for å komme til et rimelig resultat i det enkelte tilfellet. De faktiske forholdene knyttet til avhending av fast eiendom kan variere betydelig. For at avhendingslova skal ha den fleksibiliteten som er nødvendig, er det ikke til å unngå at loven inneholder skjønnsmessige vurderingstemaer. Slik departementet ser det, må trygghet i bolighandelen i form av åpenhet, gjennomsiktighet og mulighet for risikopulverisering være en sentral målsetting ved siden av det mer avgrensede målet om å redusere tvistenivået.

Som utvalget har redegjort for, kan en ordning med tilstandsrapporter ivareta ulike formål. Etter departementets syn er det viktig at det foreligger et godt informasjonsgrunnlag ved boligsalg, selv om dette formålet må veies mot kostnadene med å innhente informasjon. At det gis relevant informasjon forut for avtaleinngåelsen, vil kunne bidra til en tryggere og mindre konfliktfylt bolighandel. Samtidig må man ha et realistisk syn på hva en ordning med tilstandsrapporter kan oppnå. Flere har advart mot overforenklinger på dette punktet. I Harald Benestad Andersen, Mangler ved omsetning av bolig, 2016, stiller forfatteren seg for eksempel kritisk til «den nokså naive troen som har kommet til uttrykk i den offentlige debatten om at tilstandsrapporter vil løse ‘alle’ problemer», og han påpeker at tilstandsrapporter «ikke er noen mirakelkur», se side 737–738. Men så lenge man har innvendingene og begrensningene klart for seg når reglene utformes, synes de fleste å mene at tilstandsrapporter er et gode for boligomsetningen. I det nevnte verket betegner forfatteren seg som «grunnleggende positiv til at det foreligger tilstandsrapporter forut for avtaleinngåelsen», se side 737.

Departementet slutter seg etter dette til standpunktet til et samlet utvalg og flertallet av høringsinstansene om at det bør vedtas rettsregler som oppfordrer til bruk av tilstandsrapporter. Som det fremgår, er det imidlertid betydelig uenighet både i utvalget og blant høringsinstansene om hva en slik ordning nærmere bør gå ut på. Dette drøftes i punkt 6 nedenfor.