5 Forslag til ny lov om nøkkelinformasjon om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter

5.1 Regelverksstruktur – egen lov

5.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet har i høringsnotatet fra 2016 om gjennomføring av PRIIPs-forordningen vist til at reglene i PRIIPs-forordningen gjelder for produkter som produseres av verdipapirforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond og forvaltere av alternative investeringsfond, i tillegg til produkter som produseres av finansforetak. Det vil derfor ikke være tilstrekkelig å gi regler som gjennomfører PRIIPs-forordningen med hjemmel i finansforetaksloven. Finanstilsynet har foreslått at det gis en ny egen lov om krav til nøkkelinformasjon om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter («PRIIPs-loven») for å gjennomføre PRIIPs-forordningen i norsk rett.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Finans Norge, Pensjonskasseforeningen og Verdipapirfondenes forening støtter forslaget om at PRIIPs-forordningen gjennomføres i norsk rett ved en ny tverrgående lov. Ingen av høringsinstansene har vært negative til forslaget. Finans Norge gir også uttrykk for at loven i hovedsak bør avgrenses til å gjennomføre de materielle sidene av forordningen, og at Finanstilsynets forhold og kompetanse så langt som mulig bør reguleres av finanstilsynsloven.

5.1.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om at PRIIPs-forordningen gjennomføres i en egen lov om nøkkelinformasjon for sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter. PRIIPs gir regler som får virkning for finansforetak regulert i finansforetaksloven, avtaler om forsikring regulert i forsikringsavtaleloven, verdipapirhandel regulert i verdipapirhandelloven, forvaltningsselskap for verdipapirfond og forvaltere av alternative investeringsfond, regulert i henholdsvis verdipapirfondloven og AIF-loven. For at de ulike aktørene lett skal få oversikt over reglene som gjelder på deres felt, ville det vært et alternativ å innta reglene i de ulike lovene. EØS-rettens krav om gjennomføring av forordninger «som sådan», innebærer imidlertid at en forordning som er innlemmet i EØS-avtalen, ikke skal skrives om, splittes opp eller gjennomføres i flere ulike lover eller forskrifter. Å innlemme reglene i de ulike lovene, ville dessuten innebære mange gjentakelser i lovverket. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det vil være mest hensiktsmessig å gjennomføre forordningen i en egen lov.

EØS-avtalen artikkel 7 fastsetter at rettsakter som svarer til EU-forordninger som er innlemmet i avtalen, skal gjøres til del av den interne rettsordenen «som sådan». Det er imidlertid adgang til, og kan være plikt til, å supplere en forordning med nasjonale regler for å sikre at formålet med forordningen oppnås. Forordninger som er tatt inn i EØS-avtalen, inkorporeres normalt i norsk rett gjennom en lov- eller forskriftsbestemmelse som fastsetter at den underliggende EU-forordningen, med de tilpasninger som følger av protokoll 1, det aktuelle vedlegget og avtalen for øvrig, gjelder som lov eller forskrift.

5.2 Regelverksstruktur – gjennomføringsbestemmelse

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet har i høringsnotatet foreslått en bestemmelse om at PRIIPs-forordningen skal gjelde som norsk lov. I tillegg er det foreslått en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om utarbeidelsen av nøkkelinformasjon og om plikten til å gjøre informasjonen tilgjengelig, jf. høringsnotatet § 4.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

5.2.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til forslaget om at EØS-reglene som svarer til forordningen gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon, og at det inntas en standard inkorporasjonsbestemmelse.

Lovforslaget inneholder for det første en henvisning som innebærer at forordningen, slik den er når den er tatt inn i EØS-avtalen med tilpasninger, gjelder som norsk lov. Relevante endringsrettsakter til PRIIPs-forordningen inntas også i inkorporasjonsbestemmelsen. Lovforslaget inneholder videre hjemmel for departementet til i forskrift å gjennomføre kommisjonsrettsakter fastsatt med hjemmel i PRIIPs-forordningen. Dette omfatter kommisjonsforordningene med utfyllende regler om henholdsvis vilkår for myndighetstiltak og nøkkelinformasjon.

Det foreslås i tillegg en hjemmel for departementet til å gjennomføre mindre endringer i selve PRIIPs-forordningen i forskrifts form, selv om forordningen er gjennomført ved lov. Dette er samme type derogasjonshjemmel som er gitt i annen lovgivning på finansmarkedsområdet som gjennomfører EØS-regler som svarer til EU-forordninger. Se for eksempel lov om EØS-finanstilsyn § 6 annet ledd og verdipapirhandelloven § 7-1 tredje ledd.

Det vises til lovforslaget § 2.

5.3 Regelverksstruktur – definisjoner

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

PRIIPs-forordningen artikkel 4 inneholder definisjoner av åtte forskjellige begreper som brukes i forordningen. I høringsnotatet er det foreslått å lovfeste definisjoner av fem begreper som svarer helt eller delvis til fem av de definerte begrepene i forordningen. Dette er begrepene «ikke-profesjonell investor», «sammensatt investeringsprodukt», «forsikringsbasert investeringsprodukt», «sammensatt og forsikringsbasert investeringsprodukt» og «varig medium». Det er ikke foreslått å lovfeste definisjonene for «produsent av sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter for ikke-profesjonelle investorer», «person som selger et PRIIP» og «vedkommende myndigheter».

I høringsnotatet er det foreslått å definere ikke-profesjonell investor som «fysisk eller juridisk person som ikke er profesjonell kunde som nevnt i verdipapirforskriften § 10-2 eller kunde som behandles som profesjonell etter verdipapirforskriften § § 10-4 og 10-5».

Utkastet til definisjoner av sammensatt investeringsprodukt, av forsikringsbasert investeringsprodukt og av sammensatt og forsikringsbasert investeringsprodukt gjengir ordlyden i forordningen.

Utkastet til definisjon av «varig medium» gjengir definisjonen av varig medium i verdipapirfondloven § 1-2 første ledd nr. 10.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

5.3.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om å innta definisjoner for «ikke-profesjonell investor» og «varig medium» i PRIIPs-loven, og å la være å innta definisjonene av «produsent av sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter for ikke-profesjonelle investorer», «person som selger et PRIIP» og «vedkommende myndigheter». I motsetning til Finanstilsynet, foreslår ikke departementet at det i PRIIPs-loven skal inntas definisjoner av begrepene «sammensatt investeringsprodukt», «forsikringsbasert investeringsprodukt» og «sammensatt og forsikringsbasert investeringsprodukt».

Det bør, slik departementet ser det, ikke være nødvendig å gi en egen norsk lovbestemmelse om definisjoner som uansett vil følge direkte av forordningen når denne er gjennomført som norsk lov. På samme måte som for de tre definisjonene i forordningen som ikke er foreslått lovfestet i lovutkastet, mener departementet at definisjonene av «sammensatt investeringsprodukt», av «forsikringsbasert investeringsprodukt» og av «sammensatt og forsikringsbasert investeringsprodukt», vil følge av forordningen, og at det ikke er behov for å gjenta disse i norsk lovtekst.

To av definisjonene i forordningen, henholdsvis av ikke-profesjonell investor og av varig medium, viser til definisjoner i to EU-direktiver. De to direktivene, direktiv 2014/65/EU (MiFID II) og direktiv 2009/65/EF (UCITS IV), er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Det foreligger derfor allerede tilsvarende definisjoner i norsk rett. Departementet mener derfor at det bør gis en definisjon i loven som tilsvarer de aktuelle direktivbestemmelsene.

Definisjonen av varig medium i forordningen artikkel 4 nr. 7 viser til definisjonen i UCITS IV-direktivet artikkel 2 nr. 1 bokstav m. Denne definisjonen er gjennomført i verdipapirfondloven § 1-2 første ledd nr. 10. Departementet foreslår at det, i stedet for å gjengi definisjonen av varig medium, vises til definisjonen i verdipapirfondloven § 1-2 første ledd nr. 10.

Definisjonen av ikke-profesjonell investor i PRIIPs-forordningen bygger på definisjonene av profesjonell kunde og ikke-profesjonell kunde i direktiv 2014/65/EU (MiFID II) artikkel 4 nr. 1 punkt 10 og 11. Begrepet ikke-profesjonell investor etter forordningen omfatter både ikke-profesjonell kunde som angitt i MiFID II og kunde som omhandlet i forsikringsdistribusjonsdirektivet som ikke kan regnes som profesjonell kunde som definert i MiFID II.

Verdipapirforskriften, som det er vist til i utkastet til definisjon i høringsnotatet, er senere endret. Reglene i MiFID II om profesjonell og ikke-profesjonell kunde er nå gjennomført i verdipapirhandelloven.

Verdipapirhandelloven § 10-6 angir hvilke kunder som skal anses som profesjonelle kunder. Disse reglene gjennomfører MiFID II artikkel 4 nr. 1 punkt 10, jf. vedlegg II til direktivet. Det er adgang til å avtale at en profesjonell kunde likevel skal behandles som en ikke-profesjonell kunde, jf. direktivet vedlegg II punkt I og verdipapirhandelloven § 10-6 tredje ledd. Motsatt kan det også avtales at en ikke-profesjonell kunde kan omklassifiseres til og behandles som en profesjonell kunde, jf. direktivet vedlegg II punkt II og verdipapirhandelloven § 10-8, jf. § 10-7 annet ledd. Verdipapirhandelloven § 10-7 første ledd definerer ikke-profesjonell kunde som kunder som verken anses som profesjonell etter § 10-6 eller er omklassifisert til profesjonell etter § 10-8.

Investeringsprodukter som omhandlet i PRIIPs-forordningen kan tilbys av blant annet finansforetak, verdipapirforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond og forvaltere av alternative investeringsfond. Lovene som regulerer disse forskjellige foretakstypene, inneholder bestemmelser om forholdet til kunder eller investorer. Se blant annet finansforetaksloven kapittel 16, verdipapirhandelloven kapittel 10, verdipapirfondloven kapittel 8 og AIF-loven kapittel 7. Det er også regler om informasjon til kundene i finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven. I verdipapirhandelloven og AIF-loven skilles det eksplisitt mellom henholdsvis profesjonelle og ikke-profesjonelle kunder og profesjonelle og ikke-profesjonelle investorer. Definisjonen av ikke-profesjonell investor i AIF-loven § 1-2 bokstav l viser til definisjonen av ikke-profesjonell kunde i verdipapirhandelloven § 10-7.

På denne bakgrunn foreslås det å utforme en definisjon av ikke-profesjonell investor som viser til kundebegrepet i finansavtaleloven, forsikringsavtaleloven, finansforetaksloven, verdipapirhandelloven og annen relevant lovgivning, kombinert med en avgrensning mot profesjonelle kunder slik dette er definert i verdipapirhandelloven.

Det vises til lovforslaget § 3.

5.4 Hjemmel for å kunne utvide virkeområdet for krav om nøkkelinformasjonsdokument

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet har i høringsnotatet vist til at pensjonsprodukter er unntatt fra forordningens virkeområde, men at det fremgår av fortalen avsnitt 8 at forordningen ikke skal være til hinder for at medlemsstatene kan utvide omfanget av produkter det skal utarbeides nøkkelinformasjonsdokument for.

Finanstilsynet har i høringsnotatet redegjort nærmere for følgende fire produkttyper:

• fripoliser med investeringsvalg etter foretakspensjonsloven

• pensjonskapitalbevis med investeringsvalg etter innskuddspensjonsloven

• pensjonsbevis med investeringsvalg etter tjenestepensjonsloven

• individuelle pensjonsordninger (både pensjonsspareavtale og pensjonsforsikringsavtale) med investeringsvalg etter lov om individuell pensjonsordning (IPS).

Finanstilsynet drøfter deretter om disse produkttypene bør underlegges kravene i forordningen, og skriver, jf. punkt 3.2 side 17:

«Etter Finanstilsynets vurdering er det mye som taler for at fripoliser, pensjonskapitalbevis, pensjonsbevis og individuelle pensjonsordninger (IPS), både pensjonsspareavtale og pensjonsforsikringsavtale, alle med investeringsvalg, bør omfattes av krav til nøkkelinformasjonsdokument. I vurderingen er det lagt avgjørende vekt på at beslutninger knyttet til pensjonssparing ofte har lang tidshorisont da sparekapitalen ikke kan tas ut av institusjonen på annen måte enn flytting til ny pensjonsleverandør. Dette kan innebære et stort informasjons- og veiledningsbehov. Nøkkelinformasjonsdokument kan dessuten bidra til å gjøre det lettere å sammenligne ellers like produkter, og et mer effektivt flyttemarked for slike pensjonsprodukter.

Før forordningens krav gjøres gjeldende for pensjonsprodukter, er det behov for en gjennomgang av eksisterende informasjonskrav i forsikringsavtalelov, tjenestepensjonslover mv. Det må vurderes om krav til nøkkelinformasjonsdokument skal komme i tillegg til gjeldende regler, eller om de skal erstatte hele eller deler av dagens krav til informasjon til forsikringstaker. Finanstilsynet har ikke lagt opp til at det foretas en slik gjennomgang nå. Ettersom det foreløpig ikke er fastsatt utfyllende regler (tekniske reguleringsstandarder) om bl.a. krav til nøkkelinformasjon, er det vanskelig å foreta en slik vurdering nå.»

Finanstilsynet har på denne bakgrunn foreslått en hjemmel for departementet til å fastsette i forskrift at loven helt eller delvis skal gjelde for andre produkter som har tilsvarende egenskaper som sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har hatt realitetsmerknader, med unntak av Justis- og beredskapsdepartementet, har uttalt seg om forslaget om en hjemmel for å kunne utvide virkeområdet for krav om nøkkelinformasjonsdokument. Merknadene er dels til spørsmålet om det bør være en hjemmel som foreslått, dels til hva slags produkter virkeområdet bør utvides til å omfatte, og dels til hvordan prosessen bør være ved en eventuell utvidelse av virkeområdet ved forskrift.

Forbrukerombudet, Advokatforeningen, Akademikerne, Aktuarkonsulenters Forum, LO og Verdipapirfondenes forening er enige i at det bør være hjemmel til å utvide virkeområdet ved forskrift.

Forbrukerombudet og LO mener PRIIPs-loven også bør gjelde for de pensjons- og forsikringsproduktene Finanstilsynet har trukket frem i høringsnotatet. LO forutsetter at dette ikke vil endre det materielle innholdet i dagens forbrukervern på pensjons- og forsikringsområdet. Akademikerne mener det bør vurderes om virkeområdet bør utvides til å omfatte innskuddspensjon med investeringsvalg i tillegg til de individuelle pensjonsproduktene som er drøftet i høringsnotatet.

Verdipapirfondenes forening er enig i at sterke forbrukervernhensyn gjør seg gjeldende ved rådgivning om og salg av pensjonsprodukter med investeringsvalg, og at slike pensjonsprodukter har mange fellestrekk med sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter omfattet av forordningen. Dette kan tilsi at de bør være underlagt samme krav til nøkkelinformasjon. Verdipapirfondenes forening fremhever imidlertid at informasjonskravene må vurderes helhetlig for de forskjellige produkttypene, og at det er viktig med høring av eventuelle forslag til utvidelse av virkeområdet.

Den Norske Aktuarforening, Finans Norge og Pensjonskasseforeningen går imot den foreslåtte hjemmelen og utvidelse av virkeområdet til de nevnte individuelle pensjonsproduktene. Den Norske Aktuarforening påpeker at nøkkelinformasjon etter PRIIPs-forordningen er basert på faktisk oppnådd avkastning de siste årene, mens pensjon er langsiktig sparing med en tidshorisont på normalt over 10 år, og at informasjon etter PRIIPs-regelverket for pensjonsprodukter vil bli villedende. Både Den Norske Aktuarforening og Pensjonskasseforeningen fremhever også at fripoliser, pensjonskapitalbevis og pensjonsbevis ikke er tegnet som individuelle avtaler, men er en fortsettelse av kollektive ytelsesordninger, innskuddsordninger og hybride ordninger. Den Norske Aktuarforening mener det vil være urimelig å legge en standard til grunn for informasjon til medlemmer i en kollektiv ordning, og en annen standard til grunn for informasjon når man har gått ut av ordningen. Pensjonskasseforeningen trekker også frem at pensjonskassenes kunder er arbeidsgiverforetak i privat og offentlig sektor, og at de nevnte produktene ikke er relevante for pensjonskassers offentlige pensjonsordninger. Finans Norge viser også til at EU-kommisjonens tekniske standard fra mars 2017 om bruk av avkastningsforutsetninger for å utarbeide nøkkelinformasjon ikke er tilpasset pensjonsprodukter, og vil gi overdrevent optimistiske prognoser etter noen år med fallende renter og stabilt oppadgående aksjemarkeder. Finans Norge påpeker også at salg av pensjonsprodukter med investeringsvalg allerede er undergitt et omfattende offentlig regelverk, og at det i tillegg foreligger bransjeregler om avkastningsprognoser som sikrer god og nøktern informasjon til kundene om hvilken avkastning de kan forvente. Finans Norge har også opplyst at europeisk bank- og forsikringsnæring har spilt inn en rekke problemstillinger knyttet til avklaring av virkeområdet, som for eksempel om valutaderivater brukt som sikringsinstrumenter er omfattet av kravet til utarbeidelse av nøkkelinformasjon.

5.4.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om at det bør være adgang til å utvide virkeområdet for krav om nøkkelinformasjon til å omfatte andre investeringsprodukter enn de som er omfattet av forordningen, og til at det bør være adgang til å fastsette en slik utvidelse ved forskrift. Se lovforslaget § 1 første ledd.

Departementet er enig i at det, før eventuelt vedtak om utvidelse av virkeområdet for forordningen slik den er gjennomført i norsk rett, bør gjennomføres høring av utkast til slik forskrift.

Departementet viser også til at Kommisjonen, som nevnt over, i september 2021 vedtok en forordning med endringer i de utfyllende reglene i kommisjonsforordningen fra 2017 om informasjonen som skal gis i nøkkelinformasjonsdokumentet. De endrede reglene anvendes i EU fra 1. januar 2023. Noe av formålet med disse endringene var å gjøre kravene mer anvendelige for flere typer investeringsprodukter. Tilsvarende regler vil gjelde i Norge ved ikrafttredelse av EØS-komitébeslutningen om innlemmelse av PRIIPs-forordningen, og gjennomføring av kommisjonsforordningen i norsk rett.

5.5 Tilsyn og sanksjoner

5.5.1 Gjeldende rett

Finanstilsynet har i høringsnotatet fra 2016 om gjennomføring av PRIIPs-forordningen punkt 9.2 redegjort slik for gjeldende rett om administrative sanksjoner og andre tiltak:

«Finanstilsynsloven § 4 inneholder generelle påleggshjemler for Finanstilsynet, herunder pålegg om retting dersom et foretak under tilsyn ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Videre kan Finanstilsynet i medhold av finanstilsynsloven § 4a gi pålegg om stans av virksomhet, dersom Finanstilsynet antar at noen driver virksomhet som omfattet av finanstilsynsloven § 1 første eller tredje ledd uten nødvendig tillatelse. Uaktsom eller forsettlig overtredelse av pålegg etter § 4a er straffebelagt, jf. finanstilsynsloven § 10 første ledd tredje punktum. Det følger også av § 10 andre ledd at pålegg gitt av Finanstilsynet med hjemmel i bestemmelse gitt i eller i medhold av lov kan følges opp med en daglig løpende mulkt til forholdet er rettet.

I sektorlovgivningen er det tatt inn påleggsbestemmelser som utfyller eller utvider Finanstilsynets kompetanse etter finanstilsynsloven. Det vises blant annet til AIF-loven § 9-3 (pålegg om retting og midlertidig forbud mot utøvelse av virksomhet), verdipapirhandelloven § 15-7 (pålegg mv.), verdipapirfondloven § 11-4 (pålegg om retting) og finansforetaksloven § 22-2 (pålegg og tvangstiltak). Enkelte av sektorlovene har også bestemmelser om overtredelsesgebyr, jf. verdipapirhandelloven § 17-4 som fastsetter at det kan ilegges overtredelsesgebyr for overtredelse av nærmere angitte bestemmelser.

Forannevnte lover inneholder også straffebestemmelser. Disse er enten generelt utformet og omfatter samtlige bestemmelser i loven slik som finansforetaksloven § 22-1, eller fastsetter at kun overtredelse av nærmere bestemte bestemmelser skal kunne medføre straff, se eksempelvis AIF-loven § 11-1, verdipapirhandelloven § 17-3 og verdipapirfondloven § 11-6.

Sektorlovgivningens bestemmelser om påleggskompetanse, overtredelsesgebyr og straff, anses mindre relevante dersom forordningen gjennomføres i ny PRIIPs-lov fordi bestemmelsene bare hjemler pålegg, straff etc. ved overtredelse av vedkommende lover. Dersom forordningen gjennomføres ved henvisning i den enkelte sektorlov, vil bestemmelsene ha relevans.»

Bestemmelsen om straff i verdipapirfondloven ble ved lov 16. desember 2016 nr. 90 om endringer i verdipapirfondloven mv. (UCITS V-direktivet mv.) inntatt i § 11-7, og ikke § 11-6 som det er vist til i tredje avsnitt i sitatet over. Verdipapirhandelloven er også omarbeidet etter at høringsnotatet ble utformet, slik at påleggsbestemmelsen er i § 19-7, regler om overtredelsesgebyr er i kap. 21 og bestemmelser om straff er i § 21-5.

5.5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet fra 2016 foreslo Finanstilsynet regler om tilsynsmessig oppfølging og sanksjoner. Som nevnt i punkt 2.3, utarbeidet Finanstilsynet i 2019 et høringsnotat med utkast til regler om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene. I høringsnotatet fra 2019 har Finanstilsynet foreslått enkelte endringer i reglene om overtredelsesgebyr mv. foreslått i høringsnotatet fra 2016.

I høringsnotatet punkt 9.4.1 har Finanstilsynet gitt følgende vurdering av tiltak som nevnt i PRIIPs-forordningen artikkel 24 nr. 2 bokstav a til d:

«Finanstilsynet legger til grunn at tiltakene nevnt i artikkel 24 nr. 2 bokstav a) til d) er ordinære forvaltningsmessige reaksjoner.

Forbud mot markedsføring av et investeringsprodukt, jf. bokstav a), kan være aktuelt i tilfeller der markedsføringen av produktet er ulovlig fordi produkt helt mangler nøkkelinformasjonsdokument eller dokumentet har vesentlige mangler. Et pålegg om å suspendere markedsføringen av et produkt, jf. bokstav b), har karakter av midlertidighet sammenlignet med et forbud mot markedsføring. Dette tilsier at vedtak om suspensjon normalt vil inneholde en frist for retting før markedsføringen kan gjenopptas. Finanstilsynet foreslår i PRIIPs-lov § 7 andre ledd at Finanstilsynet kan suspendere eller forby markedsføring av et investeringsprodukt hvis bestemmelsene angitt i § 8 første ledd er overtrådt. Bestemmelsen presiserer Finanstilsynets generelle påleggshjemler etter finanstilsynsloven.

Det fremgår av bokstav c) at det skal kunne gis offentlig advarsel som angir navn på personen som er ansvarlig for overtredelsen. Etter norsk offentlighetslov vil vedtak om sanksjoner eller pålegg være offentlig. Finanstilsynet publiserer brev og tilsynsrapporter på sitt nettsted. Ved overtredelse av krav til nøkkelinformasjon kan det vurderes å ta inn en følgetekst som advarer og opplyser om at et nøkkelinformasjonsdokument ikke tilfredsstiller kravene i loven. Finanstilsynet forholder seg for øvrig til foretaket under tilsyn v/ styret, og ikke til enkeltansatte i virksomheten. Angivelse av enkeltpersoner som er «ansvarlige» for manglende nøkkelinformasjon er dermed lite relevant/praktisk. Tiltaket medfører etter Finanstilsynets vurdering ikke behov for ny regulering.

Tiltaket som innebærer beslutning om å forby at nøkkelinformasjonsdokument gjøres tilgjengelig for ikke-profesjonelle investorer, jf. artikkel 24 nr. 2 bokstav d), får kun anvendelse ved overtredelse av enkelte bestemmelser i forordningen (eksempelvis kravene til innhold, språk og oppdatering av nøkkelinformasjonen). Videre skal Finanstilsynet kunne pålegge å offentliggjøre et nytt nøkkelinformasjonsdokument. Finanstilsynet anser at finanstilsynsloven § 4 nr. 7 om pålegg om retting, vil være tilstrekkelig til å stoppe tilgjengeliggjøring av nøkkelinformasjonsdokument til dokumentet er endret og oppfyller kravene etter norsk regelverk, herunder pålegg om å offentliggjøre nytt nøkkelinformasjonsdokument. Finanstilsynet foreslår likevel en presisering om dette i forslag til PRIIPs-lov § 7 tredje ledd.»

I høringsnotatet punkt 9.4.2 og punkt 9.4.3 har Finanstilsynet drøftet regler om overtredelsesgebyr:

«9.4.2 Administrative sanksjoner – overtredelsesgebyr

PRIIPs-forordningen åpner for nasjonalt valg for den enkelte EØS-stat om overtredelser av PRIIPs-forordningen skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, eller om overtredelser i stedet bare skal kunne sanksjoneres gjennom det vanlige strafferettslige sporet. Det er derfor ingen plikt for norske myndigheter til å innføre overtredelsesgebyr på dette området. Dersom det ikke innføres regler om overtredelsesgebyr, må det gis en straffebestemmelse i forslaget til PRIIPs-lov for at norsk rett skal være i overensstemmelse med EØS-retten på dette punkt.

I Norge er det ikke tradisjon for overtredelsesgebyr på bank- og forsikringsområdet. På verdipapirområdet har imidlertid Finanstilsynet hjemmel for overtredelsesgebyr ved overtredelse av enkelte bestemmelser. For å bidra til effektiv oppfyllelse av EU-reguleringen, er det i økende grad i EU innført overtredelsesgebyrer innenfor hele finansområdet. Forvaltningens bruk av straffelignende reaksjoner reiser imidlertid prinsipielle rettssikkerhetsspørsmål.

Normalt vil pålegg om retting være det mest hensiktsmessige virkemiddelet fordi det virker fremoverskuende, mens straff og overtredelsesgebyr rammer handlinger som allerede har skjedd (bakoverskuende).

I nylig fremlagt forslag til endringer i verdipapirfondloven som følge av gjennomføring av UCITS V-direktivet, jf. Prop. 154 L (2015–2016) Endringer i verdipapirfondloven mv. (UCITS V-direktivet mv.), foreslår Finansdepartementet at det innføres overtredelsesgebyr blant annet for overtredelse av bestemmelsene om nøkkelinformasjon. Finansdepartementet uttaler at det vil være ressursbesparende om Finanstilsynet kan ilegge et overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige overtredelser, i stedet for at saken må oversendes til politiet/påtalemyndigheten. Det kan føre til at flere saker enn i dag kan følges opp med en formell reaksjon. Hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr kan i følge departementet bidra til at sanksjoneringen blir mer fleksibel, slik at den i større grad kan tilpasses overtredelsens art og alvorlighetsgrad. Finansdepartementet legger til grunn at straff bør forbeholdes alvorlige eller gjentatte overtredelser, mens overtredelsesgebyr vil være en egnet og hensiktsmessig reaksjon ved mindre alvorlige overtredelser, som alternativ til strafferettslig bot. Det vises til de nærmere drøftelsene og avveiningene som er gjort i proposisjonen punkt 2.4.5.2 som også anses relevante i foreliggende sak.

Finanstilsynet legger avgjørende vekt på at overtredelsesgebyr er foreslått innført for tilsvarende overtredelser etter verdipapirfondloven. Det er vanskelig å se at vurderingen skulle være en annen ved overtredelse av PRIIPs-forordningen enn ved overtredelse av krav til nøkkelinformasjon etter andre regler i finanssektoren. Finanstilsynet foreslår derfor at overtredelsesgebyr kan ilegges for overtredelse av de bestemmelsene som forordningen forutsetter skal kunne sanksjoneres, se forslag til § 8 første ledd.

Forordningens bestemmelse om overtredelsesgebyr omfatter både juridiske og fysiske personer. Øvre grense for overtredelsesgebyr for juridiske personer er betydelig høyere enn for fysiske personer. Finanstilsynet forstår bestemmelsen om fysiske personer slik at den gjelder tilfeller der disse er innehavere av konsesjon til å drive en bestemt type virksomhet, og ikke styret eller andre fysiske personer som må anses ansvarlige for overtredelsen. I Norge kan virksomhet som omfattes av forordningen bare drives av foretak (også enkeltpersonforetak), og overtredelsesgebyr for personlige konsesjonsinnehavere er derfor ikke relevant. For å oppfylle kravet etter forordningen, bør en regel om overtredelsesgebyr likevel omfatte fysiske personer, selv om dette anses lite praktisk. Det kan ikke utelukkes at tillatelse til konsesjonspliktig virksomhet innenfor områder som dekkes av forslaget til ny PRIIPs-lov, i enkelte andre EØS-stater kan gis til fysiske personer. Finanstilsynet vil ha ansvar for å føre tilsyn med investeringsprodukter som markedsføres i Norge, også fra utenlandske tilbydere. Det vises til forslag til PRIIPs-lov § 8 første ledd som legger til grunn et objektivt ansvar som grunnlag for overtredelsesgebyr.

Finanstilsynet har vurdert om overtredelsesgebyr også skal kunne ilegges styremedlemmer, daglig leder eller faktisk leder i foretaket, dersom vedkommende har utvist forsett eller grov uaktsomhet i forbindelse med forholdet som medfører at foretaket er ilagt overtredelsesgebyr. En lignende bestemmelse er inntatt i forslaget til nye regler om overtredelsesgebyr i verdipapirfondloven på basis av regler i UCITS V-direktivet. Overtredelsesgebyr etter verdipapirfondloven vil kunne ramme en rekke overtredelser av ulik karakter, ikke bare reglene om nøkkelinformasjon. I motsetning til UCITS V, stiller ikke PRIIPs-forordningen krav om at enkeltpersoner i foretaket skal kunne ilegges overtredelsesgebyr i tillegg til foretaket. Finanstilsynet mener at det på dette begrensede området ikke er behov for at enkeltpersoner i foretaket skal kunne ilegges overtredelsesgebyr i tillegg til foretaket, og har ikke foreslått dette.

Forordningens artikkel 25 angir momenter som er relevante ved valg av reaksjonsform (forvaltningsmessig tiltak eller overtredelsesgebyr), herunder ved utmåling av overtredelsesgebyr. I forvaltningsloven er det nylig vedtatt saksbehandlingsregler som skal benyttes i forbindelse med vedtak om administrative sanksjoner, jf. lovvedtak 64 (2015–2016) av 12. mai 2016. Se også Prop. 62 L (2015–2016). Disse er foreløpig ikke trådt i kraft, men vil utfylle vurderingene etter forordningen. Finanstilsynet foreslår for øvrig at det etter mønster av forslag til ny verdipapirfondlov § 11-6 ikke fastsettes uttrykkelig regler om utmåling av overtredelsesgebyr i PRIIPs-loven, men at det gis hjemmel til å fastsette dette i forskrift. Denne forskriftshjemmelen vil også kunne benyttes til å fastsette bestemmelser om hvilke forhold som kan tillegges vekt ved avgjørelsen om overtredelsesgebyr skal ilegges, se forslaget til § 8 andre ledd.

Forslaget til ny § 8 inneholder i tillegg regler om forsinkelsesrente, foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr og en hjemmel for departementet til å gi nærmere forskrifter om øvre ramme for overtredelsesgebyr. Forordningen legger opp til at det skal gjelde en øvre ramme. Det følger også av de nye saksbehandlingsreglene for administrative sanksjoner i forvaltningsloven, se ny § 44 andre ledd første punktum, at der særloven legger opp til individuell utmåling, er det en plikt til å fastsette en øvre ramme for utmålingen av overtredelsesgebyret. Bakgrunnen er ønsket om å sikre en viss forutberegnelighet for private og at gebyrenes størrelse er gjennomtenkt.

Dersom Finanstilsynet har vedtatt en eller flere forvaltningsrettslige eller administrative sanksjoner, følger det av forordningen at Finanstilsynet skal ha myndighet til å sende, eller kreve at vedkommende foretak sender, melding til investorer med opplysninger om pålegget eller sanksjonen ilagt av Finanstilsynet, og om hvor investoren kan inngi klage eller fremme krav mot foretaket. Bestemmelsen innebærer valgfrihet med hensyn til hvem som skal sende meldingen til kundene. Finanstilsynet anser at det normalt vil være mest hensiktsmessig at foretaket underretter kundene. I forslag til PRIIPs-loven § 7 fjerde ledd foreslår Finanstilsynet å fastsette slik påleggskompetanse.

Forordningen fastsetter at sanksjoner og tiltak skal være omfattet av klageadgang, jf. artikkel 26. Finanstilsynets vedtak om overtredelsesgebyr eller pålegg mv. vil være et enkeltvedtak som kan påklages etter de alminnelige reglene om klage i forvaltningslovens kapittel VI. Finansdepartementet er klageinstans.

9.4.3 Straff

Finanstilsynet foreslår å innta en straffebestemmelse i forslaget til ny PRIIPs-lov § 9 etter mønster av ny verdipapirfondlov § 11-7 slik denne er foreslått i Prop. 154 L (2015–2016). Bestemmelsen i verdipapirfondloven fastsetter straff i form av bøter eller fengsel inntil l ett år for den som grovt eller gjentatte ganger forsettlig eller uaktsomt overtrer nærmere bestemte bestemmelser i verdipapirfondloven, herunder reglene om nøkkelinformasjonsdokument.

UCITS-fond er inntil videre unntatt fra PRIIPs-forordningen og hensynet til at samme type overtredelser bør være gjenstand for lik straff, tilsier at straffebestemmelsen i PRIIPs-loven får samme utforming. Videre vises det til Finansdepartementets uttalelser om at overtredelsesgebyr vil være en egnet og hensiktsmessig reaksjon ved mindre alvorlige overtredelser. Dette betyr at straff skal være forbeholdt grove og gjentatte overtredelser. Finanstilsynet foreslår at de samme bestemmelsene i PRIIPs-loven som forordningen krever skal være gjenstand for administrative sanksjoner og tiltak, skal være straffebelagt da disse utgjør kjerneplikter etter loven.»

I høringsnotatet er det foreslått å lovfeste at Finanstilsynet fører tilsyn med overholdelse av bestemmelsene i denne lov, jf. lovutkastet § 7 første ledd. Videre er det foreslått regler om administrative tiltak, administrative sanksjoner, og straffebestemmelser. Det er for det første foreslått at Finanstilsynet skal kunne suspendere eller forby markedsføring av et investeringsprodukt hvis bestemmelsene som svarer til følgende bestemmelser i forordningen, samt forskrifter med hjemmel i disse bestemmelsene, er overtrådt:

• artikkel 5 nr. 1 (plikt til å utarbeide nøkkelinformasjonsdokument),

• artikkel 6 (generelle krav til nøkkelinformasjonsdokumentets form og innhold),

• artikkel 7 (språkkrav),

• artikkel 8 nr. 1 til 3 (nærmere innholdskrav),

• artikkel 9 (forbud mot at markedsføringsmateriale inneholder informasjon i strid med opplysningene i nøkkelinformasjonsdokumentet),

• artikkel 10 nr. 1 (plikt for produsenten til å gjennomgå regelmessig, og om nødvendig oppdatere, nøkkelinformasjonen),

• artikkel 13 nr. 1, 3 og 4 (plikt for rådgiver og selger til å gjøre nøkkelinformasjonsdokumentet tilgjengelig i god tid før avtale blir bindende),

• artikkel 14 (nøkkelinformasjonsdokumentet skal gjøres tilgjengelig kostnadsfritt) og

• artikkel 19 (produsent, rådgiver og selger skal sørge for klageadgang og, i tilfelle tvister på tvers av landegrensene, effektive fremgangsmåter for å kreve erstatning).

I lovforslaget § 7 om tilsynsmessig oppfølging er det også foreslått adgang til å forby at informasjon som ikke tilfredsstiller kravene til nøkkelinformasjon, gjøres tilgjengelig for ikke-profesjonelle investorer, og adgang til å pålegge produsenter, rådgivere og selgere å opplyse om blant annet administrative sanksjoner og pålegg, jf. lovforslaget § 7 tredje og fjerde ledd.

Overtredelse av de samme bestemmelsene som kan lede til suspensjon av eller forbud mot markedsføring, skal også kunne sanksjoneres administrativt med overtredelsesgebyr, jf. lovutkastet § 8.

I tillegg er det foreslått at grove eller gjentatte overtredelser av de samme bestemmelsene skal kunne straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år, jf. lovutkastet § 9.

I høringsnotatet fra 2019 er det foreslått enkelte endringer i forslaget til reglene om overtredelsesgebyr mv. I høringsnotatet punkt 2.3.3 står det:

«Utgangspunktet er at overtredelsesgebyr kan ilegges den som har plikter, eventuelt er ansvarlig, etter den relevante handlingsnormen, med mindre annet er særskilt bestemt i sanksjonshjemmelen. Om et foretak eller fysisk person anses som overtreder, avhenger av hvordan handlingsnormen er nærmere utformet. De fleste av reglene i finansforetaksloven og de andre lovene det nå foreslås å kunne sanksjonere med overtredelsesgebyr, oppstiller plikter/handlingsnormer for foretak under tilsyn. Noen bestemmelser retter seg mot både foretak og fysiske personer, og både mot foretak under tilsyn og andre, se for eksempel finansforetaksloven § 6-1 om meldeplikt ved erverv og avhendelse av kvalifiserte eierandeler i finansforetak. Tilsvarende gjelder for eksempel det å drive konsesjonspliktig virksomhet uten tillatelse. Finanstilsynet finner ikke grunn til å avskjære kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyr overfor fysiske personer, blant annet fordi alle EØS-rettsaktene som inneholder bestemmelser om overtredelsesgebyr gir uttrykkelig anvisning på at også fysiske personer skal kunne ilegges administrative sanksjoner.

Finanstilsynet foreslår videre at medvirkning skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr på samme måte som hovedovertredelsen. Det tilsvarer de nylig vedtatte reglene i verdipapirhandelloven § 21-13 om overtredelsesgebyr, jf. Prop. 96 LS (2018–2019). Finanstilsynet viser til vurderingene i nevnte proposisjon, se særlig kapittel 7.6.5.3 under overskriften «fysiske» personer, underoverskriften «medvirkning», der blant annet følgende fremgår:

‘Departementet mener et overtredelsesgebyr rettet mot foretaket ofte ikke vil være et tilstrekkelig effektivt og preventivt virkemiddel. Fysiske personer som har hatt en fremskutt rolle i overtredelsene, vil kunne sitte igjen med betydelig fortjeneste eller andre fordeler, uavhengig av om foretaket ilegges overtredelsesgebyr, og vil for øvrig kunne være mye å bebreide for overtredelsene. Det er også avdekket eksempler på at personer gjentatte ganger medvirker til foretaks overtredelser. Medvirkerens forhold vil også etter omstendighetene kunne fremstå som mer graverende enn foretakets overtredelse. Departementet mener på denne bakgrunn at medvirkning generelt bør kunne sanksjoneres på samme måte som hovedovertredelsen, det vil si der det kan ilegges overtredelsesgebyr etter verdipapirhandelloven. Dette gir slik departementet ser det best sammenheng og harmoni med reguleringen i straffebestemmelsen, hvor medvirkning kan straffes, og vil være hensiktsmessig for å oppnå en tilstrekkelig samlet effekt av sanksjonsbestemmelsene.’

De samme hensyn gjør seg gjeldende i lovene som vurderes i foreliggende høringsnotat. Finanstilsynet foreslår på denne bakgrunn at medvirkning til overtredelser skal kunne medføre overtredelsesgebyr på samme måte som etter de nylig vedtatte reglene i verdipapirhandelloven.»

I høringsnotatet fra 2019 foreslås det også bestemmelser om ledelseskarantene. Departementet behandler ikke disse forslagene i denne proposisjonen.

5.5.3 Høringsinstansenes syn

Verdipapirfondenes forening skriver at de er enige med Finanstilsynet i at overtredelser av reglene i PRIIPs-forordningen ikke bør sanksjoneres annerledes enn overtredelser av andre regler om nøkkelinformasjon i finanssektoren. Både Finans Norge og Verdipapirfondenes forening etterlyser en helhetlig vurdering av bestemmelser om overtredelsesgebyr i finanssektoren. Finans Norge skriver at forordningens «katalog» av ulike sanksjonsmidler i formen skiller seg fra Finanstilsynets sanksjonsapparat som følger av finanstilsynsloven § 7. De viser til at de i en rekke høringer om gjennomføring av nye rettsakter på verdipapirområdet har tatt til orde for at EU-regler om overtredelsesgebyr mv. bør underlegges en samlet og konsistent rettsteknisk utforming i norsk rett. I tråd med dette har Finans Norge foreslått at regler om Finanstilsynets kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr samles på ett sted.

Både Finans Norge og Verdipapirenes forening mener at overtredelsesgebyrer bare bør kunne ilegges foretak, og ikke enkeltpersoner i foretakene.

Ingen av de andre høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

Når det gjelder høringsuttalelsene til høringsnotatet fra 2019, viser departementet til gjengivelsene i Prop. 155 LS (2020–2021) Endringer i verdipapirfondloven mv. (gjennomføring av EØS-rett, administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak) og samtykke til godkjenning av fire beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av forordninger om verdipapirfond og alternative investeringsfond.

5.5.4 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om at Finanstilsynet skal føre tilsyn med overholdelse av PRIIPs-regelverket, og at PRIIPs-loven skal ha egne bestemmelser om administrative sanksjoner, overtredelsesgebyr og straff. Departementet viderefører også forslaget om at Finanstilsynet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser av bestemmelsene som er angitt i forordningen artikkel 24 nr. 1. Som Finanstilsynet i høringsnotatet fra 2019, foreslår departementet at både fysiske og juridiske personer skal kunne ilegges overtredelsesgebyr og straffes, og at det skal inkludere fysiske personer som har handlet på vegne av et juridisk foretak, samt at anonyme og kumulative feil hos juridiske personer skal omfattes. I motsetning til forslaget i høringsnotatet, foreslår departementet at uaktsomhet skal være tilstrekkelig for å ilegges overtredelsesgebyr og straffes.

Departementet er enig med Finans Norge i at det kan være fordeler ved å samle reglene om Finanstilsynets adgang til å ilegge overtredelsesgebyr og eventuelle andre administrative sanksjoner på «ett sted». På den andre side, er det nyanser på de ulike områdene, som tilsier at en samlet regulering vil kunne bli uoversiktlig. Departementet foreslår ikke å gjøre noe grunnleggende med reguleringsstrukturen knyttet til administrative sanksjoner mv. nå.

Når det gjelder ønsket fra Finans Norge om en mer konsistent rettsteknisk utforming av regler om overtredelsesgebyr mv., viser departementet blant annet til gjennomgangene av regelverk om forvaltningstiltak, administrative sanksjoner og straffehjemler i NOU 2017: 14 Nye regler om markedsmisbruk – sanksjoner og straff. Gjennomføring av markedsmisbruksforordningen og gjennomgang av verdipapirhandellovens regler om sanksjoner og straff, Prop. 96 LS (2018–2019) Endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner) og samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse av forordning (EU) nr. 596/2014 og (EU) 2017/1129, det nevnte høringsnotatet om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene fra 2019 og Prop. 155 LS (2020–2021).

Ved gjennomføring av PRIIPs-forordningen skal det være en nasjonal regel som fastsetter hvilken nasjonale myndighet som fører tilsyn og kan treffe forvaltningsmessige tiltak. Departementet slutter seg til forslaget om at Finanstilsynet skal føre tilsyn med at både produsenter av PRIIP-er og de som gir råd om og selger PRIIP-er, følger de kravene som følger av loven og forskrifter med hjemmel i loven. Relevante bestemmelser i finanstilsynsloven kan anvendes overfor fysiske og juridiske personer som produserer eller gir råd om eller selger PRIIP-er. Det vises til merknaden om dette i merknaden til høringsnotatet § 7 første ledd i høringsnotatet punkt 14. Departementet mener at det også bør presiseres at finanstilsynsloven kommer til anvendelse, jf. lovforslaget § 5.

Departementet slutter seg også til forslaget i høringsnotatet om at Finanstilsynet skal ha myndighet til å suspendere eller forby markedsføring av et investeringsprodukt dersom nærmere krav i regelverket ikke er oppfylt, jf. lovforslaget § 7 annet ledd, jf. § 6 første ledd.

Nasjonale myndigheter skal videre, i henhold til forordningen artikkel 15 nr. 2 og artikkel 17 nr. 1, overvåke markedet for forsikringsbaserte investeringsprodukter og kunne forby eller begrense markedsføring, distribusjon og salg av slike produkter, samt virksomhet eller praksis som utøves av et forsikrings- eller gjenforsikringsselskap, dersom nærmere vilkår er oppfylt. Tilsvarende myndighet til å forby eller begrense markedsføring, distribusjon og salg av visse finansielle instrumenter og strukturerte innskudd, samt finansiell aktivitet eller praksis, følger av forordning (EU) nr. 600/2014 (MiFIR), jf. omtalen av PRIIPs artikkel 17 i punkt 3.1 over. Ordlyden i både PRIIPs artikkel 17 og MiFIR artikkel 42 nr. 1 første punktum er: «En vedkommende myndighet kan forby eller begrense følgende i eller fra medlemsstaten:»

MiFIR er gjennomført i norsk rett ved inkorporasjon, jf. verdipapirhandelloven § 8-1. I Prop. 77 L (2017–2018) Endringer i verdipapirhandelloven og oppheving av børsloven mv. (MiFID II og MiFIR) punkt 7.10.5 har departementet bemerket «at MiFIRs regler om produktinngrep gir inngrepshjemler både for nasjonale tilsynsmyndigheter, og for ESMA og EBA direkte etter forordningen, og vil gjelde som norsk lov ved inkorporasjon av MiFIR i EØS-tilpasset form i verdipapirhandelloven. For EFTA-statene vil det følge av EØS-tilpasninger til bestemmelsene at det er EFTAs overvåkingsorgan som har kompetansen, ikke ESMA og EBA».

Utfyllende EØS-regler til verdipapirmarkedsforordningen (MiFIR) er fastsatt ved inkorporasjon i verdipapirforskriften § 8-2. Med hjemmel i verdipapirhandelloven § 8-1 første ledd og verdipapirforskriften § 8-2 første ledd har Finanstilsynet gitt forskrift 4. februar 2020 nr. 107 om forbud mot markedsføring, distribusjon og salg av binære opsjoner til ikke-profesjonelle og begrensninger i markedsføring, distribusjon og salg av finansielle differansekontrakter (CFD) til ikke-profesjonelle.

Departementet legger i tråd med dette til grunn at reglene i PRIIPs-forordningen artikkel 17 som gir nasjonale myndigheter adgang til å forby eller begrense markedsføring, distribusjon og salg av forsikringsbaserte investeringsprodukter, samt en type finansielle aktivitet eller praksis som utøves av forsikringsforetak, vil gjelde når forordningen gjennomføres, og at det ikke skal fastsettes en egen nasjonal regel som hjemler slik produktintervensjon.

Det skal etter PRIIPs-forordningen være adgang for nasjonale myndigheter til å ilegge sanksjoner for overtredelse av bestemmelsene som angitt i forordningen artikkel 24 nr. 1. Artikkel 24 nr. 1 viser til artikkel 5 nr. 1, artikkel 6 og 7, artikkel 8 nr. 1–3, artikkel 10 nr. 1, artikkel 13 nr. 1, 3 og 4 og til artikkel 14 og 19. Dette er bestemmelser som gjelder både produsenter, rådgivere og selgere, og alle typer investeringsprodukter omfattet av forordningen. Det skal som et minimum være enten administrative eller strafferettslige sanksjoner, men det er adgang etter forordningen til å ha både administrative og strafferettslige sanksjoner. Begrepet administrativ sanksjon er definert i forvaltningsloven § 43 som «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon». Departementet slutter seg til forslaget i høringsnotatet om at Finanstilsynet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr for overtredelser som nevnt.

Departementet mener at fysiske personer som handler på vegne av juridiske personer også bør kunne ilegges overtredelsesgebyr og straffes, og viser til begrunnelsen i høringsnotatet fra 2019 punkt 2.3.3 og i Prop. 155 LS (2020–2021) punkt 6.3.5.3.

For skyldkrav for fysiske personer viser departementet til drøftelsen i Prop. 155 LS (2020–2021) punkt 6.3.5.3. Departementet mener på samme måte nå at det bør være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr også ved ordinær uaktsomhet, og at det ikke bør lovfestes vilkår om grov uaktsomhet.

For skyldkrav for juridiske personer viser departementet til at forvaltningsloven § 46 første ledd ble endret ved lov 17. juni 2022 nr. 63 om endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder). Endringen innebærer at skyldkravet ved administrativ foretakssanksjon er uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt. Bakgrunnen for endringen er nærmere beskrevet i Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder) og Høyesteretts avgjørelser i HR-2021-797-A og HR-2021-2249-A. Det følger av Prop. 81 L (2021–2022) punkt 6 at uaktsomhetskravet kan oppfylles ved anonyme og kumulative feil. Siden departementet nå foreslår samme skyldkrav for fysiske og juridiske personer, foreslås det at bestemmelsen om overtredelsesgebyr forenkles. Se lovforslaget § 7 første ledd.

Det foreslås hjemmel til å fastsette regler i forskrift om kvalifisert skyldkrav som vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr. Høyesterett har nylig fastslått at det ikke er utelukket at reaksjoner som etter EMK anses som straff, innenfor nokså begrensede rammer, kan ilegges på objektivt grunnlag, jf. HR-2023-1212-A. Forslaget her vil imidlertid ikke gi adgang til å fastsette overtredelsesgebyr på objektivt grunnlag.

Det foreslås også at de nærmere reglene om grenser for overtredelsesgebyr fastsettes i forskrift i stedet for i lovtekst.

PRIIPs-forordningen artikkel 25 inneholder en ikke-uttømmende angivelse av omstendigheter som myndigheten skal hensynta ved anvendelse av både tiltak og administrative sanksjoner. I høringsnotatet fra 2019 er det foreslått en egen bestemmelse hvor momentene listes opp. Tilsvarende momentlister i andre rettsakter på finansmarkedsområdet er gjennomført i norsk lovgivning. Det vises blant annet til verdipapirhandelloven § 21-14, inntatt ved lov 21. juni 2019 nr. 41 om endringer i verdipapirhandelloven mv. (prospekt, markedsmisbruk, tilsyn og sanksjoner), jf. Prop. 96 LS (2018–2019). Bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 21-14 gjennomfører forordning (EU) nr. 596/2014 (markedsmisbruksforordningen) artikkel 31, direktiv 2014/65 (MiFID II) artikkel 72, (EU) 2017/1129 (prospektforordningen) artikkel 39 og direktiv 2004/109/EF (rapporteringsdirektivet) artikkel 28c, inntatt ved endringsdirektiv 2013/50/EU. I markedsmisbruksforordningen artikkel 31 knyttes momentlisten bare til bestemmelse av type og nivå på administrative sanksjoner. I de øvrige nevnte bestemmelsene gjelder momentlisten når tilsynsmyndigheten fastsetter typen av og nivået på administrative sanksjoner som de ilegger, eller administrative tiltak som de pålegger. Verdipapirfondloven § 11-6 a og AIF-loven § 9-7, har overskriften «Momenter ved ileggelse av overtredelsesgebyr», og inneholder tilsvarende oppregninger av momenter som kan hensyntas.

Forvaltningsloven § 46 annet ledd inneholder en liste med momenter det kan tas hensyn til ved avgjørelse av om et foretak skal ilegges administrativ sanksjon og ved utmåling av sanksjonen.

Når et direktiv tatt inn i EØS-avtalen inneholder en ikke-uttømmende liste med momenter tilsynsmyndigheten skal hensynta, er det vanlig å fastsette en tilsvarende bestemmelse i nasjonal rett. I de tilfellene momentlisten er angitt i en forordning, kan det avhenge av den konkrete utformingen av bestemmelsen i forordningen om momentlisten bør gjennomføres ved en egen nasjonal regel, eller om momentlisten skal anses å følge direkte av forordningen når denne er gjennomført ved inkorporasjon. Markedsmisbruksforordningen artikkel 31 nr. 1 første punktum lyder for eksempel: «Medlemsstatene skal påse at vedkommende myndigheter, når de fastsetter typen av og nivået på administrative sanksjoner, tar hensyn til alle relevante omstendigheter, herunder eventuelt […]» PRIIPs-forordningen artikkel 25 første punktum har en noe annen ordlyd: «Vedkommende myndigheter skal anvende de administrative sanksjonene og tiltakene som er nevnt i artikkel 24 nr. 2, idet det tas hensyn til alle relevante omstendigheter, herunder, der det er relevant […]» Ut fra ordlyden i PRIIPs-forordningen legger departementet til grunn at plikten for Finanstilsynet som tilsynsmyndighet til å hensynta alle relevante omstendigheter, herunder de eksplisitt nevnte momentene der det er relevant, vil følge direkte av forordningen når denne er gjennomført i norsk rett, og at det ikke er nødvendig å innta momentene i en egen lovbestemmelse. Departementet foreslår derfor ikke å lovfeste momentlisten.

Det er i høringsnotatet foreslått at det skal være adgang til å straffe overtredelser av de samme bestemmelsene som kan lede til overtredelsesgebyr. Dette svarer til systemet med adgang til å ilegge både overtredelsesgebyr og bot eller fengselsstraff i verdipapirhandelloven kapittel 21, verdipapirfondloven §§ 11-6 og 11-7 og AIF-loven §§ 9-6 og 11-1. Finanstilsynet har i høringsnotatet foreslått et kvalifikasjonskrav som innebærer at det bare er grove og gjentatte overtredelser som skal kunne straffes med bøter eller fengsel. Tilsvarende krav ble drøftet i forarbeidene til endringer i verdipapirhandelloven vedtatt i juni 2019, jf. NOU 2017: 14 punkt 11.4.8.10 med henvisning til Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 7.4.5. Justis- og beredskapsdepartementet ga i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.5 uttrykk for at det kan være bedre å styre grensedragningen mellom hvilke overtredelser som sanksjoneres administrativt og hvilke overtredelser som straffes gjennom instruks. Forslaget fra Verdipapirlovutvalget om å ta ut kvalifikasjonskrav som «grove og gjentatte» ble fulgt i Prop. 96 LS (2018–2019) punkt 7.8.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en straffebestemmelse uten kvalifikasjonskrav. Det vises til lovforslaget § 8.

I tillegg til at nasjonale myndigheter skal føre tilsyn og kunne anvende sanksjoner, følger det direkte av forordningen at EUs tilsynsbyrå på forsikringsområdet, EIOPA, får noe myndighet, jf. PRIIPs-forordningen artikkel 16. EØS-tilpasningen til forordningen artikkel 16, fastsatt i EØS-komitébeslutningen artikkel 1, innebærer at slik myndighet for EØS/EFTA-statene er lagt til EFTAs overvåkingsorgan. Se nærmere om overføring av myndighet til EFTAs overvåkingsorgan i punkt 7.2 nedenfor.

5.6 Bestemmelse om beskyttelse av varslere

5.6.1 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet har i høringsnotatet foreslått en bestemmelse om taushetsplikt om varsling mv., jf. lovutkastet § 10. Utkastet er omtalt nærmere i høringsnotatet punkt 10. Det er der vist til at forordningen artikkel 28 nr. 1 og 2 stiller krav til vedkommende myndighet om å innføre effektive ordninger som gjør det mulig å rapportere til myndighetene om mulige eller faktiske overtredelser, og til at artikkel 28 nr. 3 åpner for at det kan fastsettes ytterligere ordninger enn de som er fastsatt i nr. 1 og 2.

Finanstilsynet har blant annet vist til de tidligere reglene i arbeidsmiljøloven § 2-4 om varsling av kritikkverdige forhold i virksomheten og § 2-5 om beskyttelse av varslere, samt til utkastet til nye regler om varsling i Arbeids- og sosialdepartementets høringsnotat av 20. juni 2016. Disse reglene ville etter Finanstilsynets vurdering ikke fullt ut tilfredsstille alle kravene i forordningen. Finanstilsynet har også vist til forslaget til nye regler om beskyttelse av varslere i verdipapirfondloven i Prop. 154 L (2015–2016), jf. utkast til ny bestemmelse i verdipapirfondloven § 11-8 annet ledd. Utkastet til § 10 bygger ifølge høringsnotatet på forslaget til verdipapirfondloven § 11-8 annet ledd, men omfatter i tillegg beskyttelse av identiteten til den fysiske personen opplysningene i varselet gjelder.

Finanstilsynet har i høringsnotatet også påpekt at det kan være aktuelt å gi denne type sektorovergripende bestemmelser i finanstilsynsloven i stedet for å gi mer eller mindre tilsvarende regler om varsling og beskyttelse av varslere i de forskjellige lovene for forskjellige typer virksomhet.

5.6.2 Høringsinstansenes syn

Finans Norge viser til at regler som retter seg mot ansatte i Finanstilsynet, faller innenfor virkeområdet til finanstilsynsloven, og mener det kan være grunn til å gi generelle regler i finanstilsynsloven om beskyttelse av varslere. Ingen av de andre høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

5.6.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår, i tråd med utkastet i høringsnotatet, en egen bestemmelse om beskyttelse av varslere mv. med samme ordlyd som verdipapirhandelloven § 19-6 første ledd. Det foreslås adgang til å supplere lovbestemmelsen med nærmere regler i forskrift.

Departementet viser til at det, etter at Finanstilsynets høringsnotat ble utarbeidet, er vedtatt nye, mer omfattende, generelle regler i arbeidsmiljøloven om beskyttelse av varslere, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 2 A som ble tilføyd ved lov 16. juni 2017 nr. 42 om endringer i arbeidsmiljøloven (varsling og arbeidstid) og endret ved lov 21. juni 2019 nr. 62 om endringer i arbeidsmiljøloven (varsling). Kapittel 2 A inneholder blant annet krav om rutiner for interne varsler og beskyttelse av interne varslere som gjelder alle virksomheter som sysselsetter minst fem arbeidstakere. Det er også fastsatt at ansatte mv. i en offentlig virksomhet har plikt til å hindre at andre får kjennskap til identifiserende opplysninger om varsleren når en offentlig virksomhet mottar et eksternt varsel om kritikkverdige forhold. Bestemmelsen gjelder imidlertid bare når den som varsler er en arbeidstaker, jf. ordlyden «arbeidstakerens navn eller andre identifiserende opplysninger om arbeidstaker» i arbeidsmiljø-loven § 2 A-7. Arbeidsmiljøloven har heller ikke bestemmelser som gir beskyttelse av identiteten til den angivelige ansvarlige for en overtredelse det varsles om. Departementet legger derfor til grunn at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven kapittel 2 A ikke fullt ut oppfyller kravene om beskyttelse av varslere som stilles i rettsaktene på finansmarkedsområdet. Bestemmelsene i EUs regelverk på finansmarkedsområdet om beskyttelse av varslere, åpner dessuten gjennomgående eksplisitt for nasjonale regler om adgang til nødvendig bruk av opplysningene som ledd i ytterligere undersøkelser av overtredelsen eller etterfølgende rettsforfølgning av saken. Slik adgang følger heller ikke av reglene i arbeidsmiljøloven. EØS-regler på finansmarkedsområdet om beskyttelse av varslere vil derfor delvis, men ikke fullt ut, bli gjennomført ved reglene i arbeidsmiljøloven.

Departementet viser videre til at offentlighetsloven, som påpekt av Finanstilsynet, inneholder regler som gir adgang, men ikke plikt, til å unnta opplysninger. Taushetspliktsreglene i forvaltningsloven og i finanstilsynsloven kommer ikke nødvendigvis til anvendelse. Bestemmelser om beskyttelse av varslere mv. som følger av EU-direktiver på finansmarkedsområdet, er derfor delvis gjennomført ved egne regler i forskjellige deler av finansmarkedslovgivningen. Direktiv 2009/65/EF (UCITS IV) artikkel 99d, som kom inn i UCITS IV-direktivet ved direktiv 2014/91/EU (UCITS V) artikkel 1 nr. 17, er delvis gjennomført i verdipapirfondloven § 11-8 annet ledd, jf. lov 16. desember 2016 nr. 90 om endringer i verdipapirfondloven mv. (UCITS V-direktivet mv.), jf. Prop. 154 L (2015–2016). Bestemmelsen om beskyttelse av varslere i direktiv 2014/65/EU (MiFID II) artikkel 73 er delvis gjennomført i verdipapirhandelloven § 19-6 første ledd, jf. lov 15. juni 2018 nr. 35 om endringer i verdipapirhandelloven og oppheving av børsloven mv., jf. Innst. 293 L (2017–2018) Innstilling fra finanskomiteen om endringer i verdipapirhandelloven og oppheving av børsloven mv. (MiFID II og MiFIR), jf. Prop. 77 L (2017–2018). Hvitvaskingsloven § 45 annet ledd gjennomfører deler av direktiv (EU) 2015/849 (fjerde hvitvaskingsdirektiv) artikkel 61, jf. Prop. 40 L (2017–2018) Lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven). Direktiv (EU) 2016/97 (IDD (forsikringsdistribusjon)) artikkel 35 er delvis gjennomført i forsikringsformidlingsloven § 10-5 første ledd, jf. Prop. 233 LS (2020–2021).

Regler om beskyttelse av varslere er i noen tilfelle fastsatt i forordninger på finansmarkedsområdet. Det kan da bli spørsmål om den aktuelle forordningen skal forstås slik at plikten for den nasjonale tilsynsmyndigheten til å ha ordninger som beskytter varslere mv. skal anses å følge direkte av rettsakten. I tillegg til bestemmelsen om beskyttelse av varslere i PRIIPs-forordningen artikkel 28, er det tilsvarende bestemmelser i forordning (EU) nr. 596/2014 (markedsmisbruksforordningen) artikkel 32 og i (EU) 2017/1129 (prospektforordningen) artikkel 41. Verdipapirlovutvalget ser ut til å ha lagt til grunn at deler av markedsmisbruksforordningen artikkel 32 krever gjennomføring, jf. NOU 2017: 14 punkt 1.4.7 der det står at «[d]et stilles krav om at medlemsstatene skal ha regler som beskytter varslere», og punkt 11.6.3 der utvalget skriver: «I NOU 2017: 1 kapittel 10.6.3 foreslår Verdipapirlovutvalget endringer som imøtekommer kravene i både MAR og MiFID II, jf. utkast til vphl. § 19-6 tredje ledd. Ytterligere forslag er dermed ikke nødvendig.» Det vises ellers til den nærmere drøftelsen av de forskjellige elementene i markedsmisbruksforordningen artikkel 32 i NOU 2017: 14 punkt 11.6.3.

Det fremgår ikke klart av forarbeidene om verdipapirhandelloven § 19-6 første ledd om taushetsplikt om varslere mv. også anses delvis å gjennomføre reglene om beskyttelse av varslere i prospektforordningen artikkel 41. I NOU 2018: 10 punkt 12.2.2 står det: «Artikkel 41 gir en ny bestemmelse om vern av varslere. Bestemmelsen er innholdsmessig identisk med artikkel 32 i MAR og MiFID II artikkel 73.»

Formuleringen av bestemmelsene i de to forordningene er noe forskjellige. Markedsmisbruksforordningen artikkel 32 nr. 1 lyder: «Medlemsstatene skal påse at vedkommende myndigheter etablerer effektive ordninger som gjør det mulig å melde potensielle eller faktiske overtredelser av denne forordning til vedkommende myndigheter.» Prospektforordningen artikkel 41 nr. 1 lyder: «Vedkommende myndigheter skal innføre effektive ordninger for å fremme og muliggjøre rapportering til dem om faktiske eller mulige overtredelser av denne forordning.»

PRIIPs-forordningen artikkel 28 nr. 1 og nr. 2 første punktum har samme ordlyd som prospektforordningen artikkel 41 nr. 1 og nr. 2 første punktum, og lyder: «Vedkommende myndigheter skal innføre effektive ordninger som gjør det mulig å rapportere til dem om faktiske eller mulige overtredelser av denne forordning. […] Ordningene […] skal minst omfatte […]». I PRIIPs-forordningen artikkel 28 nr. 3 står det: «Medlemsstatene kan fastsette at vedkommende myndigheter skal innføre ytterligere ordninger i henhold til nasjonal rett.» Dette kan forstås som at plikten til å ha særlige fremgangsmåter for mottak av rapporter mv., passende vern av arbeidstakere som rapporterer om overtredelser begått hos arbeidsgiveren og vern av identiteten til både den som rapporterer og den som angivelig er ansvarlig for en overtredelse, med eventuelt unntak for offentliggjøring i forbindelse med ytterligere gransking eller etterfølgende rettergang, skal anses å følge direkte av PRIIPs-forordningen etter gjennomføring.

Etter de nevnte EØS-reglene på finansmarkedsområdet er det tilsynsmyndigheten som skal etablere ordninger for beskyttelse av varslere mv., jf. for eksempel PRIIPs-forordningen artikkel 28. I de nevnte norske lovreglene på finansmarkedsområdet er taushetsplikten for å beskytte varslere også gjort gjeldende for departementet, jf. verdipapirfondloven § 11-8 annet ledd, verdipapirhandelloven § 19-6 første ledd, forsikringsformidlingsloven § 10-5 første ledd og hvitvaskingsloven § 45 annet ledd. Departementet foreslår tilsvarende regel ved gjennomføring av PRIIPs-forordningen, slik at den særlige beskyttelsen av varslere også vil gjelde i eventuelle klagesaker.

Når det gjelder Finanstilsynets kommentar om at det er et spørsmål om det i stedet burde gis en sektorovergripende bestemmelse om taushetsplikt i finanstilsynsloven, mener departementet at det faller utenfor rammene for denne proposisjonen.

For å få best mulig sammenheng i regelverket, foreslår departementet at det inntas en regel om beskyttelse av varslere mv. i PRIIPs-loven, etter mønster av de øvrige tilsvarende bestemmelsene. Det vises til lovforslaget § 9 første ledd.

5.7 Offentliggjøring og taushetsplikt om sanksjoner og tiltak

5.7.1 Gjeldende rett

Finanstilsynet har i høringsnotatet fra 2016 punkt 11.1 redegjort slik for gjeldende rett:

«Offentlighetsloven regulerer offentlighetens rett til innsyn i saksdokumenter, journaler og lignende registre hos et forvaltningsorgan, og etablerer en utstrakt plikt for forvaltningen til å gjøre sine dokumenter offentlig tilgjengelig. Loven deler opplysninger i tre hovedgrupper: 1) opplysninger som skal unntas offentlighet (p.g.a taushetsplikt), 2) opplysninger som kan unntas offentlighet og 3) opplysninger som ikke kan unntas fra innsyn. For gruppe 2) gjelder prinsippet om meroffentlighet, dvs. at forvaltningen skal vurdere å gi helt eller delvis innsyn selv om opplysningene faller inn under en gruppe som det er adgang til å unnta fra innsyn.

Offentlighetsloven § 13 første ledd fastsetter at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, er unntatt fra innsyn. Bestemmelsen forutsetter med andre ord at hjemmelen for taushetsplikt følger av særlovgivningen. For forvaltningen er det de generelle reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 som er av særlig praktisk betydning. Denne bestemmelsen fastsetter taushetsplikt om ‘noens personlige forhold’ og om ‘drifts- og forretningsforhold’ som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen gjelder, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. l og 2.

På Finanstilsynets område gjelder i tillegg finanstilsynsloven § 7 første ledd, som fastsetter taushetsplikt for tilsynets styremedlemmer og tjenestemenn overfor uvedkommende om det som de får kjennskap til i sitt arbeid om en kundes forhold.

Verdipapirhandelloven § 15-6 tredje ledd gir videre Finanstilsynet hjemmel til å unnta opplysninger som omhandler tiltak og sanksjoner knyttet til overtredelse av bestemmelser i lovens kapittel 3 (generelle adferdsregler), 4 (meldeplikt) eller 5 (løpende og periodisk informasjonsplikt mv.), dersom offentliggjøring av opplysningene kan skape alvorlig uro på finansmarkedene eller påføre de berørte parter uforholdsmessig stor skade. Det er foreslått en lignende bestemmelse i forslag til ny verdipapirfondlov § 11-8 første ledd basert på bestemmelser i UCITS V, jf. Prop. 154 L (2015–2016).»

Taushetspliktbestemmelsen i den omtalte Prop. 154 L (2015–2016) ble vedtatt i verdipapirfondloven § 11-8. Taushetsplikten i verdipapirhandelloven knyttet til sanksjoner og tiltak fremkommer i dag av § 19-6 andre ledd.

5.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Finanstilsynet gjorde i høringsnotatet fra 2016 punkt 11.3 en vurdering av behovet for nye taushetspliktbestemmelser for å gjennomføre PRIIPs-forordningen artikkel 29. De påpekte at bestemmelsene i offentlighetsloven og særlovgivningen ikke gir hjemmel for å unnta eller utsette offentlighet av sanksjoner eller tiltak etter PRIIPs-regelverket, av hensyn til stabiliteten i finansmarkedene. Finanstilsynet drøftet om taushetsplikt på dette grunnlaget burde fremgå av de sektorvise lovene, eller ved en generell hjemmel i finanstilsynsloven. Finanstilsynet mente at en generell regel i finanstilsynsloven om dette vil være mest hensiktsmessig, og tok derfor ikke inn en slik bestemmelse i forslaget til ny PRIIPs-lov. Samtidig ble det påpekt at dersom lovgiver ønsker «uttømmende» sektorvis regulering, kan det i ny PRIIPs-lov tas inn en bestemmelse etter mønster av forslag til ny verdipapirfondlov § 11-8 første ledd.

I høringsnotatet fra 2019 punkt 2.3.8 foreslo Finanstilsynet en bestemmelse i PRIIPs-loven som gir Finanstilsynets og departementets ansatte taushetsplikt for opplysninger om tiltak og sanksjoner knyttet til overtredelser av PRIIPs-loven, dersom offentliggjøring kan skape alvorlig uro på finansmarkedene eller påføre de berørte parter uforholdsmessig stor skade. Forslaget tilsvarer bestemmelsene om taushetsplikt i verdipapirhandelloven § 19-6 andre ledd, hvitvaskingsloven § 45 første ledd og verdipapirfondloven § 11-8 første ledd.

5.7.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene hadde ikke merknader til forslaget i høringsnotatet fra 2016. I høringen til høringsnotatet fra 2019 uttalte Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening at det bør lovfestes en plikt til å offentliggjøre endelige vedtak om administrative sanksjoner, og at Finanstilsynets forslag om taushetsplikt er uklare og for vidt formulert. TV2 mente også at forslaget til taushetsplikt er for skjønnsmessig formulert, og foreslo at det presiseres i loven at offentligheten som hovedregel skal ha innsyn.

5.7.4 Departementets vurdering

Departementet mener, som Finanstilsynet i høringsnotatet, at det ikke er nødvendig med en lovbestemmelse som angir at Finanstilsynet har plikt til å offentliggjøre vedtak om administrative sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser. Departementet viderefører forslaget om å ta inn en bestemmelse i PRIIPs-loven som gir ansatte i Finanstilsynet og departementet taushetsplikt for opplysninger om tiltak og sanksjoner knyttet til overtredelser av PRIIPs-loven.

Når det gjelder spørsmålet om det bør lovfestes en plikt til å offentliggjøre endelige vedtak om administrative sanksjoner, viser departementet til at en slik plikt følger allerede ved innlemmelsen av PRIIPs-forordningen i EØS-avtalen. PRIIPs-forordningen artikkel 29 har regler om hvordan «vedkommende myndigheter» skal forholde seg. Disse reglene vil gjelde direkte etter gjennomføring av PRIIPs-forordningen. Ved en eventuell konflikt med andre regler som regulerer samme forhold, skal bestemmelsene som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen ha forrang, jf. EØS-loven § 2. Som i Prop. 155 LS (2020–2021) punkt 6.5, legger departementet også vekt på ensartet lovgivning på området, og peker på at det i lovgivningen på departementets område ikke er lovfestet et slikt utgangspunkt.

Når det gjelder spørsmålet om PRIIPs-loven bør ha en bestemmelse om taushetsplikt for opplysninger om tiltak og sanksjoner knyttet til overtredelser av PRIIPs-loven, viser departementet til at flere av EU-rettsaktene på finansmarkedsområdet som er tatt inn i EØS-avtalen inneholder bestemmelser om taushetsplikt som svarer til reglene i PRIIPs-forordningen artikkel 29. Som påpekt av Finanstilsynet, anses ikke bestemmelsene fullt ut gjennomført ved de generelle reglene om offentlighet og taushetsplikt i offentlighetsloven, forvaltningsloven og finanstilsynsloven. Forskjellige lover på finansmarkedsområdet inneholder derfor særregler om taushetsplikt som delvis gjennomfører disse EØS-reglene. Verdipapirhandelloven § 19-6 annet ledd gjennomfører delvis direktiv (EU) 2014/65 (MiFID II) artikkel 71, jf. Prop. 87 L (2013–2014) Endringer i børsloven og verdipapirhandelloven mv. og lov om kredittvurderingsbyråer, og delvis forordning (EU) nr. 596/2014 (markedsmisbruksforordningen) artikkel 34 og forordning (EU) 2017/1129 (prospektforordningen) artikkel 42, jf. Prop. 96 LS (2018–2019). AIF-loven § 9-8 første ledd gjennomfører delvis direktiv 2011/61/EU (AIFMD) artikkel 48, jf. Prop. 77 L (2013–2014). Verdipapirfondloven § 11-8 første ledd gjennomfører delvis direktiv 2009/65/EF (UCITS IV) artikkel 99b, som ble tatt inn i direktivet ved direktiv 2014/91/EU (UCITS V), jf. Prop. 154 L (2015–2016). Hvitvaskingsloven § 45 første ledd gjennomfører delvis direktiv (EU) 2015/849 (fjerde hvitvaskingsdirektiv) artikkel 60, jf. Prop. 40 L (2017–2018). Forsikringsformidlingsloven § 10-5 annet ledd gjennomfører delvis direktiv (EU) 2016/97 (forsikringsdistribusjon) artikkel 32, jf. Prop. 233 LS (2020–2021).

Bestemmelsen i PRIIPs-forordningen artikkel 29 gjelder for «vedkommende myndighet», det vil si Finanstilsynet. Ved gjennomføring av rettsakter med tilsvarende bestemmelser, er det i lovbestemmelsene angitt at reglene om taushetsplikt også skal gjelde for «klageinstansen», jf. for eksempel hvitvaskingsloven § 45 første ledd, eller «departementet», jf. for eksempel verdipapirhandelloven § 19-6 annet ledd. Dette tilsier at også de spesielle taushetspliktene etter PRIIPs-forordningen bør gjøres gjeldende for departementet. Det forutsetter en egen lovbestemmelse. For at regelen ikke skal bli misvisende, sammenholdt med tilsvarende lovbestemmelser i annen finansmarkedslovgivning, foreslår departementet at en regel om taushetsplikt i PRIIPs-loven også skal angi at den gjelder for Finanstilsynet.

Til merknaden om at forslaget til taushetsplikt er for skjønnsmessig formulert, viser departementet til at unntaket gjennomfører en EØS-forpliktelse, og at det sikrer god sammenheng i regelverket, både nasjonalt og i EØS, at unntakene er utformet i samsvar med EØS-forpliktelsene. Dette bidrar blant annet til å sikre lik praktisering av reglene. Vilkårene er av denne grunn også gjennomgående benyttet i lovverket på departementets område.

På denne bakgrunn foreslås det en egen bestemmelse i loven for å gjennomføre artikkel 29, og som i hovedsak utformes på samme måte som regler som gjennomfører tilsvarende bestemmelser om taushetsplikt i andre EU-rettsakter.

Ved lov 18. juni 2021 nr. 127 om endringer i forvaltningsloven m.m. (utvidet adgang til informasjonsdeling) ble det gjort endringer i verdipapirfondloven § 11-8 første ledd og i hvitvaskingsloven § 45 første ledd. Henvisningen i bestemmelsene annet punktum til hvilke bestemmelser i forvaltningsloven som ikke gjelder for opplysninger som nevnt i første punktum, ble utvidet til også å omfatte den nye bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 g. Bestemmelsen gir hjemmel til å fastsette forskrift om informasjonsdeling og annen behandling av taushetsbelagte opplysninger. Departementet foreslår at bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 g heller ikke skal gjelde for PRIIPs-loven.

Departementet foreslår i tillegg adgang til å supplere lovbestemmelsen med nærmere regler i forskrift.

Det vises til lovforslaget § 9 annet ledd.

5.8 Klage- og tvisteløsningsordninger

5.8.1 Gjeldende rett

I høringsnotatet punkt 7 er det redegjort slik for eksisterende klage- og tvisteløsningsordninger:

«Finanstilsynet bemerker at det for en rekke foretak som typisk vil være produsenter av PRIIPer, allerede er krav om å etablere interne prosedyrer for behandling av kundeklager. Verdipapirforskriften § 9-13 fastsetter at verdipapirforetak skal ha klare og tilgjengelige prosedyrer for å kunne behandle klager fra ikke-profesjonelle kunder på en forsvarlig og hurtig måte. Finansforetaksloven § 16-1 fjerde ledd stiller krav om at finansforetak, herunder banker, forsikringsforetak og pensjonsforetak, skal innrette virksomheten slik at kundebehandlingen ikke strider mot god forretningsskikk. Det vises også til Finanstilsynets rundskriv 12/2014 Retningslinjer for klagebehandling i bank-, finans-, forsikrings- og verdipapirvirksomhet, som er basert på retningslinjer gitt av de europeiske tilsynsmyndighetene EBA, ESMA og EIOPA. Finanstilsynet legger til grunn at rutiner for klagebehandling i samsvar med Finanstilsynets rundskriv 12/2014 tilfredsstiller kravene til klageordning i forordningen.

Når det gjelder tvisteløsningsordninger åpner lovgivningen i en del tilfelle for krav om tilknytning eller etablering av klagenemnd. Det vises til finansforetaksloven § 16-3 første ledd, jf. også verdipapirhandelloven § 10-l6a og verdipapirfondloven § 2-13, som fastsetter at Kongen ved forskrift kan bestemme at finansforetak skal være tilsluttet utenrettslig tvisteløsningsordning godkjent i medhold av lov. Slike forskrifter er pr. i dag ikke gitt.

I medhold av AIF-loven § 7-1 syvende ledd er det derimot fastsatt forskrifter som krever at forvalter som markedsfører alternativt investeringsfond som ikke er nasjonalt fond til ikke-profesjonelle investorer, skal være tilknyttet en uavhengig, ekstern klageordning. Det vises til AIF-forskriften § 7-3. Norsk Kapitalforvalterforenings Klageordning (NKFFK) er en utenrettslig klageordning som behandler tvister som oppstår mellom et foretak som er tilsluttet klageordningen og deres ikke-profesjonelle kunder. NKFFK er opprettet i tråd med AIF-loven § 7-1 syvende ledd og AIF-forskriften § 7-3.

Finansklagenemnda er et utenrettslig tvisteløsningsorgan som behandler tvister som oppstår mellom finansforetak og deres kunder, etter at klage til foretaket er uttømmende utprøvd. Banker, forsikringsforetak, pensjonsforetak, forvaltningsselskaper for verdipapirfond og verdipapirforetak (tvist om investeringsrådgivning) kan være medlemmer av Finansklagenemnda. Foretak som er medlem av Finans Norge, Finansieringsselskapenes Forening eller Verdipapirfondenes forening, er gjennom sitt medlemskap i disse organisasjonene tilknyttet Finansklagenenmda. Finansklagenemnda er Norges representant i FIN-NET (Financial Dispute Resolution Network), som er et EØS-samarbeid vedrørende behandling av grensekryssende utenomrettslige klager på bank- og forsikringstjenester.»

Reglene i verdipapirforskriften § 9-13 er erstattet av regler i kommisjonsforordning (EU) 2017/565. Bestemmelsen som sto i verdipapirhandelloven § 10-16a, står i dag i § 10-24.

5.8.2 Forslaget i høringsnotatet

Etter PRIIPs-forordningen artikkel 19 bokstav a og b skal produsenter, rådgivere og selgere av PRIIP-er innføre passende fremgangsmåter og ordninger for å sikre at ikke-profesjonelle investorer kan inngi klage på PRIIPs-produsenten, og at de som har inngitt en klage på nøkkelinformasjonsdokumentet, får et fyllestgjørende svar innen rimelig tid. Etter PRIIPs-forordningen artikkel 19 bokstav c skal produsenter, rådgivere og selgere av PRIIP-er sikre at ikke-profesjonelle investorer også har tilgang til effektive fremgangsmåter for å kreve erstatning i tvister på tvers av landegrensene. Det er i høringsnotatet ikke foreslått nærmere regler om dette. Finanstilsynet skriver, jf. punkt 7:

«Finanstilsynet legger til grunn at utenrettslig tvisteløsningsordninger, slik som Finansklagenemnda og tilslutningen til FIN-NET, tilfredsstiller forordningens krav til effektive fremgangsmåter for prøving av tvister på tvers av landegrensene. Det er derfor grunn til å tro at forordningens krav om effektive fremgangsmåter for tvisteløsning normalt vil være oppfylt for mange av produsentene av investeringsprodukter i det norske markedet. Det vises for øvrig til lov 17. juni 2016 nr. 29 om klageorganer for forbrukersaker som etablerer en offentlig godkjenningsordning for klageorganer. Finanstilsynet forutsetter at foretak som produserer PRIIPer uansett plikter å påse at det tilfredsstiller kravene i artikkel 19 før det markedsfører PRIIPer til ikke-profesjonelle investorer. Finanstilsynet legger for øvrig til grunn at bestemmelsen ikke omfatter klager på eller tvister med rådgiver og selger, kun mot produsenten. Rådgivere og selgere skal imidlertid påse at de ikke gir råd om eller selger PRIIPer uten at PRIIP-produsenten har tilfredsstillende klageordninger, eller er tilsluttet tvisteløsningsordninger dersom produsenten befinner seg i en annen medlemsstat eller tredjestat.»

5.8.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til at det ikke er foreslått nye regler om klage- og tvisteløsning i høringsnotatet.

5.8.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til vurderingen i høringsnotatet om at det allerede er regler som pålegger, eller gir mulighet til å pålegge, forskjellige typer norske foretak som vil kunne produsere PRIIP-er etablering av interne prosedyrer for klagebehandling og deltakelse i tvisteløsningsordninger. Departementet foreslår derfor ikke nærmere lovregler om dette. Det foreslås imidlertid at klage- og tvisteløsningsordninger nevnes som eksempel på hva det kan gis regler om i forskrift med hjemmel i lovforslaget § 2 annet ledd.

Departementet viser til redegjørelsen i høringsnotatet. Verdipapirhandelloven § 10-16a er nå videreført i verdipapirhandelloven § 10-24 og verdipapirforskriften § 9-13 er erstattet av regler i kommisjonsforordning (EU) 2017/565. Både verdipapirhandelloven § 10-24 og verdipapirfondloven § 2-13 tredje ledd fastsetter at finansforetaksloven § 16-3 gjelder tilsvarende for henholdsvis verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond. Finansforetaksloven § 16-3 første ledd gir Kongen hjemmel til å bestemme i forskrift at finansforetak skal være tilsluttet godkjent utenrettslig tvisteløsningsordning. Finansforetaksloven § 16-3 annet ledd inneholder særlige regler om dekning av sakskostnader ved domstolsbehandling dersom et finansforetak ikke følger en uttalelse fra en tvisteløsningsordning.

For forvaltningsselskaper for verdipapirfond er det gitt nærmere krav om rutiner for behandling av kundeklager i verdipapirfondforskriften § 2-7.

AIF-loven § 7-1 syvende ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om klagebehandling, herunder at forvalter skal være tilsluttet godkjent utenrettslig tvisteløsningsordning. Som opplyst i høringsnotatet, er forvaltere som markedsfører alternative investeringsfond som ikke er nasjonale fond til ikke-profesjonelle investorer, pålagt å være tilknyttet en uavhengig ekstern klageordning, jf. AIF-forskriften § 7-3.