2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Generelt om gjeldende a-ordning
Lov 22. juni 2012 nr. 43 om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. (a-opplysningsloven) etablerer det formelle grunnlaget for en ny felles ordning for arbeidsgiveres innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. til Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og Statistisk sentralbyrå (SSB). Opplysningene erstatter flere av de oppgavene og skjemaene som arbeidsgiver i dag må levere, inkludert lønns- og trekkoppgaven (LTO), terminoppgaven for arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk, årsoppgaven for arbeidsgiveravgift, melding til Arbeidsgiver- og arbeidstakerregistret (Aa-registeret), og opplysninger til bruk for SSB sitt arbeid med å utarbeide lønnsstatistikker. Det ble også lagt til grunn at a-meldingen på sikt skal erstatte Arbeids- og velferdsetatens inntektsskjema for inntekts- og skatteopplysninger, som benyttes til å fastsette grunnlaget for sykepenger m.m. Loven trådte i kraft 1. januar 2015.
Formålet med ordningen er i første rekke å forenkle arbeidsgivers rapportering av ansettelsesforhold og inntektsopplysninger ved at man unngår dobbeltrapportering til flere etater. Ordningen medvirker også til økt effektivitet og bedre oppgaveløsning i etatene, samt bedre tjenester fra det offentlige. For en nærmere beskrivelse av ordningen vises det til Prop. 112 L (2011–2012) kapittel 9.
A-ordningen innebærer at arbeidsgiver rapporterer ett sett med pliktige opplysninger om hver enkelt ansatt minimum en gang per måned. Arbeidsgivere som ønsker å rapportere i tilknytning til lønnskjøring, såkalt hendelsesbasert rapportering, vil likevel ha mulighet til dette. Det er oppfyllelse av opplysningsplikten som er det sentrale. Dersom arbeidsgiver har flere avlønninger per måned, kan det altså rapporteres ved hver hendelse. Dersom den opplysningspliktige har flere lønnssystemer eller skal levere deler av opplysningene fra flere systemer, vil han eller hun kunne levere fra hvert system og samlet sett oppfylle opplysningsplikten.
A-opplysningsloven § 3 fastsetter hvilke opplysninger som skal rapporteres, og bestemmelsen henviser til opplysningsplikten etter ligningsloven, skattebetalingsloven, folketrygdloven og statistikkloven, med tilhørende forskrifter. På Arbeids- og velferdsetatens område gjelder dette opplysninger som arbeidsgivere er pålagt å gi med hjemmel i folketrygdloven § 25-1 annet ledd (rapporteringsplikten til arbeidstakerregisteret) og § 25-10, jf. § 21-4 (løpende meldeplikt om arbeidsforhold og inntekt).
A-opplysningsloven § 4 første ledd slår fast at opplysningene skal rapporteres minst en gang per måned. Tredje ledd gjør unntak fra denne fristen for inn- og utmeldinger av arbeidstakere til arbeidstakerregisteret, som etter hovedregelen skal leveres innen fredag i uken etter at arbeidsforholdet tok til eller opphørte. Forskriftshjemmelen i fjerde ledd ble imidlertid ved lov 20. juni 2014 nr. 23 supplert med en bestemmelse om at det ved forskrift kan gjøres unntak fra fristen for inn- og utmeldinger til arbeidstakerregisteret, slik at rapporteringsplikten etter hovedregelen om månedlig rapportering skal gjelde også for meldinger til arbeidstakerregisteret. Dette ble bestemt ved endringsforskrift 10. juli 2014 nr. 967, se forskrift 18. august 2008 nr. 942 om arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret § 6.
I § 5 er det gitt regler om sted for levering og leveringsmåte. Hovedregelen er at opplysningene skal leveres elektronisk til den mottakssentralen som Skattedirektoratet bestemmer. A-opplysningsloven § 6 tillegger Skattedirektoratet oppgaven med å ivareta fellesfunksjoner, og bestemmer at Skattedirektoratet er ansvarlig for behandling av personopplysninger ved ivaretakelsen av fellesfunksjonene. Etter § 7 er enhver som har hatt stilling eller oppdrag knyttet til drift og forvaltning etter § 6 underlagt taushetsplikt.
A-opplysningsloven § 8 angir hvilke forvaltningsorganer som skal få tilgang til de opplysningene som blir samlet inn gjennom § 3. Disse er Arbeids- og velferdsetaten, Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet, skattekontoret og skatteoppkreverne.
I § 8 første ledd slås det fast at «Arbeids- og velferdsetaten skal ha tilgang til opplysningene i registeret i forbindelse med forvaltning av, og beregning av ytelser, og forvaltning av arbeidstakerregisteret etter folketrygdlovgivningen.»
«Forvaltning av ytelser» vil typisk være veiledning om aktuelle ytelser, innvilgelse av ytelser og kontroll av rett til ytelser.
Forsikring for små bedrifter og de andre forsikringsordningene etter folketrygdloven kapittel 8 om sykepenger må anses å sortere under «forvaltning og beregning av ytelser». Tilsvarende må også gjelde for saker om medlemskap etter folketrygdloven kapittel 2. Videre vil saksbehandling og utveksling av opplysninger mellom EØS-landenes trygdemyndigheter samt andre traktatlands trygdemyndigheter være omfattet, se folketrygdloven § 1-3.
Fjerde ledd bestemmer at tilgangen er begrenset til opplysninger som organet har hjemmel i lov til å innhente. A-ordningen innebærer dermed ingen utvidet tilgang til opplysninger.
2.2 Folketrygdloven § 25-10 om plikt til løpende rapportering om arbeidsforhold og inntekt
Folketrygdloven § 21-4 om Arbeids- og velferdsetatens rett til å innhente opplysninger for å behandle krav om ytelser og å kontrollere ytelsene, gir ikke hjemmel for å pålegge løpende opplysningsplikt om enhver (ikke-navngitt) person. For å sikre at Arbeids- og velferdsetaten får tilgang til tilstrekkelig oppdaterte og detaljerte opplysninger ved behandling av krav om ytelser og ved kontroll av ytelser, ble det ved etableringen av a-opplysningsloven vedtatt en ny § 25-10 i folketrygdloven med følgende ordlyd:
Ǥ 25-10 Arbeidsgivers opplysningsplikt
Departementet kan i forskrift bestemme at arbeidsgivere uoppfordret skal gi opplysninger som nevnt i § 21-4 etter reglene i a-opplysningsloven.
Departementet kan i forskrift bestemme at arbeidsgiver skal gi opplysninger om utbetalingen eller fordelen til den ansatte er for en avvikende periode.»
I Prop. 112 L (2011–2012) uttalte Finansdepartementet om bestemmelsen (punkt 9.8.4.1):
«I folketrygdlova blir det foreslått ei ny føresegn i § 25-10. Det blir her foreslått at departementet i forskrift kan gi reglar som påleggjar arbeidsgivar å markere at utbetalinga eller fordelen er for ein avvikande periode. Dette er opplysningar som NAV har bruk for i samband med til dømes berekning av sjukepengar. Ved handsaming av ytingar treng NAV dessutan opplysningar om lovleg fråvær utan løn og dato for lønsendring. I arbeidsgrupperapporten blei det lagt til grunn at folketrygdlova § 21-4 er til hinder for samanhangande rapportering av desse opplysningane. Departementet foreslår difor at det i folketrygdlova § 25-10 første ledd blir angitt at departementet i forskrift kan fastsetje at arbeidsgivarar uoppmoda skal gi opplysningar som nemnd i § 21-4 etter a-opplysningslova. Dette skal blant anna omfatte opplysningar som er rapportert med heimel i likningslova § 6-2.»
Forskrift 10. juli 2014 nr. 969 til folketrygdloven § 25-10 om arbeidsgivers opplysningsplikt om arbeidsforhold og inntekt, pålegger arbeidsgivere og oppdragsgivere uoppfordret etter reglene i a-opplysningsloven å gi opplysninger om arbeidstakeres og oppdragstakeres arbeids- og inntektsforhold. For andre enn arbeidstakere (frilansere og andre) gjelder rapporteringsplikten bare for måneder med utbetaling, dvs. en hendelsesbasert rapportering. I forskriften er det også presisert nærmere hvilke opplysninger rapporteringsplikten gjelder. Via en henvisning til forskriften om arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret, er arbeidsgivere blant annet pålagt å opplyse om start- og sluttdato for arbeidsforholdet, dato for siste lønnsendring og lovlig fravær uten lønn (permisjoner). Det er videre slått fast at rapporteringspliktig inntekt skal fordeles på hver virksomhet som er registrert i Enhetsregisteret, og at arbeidsgivere kan gi opplysninger om at inntekten er opptjent i en annen periode enn rapporteringsmåneden eller i en del av rapporteringsmåneden, dvs. opplysninger utover det som ligningsloven hjemler opplysningsplikt om. Som nevnt i Prop. 112 L er dette opplysninger som Arbeids- og velferdsetaten trenger i forbindelse med beregning av sykepenger og en del andre ytelser.
2.3 Innspill fra Arbeids- og velferds-direktoratet. Høringsnotat
Arbeids- og velferdsdirektoratet har overfor Arbeids- og sosialdepartementet foreslått en lovendring som gir Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral tilgang til opplysninger i a-ordningen ved ileggelse av trekk i lønn. Direktoratet anfører til støtte for lovforslaget at oppdaterte opplysninger gitt i henhold til a-opplysningsloven vil effektivisere og gi bedre kvalitet på saksbehandlingen i Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har videre foreslått at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne gis tilgang til opplysninger ved etatens forvaltning av ytelser som gis i medhold av andre lover enn folketrygdloven, og i forbindelse med fastsetting av underholdsbidrag etter barneloven og oppfostringsbidrag etter barnevernloven. Det vises til at de samme hensyn som ligger til grunn for tilgang til a-ordningen i forbindelse med forvaltningen av folketrygdloven, vil gjelde tilsvarende for andre lovfestede ordninger som etaten administrerer og hvor innhenting av opplysninger fra arbeidsgivere og oppdragsgivere om arbeids- og inntektsforhold er relevant.
Direktoratet har dessuten ytret ønske om at Arbeids- og velferdsetaten gis tilgang til opplysningene i registeret i forbindelse med utredning og produksjon av statistikk. Direktoratet viser til at en klar hjemmel for tilgang til opplysninger om inntekt til utredningsformål vil gi Arbeids- og velferdsetaten et bedre datagrunnlag for å kunne beregne økonomiske konsekvenser av forslag til regelendringer, på oppdrag fra departementene. Dette gjelder særlig forslag om endringer i beregningsreglene for ulike trygdeordninger (for eksempel dagpenger, sykepenger og foreldrepenger).
Data om arbeidsforhold fra arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret er en svært sentral statistikkilde for Arbeids- og velferdsetaten. Data herfra brukes til statistikk og analyser av hvordan brukere av stønadsordninger har overgang til arbeid eller kombinerer stønad med arbeid. Direktoratet viser til at fra 2015 må data om arbeidsforhold hentes fra data innrapportert gjennom a-ordningen og at erfaringen så langt, ifølge Statistisk sentralbyrå, er at for å få tilstrekkelig datakvalitet og kunne identifisere reelle arbeidsforhold er det nødvendig å vaske dataene mot innrapporterte opplysninger om inntekt. Dette viser seg å være nødvendig for å kunne identifisere hvilke arbeidstakere som reelt sett har utført arbeid i en gitt periode.
Arbeids- og velferdsdirektoratet anbefalte endelig en lovendring som sikrer Arbeids- og velferdsetaten tilgang til opplysninger i forbindelse med veiledning om mulig framtidig ytelse.
På bakgrunn av innspillene fra Arbeids- og velferdsdirektoratet sendte departementet den 2. september 2015 på høring forslag om lovendringer som sikrer Arbeids- og velferdsetaten utvidet tilgang til a-ordningen.
I høringsnotatet ble det vist til at etaten i dag har tilgang til opplysninger i a-ordningen i forbindelse med forvaltningen av ytelser fra folketrygden. Departementet foreslo endringer i a-opplysningsloven slik at etatens tilgang skal omfatte alle de lovfestede ordningene etaten administrerer, det vil si barnetrygd, kontantstøtte, supplerende stønad, bidragsforskott, lønnsgarantiordningen og avtalefestet pensjon. Det samme gjelder ved vurdering av stans i utbetalinger av offentlige ytelser og barnebidrag ved barnebortføring til utlandet.
Det ble videre foreslått at tilgang til opplysninger skal gis i forbindelse med fastsettelse og innkreving av underholdsbidrag etter barneloven, oppfostringsbidrag etter barnevernloven og ektefellebidrag etter ekteskapsloven. Det ble dessuten foreslått at Arbeids- og velferdsetaten skal ha tilgang til opplysningene i registeret i forbindelse med utredning og produksjon av statistikk. Den utvidede tilgangen ble foreslått lovregulert i a-opplysningsloven § 8 første ledd og folketrygdloven § 21-4, jf. § 25-10. For å sikre tilgang til opplysninger også ved forvaltningen av avtalefestet pensjon, ble det foreslått at loven om avtalefestet pensjon for medlemmer i Statens pensjonskasse og afp-tilskottsloven suppleres med en hjemmel som pålegger opplysningsplikt for arbeidsgivere om arbeidsforhold og inntekt.
Ved utvikling av nye elektroniske løsninger vil Arbeids- og velferdsetaten på sikt kunne tilby en veiledning om en mulig fremtidig ytelse som brukere som er innlogget på www.nav.no, kan tilbys. Slik veiledning/«simulering» bør derfor kunne tilbys ved bruk av de inntektsopplysninger som arbeidsgiver allerede har rapportert inn til a-ordningen. Betingelsen for slik simulering er at folketrygdloven § 21-4 om innhenting av opplysninger fra blant andre arbeidsgivere, suppleres med en bestemmelse om at det skal kunne innhentes opplysninger for å kontrollere om vilkårene for en ytelse vil kunne være oppfylt. Departementet foreslo dette.