10 Utlikning av utgifter

10.1 Gjeldende rett

Finanstilsynets samlede budsjett vedtas av Stortinget som en del av det årlige statsbudsjettet. Finanstilsynets utgifter i sin helhet skal i henhold til finanstilsynsloven § 9 første ledd dekkes av (utliknes på) virksomhetene som er under tilsyn i det aktuelle budsjettåret:

«Utgiftene ved tilsynet skal utliknes på de institusjoner som i henhold til § 1 eller annen særskilt lovhjemmel er under tilsyn i budsjettåret. Utgiftene fordeles på de ulike grupper av institusjoner etter omfanget av tilsynsarbeidet.»

Det er Finanstilsynets samlede utgifter som utliknes, det vil si at de omfatter både tilsyns- og forvaltningsoppgaver, utredning og regelverksutvikling.

I finanstilsynsloven § 9 annet til og med femte ledd er det nærmere regler om hvordan fordelingen skal skje i praksis for enkelte deler av Finanstilsynets virksomhet, herunder at utgiftene til enkelte tilsynsoppgaver skal fordeles på utstedere av omsettelige verdipapirer som er notert på regulert marked i EØS med Norge som hjemstat.

Etter § 9 sjette ledd skal utgifter til klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker utliknes på revisorer, revisjonsselskaper, regnskapsselskaper, statsautoriserte regnskapsførere og inkassoforetak. Utgifter til den øvrige klagebehandlingen, som foregår i departementet, dekkes over departementets ordinære budsjett.

Med hjemmel i § 9 niende og tiende ledd er det fastsatt nærmere regler i forskrift om hvordan fordelingen av utgiftene skal være, både mellom grupper av tilsynsenheter og innad i gruppene. Utvalget omtaler dette i kapittel 19.1 i NOU 2023: 6 på følgende måte:

«Finanstilsynets utgifter fordeles mellom ulike grupper av foretak basert på et kostnadsdekningsprinsipp, slik at de kostnader Finanstilsynet har ved de ulike gruppene under tilsyn skal dekkes av den aktuelle gruppen av foretak. Innenfor hver gruppe av foretak fordeles kostnadene mellom foretakene ved hjelp av utlikningsfaktorer som i hovedsak gjenspeiler foretakenes markedsandel. De nærmere utlikningsfaktorene justeres regelmessig og fastsettes i forskrift. Fordelingen påvirker utgiftene for foretakene under tilsyn, men har ingen direkte budsjettmessig virkning for Finanstilsynet. Forslag til endringer i fordelingsfaktorer eller andre endringer i utlikningssystemet sendes alltid på offentlig høring før det fastsettes.

Finanstilsynet fører tilsyn med filialer i Norge av foretak som er under tilsyn fra utenlandske tilsynsmyndigheter. Det er særskilte regler for utlikning av utgifter på virksomheter basert i andre EU- eller EØS-land som har filial i Norge. De vil typisk betale en prosentandel av hva en norsk virksomhet betaler.

Selv om tilsynet finansieres direkte av sektoren, må det møte samme krav til økonomistyring og effektiv ressursbruk som øvrige statlige virksomheter. Det vises til nærmere omtale om ordningen med utlikning av tilsynets utgifter i kapittel 9 og om bruk av tildelingsbrev og krav til økonomistyring i kapittel 8.4.»

Finanstilsynet krever i tillegg gebyr for noen typer av oppgaver. Dette er gebyr for prospektkontrollen etter verdipapirhandelloven (§ 7-14), saksbehandlingsgebyr for å behandle søknader om konsesjon og årsavgift for virksomheter som er angitt i utlikningsforskriften § 9 (endret i 2023, i kraft dels 1. juni 2023 og 1. januar 2024) og saksbehandlingsgebyr for søknad om inkassobevilling (se inkassoforskriften § 5-1).

10.2 Utvalgets utkast

I utvalgets mandat ble det lagt til grunn at tilsynets utgifter fortsatt skal utliknes på foretakene under tilsyn, men med åpning for å vurdere hvordan kostnadene skal belastes ulike tilsynsobjekter.

Utvalget mener at Finanstilsynets samlede ramme, som i dag, bør bestemmes gjennom stortingsvedtak som del av statsbudsjettet, og at Finanstilsynet selv skal ha stor frihet til å gjøre sine egne prioriteringer innenfor denne rammen (NOU 2023: 6 kapittel 19.4):

«Utvalget mener dagens modell fungerer godt, at den faller naturlig inn i den norske styringsmodellen, og utvalget har i sitt arbeid ikke avdekket et særlig behov for å gjøre endringer.»

Utvalget har i sin vurdering for øvrig også sett hen til internasjonale krav og anbefalinger til tilsyns uavhengighet og budsjettautonomi, se NOU 2023: 6 kapitlene 9 og 19.3.

Utvalget tilrår at gjeldende regler i finanstilsynsloven om utlikning i hovedsak videreføres, og har foreslått en bestemmelse om dette i utkastet til ny lov § 6-2. Utvalget tilrår videre at de gjeldende hovedprinsippene om fordeling mellom de ulike tilsynsgruppene videreføres, samt at nærmere regler kan fastsettes i forskrift (NOU 2023: 6 kapittel 19.4):

«Utvalget tilrår at hovedprinsippene om at Finanstilsynets utgifter fordeles mellom ulike grupper av tilsynsobjekter basert på et prinsipp om kostnadsdekning videreføres, og at enkelte av de mer detaljerte bestemmelsene om utlikning av Finanstilsynets utgifter flyttes fra lov til forskrift. Enkelte regler om inndeling av foretakene i grupper og enkelte regler om hvordan kostnadene skal fordeles mellom foretakene i hver gruppe foreslås i tråd med dette flyttet fra lov til forskrift.

Utvalget tilrår på dette grunnlag at § 9 annet til fjerde ledd i gjeldende lov utgår. Utvalget tilrår at departementet i stedet gis en forskriftshjemmel til å fastsette reglene i forskrift. De leddene som foreslås tatt ut av loven handler i stor grad om hvordan utlikningen skal fordeles i praksis. Det er regelmessig behov for å gjøre justeringer i disse reglene.

Den foreslåtte endringen vil innebære at hovedprinsippet fortsatt fremgår tydelig av loven. Utvalget legger til grunn at den foreslåtte endringen også vil bidra til at behovet for tekniske tilpasninger i lovreglene om utlikning vil avta.

På bakgrunn av dette foreslår utvalget en kortere bestemmelse om utgifter i ny finanstilsynslov § 6-2 enn det som følger av gjeldende § 9. Utvalgets forslag tar også utgangspunkt i de endringer som ble foreslått av regjeringen 16. desember 2022 i Prop. 36 LS (2022–2023). Ut over dette innebærer forslaget ikke endringer i dagens praksis for utlikning, og har ingen konsekvenser for foretakene under tilsyn.»

Selv om dagens utgifter til behandling av klager i klagenemnd for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker utliknes, mener utvalget at utgiftene til klagesaksbehandling i en ny felles klagenemnd på finansmarkedsområdet bør dekkes over departementets ordinære budsjett. Utvalget viser til at finansiering over statsbudsjettet vil kunne bidra til forutsigbare økonomiske rammer for kostnader til klagenemnd og sekretariat, og at utlikning av utgiftene på foretak under tilsyn vil kunne være krevende fordi det kan være «vanskelig å lage en fordelingsnøkkel som gjenspeiler ressursene som brukes på behandling av klager innenfor de ulike områdene». Utvalget har også vurdert om det kan være aktuelt med (delvis) gebyrfinansiering av klagebehandlingen, men mener at rettssikkerhetshensyn taler for at en ikke legger opp til dette nå. Imidlertid bør det på sikt kunne vurderes å innføre et generelt saksbehandlingsgebyr (for å få klagen behandlet).

10.3 Høringsinstansenes syn

Finans Norge støtter at prinsippene for utlikning av tilsynets utgifter videreføres, men at Finanstilsynets regelverksarbeid på vegne av Finansdepartementet fremover i stedet bør belastes statsbudsjettet. Finans Norge viser til at dette regelverksarbeidet er en forvaltningsoppgave, som ligger under Finansdepartementet. Videre støtter Finans Norge at deler av reguleringen overføres til forskrift, slik utvalget har foreslått. Pensjonskasseforeningen gir uttrykk for at utgiftene til tilsyn i dag oppleves høye, og at en eventuelt endret struktur ikke bør føre til at foretakene påføres høyere kostnader for tilsyn. Foreningen støtter at rammene fastsettes av Stortinget i statsbudsjettet, og at hjemmelen for finansieringsmodellen (utlikningsordningen) bør følge av lov utfylt av forskriftsregler.

Finanstilsynet har i høringen gitt uttrykk for at det:

«forstår det som at det ikke foreslås endringer i utlikningsreglene, men bare at enkelte av dagens lovbestemmelser flyttes til forskrift. Det kan framstå som litt tilfeldig hvilke bestemmelser som skal framgå av henholdsvis lov og forskrift. Finanstilsynet legger uansett til grunn at de justerte reglene om utlikning, som nylig er fastsatt, videreføres.».

I likhet med Finans Norge, har både Regelrådet og Finansieringsselskapenes Forening tatt opp Finanstilsynets rolle som regelverksutvikler og tilsynsorgan, og etterlyst en vurdering av tilsynets rolle og dagens arbeidsdeling mellom departement og tilsyn. Finansieringsselskapenes forening mener i likhet med Finans Norge at utgiftene til Finanstilsynets regelverksarbeid bør belastes statsbudsjettet og ikke utliknes på foretakene under tilsyn, slik utvalget har tilrådd.

Finanstilsynet, Finans Norge og Verdipapirforetakenes Forbund støtter at en klagenemnd finansieres på ordinær måte (over statsbudsjettet). Finanstilsynet mener at dagens ordning for klagenemnden for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker er uheldig, fordi Finanstilsynet ikke har «mulighet til å styre utgiftsnivået, og ordningen bidrar til å vanskeliggjøre Finanstilsynets planlegging av egen virksomhet i de årlige budsjettprosessene».

10.4 Departementets vurdering

Som det fremgår over under kapittel 10.1, vedtar Stortinget Finanstilsynets samlede budsjett. I tråd med føringene i mandatet, legger departementet opp til å videreføre at tilsynets utgifter fortsatt skal dekkes av og fordeles på foretakene under tilsyn og ev. utstedere av omsettelige verdipapirer notert på regulert marked i EØS med Norge som hjemstat. Dette omfatter utgifter til tilsyns- og forvaltningsoppgaver, utredning og regelverksutvikling. Etter departementets vurdering er det effektivt at Finanstilsynet, som fagorgan, bistår med regelverksarbeid og regelverksutvikling på finansmarkedsområdet. Dette arbeidet utgjør sammen med tilsyns- og forvaltningsoppgavene en helhet som bidrar til et faglig sterkt tilsyn på finansmarkedsområdet som har nødvendig og inngående kunnskap om både markeder og regelverk.

Departementet er enig med utvalget i at de nærmere reglene om hvordan kostnadene skal fordeles, bør fastsettes i forskrift i stedet for i selve loven. Utvalget har blant annet vist til at det hittil har vært behov for å gjøre justeringer med jevne mellomrom og at en flytting til forskrift kan bidra til at behovet for tekniske tilpasninger i lovreglene om utlikning vil avta. Utvalget har i tråd med dette foreslått å ta ut gjeldende § 9 annet til fjerde ledd. Departementet er enig i dette, men vurderer det slik at også de gjenstående delene som gjelder tilsyn med handelen i finansielle instrumenter mv. (utkastet annet ledd), prospektkontroll og gebyr (utkastet tredje ledd), håndheving av lov om obligatorisk tjenestepensjon (utkastet fjerde ledd) og utgifter med registreringspliktige etter AIF-loven (utkastet syvende ledd), bør flyttes til forskrift. Se lovforslaget § 6-1 første og annet ledd.

Departementet legger til grunn at Stortinget, på samme måte som det vedtar Finanstilsynets samlede driftsbudsjett, bør vedta den nye klagenemnda samlede budsjett. Departementet foreslår videre at utgiftene til den foreslåtte finanstilsynsklagenemnda og tilhørende sekretariatsfunksjon, i likhet med hva som i dag gjelder for klagenemnda for revisor-, regnskapsfører- og inkassosaker, fordeles på foretakene under tilsyn. En slik fordeling av utgiftene har vært gjeldende for klagenemnda siden den ble opprettet i 2012, og har fungert godt. Departementet viser til at det kan fastsettes nærmere regler om den konkrete fordelingen (fordelingsnøkkelen) også for utgiftene til klagenemda med sekretariat. Det legges opp til at det kan gjøres med hjemmel i lovforslaget § 6-1 annet ledd. Utkast til forskriftsregler må i så fall utarbeides og høres på vanlig måte.