3 Formål
3.1 Gjeldende rett
Finanstilsynsloven § 3 fastsetter Finanstilsynets hovedoppgave og noen nærmere hensyn som skal ivaretas. Finanstilsynet skal blant annet følge med på at foretakene under tilsyn følger lover og regler, og har flere virkemidler som benyttes i dette arbeidet. Virkemidlene er tilsyn, overvåking og kontroll, forvaltning, regelverksutvikling, samt informasjon og kommunikasjon. Alle disse virkemidlene er viktige i arbeidet for målet om velfungerende markeder.
I den gjeldende loven er det ikke en egen formålsbestemmelse om Finanstilsynets tilsynsvirksomhet. Finanstilsynets samfunnsoppdrag fremgår i stedet av hovedinstruksen til tilsynet, som er fastsatt av Finansdepartementet som å «bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder». Dette er nødvendig for at aktørene skal ha tillit til det finansielle systemet, en stabil økonomisk utvikling og vern av forbrukere og andre brukere av finansielle tjenester.
Finanstilsynets hovedmål fremgår av Prop. 1 S for det enkelte budsjettår. For budsjettåret 2024 fremgår det seks hovedmål for Finanstilsynet:
Solide og likvide finansforetak
Robust infrastruktur
Vern av investorer
Forbrukervern
Effektiv krisehåndtering
Innsats mot kriminalitet
I Prop. 1 S (2023–2024) peker departementet også på viktige prioriteringer for tilsynet i det kommende året.
Som del av arbeidet med finansiell stabilitet overvåker Finanstilsynet systemrisiko. Finanstilsynet utarbeider analyser av utviklingen i finansnæringen og de økonomiske rammebetingelsene nasjonalt og internasjonalt. I tillegg gjennomfører tilsynet årlige stresstester av bankene for å se på deres sårbarhet for et økonomisk sjokk.
Finanstilsynets ansvar for forbrukervern er presisert i finanstilsynsloven § 3, første ledd, annet punktum:
«Tilsynet skal se til at foretakene under tilsyn i sin virksomhet ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter.»
Bestemmelsen ble tatt inn i loven i 2013. I Prop. 11 L (2012–2013) Endringer i finanstilsynsloven, banksikringsloven og foretakspensjonsloven la departementet vekt på at Finanstilsynet allerede hadde et klart lovfestet ansvar for å ivareta forbrukeres interesser og rettigheter i finansmarkedene, men at det etter en samlet vurdering var gode grunner for å få enda klarere frem i finanstilsynsloven at Finanstilsynet har et ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter. Lovendringen var ment å ytterligere presisere og synliggjøre dette ansvaret.
Departementet har i sine tildelingsbrev oppført forbrukervern som et eget delmål for Finanstilsynet siden 2011, men også før dette var en av de prioriterte oppgavene i tildelingsbrevene å bidra til at forbrukere ble informert om risiko, og å samarbeide med andre myndigheter om forbrukervern i finansmarkedene. Finanstilsynet har også forbrukervern som et eget delmål i sin virksomhetsstrategi.
Finanstilsynet følger opp forbrukervernet gjennom tilsyn med foretakene, og gjennom samarbeid med Forbrukertilsynet, Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet. Tilsynet deltar også i de europeiske tilsynsmyndighetenes arbeid med å utvikle regelverk og tilsynsmetodikk på forbrukerområdet.
I tildelingsbrevet legger departementet vekt på at Finanstilsynets tilsynsvirksomhet skal være risikobasert. Det vil si at Finanstilsynet løpende vurderer hvilke risikoer som krever tilsynsmessig oppmerksomhet. For eksempel at store foretak, der problemer i foretaket kan true det finansielle systemet eller påvirke markedet, følges tettere enn mindre foretak. Prinsippet om risikobasert tilsyn er også fastsatt i internasjonale retningslinjer.
3.2 Utvalgets utkast
Utvalget foreslår at Finanstilsynets formål lovfestes i en formålsbestemmelse, i utvalgets utkast til ny lov § 1-1:
«(1) Finanstilsynets virksomhet etter denne lov skal bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, blant annet gjennom solide og likvide finansforetak, robust infrastruktur, investorbeskyttelse, forbrukervern, effektiv krisehåndtering og kriminalitetsbekjempelse.
(2) Tilsynsvirksomheten skal være risikobasert.»
Bestemmelsen vil lovfeste vesentlige hensyn bak Finanstilsynets tilsynsoppgaver; å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, i tillegg til at bestemmelsen angir konkrete delmål innenfor disse overordnede målene. Utvalget viser til at denne opplistingen ikke er ment å være uttømmende og at delmålene ikke er rangert.
Utvalget peker på flere hensyn som kan tale for en egen formålsbestemmelse, blant annet at en slik bestemmelse vil kunne si noe om hvilke mål Finanstilsynet skal sikte mot, og slik fungere som en veileder for virksomheten. Videre peker utvalget på at den kan være en ramme for lovens øvrige bestemmelser om Finanstilsynets oppgaver og virkemidler og vil utgjøre en myndighetsskranke for tilsynet. En formålsbestemmelse vil etter utvalgets vurdering også være et utgangspunkt for nærmere å fastlegge og avgrense Finanstilsynets ansvar og kompetanse. Endelig peker utvalget på at en formålsbestemmelse vil gi en ramme for hva Finansdepartementet kan fastsette i instruks og tildelingsbrev.
Utvalget legger vekt på at for å kunne nå et mål må Finanstilsynet ha nødvendige virkemidler. Utvalget viser til at Finanstilsynet ikke har tilstrekkelig med virkemidler til å nå målene alene, men at tilsynet må bidra med de virkemidlene det har. Videre vurderer utvalget hvilke av Finanstilsynets oppgaver som skal ivareta hensynet til finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Her legger utvalget vekt på Finanstilsynets hovedoppgave; tilsyn med enkeltforetak og markeder, som også er tilsynets fremste virkemiddel i arbeidet med finansiell stabilitet. I tillegg omtales det at Finanstilsynet gir råd og utarbeider analyser og rapporter som krever at tilsynet vurderer den økonomiske utviklingen og risikoområder. Finanstilsynet har også oppgaver som følger av andre lover enn finanstilsynsloven, og som bidrar til finansiell stabilitet, herunder Finanstilsynets oppgave som krisehåndteringsmyndighet og deres bidrag i makroovervåkingen. I forbindelse med makroovervåkingen er utvalget opptatt av at ansvaret for dette er delt mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank, og at denne ansvarsfordelingen fungerer godt i dag.
Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for finansiell stabilitet. Utvalget er opptatt av at dersom andre institusjoner enn departementet gis et tydelig ansvar for finansiell stabilitet, bør det samtidig avklares hvilke virkemidler institusjonen har ansvar for, og hvilke mål innen finansiell stabilitet disse virkemidlene er egnet til å nå. Formålsbestemmelsen bør reflektere disse virkemidlene, og utvalget landet derfor på ordlyden «bidra til finansiell stabilitet», ettersom flere myndigheter har ansvaret for dette målet. Det var også viktig for utvalget at formålsbestemmelsen ikke skulle føre til uklarheter knyttet til ansvarsfordelingen mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank.
Lovutkastet § 1-1 annet ledd fastslår at tilsynsvirksomheten skal være risikobasert. Utvalget var opptatt av at tilsynsvirksomheten skal rettes inn mot de områdene hvor det er høy potensiell risiko eller store potensielle skadevirkninger, og foreslo en lovfesting av gjeldende praksis i tilsynet.
Se nærmere omtale i NOU 2023: 6 kapittel 12 og spesialmerknaden til utvalgets utkast til ny finanstilsynslov § 1-1.
3.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene er positive til at Finanstilsynets formål lovfestes i en egen formålsbestemmelse. LO Norge og Finans Norge støtter en formålsbestemmelse, men er opptatt av at hensynet til like konkurransevilkår bør komme tydeligere frem av forarbeidene, eller løftes frem i bestemmelsens ordlyd.
Finans Norge, Forbrukerrådet og Norges Eiendomsmeglerforbund er positive til at forbrukervern nevnes eksplisitt i bestemmelsen. Forbrukerrådet mener likevel at utvalget ikke har utredet Finanstilsynets ansvar for forbrukervern tilstrekkelig. Forbrukerrådet er enig i at finansiell stabilitet har betydning for samfunnet, finansforetakene og forbrukerne, men peker på at forbrukere og leverandører av finansielle tjenester ikke alltid har sammenfallende interesser. Etter Forbrukerrådets syn kan det derfor være et alternativ å organisere Finanstilsynet etter en såkalt «twin peaks-modell», hvor soliditetstilsynet ligger i ett organ, og markedstilsynet ligger i et annet organ. Forbrukerrådet legger vekt på at tilsyn med foretakenes soliditet er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å sikre at forbrukernes interesser ivaretas. Forbrukerrådet mener at det finnes flere udekkede behov for tilsyn med forbrukervern i finansmarkedene, særlig knyttet til produktpakker og koblingssalg. En «twin peaks-modell» vil dermed kunne føre til økt fokus på forbrukervern i markedstilsynet. Forbrukerrådet understreker at dette er en løsning som eventuelt må utredes nærmere. Forbrukerrådet mener videre at det må innarbeides presiseringer i lovteksten, dersom departementet legger utvalgets utredning til grunn, og foreslår å slå sammen utvalgets utkast til § 1-1 (om formål) og § 1-3 (om tilsyn med foretak og markeder) til en ny formålsbestemmelse som bedre vil ivareta forbrukerhensyn.
Advokatforeningen mener at det bør presiseres i lovteksten at tilsynsvirksomheten skal være både risikobasert og proporsjonal, slik at tilsynet hensyntar tilsynsobjektenes størrelse og kompleksitet. Pensjonskasseforeningen gir uttrykk for tilsvarende synspunkt. Advokatforeningen mener også at Finanstilsynets veiledningsplikt bør presiseres i formålsbestemmelsen. Advokatforeningen viser til at dette vil ha en selvstendig betydning for Finanstilsynets prioriteringer, og understreker viktigheten av at Finanstilsynet utarbeider veiledninger, slik at foretakene har mulighet til å innrette seg etter de forventninger Finanstilsynet har. Advokatforeningen uttaler også:
«Advokatforeningen vil også reise spørsmål om kriminalitetsbekjempelse bør inngå i Finanstilsynets formålsparagraf. Finanstilsynets virksomhet vil åpenbart bidra til slik kriminalitetsbekjempelse, men muligens mer som en konsekvens av Finanstilsynets arbeid med å sikre at markeder og markedsaktører opptrer i tråd med gjeldende regelverk, enn som et selvstendig mål for Finanstilsynets virksomhet.»
Finanstilsynet støtter at det tas inn en formålsbestemmelse i loven, men mener bestemmelsen bør begrenses til hovedmålene finansiell stabilitet og velfungerende markeder, da delmålene vil kunne variere over tid og avhenge av markedsendringer og Finanstilsynets prioriteringer. Finanstilsynet mener derfor at delmålene ikke bør nedfelles i loven, for å sikre nødvendig fleksibilitet. Finanstilsynet mener også at det bør fremgå uttrykkelig av loven at Finanstilsynet skal ha utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet.
3.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med utvalget i at det er flere hensyn som gjør seg gjeldende og som tilsier at det bør tas inn en formålsbestemmelse i ny finanstilsynslov. Hovedformålet om at Finanstilsynet skal bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder bør derfor lovfestes.
Etter departementets vurdering er det viktig at formålsbestemmelsen utformes slik at den står seg over tid. Departementet er enig med Finanstilsynet i at en for detaljert og omfattende bestemmelse fort kan bli språklig og innholdsmessig utdatert, samt skape et uriktig inntrykk av at den er uttømmende for Finanstilsynets arbeidsområde. Med en mer generell formålsbestemmelse får departementet og Finanstilsynet større fleksibilitet til å definere hva delmålene til enhver tid skal være, i tråd med den økonomiske utviklingen og aktuelle risikoer og trender. De gjeldende delmålene: solide og likvide foretak, robust infrastruktur, investorbeskyttelse, forbrukervern, effektiv krisehåndtering og kriminalitetsbekjempelse, vil fortsatt være en viktig del av Finanstilsynets arbeid, men listen vil kunne fylles på eller endres dersom det skulle komme utvikling som ikke kan forutsees i dag. Departementet foreslår at formålsbestemmelsen formuleres mer generelt og overordnet enn utvalget har lagt opp til. Konkret innebærer dette at delmålene ikke listes opp i § 1-1, slik at bestemmelsen begrenses til å angi samfunnsoppdraget om at Finanstilsynets virksomhet skal bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder.
Delmål vil som før følge av den ordinære styringsdialogen gjennom Prop. 1 S og fremgå av det årlige tildelingsbrevet.
Finanstilsynets arbeid med forbrukervern er en lovpålagt oppgave og en viktig del av tilsynets virksomhet. Finanstilsynet følger etter departementets vurdering opp denne delen av ansvaret sitt på en god måte, blant annet gjennom tilsyn med foretak som tilbyr og formidler lån, forsikrings- og pensjonsprodukter, fondsprodukter og andre finansielle instrumenter. Finanstilsynet har også gjennomført tematilsyn på forbrukerområdet. Se ytterligere vurderinger av Finanstilsynets ansvar for forbrukervern i kapittel 4.2.
Departementet viser til at det følger av internasjonale retningslinjer, anbefalinger og praksis at tilsynsvirksomheten skal være risikobasert, og at dette vil være førende for hvordan Finanstilsynet innretter sin virksomhet og gjør sine prioriteringer. Det kan argumenteres for at risikobaserte tilsyn er en forutsetning for å oppfylle målet om å bidra til finansiell stabilitet og velfungerende markeder, og departementet anser derfor risikobasert tilsyn ikke som et formål, men som et prinsipp for virkemiddelbruken og vil ikke foreslå at det tas inn i forslaget til formålsbestemmelse. Risikobasert kontrollvirksomhet er for øvrig et førende prinsipp for mange offentlige virksomheter, uten at det har vært nødvendig å lovfeste.
Det vises til forslaget til ny finanstilsynslov § 1-1.