2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Finanstilsynslovutvalget
Ved kongelig resolusjon 3. september 2021 ble det nedsatt et utvalg som skulle vurdere finanstilsynsloven og Finanstilsynets virksomhet (Finanstilsynslovutvalget). Utvalget fikk følgende mandat:
«Bakgrunn
Et godt og effektivt tilsyn med finansmarkedene er viktig for finansiell stabilitet og velfungerende markeder. Finanstilsynet er tilsynsorgan på finansmarkedsområdet. Virksomheten og organiseringen av Finanstilsynet er regulert i finanstilsynsloven fra 1956 (lov 7. desember 1956 nr. 1). Finanstilsynet er et statlig forvaltningsorgan, underlagt Finansdepartementet. Finansdepartementet har alminnelig instruksjonsmyndighet overfor Finanstilsynet. Finansministeren har det politiske og konstitusjonelle ansvaret for Finanstilsynet.
Både omfanget av tilsynets virksomhet, regelverket Finanstilsynet forvalter og tilsynsvirkemidlene har endret seg vesentlig over tid. Finanskrisen i 2008–2009 førte til omfattende utvikling av prinsippene bak finansmarkedsreguleringen, i stor grad gjennom internasjonale standardsettere som Baselkomiteen. Dette har ført til betydelige endringer i reglene på finansmarkedsområdet, som blant annet er inntatt i særlovgivningen og supplerer og utdyper finanstilsynslovens bestemmelser om Finanstilsynets virksomhet. Selv om finanstilsynsloven jevnlig har vært endret siden den ble vedtatt i 1956, har det hittil ikke vært foretatt en helhetlig gjennomgang av loven. Det settes derfor nå ned et utvalg som skal foreta en overordnet gjennomgang og revisjon av finanstilsynsloven og Finanstilsynets virksomhet.
Utvalgets hovedoppgave
Utvalget skal utarbeide utkast til en ny finanstilsynslov som reflekterer utviklingen både i regelverket og i tilsynsomfang og -metodikk, og som legger til rette for gode rammer for Finanstilsynets virksomhet fremover. I arbeidet med utkast til ny lov skal utvalget se på alle sider av Finanstilsynets virksomhet. Utvalget bør også i sitt arbeid se hen til og redegjøre for relevant internasjonal praksis.
Omfang av tilsynsfunksjonen
Finanstilsynets tilsynsoppgave er i den nåværende finanstilsynsloven å føre tilsyn med enkeltforetak, jf. lovens § 3. Tilsyn med de enkelte foretak skal sammen bidra til å sikre finansiell stabilitet og velfungerende markeder, slik Finanstilsynets samfunnsoppdrag er nedfelt i Finansdepartementets hovedinstruks for Finanstilsynet (10. desember 2020).
Utvalget skal vurdere om loven bør definere Finanstilsynets tilsynsoppgaver ut fra et bredere perspektiv enn tilsyn på foretaksnivå, og at dette eventuelt nedfelles i en egen formålsbestemmelse i loven.
Finanstilsynets arbeidsområde omfatter en rekke virksomhetstyper, jf. finanstilsynsloven § 1. Mange av disse virksomhetene faller inn under ansvaret til finanstilsyn eller sentralbanker i andre europeiske land, mens andre områder, som for eksempel regnskap, revisjon og eiendomsmegling, kan være dekket av mer spesialiserte enheter eller ikke være gjenstand for tilsyn (for eksempel regnskapsførere). Finanstilsynet dekker også områder hvor andre nasjonale myndigheter har tilgrensende eller overlappende ansvarsområder, for eksempel på hvitvaskingsområdet (justismyndigheter), forbrukerområdet (justis- og forbrukermyndigheter) og konkurranseområdet (konkurransemyndighetene).
Utvalget skal drøfte avgrensningen av Finanstilsynets arbeidsområde. Dersom utvalget foreslår endringer, bør det drøftes hvilke alternativer utvalget mener gir den samfunnsøkonomiske beste løsningen. Utvalget bør i den forbindelse drøfte arbeidsdelingen mellom Finanstilsynet og andre virksomheter. Utvalget kan ta opp arbeidsdelingen mellom Finanstilsynet og Norges Bank.
Finanstilsynet er i dag tillagt oppgaven som krisehåndteringsmyndighet etter krisehåndteringsregelverket for banker mv. Det er etablert et organisatorisk skille mellom krisehåndteringsfunksjonen og tilsynsfunksjonen.
Utvalget kan, selv om utvalget i hovedsak skal vurdere tilsynsfunksjonen, også vurdere hvordan funksjonen som krisehåndteringsmyndighet fungerer og eventuelt foreslå endringer. Utvalget skal i så fall se hen til og redegjøre for relevant internasjonal praksis.
EØS/internasjonalt arbeid
På finansmarkedsområdet har omfanget av EØS-arbeid og relaterte oppgaver for myndighetene økt betraktelig opp gjennom årene, særlig siden finanskrisen 2008–2009. Det er departementet som har det overordnede ansvaret for norsk gjennomføring av EØS-relevante EU-regler, men Finanstilsynet har fått delegert kompetanse til å gjennomføre utfyllende rettsakter (nivå 2-rettsakter, vedtatt av EU-kommisjonen) som tas inn i EØS-avtalen vedlegg IX. Finanstilsynet har omfattende internasjonal virksomhet, bl.a. gjennom deltakelse i de europeiske finanstilsynsbyråene, og som gir Finanstilsynet god oversikt over EUs regelverk. Også på andre områder er EØS-arbeidet delt mellom Finanstilsynet og departementet, for eksempel ved at Finanstilsynet utarbeider EØS-notater og standardskjemaer.
En stor del av det samlede regelverket på finansmarkedsområdet, som skal gjennomføres i norsk rett og forvaltes av norske myndigheter, består av utfyllende rettsakter (nivå 2-rettsakter), gjerne vedtatt som forordninger. Samtidig synes hovedrettsaktene (nivå 1-rettsakter som vedtas av Rådet og Parlamentet i EU) i økende grad å vedtas som forordninger og ikke som direktiver. Denne utviklingen har betydning for nasjonale myndigheters arbeid med gjennomføring og forvaltning av disse regelverkene i nasjonal rett, bl.a. fordi muligheten for nasjonale tilpasninger er mer begrenset ved gjennomføring av forordninger.
Utvalget skal drøfte Finanstilsynets rolle i EØS-arbeidet og annet internasjonalt arbeid, og vurdere hvordan denne delen av virksomheten bør reflekteres i finanstilsynsloven. I forlengelsen av dette kan utvalget også vurdere innretningen av EØS-arbeidet på finansmarkedsområdet mer generelt og foreslå alternative måter å innrette arbeidet på.
Forvaltning og utredning
Eksisterende arbeidsdeling og arbeidsform mellom departementet og Finanstilsynet følger bl.a. av alminnelig forvaltningsrett, finanstilsynsloven og annen lovgivning på finansmarkedsområdet. Departementet har videre fastsatt en hovedinstruks for Finanstilsynet som beskriver nærmere ansvar, myndighet, krav og forventninger mv.
Finanstilsynet utreder og utarbeider utkast til regelverk etter oppdrag fra Finansdepartementet. Med unntak av den delegerte kompetansen til å gjennomføre kommisjonsdelegerte rettsakter (nivå 2-regelverk) som er inntatt i, eller forventes inntatt i, EØS-avtalen vedlegg IX, gis disse utredningsoppdragene enkeltvis fra departementet, etter en konkret vurdering fra sak til sak. Tilsvarende skal Finanstilsynet forberede alle saker som kommer inn under dets tilsynsvirksomhet når avgjørelsen er tillagt Kongen eller et departement.
Utvalget skal gjennomgå den eksisterende arbeidsdelingen og arbeidsformen mellom departement og tilsyn, og hvordan dette er nedfelt i lovverket i dag. Utvalget skal drøfte arbeidsdelingen og arbeidsformen, herunder vurdere alternative måter å innrette arbeidet på og hvordan tilsynets forvaltnings- og utredningsoppgaver bør fremgå av loven. Utvalget skal se hen til relevante eksempler internasjonalt. Utvalget skal også vurdere om det er flere områder enn regnskap og revisjon som er egnet for klagenemnder, og om klagebehandlingen mer generelt bør ivaretas på en annen måte enn med departementet som klageinstans. Utvalget skal komme med forslag til hvordan klageordninger kan reguleres, herunder om klageadgangen bør begrenses i enkelte tilfeller.
Finanstilsynets virkemidler omfatter bl.a. å fatte enkeltvedtak og fastsette forskrifter på en rekke områder. Samtidig uttrykker Finanstilsynet forventninger mv. overfor foretak som er under tilsyn, og utarbeider rundskriv på sitt ansvarsområde. På enkelte områder kan vedtak og forventninger (for eksempel uttrykt i rundskriv) ha omtrent samme virkning for berørte foretak, bl.a. når det fastsettes og uttrykkes forventninger om foretaksspesifikk kapital. Avhengig av utforming og oppfølging av rundskriv, vil også disse kunne oppfattes å stille bindende krav til foretakene.
Utvalget skal drøfte og vurdere tilsynets bruk av disse ulike virkemidlene i sin virksomhet.
Organisering
Den organisatoriske tilknytningen mellom departement og Finanstilsynet skiller seg fra de fleste europeiske finanstilsyn som ofte har en høyere grad av formell selvstendighet, men er godt i tråd med organiseringen av tilsyn i norsk forvaltning.
Utvalget skal drøfte de konstitusjonelle og forvaltningsrettslige rammene for tilsynet. Utvalget skal drøfte forholdet mellom departement og tilsyn og hvordan dette best kan innrettes for de ulike oppgavene som Finanstilsynet har. Utvalget kan vurdere om departementets instruksjonsadgang på enkelte områder helt bør avskjæres eller om det bør etableres andre skranker som i praksis begrenser adgangen til å instruere. Utvalget bes særskilt vurdere om det i lys av EØS-retten bør legges begrensninger på departementets instruksjonsadgang på enkelte områder. Utvalget skal vurdere om det er forskjeller mellom tilsynsoppgaver og utarbeiding og forvaltning av regelverk.
Finanstilsynet ledes av et styre som består av fem medlemmer, samt to varamedlemmer. Styret er supplert med representanter for de ansatte i administrative saker. I tillegg har Norges Bank en observatør i styret. Direktøren for Finanstilsynet ansettes av departementet, for en periode på seks år (åremål). Finanstilsynet skal løpende vurdere tilpasninger i organisasjonen for å sikre en god og effektiv oppgaveløsning. Departementet skal varsles tidlig dersom Finanstilsynet utreder organisatoriske endringer av større omfang. Økningen i regelverk på finansmarkedsområdet og potensialet for bruk av informasjonsteknologi i tilsynsvirksomheten er eksempler på forhold som kan stille krav til organiseringen.
Utvalget skal drøfte hvordan ledelsen og organiseringen av Finanstilsynet best kan innrettes, herunder om ordningen med et eget styre bør videreføres eller justeres for eksempel ved at styrets oppgaver skal avgrenses, f.eks. mot saker som gjelder tilsynets drift, administrasjon og økonomi.
Ulik utforming av tilsynsaktiviteter og de ressursene Finanstilsynet benytter til enkeltvedtak og utarbeiding av regelverk, vil ha ulike kostnader og ulik effekt.
Utvalget skal drøfte hvordan Finanstilsynet bør rapportere om ressursbruk og resultater, og hvordan mål om effektiv ressursbruk kan innarbeides i finanstilsynsloven. Utvalget skal drøfte hvordan ny lov kan understøtte teknologisk utvikling for effektiv rapportering og håndtering av tilsynets oppgaver.
Utgiftene ved tilsynet utliknes på de foretakene som er under tilsyn fra Finanstilsynet.
Utvalget skal legge til grunn at tilsynets utgifter fortsatt skal dekkes av foretakene under tilsyn, men kan vurdere hvordan kostnadene skal belastes ulike tilsynsobjekter.
Avslutning
Utvalgets utredning skal oppfylle Utredningsinstruksens krav. Basert på utredningsarbeidet skal utvalget utarbeide og foreslå utkast til ny finanstilsynslov. Utkastet til ny lov forutsettes å være teknologinøytralt. Utvalget kan også foreslå endringer i annet regelverk i den grad det er relevant.
Finansdepartementet kan etter behov endre eller utvide utvalgets sammensetning eller mandat. Utvalget skal levere utredningen innen 1. desember 2022.»
Utvalgsleder ba om utsatt frist, og viste til at problemstillingene utvalget skulle drøfte var sammensatte og krevende. Ny frist ble satt til 1. mars 2023.
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Endre Skjørestad (leder)
Jostein Askim (medlem)
Ingrid Margrethe Halvorsen Barlund (medlem)
Jesper Berg (medlem)
Hilde Christiane Bjørnland (medlem)
Kaj-Martin Georgsen (medlem)
Amund Noss (medlem)
Rea Parashar (medlem)
Ingrid Finboe Svendsen (medlem)
Katrine Trovik (medlem)
2.2 Høringen
Utvalget avga NOU 2023: 6 Finanstilsynet i en ny tid – ny lov om Finanstilsynet 2. mars 2023. Utredningen ble sendt på høring samme dag. Høringsfristen var 2. juni 2023.
NOU 2023: 6 ble sendt på høring til følgende instanser:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Bankenes sikringsfond
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Finansmarkedsfondet
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Handelshøgskolen ved Nord universitet
Høgskulen på Vestlandet
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sivilombudet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Tilsynsrådet for advokatvirksomhet
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Sørøst-Norge
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
Økokrim
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Coop Norge SA
Deloitte AS
Den norske advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den Norske Blockchainforening
Den norske Revisorforening
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring
Econa
Eiendom Norge
Energi Norge
Equinor
EVRY
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Handelshøyskolen BI
Havtrygd Gjensidig Forsikring
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes landsforbund
IIA Norge
Industri Energi
Juridisk rådgivning for kvinner
KnowledgeGroup AS
Kommunalbanken AS
KPMG AS
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq OMX Oslo ASA
Nordic Trustee
Norges Bondelag
Norges eiendomsmeglerforbund
Norges handelshøyskole
Norges ingeniør- og teknologorganisasjon
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norsk Bergindustri
Norsk Crowdfunding Forening
Norsk Hydro ASA
Norsk Journalistlag
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk landbrukssamvirke
Norsk olje og gass
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Sjøoffiserers Forbund
Norsk takst
Norsk Venturekapitalforening
Norsk Økrimforening
Norske Boligbyggelags Landsforbund SA
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
NOS Clearing ASA
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Pensjonskasseforeningen
Personskadeforbundet LTN
Regnskap Norge
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes Forening
SMB Norge
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
Statens pensjonskasse
Stiftelsesforeningen
Storebrand ASA
The Nordic Association of Electricity Traders
The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen ASA
Virke Inkasso
Yara International ASA
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Økonomiforbundet
Følgende høringsinstanser ga merknader til NOU 2023: 6:
Bankenes sikringsfond
Datatilsynet
Finanstilsynet
Forbrukerrådet
Norges Bank
Regelrådet
Statistisk Sentralbyrå
Advokatforeningen
Deloitte AS
Eiendom Norge
Finans Norge
Finansieringsselskapenes forening
Kommunalbanken AS
LO Norge
Mastercard Payment Services Norway AS
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norsk Redaktørforening
Pensjonskasseforeningen
Regnskap Norge
Revisorforeningen
Verdipapirforetakenes Forbund
To personer som ikke har oppgitt navn