1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Finansdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til endringer i lov om verdipapirhandel (verdipapirhandelloven) og forslag om å oppheve lov om regulerte markeder (børsloven).

Formålet med lovproposisjonen er en overordnet gjennomgang av det norske verdipapir- og børsregelverket med utgangspunkt i Verdipapirlovutvalgets andre utredning NOU 2017: 1 Markeder for finansielle instrumenter, som var på høring mellom 14. februar og 15. mai 2017.

I 2014 ble det vedtatt nytt verdipapirmarkedsregelverk i EU i form av et direktiv (europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/65/EU, omtalt som «MiFID II» eller «verdipapirmarkedsdirektivet») og en forordning (europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 600/2014, omtalt som «MiFIR» eller «verdipapirmarkedsforordningen»). Direktivet og forordningen fikk anvendelse i EU fra 3. januar 2018, men er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen.

Regler som samsvarer med endringer etter direktivet og forordningen, ble vedtatt i norsk rett ved forskrift 4. desember 2017 nr. 1913 (MiFID II-forskriften) og forskrift 4. desember 2017 nr. 1914 (MiFIR-forskriften). MiFID II-forskriften bygger på lovutkastet i NOU 2017: 1, men uten at det er tatt stilling til utvalgets utredning og forslag om nasjonale valg ved gjennomføringen. MiFIR-forskriften er en speiling av reglene som følger av MiFIR. Når MiFIR innlemmes i EØS-avtalen, skal MiFIR i EØS-tilpasset form gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon i tråd med den alminnelige EØS-retten.

Selv om det allerede er på plass regler i nasjonal rett som samsvarer med MiFID II og MiFIR, er det behov for en overordnet gjennomgang av regelverket med formål å forbedre strukturen og gjøre de nye reglene lettere tilgjengelig. Det er herunder ønskelig å flytte hoveddelene av bestemmelsene i henholdsvis MiFID II-forskriften og MiFIR-forskriften over i lovs form. Videre er det behov for oppfølging av utvalgets forslag om nasjonale valg i NOU 2017: 1, samt vurdering av forslaget til revisjon eller oppheving av enkelte gjeldende regler.

MiFID II og MiFIR gir nye regler om handel i finansielle instrumenter, herunder regulering av verdipapirforetak og handelsplasser. MiFID II og MiFIR viderefører og utvider de hensynene som lå til grunn for MiFID I. I gjeldende norsk lovgivning er reglene om handelsplasser delt mellom verdipapirhandelloven og børsloven. Som følge av den tette sammenhengen mellom disse reglene og økt harmonisering av EØS-reglene, foreslår departementet i sin helhet å gjennomføre bestemmelsene i MiFID II og MiFIR i verdipapirhandelloven med forskrifter. Lov om regulerte markeder (børsloven) foreslås dermed opphevet.

1.2 Hovedtrekk i lovforslaget

I kapittel 1 redegjøres det for proposisjonens hovedinnhold. I kapittel 2 om bakgrunn gjennomgås bakgrunnen for lovforslaget, herunder endringene i EØS-regelverket og prosessen for gjennomføring i nasjonal rett.

I kapittel 3om lov- og forskriftsstruktur og lovens formål redegjøres det for strukturen i MiFID II, MiFIR og de utfyllende kommisjonsrettsaktene. Videre gjennomgås de generelle prinsippene som ligger til grunn for valget mellom gjennomføring i lov eller forskrift. Gjennomføringen av MiFID II/MiFIR og utfyllende kommisjonsrettsakter forutsetter også forskriftshjemler i verdipapirhandelloven, og bakgrunn og behov for slike hjemler er nærmere omtalt.

Det foreslås videre å endre formålsbestemmelsen i verdipapirhandelloven, slik at det eksplisitt fremgår at investorbeskyttelse er et formål med loven.

I kapittel 4 om sentrale definisjoner vises det til at finansielle instrumenter og investeringstjenester utgjør sentrale koblingsbegrep i verdipapirhandelloven og EØS-regelverket, og at MiFID II innebærer visse endringer i disse definisjonene. Blant annet vil utslippskvoter være å anse som finansielle instrumenter etter MiFID II, og det gjøres endringer i definisjonen av varederivater. I lovforslaget er det foreslått bestemmelser for å reflektere slike endringer. Det foreslås imidlertid også enkelte endringer der MiFID II viderefører rettstilstanden fra MiFID I, for å gjøre definisjonsbestemmelsene i verdipapirhandelloven mer direktivnære.

I kapittel 5om verdipapirforetak redegjøres det for reglene om verdipapirforetak og endringer av virkeområdet for MiFID II på særlige områder.

MiFID II innfører eksempelvis nye regler om algoritmehandel som også skal gjelde for virksomhet som ellers er omfattet av enkelte av unntakene fra krav om tillatelse. Det er også gitt nye regler om at nærmere angitte bestemmelser i direktivet får utvidet anvendelse når verdipapirforetak eller kredittinstitusjoner selger eller gir råd om strukturerte innskudd.

MiFID II innskrenker enkelte unntaksbestemmelser, herunder krav til tillatelse ved egenhandel og virksomhet i tilknytning til varederivater, og det gis nye regler om unntak for virksomhet i tiknytning til klimakvoter. Endringene i virkeområdet i MiFID II foreslås gjennomført i verdipapirhandellovens kapittel om søknad og vilkår for tillatelse for verdipapirforetak.

I tillegg foreslås det at kredittinstitusjoner skal kunne yte investeringstjenester og utøve investeringsvirksomhet i kraft av sin konsesjon som kredittinstitusjon, selv om det på dette området ikke er endringer fra MiFID I.

Videre gjør MiFID II endringer i kravene til vilkår for tillatelse, og til verdipapirforetakenes virksomhetsutøvelse. Endringene tar sikte på å styrke beskyttelsen av investorer gjennom blant annet nye krav til foretakenes produkthåndtering og produktkunnskap, innføring av uavhengig rådgivning som ny kategori, styrkede krav til prosessen for egnethetsvurdering og særskilte krav til produktpakker.

MiFID II fastsetter videre strengere regler om vederlag fra andre enn kunden, hvilken informasjon investorer har krav på, avlønning av og kunnskap hos ansatte, og økte krav til utførelse av ordre. I MiFID II innføres også mer detaljerte bestemmelser om eierkontroll, styresammensetning og egnethet til ledende ansatte i verdipapirforetak, og til håndtering av interessekonflikter.

Disse endringene i MiFID II foreslås gjennomført i verdipapirhandellovens kapitler om vilkår for tillatelse og verdipapirforetakenes virksomhet. I tillegg foreslås det å oppheve eller endre nasjonale særregler om unntak fra krav til konsesjon, samt regler om ansattes egenhandel og adgang til å drive annen næringsvirksomhet mv. Det drøftes også om det i norsk rett bør innføres særkrav om vederlag fra andre enn kunden utover bestemmelsene i MiFID II. De gjeldende norske reglene om lydopptak foreslås videreført.

Generelt foreslås det også enkelte endringer av gjeldende bestemmelser om vilkår for tillatelse og virksomhetskrav for å gjøre dem mer i samsvar med direktivets struktur og ordlyd, også der det ikke er endringer fra MiFID I til MiFID II.

I kapittel 6om algoritmehandel, direkte elektronisk tilgang til handelsplass og clearingtjenester redegjøres det for ny regulering etter MiFID II av algoritmehandel og direkte elektronisk tilgang til handelsplass. Det foreslås nye regler i verdipapirhandelloven for henholdsvis verdipapirforetak og handelsplasser om slik virksomhet.

I kapittel 7 om infrastruktur og transparens er det redegjort for reguleringen i MiFID II av organiserte handelsplattformer og for reglene i MiFIR om transparens.

Gjennom MiFIR innføres økte krav til offentliggjøring av informasjon om innlagte ordre (pre-trade transparens) og informasjon om handler som er gjennomført (post-trade transparens). Videre innfører MiFIR såkalt handelsplikt, som innebærer at det er plikt til å handle nærmere angitte aksjer og derivater på handelsplattformer. De økte transparenskravene skal sammen med handelsplikten sikre at større del av handelen i finansielle instrumenter gjøres på handelsplattformer som er åpne og transparente. Bestemmelsene i MiFIR vil gjelde som norsk lov ved inkorporasjon av forordningen i EØS-tilpasset form i verdipapirhandelloven, og det er foreslått at MiFIR gjennomføres i et eget kapittel i verdipapirhandelloven.

Det er også innført utvidede krav til drift av, og tilsyn med, handelsplattformene etter MiFID II. MiFID II deler systemer for den organiserte handelen inn i handelsplasser og systematiske internaliserere (SI). SI er verdipapirforetak som på en organisert, regelmessig og systematisk måte, og i betydelig omfang, handler for egen regning ved utførelse av kundeordre. Som handelsplasser anses regulerte markeder, multilateral handelsfasilitet (MHF), samt organisert handelsfasilitet (OHF) som er en ny type regulert handelsplass under MiFID II. Det foreslås blant annet regler i verdipapirhandelloven om endrede krav til SIer og de ulike handelsplassene i samsvar med endringene i MiFID II, samt nye regler om tillatelse, vilkår og virksomhetskrav for OHFer,

God kvalitet på tilgangen til handelsinformasjon (post-trade informasjon) er vesentlig for å kunne danne seg et riktig bilde av handelen i finansielle instrumenter, som igjen er viktig for prisingen og tilliten til markedet. I MiFID II ble det derfor innført regulering av datarapporteringstjenester i form av krav om tillatelse for leverandørene av slike tjenester, og nærmere krav til tjenestene som leveres. Det foreslås nye regler i verdipapirhandelloven om krav til tillatelse og virksomhetskrav for datarapporteringsforetakene.

I kapittel 8 om posisjonsregime omtales innføringen av regler i MiFID II med grenser for hvor store posisjoner som kan holdes i varederivater. Som del av de nye posisjonsreglene innføres også krav til rapportering, oppfølging og overvåkning av posisjonene. Posisjonsregimet retter seg både mot handelsplasser, verdipapirforetak og markedsaktører som handler i varederivater. Kravene om rapportering av posisjoner omfatter også utslippskvoter og derivater med utslippskvoter som underliggende. Nasjonale tilsynsmyndigheter skal etter MiFID II ha relevante tilsynsvirkemidler og sanksjonskompetanse. I tillegg har Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA) etter MiFIR hjemler til å håndheve posisjonsregimet i nærmere angitte tilfeller. For EFTA-statene vil MiFIR virke i EØS-tilpasset form slik at det er EFTAs overvåkingsorgan som skal ha den tilsvarende myndigheten overfor EFTA-statene.

I kapittel 9 om grensekryssende virksomhet omtales regler om henholdsvis grensekryssende virksomhet til og fra andre EØS-land, og fra foretak med hovedsete utenfor EØS.

I MiFID II videreføres i hovedsak reglene i MiFID I om grensekryssende virksomhet til og fra andre EØS-land direkte fra forretningssted eller filialetablering, med enkelte ytterligere bestemmelser og presiseringer. Departementet foreslår å gjennomføre endringene etter MiFID II i verdipapirhandelloven. I tillegg foreslås det endringer i ordlyd og oppbygging av gjeldende bestemmelser for å gjøre dem mer tilgengelige og i samsvar med strukturen i direktivet.

Bestemmelsene om grensekryssende virksomhet fra foretak med hovedsete utenfor EØS (tredjestatsforetak) er vesentlig endret fra MiFID I. Både MiFIR og MiFID II har regler om adgangen for tredjestatsforetak til å yte investeringstjenester og utøve investeringsvirksomhet i EØS. Disse bestemmelsene er nye sammenliknet med MiFID I. Etter MiFIR kan tredjestatsforetak, etter forutgående ESMA-registering, yte investeringstjenester og utøve investeringsvirksomhet overfor profesjonelle aktører i EØS. MiFID II åpner for at den enkelte EØS-stat kan kreve at tredjestatsforetaket etablerer filial for å kunne yte tjenester overfor ikke-profesjonelle kunder i EØS-staten, og har bestemmelser om hvilke regler som skal settes for slik filialetablering. Departementet foreslår å gjennomføre disse endringene i verdipapirhandelloven.

I kapittel 10 om tilsyn og sanksjoner foreslås det renummerering av kapittel og henvisninger og mindre endringer i gjeldende bestemmelser om tilsyn og sanksjoner, som følge av nye bestemmelser og øvrig endring av verdipapirhandelloven. De materielle endringene i tilsyns- og sanksjonsbestemmelser som er foreslått i NOU 2017: 1, behandles hovedsakelig i en senere proposisjon. Tilsvarende gjelder redegjørelsen og vurderingen av bestemmelser om erstatning.

I kapittel 11 om økonomiske og administrative konsekvenser redegjøres det for konsekvensene av forslagene i denne proposisjonen. Som følge av at regler tilsvarende MiFIR og endringer etter MiFID II allerede er gjennomført i henholdsvis MiFID II-forskriften og MiFIR-forskriften, er det begrensede økonomiske og administrative konsekvenser av de strukturendringen som nå foreslås. Det er i liten utstrekning foreslått særnorske regler som går lengre enn kravene etter MiFID II. Disse er særskilt begrunnet fortløpende i proposisjonen.