2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Endringer i EØS-reglene for verdipapirmarkedet
EUs direktiv om markeder for finansielle instrumenter (2004/39/EF – MiFID I) trådte i kraft i 2007 og er endret en rekke ganger i etterkant. Et av formålene med MiFID I var å styrke verdipapirmarkedenes effektivitet ved å redusere barrierer for grensekryssende virksomhet, og øke konkurransen mellom markedsplasser. Finanskrisen i 2008 avdekket behov for endringer, blant annet behov for økt transparens i aksjemarkedene etter fragmentering av handelen mellom konkurrerende markedsplasser, og behov for økt transparens i derivatmarkedene for å forhindre at risiko bygger seg opp usett. Videre ble det avdekket behov for styrking av investorbeskyttelsen, blant annet ved investeringsrådgivning og ved salg av strukturerte produkter.
MiFID II og MiFIR er et resultat av Kommisjonens gjennomgang av MiFID I med sikte på å styrke reguleringen av markedet for finansielle instrumenter, og rettsaktene oppstiller en rekke nye krav til aktører som leverer investeringstjenester eller driver investeringsvirksomhet knyttet til finansielle instrumenter i EØS-området. MiFID II og MiFIR ble vedtatt i 2014 og erstatter i sin helhet MiFID I. Det nye regelverket fikk anvendelse i EU fra 3. januar 2018. Formålet med det nye direktivet og forordningen er å øke tilliten til og effektiviteten i finansmarkedene, med lavere risiko for markedsforstyrrelser og redusert systemrisiko. Dette skal oppnås gjennom tiltak for å øke transparensen i markedet, styrke investorbeskyttelsen, regulere hittil uregulerte markeder og foretak, bedre foretakenes risikostyring og sikre tilsynsmyndighetenes mulighet til effektiv oppfølging.
Det er tett indre sammenheng mellom MiFID II og MiFIR, og en betydelig grad av krysshenvisning mellom de to rettsaktene.
Ved regelverket innføres en rekke endringer i reglene som gjelder for handel i finansielle instrumenter, herunder i reguleringen av verdipapirforetak og handelsplasser. Med handelsplasser menes regulert marked, multilaterale handelsfasiliteter og organiserte handelsfasiliteter.
Endringene fra MiFID I til MiFID II/MiFIR er omtalt under de enkelte kapitler i proposisjonen.
Det er gitt flere utfyllende EU-kommisjonsrettsakter til MiFID II og MiFIR. Per januar 2018 er det vedtatt om lag 50 kommisjonsforordninger og ett kommisjonsdirektiv. Som følge av at hoveddirektivet (MiFID II) og hovedforordningen (MiFIR) ikke er innlemmet i EØS-avtalen ennå, er heller ikke de utfyllende rettsaktene tatt inn. Det nye regelverket må imidlertid leses som en samlet pakke, hvor de utfyllende kommisjonsrettsaktene er viktige for å gi konkret innhold til rettigheter og plikter som følger av hovedrettsaktene.
Henvisning til henholdsvis MiFID II, MiFIR og de utfyllende kommisjonsrettsakter, samt omtale av «EØS-rett» under de enkelte kapitler, er i denne proposisjonen å forstå som henvisning til de fremtidige korresponderende EØS-reglene.
Det henvises flere steder i proposisjonen til ESMA (Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet) og EBA (Den europeiske banktilsynsmyndighet). ESMA og EBA har flere forskjellige funksjoner i de nye regelverkene. Blant annet er det lagt opp til at ESMA skal gi retningslinjer («guidelines») om forståelsen og praktiseringen av regelverket. I tillegg kommer ESMA og EBA med andre uformelle uttalelser i form av såkalte «Q&As» (Questions & Answers). Retningslinjer og andre uttalelser fra ESMA og EBA kan være relevante for fortolkningen av det norske regelverket, selv om de ikke er direkte bindende. ESMA og EBA er i tillegg gitt bindende myndighet til å gripe inn i markedet i gitte situasjoner. I EØS/EFTA-pilaren fylles denne funksjonen av EFTAs overvåkingsorgan etter nærmere angivelse i EØS-komitebeslutningen som innlemmer den aktuelle rettsakten i EØS-avtalen.
Det foreligger foreløpig ikke en EØS-komitebeslutning for MiFID II/MiFIR fordi rettsaktene ikke ennå er innlemmet i EØS-avtalen. ESMAs og EFTAs overvåkingsorgans rolle vil likevel beskrives fortløpende i proposisjonen der det er relevant, med utgangspunkt i de overordnede prinsippene for hvordan de europeiske tilsynsmyndighetene skal virke i EØS-avtalen.
Prinsippene for de europeiske tilsynsmyndighetenes rolle innenfor EØS er nærmere beskrevet i Prop. 100 S (2015–2016) om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som etablerer EUs finanstilsynssystem. Det vil også bli fremmet en egen samtykkeproposisjon i forbindelse med innlemmelsen av MiFID/MiFIR i EØS-avtalen, som nærmere vil beskrive operasjonaliseringen av de overordnede prinsippene innenfor MiFID II og MiFIR.
2.2 Nærmere om gjeldende regler som gjennomfører MiFID II og MiFIR
MiFID I er gjennomført i gjeldende verdipapirhandellov, børslov og verdipapirforskrift.
Regler som tilsvarer endringer fra MiFID I til MiFID II, er med hjemmel i gjeldende verdipapirhandellov og børslov mm. fastsatt i norsk rett ved forskrift 4. desember 2017 nr. 1913 om verdipapirforetak, regulerte markeder, datarapporteringstjenester og handel i varederivater og utslippskvoter (MiFID II-forskriften). Regler som tilsvarer MiFIR, er fastsatt i forskrift av 4. desember 2017 nr. 1914 (MiFIR-forskriften). Forskriftene trådte i kraft 1. januar 2018.
MiFID II-forskriften og MiFIR-forskriften har som formål å legge til rette for at aktører i det norske verdipapirmarkedet har tilsvarende rammevilkår som foretak i andre deler av EØS. Disse forskriftene gjennomfører MiFID II og MiFIR sammen med gjeldende bestemmelser i verdipapirhandelloven og børsloven. Beskrivelsene av gjeldende rett i proposisjonen vil derfor dels bestå av beskrivelser av børsloven og verdipapirhandelloven, og dels av MiFID II- og MiFIR-forskriften.
Finansdepartementet foreslår nå endringer som blant annet skal forbedre strukturen i det norske verdipapir- og børsregelverket, og gjøre de nye reglene lettere tilgjengelig. Forslaget bygger på NOU 2017: 1. Videre er det oppfølging av utvalgets forslag om nasjonale valg, samt forslag om oppheving av børsloven, og til revisjon eller oppheving av enkelte øvrige gjeldende regler i verdipapirhandelloven mv.
MiFID II- og MiFIR-forskriftene vil erstattes av lovendringene som foreslås i proposisjonen her.
2.3 Nærmere om struktur i lovforslaget
MiFID II og MiFIR er antatt kommende EØS-rettslige forpliktelser. Forordningen skal gjennomføres som sådan, og direktivet er i stor grad et fullharmoniseringsdirektiv. På områder hvor direktivet åpner for nasjonale valg, er det drøftet om det er hensiktsmessig med nasjonal lovgivning utover minimumskravene i MiFID II og MiFIR.
I gjennomføringen av regelverket nasjonalt har departementet lagt vekt på å bevare det innbyrdes samspillet mellom MiFID II og MiFIR, og til utfyllende kommisjonsrettsakter. Etter Finansdepartementets vurdering er dette et viktig hensyn for blant annet å forenkle foretakenes operasjonelle anvendelse og etterlevelse av regelverket. Departementet har også sett hen til at MiFID II og MiFIR har nær sammenheng med øvrig regelverk på verdipapirområdet, bl.a. forordning om OTC-derivater, sentrale motparter og transaksjonsregistre (EMIR) og markedsmisbruksforordningen. Se nærmere om lov- og forskriftsstruktur i kapittel 3.
2.4 Gjennomføring av utfyllende rettsakter
Nasjonale regler som samsvarer med regler i de tilhørende kommisjonsrettsaktene til MiFID II og MiFIR, ble fastsatt i forskrift 20. desember 2017 nr. 2300 om utfyllende regler til MiFID II- og MiFIR-forskriftene som trådte i kraft 1. januar 2018.
I NOU 2018: 1 Gjennomføring av utfyllende rettsakter til MiFID II og MiFIR foreslår Verdipapirlovutvalget gjennomføring av slike kommisjonsrettsakter i norsk rett etter at de tilhørende kommisjonsrettaktene er innlemmet i EØS-avtalen. I tråd med de alminnelige kravene i EØS-retten, er kommisjonsforordningene foreslått gjennomført ved inkorporasjon. I tillegg foreslås det i utredningen forenklinger og strukturendringer. Som følge av at børsloven er foreslått opphevet, er også børsforskriften foreslått opphevet. Departementet vil følge opp NOU 2018: 1 i et eget arbeid etter at proposisjonen her er behandlet. Det henvises sporadisk til utfyllende kommisjonsrettsakter i denne proposisjonen, men for en helhetlig gjennomgang vises det til NOU 2018: 1.
I lovforslaget er det tatt med forskriftshjemler for å kunne gjennomføre de utfyllende reglene når disse er på plass i EØS-retten.
2.5 Verdipapirlovutvalgets mandat og sammensetning
Den 22. mai 2015 oppnevnte Regjeringen et lovutvalg for å komme med forslag til gjennomføring av EUs reviderte regelverk på verdipapirområdet i norsk rett.
Følgende personer ble oppnevnt som medlemmer av Verdipapirlovutvalget:
advokat/professor II dr. juris Filip Truyen, leder (Bergen)
fagdirektør Elisabeth Bjerkestrand (Asker)
tilsynsrådgiver Gry Evensen Skallerud (Oppegård)
advokat Eirik Solem (Oslo)
advokat Morten Grandal (Oslo)
advokat Kjell Vidjeland (Bærum)
avdelingsdirektør Ingebjørg Harto (Oslo)
sjefsjurist Christina Stray (Oslo)
juridisk direktør Angela Nygaard (Oppegård)
Avdelingsdirektør Ingebjørg Harto trådte ut av utvalget den 1. februar 2016. Hun ble erstattet med advokatfullmektig Fredrik Mohn Lian (Oslo). Lian ble erstattet av advokat Halvor Even Sigurdsen (Oslo) 2. oktober 2017. For utredningen som behandles i denne proposisjonen, har sekretariatet bestått av tilsynsrådgiver Kristin Lund, advokatfullmektig Birte Berg og tilsynsrådgiver Gry Evensen Skallerud (som i tillegg er medlem i utvalget).
Lovutvalget fikk følgende mandat:
«I
1. Direktiv 2004/39/EF om markeder for finansielle instrumenter (MiFID) er erstattet av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/65/EU (MiFID II) og Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 600/2014 (MiFIR). Direktiv 2003/6/EF om markedsmisbruk (MAD) er erstattet av Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 596/2014 (MAR). MiFID II skal være gjennomført i nasjonal lovgivning i EU innen 3. juli 2016, og skal sammen med MiFIR ha virkning i EU fra 3. januar 2017. MAR skal i EU ha virkning fra 3. juli 2016.
2. Direktiv 2004/109/EF om utsteders informasjonsplikter (rapporteringsdirektivet) endres av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/50/EU. Endringsdirektivet trådte i kraft i EU 26. november 2013 og skal være gjennomført i EU-landene innen 26. november 2015.
3. Ovennevnte EU-regelverk forventes tatt inn i EØS-avtalen i løpet av 2015/2016.
4. Utvalget skal utrede og utarbeide utkast til nødvendige endringer i lov og forskrift som kan gjennomføre kommende EØS-regler svarende til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/65/EU (MiFID II), Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 600/2014 (MiFIR), Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 596/2014 (MAR), samt Europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/50/EU om endringer i rapporteringsdirektivet.
5. Det er forventet at Kommisjonen vil fastsette utfyllende rettsakter til MiFID II/MiFIR, MAR og/eller rapporteringsdirektivet som også vil være EØS-relevante. I den grad slike utfyllende rettsakter er vedtatt i EU innen utløpet av utvalgets mandatperiode, skal utvalget i sitt forslag også utrede og utarbeide utkast til regler som kan gjennomføre EØS-regler som svarer til slike utfyllende rettsakter, og skal uansett foreslå nødvendige forskriftshjemler for gjennomføring av slike regler.
6. Utvalget skal, blant annet på bakgrunn av kommende EØS-regler, samt Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/57/EU om straff for overtredelse av forbudet mot innsidehandel og markedsmanipulasjon mv. (som ikke er EØS-relevant og derfor ikke vil bli tatt inn i EØS-avtalen), foreta en helhetlig gjennomgang av børs- og verdipapirhandellovens bestemmelser om straff og administrative sanksjoner, og utrede behovet for eventuelle lovendringer.
7. EØS-regler tilsvarende endringsdirektiv 2007/44/EF er for så vidt gjelder verdipapirforetak ikke gjennomført i norsk rett. I den utstrekning reglene i direktiv 2007/44/EF knyttet til verdipapirforetak er videreført i MiFID II, skal utvalget utarbeide forslag til regler om gjennomføring av de relevante bestemmelsene i direktiv 2007/44/EF.
8. I den utstrekning de kommende EØS-reglene gir rom for det, skal utvalget utrede om det er hensiktsmessig med ytterligere nasjonal regulering for å sikre forbrukerbeskyttelse for kunder av verdipapirforetak.
II
9. Gjennomføring av EØS-regler som nevnt antas å ville kreve endringer i oppsettet av den norske verdipapirhandelloven og verdipapirforskriften, blant annet fordi EØS-regler som svarer til forordninger må gjennomføres i norsk rett ved henvisningsbestemmelse (inkorporasjon). Utvalget skal derfor vurdere om strukturen i verdipapirhandelloven med tilhørende forskrifter er hensiktsmessig i lys av de kommende EØS-reglene. Herunder skal utvalget vurdere plasseringen av regler i henholdsvis lov og forskrift. Formålet må være å beholde en mest mulig brukervennlig lov- og forskriftsstruktur, innenfor de rammer som følger av at forordninger må inkorporeres som sådan. Samtidig må utvalget være oppmerksom på kravene til legalitet og klarhet som nødvendige for å kunne ilegge straff, administrative sanksjoner og reaksjoner ved brudd på handlingsplikter.
III
10. Utvalget skal videre vurdere behov for revisjon av reglene i verdipapirhandelloven kapittel 6 med tilhørende forskrifter om tilbudsplikt og frivillig tilbud ved oppkjøp, og utarbeide forslag til relevante regelendringer i tråd med utvalgets vurderinger.
IV
11. Utvalget skal vurdere følgende prosessuelle forhold knyttet til behandling av saker for klagenemnd og for domstolene, der offentligrettslig kompetanse etter børs – og verdipapirlovgivningen er delegert til et regulert marked: i) Hvem som bør bære kostnadene ved behandling av klage på vedtak fattet av regulert marked i klagenemnd, herunder om og eventuelt i hvilke tilfeller klager skal ha krav på dekning av sakskostnader når et vedtak blir endret til gunst for klager, ii) hvem som skal være part når saker avgjort i klagenemnd bringes inn for domstolsbehandling, iii) hvem som skal være ansvarlig for erstatningsbetingende vedtak truffet av regulert marked og klagenemnd. Utvalget bes også beskrive hvordan offentligrettslig kompetanse som nevnt er organisert i andre EØS-land som det er naturlig å sammenligne med. Utvalget skal utarbeide forslag til relevante regelendringer i tråd med utvalgets vurderinger.
V
12. Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Det skal utarbeides lov- og forskriftsutkast som reflekterer utvalgets vurderinger. Utvalgets forslag til nye lovregler skal utarbeides i tråd med retningslinjene i heftet Lovteknikk. Utredningen skal trykkes i NOU-serien (Norges offentlige utredninger).
13. Dersom det anses hensiktsmessig, kan utvalget nedsette egne underutvalg til å utrede bestemte deler av mandatet. Utvalget avgjør selv om og på hvilken måte eventuelle underutvalg skal rapportere til utvalget og forankre sine vurderinger og konklusjoner der. Utvalget kan etter nærmere avtale med Finansdepartementet utnevne eksterne medlemmer og sekretærer til slike underutvalg. Utvalget kan også etter nærmere avtale med Finansdepartementet innhente eksterne betenkninger om nærmere angitte spørsmål.
Utvalget kan dele arbeidet i tre utredninger.
Utredning av mandatets del I, punkt 2, jf. punkt 4 om rapporteringsdirektivet skal avgis til Finansdepartementet innen 11. desember 2015.
Utredning av øvrige punkter i del I og II i mandatet skal avgis til Finansdepartementet innen 24. juni 2016.
Utredning av mandatets del III og IV skal avgis til Finansdepartementet innen 23. juni 2017.»
Mandatet ble 31. mai 2017 utvidet med følgende punkt:
«Utvalget skal utrede og utarbeide utkast til nødvendige endringer i lov og forskrift som kan gjennomføre kommende EØS-regler svarende til Europaparlaments- og rådsforordning om prospekt (prospektforordningen) som erstatter henholdsvis prospektdirektivet (2003/71/EF) og kommisjonsforordning (EU) nr. 809/2004). Utvalget skal videre vurdere prospektgrense for nasjonale prospekt, og behov for og utkast til lov- og forskriftsbestemmelser om nasjonale prospekt. I den grad utfyllende rettsakter til prospektforordningen er vedtatt i EU innen utløpet av utvalgets mandatperiode, skal utvalget i sitt forslag også utrede og utarbeide utkast til regler som kan gjennomføre EØS-regler som svarer til slike utfyllende rettsakter, og skal uansett foreslå nødvendige forskriftshjemler for gjennomføring av slike regler. Utredningen avgis til Finansdepartementet som en egen NOU eller felles med andre av utvalgets utredninger innen 22. juni 2018».
I tillegg til I NOU 2017: 1 Markeder for finansielle instrumenter som denne proposisjonen bygger på, har utvalget så langt levert ytterligere tre utredninger:
I NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapportering foreslår utvalget regler som gjennomfører endringene i rapporteringsdirektivet i norsk rett.
I NOU 2017: 14 Nye regler om markedsmisbruk – sanksjoner og straff foreslår utvalget regler som gjennomfører markedsmisbruksforordningen (MAR) i norsk rett. Utvalget foretar også en samlet gjennomgang av verdipapirhandellovens regler om sanksjoner og straff.
I NOU 2018: 1 Gjennomføring av utfyllende rettsakter til MiFID II og MiFIR foreslår utvalget gjennomføring av utfyllende rettsakter i norsk rett etter at disse er tatt inn i EØS-avtalen. Som en del av dette arbeidet foreslås det også forenklinger og strukturendringer, blant annet oppheving av børsforskriften.
2.6 Høring
Den 14. februar 2017 sendte Finansdepartementet NOU 2017: 1 på høring til følgende instanser:
Alle departementene
Datatilsynet
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Konkurransetilsynet
Norges Bank
Regelrådet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
ØKOKRIM
Aksjonærforeningen i Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Energi Norge
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Handelshøyskolen BI
Hovedorganisasjonen Virke
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq Oslo ASA
Nasdaq Clearing Oslo NUF
Nordic Trustee ASA
Nordic Association of Electricity Traders
Den norske Revisorforening
Norges Handelshøyskole
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Venturekapitalforening
Norske Finansanalytikeres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs ASA
Pensjonskasseforeningen
SIX x-clear Norway
Sparebankforeningen i Norge
Universitetet i Bergen Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø Det juridiske fakultet
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen ASA
Høringsfristen var 15. mai 2017.
Følgende høringsinstanser har gitt merknader til høringsforslaget:
Advokatforeningen
Datatilsynet
Energi Norge
Finans Norge
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Justis- og beredskapsdepartementet
Norske Finansanalytikeres Forening
Olje- og energidepartementet
Oslo Børs ASA
Regelrådet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
ØKOKRIM
Følgende høringsinstanser hadde ikke merknader til høringen:
Arbeids- og sosialdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet