5 Endring av vtrl. § 19 a – periodisk køyretøykontroll

5.1 Generelt om framlegget

Framlegget til ny § 19 a skal erstatte gjeldande § 19 andre ledd første setning om godkjenning og tilsyn med «steder som utfører kjøretøykontroll».

Framlegget skal først og fremst gjennomføre direktiv 2014/45/EU om periodisk køyretøykontroll i norsk rett. Føresegnene i direktivet om krav til personleg godkjenning av kontrollørane, krav til kompetanse hos kontrollørane og krav om at manglar ved vandelen kan føre til tilbakekalling av godkjenninga, krev lovheimel.

Vidare skjerper direktivet kravet til habilitet gjennom mellom anna å sette krav om at kontrollørane skal vere fri for all interessekonflikt. Formålet er å sikre upartiske og objektive kontrollar. Heimel for å fastsette vilkår om habilitet bør gå fram av lova.

Uavhengig av pliktene som følgjer av direktiv 2014/45, syner erfaringar frå arbeidet med godkjenning og tilsyn med køyretøy, at det er behov for meir effektive heimlar for forvaltninga kva gjeld godkjennings- og tilsynsverksemda. Det er difor foreslått heimel i § 19 a for at forvaltninga kan krevje gebyr og for forvaltningsreaksjonar som tvangsmulkt og stans. Formålet er at forvaltninga i større grad skal bidra til kvalitet på tenestene, og eit meir effektivt tilsyn. Heimelen for å kunne regulere dei ulike områda innanfor godkjennings- og tilsynsordninga må gå klart fram av lova, medan meir detaljerte føresegner høver seg best i forskrift.

5.2 Plikta til godkjenning

Framlegg til ny § 19 a gir uttrykkeleg heimel til at periodisk køyretøykontroll berre kan utførast av verksemder og personar som er godkjente for dette, dessutan at departementet fastset ved forskrift kven som skal vere godkjennings- og tilsynsstyresmakt.

Gjeldande § 19 andre ledd første setning byggjer på ein føresetnad om at verksemder som utfører kontroll pliktar å ha godkjenning, men det går likevel ikkje klart fram av lova at dei skal vere godkjente og kven som fastset godkjennings- og tilsynsstyresmakt. Omsynet til samanheng og ein klar lovtekst tilseier at ein gir heimel til å fastsette godkjennings- og tilsynsstyresmakt ved forskrift.

Grunngivinga for å krevje at personar, i tillegg til verksemder, skal vere godkjente er for å gjennomføre direktiv 2014/45, sjå nærare omtale i punkt 5.2.2 og 5.4.

5.2.1 Høyringsfråsegnene og vurderinga til departementet

Statens vegvesen Region øst uttaler at setninga «Periodisk kjøretøykontroll kan bare gis av godkjente virksomheter og personer» kan føre til at ei forståing om at godkjente personar kan gjennomføre periodisk køyretøykontroll utan at dei gjer dette gjennom verkstader med godkjenning.

Departementet er enig i høyringsfråsegna og har teke omsyn til merknader i framlegget til § 19 a første ledd første setning.

5.2.2 Personleg godkjenning

Det blei i høyringsframlegget foreslått at departementet kan gi nærare forskrift om godkjenning, regodkjenning og tilsyn med både verksemder og personar som gjennomfører periodisk køyretøykontroll.

Gjeldande § 19 andre ledd første setning gir ikkje nødvendig heimel for å krevje godkjenning av personane i desse verksemdene.

Lovendringa er ei følgje av direktiv 2014/45/EU artikkel 13 nr. 1 og 2, som krev at medlemsstatane skal sikre at den periodiske kontrollen blir utført av personar som fyller minstekrav til kompetanse og utdanning, og som er sertifiserte, jf. vedlegg IV, m.a. pkt. 3.

Medlemsstatane skal kontrollere om krava til kompetanse og utdanning er oppfylte før ein kontrollør får godkjenning. Direktivet set også krav om at kompetente styresmakter ev. godkjente opplæringsverksemder, skal utferde eit sertifikat til dei som oppfyller krava.

Vidare skal kontrollørane regelmessig gjennomføre ei oppfriskande opplæring eller «passande prøve», jf. direktivet vedlegg IV.

Føresegnene etter direktivet er vurderte slik at kravet om personleg godkjenning må forankrast i vegtrafikkloven. Det må også etablerast ei nasjonal ordning med første gangs godkjenning og regodkjenning av kontrollørane.

5.2.3 Høyringsfråsegnene

Norges bilbransjeforbund (NBF) støttar forslaget om heimel for å sertifisere kontrollørane, og påpeiker at det opnar for å kunne tilbakekalle den personlege godkjenninga ved brot på regelverket. Forslaget vil såleis gi ein mogleg alternativ sanksjon til å tilbakekalle godkjenninga til verksemda, f.eks. i saker der ein har å gjere med «utro tjenere». Autobransjens leverandørforening støttar utsegna til NBF.

Statens vegvesen Region øst uttaler at regodkjenning vil vere med på å halde ved like kompetansen hos kontrollørane, noko som er viktig i lys av at den tekniske utviklinga går stadig fortare. Statens vegvesen Region nord syner til at slik heimel vil kunne bidra til at ein i større grad vil kunne reagere både mot teknisk leiar og kontrollørar i kontrollorgana, medan Statens vegvesen Region sør syner til at slik heimel vil bidra til auka kvalitet og at den einskilde kontrolløren kjenner meir ansvar.

5.2.4 Vurderinga til departementet

Departementet syner til at høyringsfråsegnene er positive til forslaget om lovheimel for personleg godkjenning. Gjennomføringa av EU-direktiv 2014/45 i norsk rett gjer det vidare nødvendig med ei lovendring her.

Departementet vurderer at ettersom dei personane i verksemda som skal godkjennast er kontrollørar og teknisk leiar, bør det presiserast i lovteksten. Departementet har vidare vurdert at det ikkje er behov for å seie eksplisitt at regodkjenning er omfatta i lovteksten, då omgrepet «godkjenning» også vil dekke kravet om fornya godkjenning.

Departementet har elles etter ei lovteknisk gjennomgang av høyringsframlegget til ny § 19 a, endra paragrafen noko i språk og struktur. Endringane skal ikkje påverke det materielle innhaldet som har vore på høyring.

5.3 Krav til vandel

I høyringa blei det gjort framlegg om forskriftsheimel for eit krav til vandel for kontrollorgana og personar i kontrollorgana i ny § 19 a andre ledd bokstav a). Grunngivinga er gjennomføringa av direktiv 2014/45/EU art. 13, jf. vedlegg V, som fastsett at dersom kontrollorganet eller ein kontrollør «mister sitt gode omdømme» («good repute») er det eit mogleg grunnlag for å tilbakekalle godkjenninga av kontrollorganet eller kontrolløren. Det er ikkje heimel for å krevje vandel etter gjeldande vtrl. § 19, og ei lovendring er difor nødvendig.

Etter direktivet er tap av vandel eit grunnlag for å miste godkjenninga. I høyringa blei det likevel gjort framlegg om eit krav til vandel i samband med godkjenninga. Vidare blei vandelskravet knytt til kontrollørane og teknisk leiar, i eigenskap av å vere fagleg ansvarleg i kontrollorgana.

I høyringsnotatet blei det vurdert at vandel i praksis må godtgjerast ved at ein legg fram ein politiattest ved godkjenninga. Dette krev heimel, jf. politiregisterloven § 36. Vidare blei det vurdert at nærare retningslinjer for kva som skal vere manglar ved vandel, må greiast ut og spesifiserast. Vinningslovbrot og økonomiske forhold blei trekte fram som lovbrot som kan ha tyding for vandelen.

5.3.1 Høyringsfråsegnene

Bilimportørenes Landsforening uttaler at det ikkje bør vere ufråvikeleg at plettfri vandel blir eit absolutt krav til kontrollpersonell, men at det må kunne utøvast skjønn.

Statens vegvesen Region øst og nord støttar forslaget, men understrekar at ein bør gi klare føringar for kva slags lovbrot som ikkje er i tråd med å vere teknisk leiar eller kontrollør.

5.3.2 Vurderinga til departementet

Departementet syner til at ingen av høyringsinstansane er negative til forslaget om å fastsette heimel for å krevje vandel ved godkjenning, og ikkje berre heimel for at manglar ved vandel kan føre til tilbakekall av ei godkjenning. Departementet deler synspunkta om at det må vere rom for skjønn i vandelskravet, og at det må vere klare føringar på kva for typar av lovbrot som ikkje er i tråd med ei godkjenning som kontrollør eller teknisk leiar. Departementet presiserer at ikkje eitkvart lovbot som går fram av politiattesten skal gi grunnlag for å nekte godkjenning, det må følgje av ei konkret vurdering av om dei einskilde merknadene er relevante og alvorlege om vedkommande er skikka til oppgåva. Det vil først og fremst vere straffbare lovbrot knytte til vinning, økonomisk kriminalitet og uriktige opplysningar til offentlege myndigheiter som vil kunne føre til at vedkommande ikkje vil bli vurdert som skikka som kontrollør eller teknisk leiar. Lovbrot må vurderast etter konkret relevans og alvorsgrad.

Eit krav om at kontrollørane og teknisk leiar skal leggje fram ordinær politiattest, må oppfylle formåla etter politiregisterloven § 37. Det må vere behov for å krevje slik attest. Departementet syner her til den folkerettslege forpliktinga til å gjennomføre direktiv 2014/45, jf. lova § 37, siste ledd. Departementet syner vidare til at den norske kontrollordninga er basert på at kontrollørane utfører oppdrag på vegne av det offentlege, og at ein må ha full tillit til at kontrollane er korrekt gjennomførte og rapporterte. Det har vore utfordringar knytte til rapportering av «fiktive kontrollar». Departementet vurderer difor at vilkåra for å krevje politiattest både etter politiregisterloven § 37, 1. ledd nr. 2 og siste ledd er til stades.

I høyringsframlegget blei kravet til vandel formulert som ein forskriftsheimel. Justis- og Beredskapsdepartementet har i ei merknad til eit anna høyringsframlegg med tilsvarande formulering (som gjaldt endringar i vegtrafikkloven §§ 26, 27 og 29), uttala m.a. at: «Det er uklart hva man ser for seg å regulere i forskrift når det åpnes for å gi forskriftsbestemmelser om vandel. Dersom det er konsekvensene av eventuelle merknader på politiattesten det siktes til, bør forskriftshjemmelen avgrenses til konsekvenser av merknader på attesten.» (…) «Dersom man mener det er behov for å innføre krav om politiattest for disse gruppene, må kravet gjøres obligatorisk. Dersom lovgiver først har valgt å innføre et krav om politiattest, skal det ikke være opp til andre å kunne fravike dette kravet. Departementet ber om at bestemmelsene omformuleres (…)».

Samferdselsdepartementet har i lys av merknaden komme til at kravet til politiattest må vere obligatorisk, og at det må gå klart fram av lova kven kravet gjeld. Departementet vurderer at kravet om politiattest kom godt fram i høyringsnotatet og foreslår etter dette ei endring i § 19 a første ledd. Endringa går fram av lovframlegget til § 19 a sist i proposisjonen.

For ei korrekt gjennomføring av direktiv 2014/45/EU er det nødvendig å ha heimel for at godkjenninga skal kunne kallast tilbake dersom teknisk leiar eller kontrollør ikkje lenger fyller vandelskravet. Dette kravet gjeld både for nye kontrollørar og dei som er tilsette ved kontrollorgan i dag.

Utgangspunktet etter politiregisterloven er at krav om politiattest ikkje skal gjørast gjeldande for allereie tilsette mv. Det følgjer likevel av politiregisterforskriften § 28-1 at «Bestemmelsene om vandelskontroll i politiregisterloven og forskriften kan likevel fravikes dersom det følger av folkerettslige forpliktelser», slik saka er her.

Departementet finn grunn til å presisere at kontrollørar ikkje skal levere politiattest på nytt eller bli vandelsvurderte på nytt ved fornying av godkjenninga. Politiregisterloven opnar for ei viss form for fornya vandelskontroll av personar som tidligare har synt attest, så lenge denne rettar seg mot enkeltpersonar og ein har sakleg grunn for slik kontroll, slik at at mottakar av attesten kan forsikre seg om at krava til vandel framleis er fylte. Slik vil føresegnene etter direktivet bli ivareteke.

Heimelen i politiregisterloven § 43 kan likevel ikkje nyttast til kontroll av allereie tilsette/godkjente personar som ikkje tidligare har vore underlagte krav om politiattest, motsett av kva høyringa la til grunn. Departementet har difor vurdert korleis ein kan gjennomføre føresegnene etter direktivet om at manglar ved vandelen til ein kontrollør er eit grunnlag for at godkjenninga skal kunne kallast tilbake, for kontrollørar som er tilsette ved kontrollorgan per 20. mai 2018.

Departementet ser etter ei fornya vurdering av politiregisterloven, ikkje andre praktiske løysingar enn at kravet om politiattest også må gjelde for kontrollørar som alt er tilsette ved kontrollorgan, jf. politiregisterforskriften § 28-1. Departementet legg til grunn at kontrollørar som er tilsette ved kontrollorgan per 20.mai 2018, må få rimeleg tid til å innrette seg på at dei må levere politiattest gjennom etablering av ei overgangsordning. Korleis eit slikt krav nærare skal gjennomførast, må ein regulere og høyre særskilt i forskrift.

5.4 Vilkår for godkjenninga mv.

5.4.1 Heimel for krav til kompetanse

Framlegget til § 19 a andre ledd skal gi heimel for at departementet kan sette krav til kompetanse for personar som skal gjennomføre periodisk køyretøykontroll i forskrift.

Forslaget skal gjennomføre direktiv 2014/45/EU art. 13 og vedlegg IV, som krev at kontrollørane skal ha bekrefta kunnskap (dansk: «bekreftet viten») på spesifiserte område. Dette er forstått som fagbrev som mekanikar e.l. Kravet til grunnkompetanse gjeld ikkje for kontrollørar som er tilsette i kontrollorgan pr. 20. mai 2018, jf. direktivet artikkel 13.nr. 3.

Forutan grunnkompetanse, skal kontrollørane også ha høveleg opplæring eller prøve i periodisk kontroll av køyretøy. Kravet om grunn- og oppfriskande opplæring eller passande prøve, gjeld i utgangspunktet alle kontrollørar, også dei som er tilsette i kontrollorgan pr. 20. mai 2018. Direktivet sett krav til grunnopplæring eller passande prøve i forkant av godkjenninga og regelmessig oppfriskande opplæring eller prøve i etterkant. Kva som er «regelmessig» oppfriskingsopplæring, er ikkje nærare definert. Det inneber at ein nasjonalt har ein skjønnsmargin for gjennomføringa av oppfriskingsopplæringa.

Korleis opplæringa av kontrollørane praktisk blir gjennomført, vil bli greia ut nærare og fastsett i forskrift etter eiga offentleg høyring.

5.4.2 Høyringsinstansane sine merknader

Det er fleire kommentarar til forslaget til heimel for kompetansekrav i § 19 a, som i hovudsak går ut på at kompetansekrava ikkje må bli for omfattande og at det må vere overgangsføresegner:

Landsorganisasjonen (LO), Statens vegvesen Region øst og Region nord støttar forlaget til eit kompetansekrav, irekna regodkjenning.

Norges Bilbransjeforbund (NBF) støttar i utgangspunktet krav til grunnkompetanse og tilleggsopplæring, men uttaler at det er viktig å utarbeide gode overgangsføresegner. Dei understrekar at tilleggsopplæringa må vere relevant for dei ulike kategoriane kontrollorgan, og at talet på dagar med opplæring må vere på eit rimeleg nivå, blant anna fordi kontrollørane under opplæringa blir tekne ut av produksjon. NBF meiner digitale løysingar for opplæring må bli tekne i bruk så langt som mogleg, og at pensum i tilleggsopplæringa ikkje må inkludere kompetanse som kontrollørane alt har fått gjennom bransjeintern opplæring. Elles meiner NBF at det ikkje er behov for at den tekniske leiaren ved kontrollorganet har same spisskompetanse som kontrollørane, då rolla som teknisk leiar er av meir administrativ art. Autobransjens leverandørforening støttar fråsegna til NBF.

Bilimportørenes Landsforening uttaler at kompetansekrava berre bør gjelde for dei som faktisk utfører kontroll, og ikkje i same grad teknisk leiar eller den som fungerer i leiar sin stad då dette er «unødvendig kostbart».

5.4.3 Vurderinga til departementet

Departementet legg til grunn direktiv 2014/45/EU blir gjennomført gjennom heimel i vegtrafikkloven, medan detaljerte krav kan fastsettast i forskrift etter særskilt høyring.

Departementet presiserer at kravet om grunnkompetanse, i praksis fagbrev, ikkje vil gjelde for kontrollørar som er tilsette før 20. mai 2018. Krava til grunnopplæring og oppfriskande opplæring i periodisk køyretøykontroll, ev. passande prøve vil likevel gjelde for alle kontrollørar uavhengig av om dei er tilsette før eller etter 20. mai 2018. Departementet legg til grunn at overgangsordningar for grunnopplæringa av kontrollørar som alt er tilsette i kontrollorgan før 20. mai 2018, blir greia ut og høyrd i forskriftsarbeidet. Det same gjeld dei nærare krava til omfang og innhald i opplæringa.

Med omsyn til høyringsmerknadene frå einskilde av bransjeorganisasjonane om at det ikkje bør vere same kompetansekrav til teknisk leiar, syner departementet til at Vegdirektoratet i si oppsummering av høyringa anbefaler dette. Grunngivinga er at teknisk leiar skal ha ei aktiv rolle i kontrollarbeidet ved å rettleie personalet og syte for at kontrollane blir utførte i samsvar med lov og forskrift (jf. forskrift om periodisk kontroll § 10). Vidare er teknisk leiar fagleg kontaktperson for regionvegkontora i tilsynet. Departementet vurderer på bakgrunn av dette at heimel for krav til grunn- og oppfriskande opplæring også bør omfatte teknisk leiar i kontrollorgan.

Departementet syner elles til at forskriftskrava til grunnopplæring og oppfriskande opplæring eller prøve, ikkje må bli unødig omfattande, og må haldast på eit rimeleg nivå både kva gjeld innhald og opplæringsintervall.

Departementet held etter dette fast framlegget om heimel for krav til kompetanse i ny § 19 a. Lovframlegget, som følgjer sist i proposisjonen, er endra i språk og struktur. Endringane skal ikkje påverke det materielle innhaldet som har vore på høyring.

5.4.4 Heimel for krav til habilitet

Det blei i høyringa gjort framlegg om at departementet kan gi føresegner om habilitet. Grunngivinga er først og fremst gjennomføringa av direktiv 2014/45/EU.

Sjølv om direktivet fører vidare ordninga med at periodisk kontroll kan gjennomførast av private verksemder godkjente av og under tilsyn av staten, jf. artikkel 4 nr. 2, følgjer det av fortalen pkt. 34 at tillating for eit privat organ til både å gjere reparasjonar og kontrollere same køyretøy må vere basert på ein garanti for eit høgt nivå av objektivitet. Kravet går òg fram av artikkel 13 nr. 3 i direktivet, som seier at inspektørane som gjennomfører kontrollane skal vere frie for all interessekonflikt.

Det blei i høyringsframlegget uttalt at ein kontrollør ikkje vil vere fri for interessekonflikt når han utfører kontroll av køyretøy han sjølv eig, eller som er eigd av nærståande eller av verksemda han er tilsett i. Dette har Vegdirektoratet i ettertid moderert til «dersom ein ikkje tek nødvendige forholdsreglar». Flåteeigarar (busselskap mv.) som driv eigenkontroll og bilforhandlarar som kontrollerer køyretøy dei omset for sal, kan vere eksempel.

Kontrollorgana er ein premissleverandør for dei vedtaka Statens vegvesen treff. Vedtaket baserer seg på ein kontrollrapport frå kontrollorganet, som normalt ikkje blir overprøvd. Kontrollorgana legg såleis til rette for vedtaket om at køyretøyet skal godkjennast eller ikkje. Føresegner om habilitet skal bidra til å gi omgivnaden tillit til at vedtak er trefte på eit uhilda grunnlag og sikre at vedtak faktisk ikkje blir førebudde eller trefte av personar som er farga av eigne interesser.

Den periodiske køyretøykontrollen er eit viktig reiskap for å trygge at køyretøy er trafikksikre i bruk og oppfyller dei gjeldande miljøkrava. Den norske kontrollordninga er basert på tillit mellom kontrollorgana og deira representantar og regionvegkontoret som godkjennings- og tilsynsstyresmakt. Gjennomføringa av kontrollane bør difor så langt som mogleg vere organisert slik at det ikkje kan reisast tvil om at vegvesenet si godkjenning baserer seg på undersøkingar og vurderingar som er frie for interessekonfliktar.

5.4.5 Høyringsfråsegnene

Fleire av høyringsinstansane, bransjeorganisasjonane i sær, er skeptiske til at det blir gitt lovheimel for å gi nærare føresegner om krav til habilitet.

Norges Bilbransjeforbund (NBF) uttaler at kravet kan føre til store praktiske endringar, avhengig av korleis krava blir detaljert i forskrift. Dei peiker bl.a. på at dersom kontrollorgana som er knytte til komplette bilforhandlarar ikkje lenger får høve til å kontrollere køyretøy som høyrer til denne juridiske eininga, må eit stort tal køyretøy transporterast til andre kontrollorgan. Dersom krava til habilitet òg vil gjelde eigarskap på tvers av morselskap og dotterselskap, vil følgjene bli enda større. Dei meiner også at krava til habilitet ikkje må endre føresetnaden for nåverande ordning om god tilgang, lågare reisekostnader mv., som var avgjerande den gongen departementet innførte dagens ordning med periodisk køyretøykontroll. NBF fryktar vidare at strenge habilitetskrav vil vere enkle å omgå, og at det difor er viktig at definisjonen av habilitet og tilhøyrande føresegner ikkje blir unødig strenge. Autobransjens leverandørforening støttar denne fråsegna.

Bilimportørenes Landsforening meiner at når ein verkstad først er gitt tillit til å drive periodisk køyretøykontroll, må han også fortsatt ha tillit til å kontrollere eigeneigde køyretøy som i dag. Med omsyn til bl.a. bruktbilbehaldning, vil ei innskjerping få altfor store økonomiske og praktiske konsekvensar etter ei nytte-kostvurdering. Relativt strenge reaksjonar ved tillitsbrot er derimot på sin plass.

Nettbuss AS uttaler at eigenkontroll fortsatt bør vere mogleg. Spørsmålet om habilitet vil ein alltid kunne stille, men dette kan ein kontrollere ved hyppige, ikkje-melde kontrollar.

LO deler uroa for habilitet, men dei ser likevel at endringar i driftsmodellar kan få utilsikta konsekvensar for dei tilsette. Dei ber difor om at ein vurderer utforminga av regelverket nøye, og at alternative løysingar blir vurderte for å unngå tap av arbeidsplassar.

Statens vegvesen Region øst støttar forslaget, og syner til at brot på habilitetskrava må vere knytt opp mot forvaltningsreaksjonane som er foreslåtte i høyringa. Brot på krava til habilitet bør i tillegg ha som konsekvens at gjennomført kontroll blir ugyldig. Utan ein slik konsekvens vil kravet ha avgrensa praktisk tyding. Statens vegvesen Region nord peiker på at krav til habilitet har vore etterspurt ved fleire tilfelle. Sjølv om kravet kan medføre fleire utfordringar for både bransjen og dei som skal handheve regelverket, så skal det ta i vare tilliten til at vedtaka til forvaltninga er korrekte og gi eit viktig signal til bransjen og til publikum.

5.4.6 Vurderinga til departementet

Høyringsfråsegnene er delte, der fleire bransjeorganisasjonar syner praktiske og økonomiske utfordringar knytte til å stille krav om habilitet som hindrar flåteeigarar og bilforhandlarar i å kontrollere eigne køyretøy, inkludert køyretøy i omsetning.

Departementet vurderer likevel at direktiv 2014/45/EU sett så eksplisitte krav til at kontrollørane skal vere fri for all interessekonflikt og at kontrollane skal vere upartiske og objektive, at ein bør forankre heimel for eit vilkår om habilitet i vegtrafikkloven.

Etter departementet si vurdering, må ein i forskrift søke å ta omsyn til dei innvendingane som har komme fram, spesielt frå bransjeorganisasjonane. Vidare må ikkje habilitetskrava komme i konflikt med den norske kontrollordninga der godkjente verkstader òg kan tilby periodisk kontroll, slik at eit godt, tilgjengeleg kontrolltilbod blir sikra.

Departementet held etter dette fast ved at framlegget til § 19 a andre ledd skal gi heimel for vilkår om habilitet. Kravet gjeld også teknisk leiar ved kontrollorgan, jf. pkt. 5.3. over.

5.5 Gebyrheimel for godkjenning og tilsyn

I høyringsframlegget blei det fremja forslag om at departementet i forskrift kan fastsette gebyr for godkjenning av og tilsyn med verksemder og personar som utfører kontroll av køyretøy for å dekke disse kostnadene. Gjeldande § 19 gir ikkje heimel for å fastsette gebyr.

I høyringsnotatet blei det vist til at det er innført gebyrordningar for kostnader til sakshandsaming hos ulike nasjonale tilsynsmyndigheiter. Heimlane er ofte gitte i lovrammer, med nærare forskrift. Størrelsen på gebyret blir rekna ut frå kva handsaminga av godkjenninga kostar. Ein gjennomgang av rettstilhøva i andre nordiske land syner også at det der er innført ordningar med gebyr for godkjenning og/eller tilsyn med verksemder som utfører periodisk køyretøykontroll. Det blei uttalt at godkjenning av kontrollorgan er ei teneste fastsett av myndigheitene kor det er fullt mogleg å identifisere og rekne ut gjennomsnittleg kostnad ved å produsere og levere tenesta. På same vis som det i dag allereie er etablert ei gebyrordning for godkjenning av fartsskrivarverkstader, bør ein òg gi heimel i vegtrafikkloven for å kunne gi nærare forskrift om gebyr for godkjenning av kontrollorgan og kontrollørane i kontrollorgana.

Når det gjeld lovheimel for å fastsette tilsynsgebyr, blei det synt til at tilsynsarbeid ikkje er ei etterspurt teneste slik godkjenning er. Tilsynet med kontrollorgana blir heller ikkje gjennomført med eit fast intervall. Tilsynet er målretta, slik at subjekt blir valde ut gjennom året - i det minste i nokon grad - ut frå ei vurdering av kor stor risikoen for brot på regelverket er. Det blei likevel gjort framlegg i § 19 a om at departementet kan fastsette forskrifter om gebyr for gjennomført tilsyn ved kontrollorgana, avgrensa til dei tilfella der det er avdekt feil og manglar som ikkje er bagatellmessige, og spesielt dersom det er nødvendig med oppfølging av tilsynet.

I høyringa blei ei alternativ form for tilsynsgebyr drøfta – at kontrollorgana betaler eit gebyr for kvar periodisk kontroll som blir rapportert til Statens vegvesen – etter mønster av den danske og finske ordninga, sjå pkt. 3.1 foran. Det blei likevel ikkje fremja noko konkret forslag om dette.

5.5.1 Høyringsfråsegnene

Høyringsfråsegnene er delte i synspunkta på gebyr for godkjenning og tilsyn.

Bransjeorganisasjonane spesielt har innvendingar til ein lovheimel som opnar for å krevje gebyr for godkjenning av kontrollorgan og kontrollørar. Norges Bilbransjeforbund (NBF) støttar ikkje forslaget om lovheimel for å innføre gebyr. Dei syner til at næringslivet, bilbransjen inkludert, allereie betaler ca. 2 milliardar kroner i ordinære tilsynsgebyr, og at dersom godkjenning av og tilsyn med kontrollorgana også skal bli finansierte av gebyr, vil dette gi enda større kostnader. NBF uttaler likevel at gebyr kan vere fornuftig med omsyn til oppfølgingstilsyn og i tilfella der alvorlege feil og manglar er avdekte, men meiner at eit gebyr her meir er å sjå på som ein tvangsmulkt og difor ikkje er nødvendig fordi ein også fremja forslag om nettopp det. Autobransjens leverandørforening støttar merknadene til NBF.

Nettbuss AS uttaler at det er viktig at eventuelle gebyr ikkje blir ei kjelde til inntekt, men berre speglar ein kostnad rekna ut frå forventa effektivitet hos kontrollstyresmaktene.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler at ein berre bør krevje gebyr dersom tilsynet har avdekt vesentlege manglar ved arbeidet til verksemda. Bilimportørenes Landsforening meiner at gebyr for tilsyn ikkje bør finnast, då dette er ein reint offentleg sak og ikkje noko bransjen har etterspurt. Dei uttaler vidare at det blir feil å grunngi eit gebyr med at staten må dekke inn auka kostnader som følgjer av auka offentleg ansvar.

Statens vegvesen Region øst syner til at ordninga med gebyr for godkjenning av fartsskrivarverkstader fungerer godt. Kva gjeld gebyr for tilsyn, peiker dei på at det er stor forskjell på størrelsen på kontrollorgana og deira evne til å pulverisere gebyret på kundane med dei konsekvensane dette kan ha for konkurransen kontrollorgana imellom. Difor kan eit tilsynsgebyr ramme skeivt og by på rettstekniske utfordringar. Dei spør òg om ei slik avgrensing av tilsynsgebyret ber eit pønalt preg. Dei meiner den finske og danske ordninga med tilsynsgebyr ved innmelding av periodiske køyretøykontrollar vil stå fram som meir rettferdig og enklare å administrere.

Statens vegvesen Region nord er negativ til forslaget om heimel for gebyr for tilsyn, og grunngir dette spesielt med at det vil vere vanskeleg å gjere et slikt gebyr «rettferdig», då tilsynet i stor grad er risikostyrt, og at nokre kontrollorgan difor må rekne med meir hyppig tilsyn enn andre. Ei ordning med gebyr knytt til innmelding av periodiske kontrollar er regionvegkontoret positiv til.

5.5.2 Vurderinga til departementet

Høyringsfråsegnene er delte når det gjeld heimel for godkjenningsgebyr. Etter departementet si vurdering, er det gode grunnar for å fastsette heimel for gebyr for godkjenning, trass innvendingane frå nokre av høyringsinstansane. Gjennomføringa av direktiver vil ha administrative konsekvensar for forvaltninga. Eit godkjenningsgebyr har til formål å finansiere «myndighetsbestemte tjenester der det betales for det faktiske kostnadene forvaltningen har med å behandle en søknad om godkjenning og ikke noe for noe annet eller mer», som det heiter i rundskriv (R-112/15) frå Finansdepartementet om «Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering». Det er opp til den einskilde verksemd og kontrollør å søke om godkjenning. Ein er ikkje pålagt av offentlege styresmakter å tilby periodisk køyretøykontroll. Gebyr for godkjenning er alt i bruk hos myndigheiter det er naturleg å samanlikne med, t.d. Mattilsynet.

Departementet vurderer såleis at ein bør fastsette lovheimel for å kunne gi forskrift om gebyr for godkjenning av verksemder, og personar i verksemder, som søker om å utføre periodisk køyretøykontroll. Det same gjeld godkjenning av verksemder som tilbyr opplæring til kontrollørar og teknisk leiar. Departementet legg til grunn at ei effektivisering av prosessen for godkjenning vil gjere det mogleg å halde gebyret på eit rimeleg nivå, mellom anna ved hjelp av elektroniske løysingar. Kva form eit eventuelt gebyr for godkjenning skal ha og kva for kostnadsfaktorar som skal inngå, vil bli greia ut nærare i samband med høyring og revisjon av forskrift om periodisk køyretøykontroll.

Når det gjeld framlegg om tilsynsgebyr er høyringsfråsegnene kritiske, mellom desse to av vegvesenet sine regionar. Dei syner m.a. til at systemet med eit risikobasert tilsyn gjer det teknisk og praktisk utfordrande å etablere ei ordning med gebyr for tilsyn for kontrollorgana.

Departementet har forståing for at det kan vere utfordrande å etablere eit tilsynsgebyr som står fram som «rettferdig» og at ei slik gebyrordning kan vere vanskeleg å praktisere for tilsynsmyndigheita.

Grunngivinga for eit tilsynsgebyr basert på risiko, er at kontrollorgana som ikkje fyller krava ein har fastsett til etablering og drift, og som krev særleg oppfølging, er nærast til å dekke kostnadene med tilsynet. Det er eit spørsmål om det risikobaserte tilsynet per i dag er så presist at det berre får verknad for kontrollorgan som ikkje oppfyller myndigheitskrava. Dette reiser igjen spørsmål om det skal betalast gebyr uavhengig av om tilsynet finn feil og manglar. Dersom ein skal avgrense gebyret til dei tilfella kor feil og manglar er avdekte, blir det spørsmål om ein skal krevje gebyr berre for alvorlege feil og manglar. Det er vidare eit spørsmål om ei ordning med gebyr for tilsyn vil ha eit pønalt preg og om dette eventuelt kan ha konsekvensar for å krevje gebyr for tilsyn.

Departementet vurderer likevel at det er tenleg å etablere ein lovheimel for å gi nærare forskrift om gebyr for tilsyn med kontrollorgana og for verksemder som tilbyr opplæring til kontrollørar og teknisk leiar. Heimelen er utforma som ein fullmaktsheimel slik at gebyr eventuelt må fastsettast i forskrift etter offentleg høyring dersom det er ønskjeleg på et seinare tidspunkt. Det er altså ikkje slik at det ved lovframlegget nå blir etablert eit gebyr for tilsyn.

5.6 Heimel til godkjenning og tilsyn med opplæringsverksemder

I høyringsframlegget til § 19 a blei det foreslått heimel for at departementet kan gi forskrifter om godkjenning og tilsyn med verksemder som tilbyr opplæring og prøve til personar som skal utføre periodisk køyretøykontroll. Vidare blei det foreslått at departementet kan gi føresegner om innhald, omfang og metode i opplæringa, og at departementet kan gi forskrift om gebyr for godkjenning og tilsyn.

Grunngivinga er at gjeldande § 19 om godkjenning og tilsyn, er knytt til verksemder som utfører periodisk kontroll. Paragrafen gir ikkje heimel for føresegner om godkjenning og tilsyn med verksemder som tilbyr opplæring i periodisk køyretøykontroll.

Det ligg som ein føresetnad etter direktiv 2014/45/EU at opplæringa eller prøva blir gjennomført anten i regi av det offentlege eller av institusjonar som er godkjente av medlemsstaten, jf. vedlegg IV nr.2.

I høyringa vurderte ein det som tenleg at private kursarrangørar tilbyr utdanning etter mønster av utdanninga for trafikkopplæring, der trafikkskolar og kursarrangørar står for den obligatoriske opplæringa av kandidatar til førarprøva i dei ulike førarkortklassene, yrkessjåfør- og utrykkingssjåførutdanninga. Arrangørane blir godkjente av regionvegkontoret. Ei slik ordning inneber at ein må fastsette krav til innhaldet i og omfanget av opplæringa etter rammene av direktivet vedlegg IV og nærare forskriftskrav til etablering og drift for verksemdene som skal tilby opplæring. Vidare må ein fastsette myndigheit for godkjenning. Ei ordning der private verksemder som tilbyr nødvendig opplæring, utløyser òg behov for tilsyn og reaksjonar dersom krava til godkjenning og drift, eller krava til omfang, innhald og metode i opplæringa, ikkje blir følgde.

5.6.1 Høyringsfråsegnene

Norges Bilbransjeforbund (NBF) uttaler at opplæringa ikkje bør bli unødig omfattande, og at krava til innhald, omfang og metode i opplæringa må ta høgde for at det finst digitale løysingar. Vidare peiker dei på at ein ikkje må stille krav til opplæring som allereie er dekt gjennom anna opplæring og krav frå bilimportørar og uavhengige kjeder. Autobransjens leverandørforening støttar fråsegna til NBF.

5.6.2 Vurderinga til departementet

Høyringsfråsegnene har ikkje vesentlege innvendingar til framlegget. Departementet støttar høyringsframlegget om heimel for godkjenning og tilsyn med verksemder som tilbyr opplæring i periodisk køyretøykontroll, og at ein legg til rette for at slik opplæring blir gitt av private verksemder. Innhaldet og omfanget av opplæringa vil bli greia ut nærare og høyrt i samband med revisjon av forskrift.

Departementet held etter dette fast framlegget til heimel for opplæring og tilsyn med opplæringa. Departementet har i lovframlegget forkorta § 19 a andre ledd i språk og struktur. Endringane påverkar ikkje det materielle innhaldet som har vore på høyring.

5.7 Heimel for kompetansekrav til tilsynspersonellet

Det blei gjort høyringsframlegg om heimel for at departementet kan gi føresegner om kompetanse for dei som skal godkjenne og ha tilsyn med verksemder og personar som gjennomfører periodisk køyretøykontroll.

Kompetansekrava til tilsynspersonellet er i dag regulerte i Statens vegvesen sine retningslinjer og blir tekne i vare gjennom etatsutdanninga. Av direktiv 2014/45/EU, følgjer det at reglar og prosedyrar som er oppretta av medlemsstatane etter artikkel 14, jf. vedlegg V punkt 2, blant anna skal innehalde krav til personalet i tilsynsorganet. Desse krava skal omfatte teknisk kompetanse, habilitet og standardar for kvalifikasjonar og utdanning. Ettersom det er gitt reglar om kvalifikasjonar og utdanning i direktivet, og i lys av at organiseringa av godkjenning- og tilsynsarbeidet kan bli endra i framtida, er det vurdert som tenleg at heimel til å gi føresegner om utdanning av personell som driv med godkjenning og tilsyn går fram av lova.

I høyringsframlegget ga Vegdirektoratet uttrykk for at ein minimum bør krevje fagbrev som mekanikar eller anna jamstilt kompetanse for godkjennings- og tilsynspersonell, og at opplæringa i tilsyn bør ta utgangspunkt i same opplæring som er fastsett for kontrollørar, jf. punkt 4.2, og byggjast ut med tema som er relevante for tilsynet (forvaltningsrett, revisjonsmetode, saksbehandling m.m.).

5.7.1 Høyringsfråsegnene og vurderinga til departementet

Statens vegvesen Region øst og sør er positive til kompetansekrav til tilsynspersonell som er tilsvarande eller høgare enn for dei det skal førast tilsyn med. Region sør syner til at forslaget vil kunne bidra til lik handsaming og enda høgare kvalitet og fagleg kunnskap i arbeidet.

Departementet held fast på forslaget til heimel for å gi føresegner om kompetanse for tilsynspersonell. Etter direktiv 2014/45/EU må medlemsstatane seinast frå 1. januar 2023 ha fylt krava i vedlegg V, jf. 22 nr. 2. Ein legg likevel opp til at krava skal vere innarbeidde i forskrift om periodisk køyretøykontroll innan 20. mai 2018, og at ei opplæringsordning i tråd med krava skal vere på plass til same tid.

5.8 Heimel for forvaltningsreaksjonar

5.8.1 Forvaltningsreaksjonar retta mot kontrollorgana og personar der

Det blei gjort høyringsframlegg i § 19 a andre ledd om at departementet kan gi forskrift om forvaltningsreaksjonar som kan nyttast dersom det blir avdekt brot på krava til etablering og drift av kontrollorgan. Det blei også foreslått heimel for å gi føresegner om kva for forvaltningsreaksjonar som er aktuelle. Forslaget er retta både mot verksemdene og kontrollørane i verksemdene. Paragrafen inneber at ein får heimel for reaksjonane pålegg om retting, åtvaring og tilbakekalling av godkjenning til kontrollorgan og kontrollørar, og heimel til å gi føresegner om stans av kontrollverksemdene og om tvangsmulkt.

Framlegget er grunngitt i eit behov for klare og meir effektive heimlar for tilsynet. Spørsmålet om kva reaksjonar som er mest tenlege til å sikre at dei periodiske kontrollane blir gjennomførte i samsvar med krava, må vurderast i lys av artikkel 21 i direktiv 2014/45/EU: «Medlemsstatene fastsetter bestemmelser om sanksjoner for overtredelse av dette direktiv og treffer alle nødvendige foranstaltninger for å sikre gjennomførelsen av dette. Sanksjonene skal være effektive, stå i rimelig forhold til overtredelsen, ha en avskrekkende virkning og ikke medføre forskjellsbehandling».

Artikkel 21 går ikkje langt i å binde opp handlefridommen til medlemsstatane, då det ikkje er krav til art eller omfang av sanksjonane. Vi legg til grunn at uttrykket «sanksjoner» i direktivet både omfattar det vi nemner som forvaltningsreaksjonar og forvaltningssanksjonar (administrative sanksjonar). Dei reaksjonane som er foreslåtte i § 19 a andre ledd, er vurderte å ta i vare krava etter direktivet artikkel 21.

5.8.1.1 Forvaltningsreaksjonar retta mot personar i kontrollorgan

Etter gjeldande rett er reaksjonar for brot på vilkåra om etablering og drift av kontrollorgan, retta mot verksemdene. Gjennomføringa av direktivet inneber at ein må etablere ei ordning for godkjenning og regodkjenning av kjøretøykontrollørar. Eit spørsmål blir då om ein bør knyte forvaltningsreaksjonar til personar i kontrollorgana, og ikkje berre rette dei mot kontrollorgana. Heimel for dette må i så fall gå fram av lova.

5.8.1.2 Stans av kontrollverksemda

Tilsynet avdekker frå tid til anna kontrollverksemd som er i strid med krava til etablering og drift, der brota er så alvorlege at ein har behov for å stanse verksemda. Eit eksempel er at verksemda driv utan teknisk leiar eller at kontrollar blir utførte sjølv om påbode kontrollutstyr er defekt eller manglar. I slike saker kan det vere tenleg å treffe vedtak om stans av verksemda inntil mangelen/feilen er retta, eventuelt til ein har vurdert og avgjort om godkjenninga skal kallast tilbake.

Stans av verksemd er rettsleg sett eit pålegg om at eit lovbrot skal opphøyre og kan vere eit utgangspunkt for ytterlegare reaksjonar dersom vedtaket ikkje blir følgt, t.d. ilegging av tvangsmulkt. Sjølv om eit vedtak om stans av kontrollverksemd kanskje kan bli tolka inn i det høve tilsynet har til å gi pålegg om retting, vurderer departementet at ein heimel for ein rett til eventuell stans bør følgje av loven for at regelverket skal vere klart og gi samanheng.

Saman med høve til å rette reaksjonar direkte mot teknisk leiar/kontrollørar, vil ein rett til stans kunne redusere tilsynet sitt behov for å nytte mellombels eller permanent tilbakekalling av godkjenninga til verkstaden. Reaksjonane vil såleis bli meir målretta. Ein fordel med stans er at det vil vere opp til verksemda gjennom eigne tiltak å avgjere lengda av stansen. Når mangelen er retta, vil også grunnlaget for stansen falle bort, med mindre forholda som ligg til grunn for vedtaket om stans er vurderte som så alvorlege at dei gir grunn for å tilbakekalle godkjenninga sjølv om regelbrotet er opphøyrt.

5.8.1.3 Tvangsmulkt

I høyringsnotatet blei det vist til at tvangsmulkt kan vere eit tenleg supplement til pålegg om retting og stans retta mot verksemdene. Tvangsmulkt kan òg vere eit tenleg alternativ til å tilbakekalle godkjenninga i einskilde saker, då den presumptivt vil skape eit sterkare oppfyllingspress enn ei tilbakekalling. Ein trussel om tvangsmulkt vil m.a. vere egna som verkemiddel der regelbrota har slik karakter at ei tilbakekalling av godkjenninga blir vurdert som for inngripande, t.d. ved feil eller manglar i kvalitetssystemet til kontrollorganet.

Formålet med tvangsmulkta er at den ansvarlege for å følgje opp eit forvaltningsvedtak, skal bli økonomisk motivert til å etterleve det. Tvangsmulkt er ikkje vurdert å vere ein administrativ sanksjon, då den har verknad framover i tid. Tvangsmulkt har best effekt dersom den ansvarlege innrettar seg etter vedtaket og dermed slipp å betale.

5.8.1.4 Andre reaksjonar

Det blei i høyringsnotatet drøfta om det er behov for heimel til å gi føresegner om lovbrotsgebyr. Lovbrotsgebyr er ikkje straff etter norsk rett, men har eit straffemessig preg og vil kunne bli rekna som straffesikting etter EMK artikkel 6.

Det blei vurdert at det ikkje er behov for slik heimel. Dei reaksjonane som blir nytta etter gjeldande rett, er saman med dei foreslåtte reaksjonane om stans og tvangsmulkt, vurderte å vere effektive nok til å sikre at vilkåra for etablering og drift av kontrollorgan blir etterlevde. Departementet legg til grunn at dersom tilsynet avdekker særleg graverande saker, bør dei vere undergitt ordinær straffeprosessuell behandling, gjennom melding til politiet. Dette gjeld sjølv om det allereie er treft vedtak om forvaltningsreaksjon (anna forvaltningstiltak). Heimel for straffeprosessuell forfølging vil vere vegtrafikkloven § 31. Forbodet mot gjentatt forfølging i EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4, jf. lov 21. mai 1999 nr. 19 (Menneskerettsloven) blei vurdert i utgangspunktet ikkje å hindre dette. Dersom ein ilegg ein administrativ sanksjon (f.eks. tilbakekall i tydinga administrativt rettstap med vesentleg straffemessig grunngiving) vil det vere noko anna. Tilsynet har då i prinsippet valt eit spor som, grunna forbodet mot gjentatt forfølging (forbodet mot dobbeltstraff), vil kunne stengje for straffeprosessuell forfølging.

5.8.2 Høyringsfråsegnene

Alle høyringsinstansane som har uttalt seg, er positive til framlegget om nye forvaltningsreaksjonar.

Norges Bilbransjeforbund (NBF) uttaler at dette truleg vil kunne bidra til ei meir effektiv forvaltning og eit meir effektivt tilsyn. Autobransjens leverandørforening støttar tilbakemeldinga frå NBF. Nettbuss AS uttaler at dei er samde i forslaget om å skjerpe ansvaret for teknisk leiar ved grove feil.

Bilimportørenes Landsforening er samd i at ein bør gi heimel for å rette sanksjonar spesifikt mot t.d. utru tenarar, då det i dei fleste tilfella er dei som bryt regelverket og ikkje firmaet. Dei syner til fleire saker om dette.

Statens vegvesen Region øst, Region sør og Region nord er òg positive til reaksjonane stans og tvangsmulkt. Region nord uttaler at spesielt vil moglegheita til å stanse ei verksemd kunne vere nyttig som reaksjon i dei tilfella ein oppdagar at kontrollverksemda er ein openbar fare mot trafikktryggleiken.

5.8.3 Vurderinga til departementet

Departementet syner til at høyringsfråsegnene støttar forslaget om ein lovheimel for stans og tvangsmulkt der kontrollorganet driv i strid med regelverket om etablering og drift. Av høyringsinstansane er det berre Nettbuss AS og Bilimportørenes Landsforening som har uttalt seg særskilt om og støtta reaksjonar som er knytte direkte mot kontrollørane og teknisk leiar i kontrollorgana.

Den nærare utforminga av reglane, dvs. kva vilkår som skal vere oppfylte for at ein skal kunne nytte dei ulike reaksjonane, og om det vil vere behov for å supplere forvaltningsloven sine reglar om sakshandsaming mv., må bli greia ut og høyrt i samband med revisjon av forskrift om periodisk kjøretøykontroll. Departementet held etter dette fast forslaget til heimel for sanksjonar og reaksjonar i framlegget til § 19 a andre ledd. Heimelen for å reagere vil også gjelde kontrollørane og teknisk leiar, i, jf. pkt. 5.3.2.

5.8.4 Heimel for forvaltningsreaksjonar retta mot opplæringsverksemder

I høyringa blei det gjort framlegg om forskriftsheimel for forvaltningsreaksjonar retta mot verksemder som tilbyr opplæring og prøve for personar som skal bli godkjente for å gjennomføre periodisk køyretøykontroll, på same vis som for kontrollorgana. Framlegget har samanheng med at det blir foreslått forskriftsheimel for føresegner om godkjenning av og tilsyn med verksemder som tilbyr opplæring i periodisk køyretøykontroll, jf. pkt. 5.8.

Grunngivinga for framlegget er at dersom ein skal etablere ei ordning der private verksemder tilbyr nødvendig opplæring, vil det også vere behov for tilsyn. Vidare må ein ha reaksjonsmiddel for tilsynet med ordninga, som kan takast i bruk dersom dei formelle krava til godkjenning og drift, eller krava til omfang og innhald i opplæringa, ikkje blir respekterte. Forslaget til å gi heimel for reaksjonar mot opplæringsverksemder, gjeld ikkje personar i verksemdene.

5.8.5 Høyringsfråsegnene og vurderinga til departementet

Statens vegvesen Region øst uttaler at dei støttar forslaget. Andre høyringsinstansar har ikkje kommentert denne delen av høyringsframlegget.

Departementet held etter dette fast forslaget til heimel for reaksjonar og sanksjonar.