7 Stedlige kontroller og beslag
7.1 Gjeldende forordning
Håndhevingsorganene skal kunne gjennomføre nødvendige kontroller på stedet, jf. artikkel 4 nr. 6 bokstav c. Under den stedlige kontrollen skal håndhevingsorganene ha tilgang til alle relevante dokumenter og kunne kreve relevante opplysninger fra enhver person, jf. bokstavene a og b.
7.2 Ny forordning
Også etter ny forordning skal håndhevingsorganene kunne gjennomføre nødvendige stedlige tilsyn, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav c.
I forordningen er det presisert at håndhevingsorganene skal ha adgang til alle lokaler, all grunn og transportmidler som den berørte næringsdrivende bruker som en del av sin næringsvirksomhet eller yrke, eller at håndhevingsorganene skal kunne anmode andre offentlige myndigheter om å få slik adgang. Videre skal de gis adgang til å undersøke og kopiere opplysninger, data eller dokumenter, uavhengig av lagringsmedium. Håndhevingsorganene skal også kunne beslaglegge alle opplysninger, data og dokumenter, innenfor det tidsrom og omfang som er nødvendig. I tillegg skal de kunne kreve at enhver representant for eller ansatte hos den næringsdrivende avgir forklaringer, og svarene skal kunne registreres, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav c, samt fortalepunkt 11 og 12.
Gjennomføringen og utøvelsen av myndigheten skal stå i forhold til og være i samsvar med EU-retten og nasjonal rett, blant annet med gjeldende prosessuelle garantier og grunnleggende rettigheter, jf. artikkel 10 nr. 2 første punktum. Undersøkelses- og håndhevingstiltakene skal stå i forhold til arten av og den samlede faktiske eller potensielle skaden som følger av overtredelsen, jf. artikkel 10 nr. 2 annet punktum.
7.3 Forbrukertilsynet
7.3.1 Gjeldende rett
Forbrukertilsynet kan foreta gransking og besiktigelse, herunder kreve utlevert dokumenter, gjenstander, vareprøver eller annet, som det finner påkrevet for å utføre sine gjøremål etter loven, jf. markedsføringsloven § 34 annet ledd første punktum. Om nødvendig kan det anmodes om bistand fra politiet, jf. annet punktum. Enhver plikter å gi Forbrukertilsynet de opplysningene det krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven, jf. § 34 første ledd. Forbrukertilsynet har i liten grad benyttet adgangen til stedlig gransking.
Taushetsplikt som følger av lov, pålegg eller avtale, er ikke til hinder for retten til å foreta gransking og besiktigelse, jf. tredje ledd. Dette gjelder likevel ikke opplysninger, dokumenter, gjenstander, vareprøver eller annet som er taushetsbelagt etter straffeprosessloven §§ 117 til 120. Se punkt 6.3.1 om dette.
Forvaltningsloven § 15 regulerer fremgangsmåten ved gransking og klageadgang.
7.3.2 Forslaget i høringsnotatet
Forordningen krever at Forbrukertilsynet blant annet skal kunne foreta tilsyn i næringslokaler og beslaglegge dokumenter. Det daværende Barne- og likestillingsdepartementet konkluderte i høringsnotatet med at ny forordning ikke krever lovendring, men foreslo likevel enkelte justeringer av ordlyden i markedsføringsloven § 34. Det ble foreslått å ta inn begrepet «beslaglegge» i lovteksten samt å presisere at beslaget skal gjelde «innenfor det nødvendige tidsrommet og i det omfanget det er nødvendig». Departementet stilte også spørsmål ved om det bør innføres nærmere saksbehandlingsregler for Forbrukertilsynets beslagsadgang, tilsvarende de reglene som gjelder for Konkurransetilsynet.
7.3.3 Høringsinstansenes syn
Forbrukertilsynet påpeker at ordlyden i forordningen inneholder flere opplysninger og nyanser enn departementets lovforslag. I forordningen presiseres det blant annet hvor det kan gjennomføres stedlige tilsyn og hva som skal kunne beslaglegges. I tillegg fremgår det at den næringsdrivendes ansatte kan pålegges å forklare seg. For å øke næringsdrivendes forutberegnelighet og rettssikkerhet, og gi klarere rammer for Forbrukertilsynets saksbehandling, foreslår tilsynet at det henvises til artikkel 9 nr. 3 bokstav c i lovteksten.
Når det gjelder nærmere saksbehandlingsregler for beslag, uttaler tilsynet:
«[D]et vil kunne være behov for å innta nærmere saksbehandlingsregler for beslag, og […] det er gode grunner som taler for å se hen til de saksbehandlingsreglene som gjelder for Konkurransetilsynet. Imidlertid har Forbrukertilsynet i dag sett lite praktisk behov for å utføre stedlige tilsyn med beslaglegning av bevis. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven § 15 (fremgangsmåten ved granskning o.l.) gir også anvisning på en del generelle saksbehandlingsregler ved utøvelsen av denne typen myndighet. Etter vårt syn er det derfor hensiktsmessig å se an behovet før lovgiver gir nærmere saksbehandlingsregler.»
Forbrukertilsynet foreslår derfor at det inntas en forskriftshjemmel som gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere saksbehandlingsregler i forskrift, tilsvarende løsningen i konkurranseloven. I tillegg mener tilsynet at det i markedsføringsloven § 34 bør henvises til forvaltningsloven § 15 som gir nærmere regler om stedlige tilsyn.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) mener at dagens formulering er tilstrekkelig klar og at det ikke er nødvendig å bruke begrepet «beslaglegge» når det allerede fremgår av ordlyden at tilsynet kan «kreve utlevert» ethvert dokument. Nkom påpeker videre at begrepet «beslag» er et tvangsmiddel i straffeprosessen som gir en person status som siktet i en straffesak.
7.3.4 Departementets vurdering
Forbrukertilsynets myndighet etter markedsføringsloven § 34 annet ledd til å gjennomføre gransking og besiktigelse er, etter Barne- og familiedepartementets vurdering, i samsvar med forordningens myndighet til å gjennomføre stedlige kontroller og beslaglegge dokumenter med mer.
I markedsføringsloven § 34 knyttes imidlertid begrepene «gransking» og «besiktigelse» til dokumenter og andre gjenstander, og tilgang til lokaler nevnes ikke. Dette til tross for at stedlige kontroller, særlig der den næringsdrivende setter seg til motverge, er noe av det mest inngripende Forbrukertilsynet kan gjøre. Departementet er derfor enig med Forbrukertilsynet i at det er behov for tydeligere å få frem hvor det kan gjennomføres stedlige kontroller og hva tilsynet kan gjøre under en slik kontrollaksjon. Ved at forordningen inkorporeres i norsk rett, vil forordningen utfylle håndhevingsreglene i markedsføringsloven på en rekke punkter. Departementet vurderer det derfor som lite hensiktsmessig å henvise fra markedsføringsloven § 34 til konkrete artikler i forordningen. I stedet bør hovedpunktene fra forordningen synliggjøres i lovteksten.
Forvaltningsloven § 15 gir nærmere regler om fremgangsmåten ved stedlige kontroller og gir den næringsdrivende mulighet til å klage. Etter departementet sin vurdering er det på det nåværende tidspunktet hverken behov for å gi ytterligere saksbehandlingsregler, slik det eksempelvis er gitt på konkurranseområdet, eller grunn til å innta en forskriftshjemmel for å kunne fastsette nærmere saksbehandlingsregler på et senere tidspunkt. Skulle det oppstå et behov for nærmere saksbehandlingsregler på et senere tidspunkt vil departementet eventuelt vurdere spørsmålet på nytt.
Lovteknisk er det uheldig å henvise til forvaltningslovens alminnelige bestemmelser fra forvaltningsrettslig spesiallovgivning i de tilfeller hvor det ikke er tvil om at forvaltningsloven uansett vil gjelde. Dette fordi det gjør lovteksten unødvendig lang og kan reise spørsmål om antitetisk tolkning der en slik henvisning ikke foreligger. Departementet kan ikke se at det foreligger særlige hensyn som skulle tilsi at det her bør henvises til forvaltningsloven § 15 i markedsføringsloven § 34.
Departementet deler ikke Nasjonal kommunikasjonsmyndighet sin vurdering av at det å «kreve utlevert» er det samme som å «beslaglegge». Å beslaglegge er mer inngripende og kan skje uten at den næringsdrivende samarbeider. Departementet vil også tilføye at begrepet «beslag» ikke bare brukes i straffeprosessen, men også på en rekke forskjellige forvaltningsrettslige områder samt i reglene om tvangsfullbyrdelse og konkurs.
På bakgrunn av ovennevnte foreslår departementet derfor å få tydeligere frem i markedsføringsloven § 34 at tilsynet kan undersøke lokaler som brukes i næringsvirksomhet samt beslaglegge dokumenter. Under den stedlige kontrollen plikter den næringsdrivende, og eventuelle ansatte, å gi nødvendig veiledning og bistand. Ordlyden gir også tilsynet hjemmel til å kreve forklaringer fra representanter eller ansatte, hvilket angis i forordningen artikkel 9 nr. 3 bokstav c. Departementet foreslår derfor ikke å innta denne presiseringen uttrykkelig i markedsføringsloven § 34. Bestemmelsen må uansett leses i lys av forordningen. Departementet opprettholder, med noen justeringer, forslaget om å presisere i bestemmelsen at beslaget skal gjelde innenfor det nødvendige tidsrommet og i det omfanget det er nødvendig.
Se forslag til markedsføringsloven § 34 første, annet og tredje ledd.
7.4 Helsedirektoratet
7.4.1 Gjeldende rett
7.4.1.1 Alkoholloven
Helsedirektoratet kan etter alkoholloven § 9-3 første ledd annet punktum, foreta slik gransking og besiktigelse som det finner nødvendig for å utføre sine gjøremål etter loven. Bestemmelsen gir Helsedirektoratet lovhjemmel til å foreta kontrollundersøkelser. Disse undersøkelsene kan foretas også på bedriftens private områder.
Bestemmelsens annet ledd slår fast at enhver har plikt til å gi direktoratet de opplysninger som er nødvendige for gjennomføringen av deres tilsyns- og håndhevingsoppgaver etter alkoholloven kapittel 9. Dette innebærer at direktoratet har rett til å be om tilgang til dokumenter og andre opplysninger som er relevante for disse oppgavene, og at enhver plikter å gi direktoratet slike opplysninger. Direktoratet kan be om informasjon også fra personer og virksomheter som det ikke vurderer å sanksjonere, men som likevel antas å ha relevant dokumentasjon. Opplysningsplikten er avgrenset til informasjon vedkommende faktisk sitter inne med. Opplysningsplikten utløses av et pålegg fra direktoratet.
Bestemmelsen ble tatt inn i loven i 2007 og gjennomfører gjeldende forordnings artikkel 4 nr. 6 bokstav c om kontrollundersøkelser.
7.4.1.2 Tobakksskadeloven
Helsedirektoratet fører tilsyn med at reklameforbudet etter tobakksskadeloven overholdes, jf. tobakksskadeloven § 35 første ledd. Tilsynsmyndigheten kan foreta slik granskning og besiktigelse som den finner nødvendig for å utføre sine gjøremål etter loven, jf. bestemmelsens annet ledd. Bestemmelsen er ment å gjelde generelt for tilsyn med både salgssteder og grossister. Bestemmelsen gir Helsedirektoratet lovhjemmel til å foreta kontrollundersøkelser.
Etter tobakksskadeloven § 38 plikter enhver, etter pålegg fra Helsedirektoratet, å gi de opplysninger som er nødvendige for å forebygge helseskader som bruk av tobakksvarer eller tobakkssurrogater medfører, eller for å gjennomføre gjøremål etter loven.
7.4.2 Forslaget i høringsnotatet
7.4.2.1 Alkoholloven
Departementet la i høringsnotatet til grunn at ordlyden «enhver plikter å gi de opplysninger som er nødvendige», jf. lovens § 9-3 er i samsvar med forordningens krav om myndighet til å beslaglegge oppgaver og opplysninger mv. Departementet foreslo likevel, av hensyn til forutberegnelighet og næringsdrivendes rettssikkerhet, at myndigheten til å beslaglegge dokumenter fremkommer eksplisitt av alkoholloven. Videre foreslo departementet at forordningens begrensninger inntas i lovteksten, slik at det går eksplisitt fram at Helsedirektoratet kan beslaglegge alle opplysninger, data og dokumenter innenfor et nødvendig tidsrom og i det omfang det er nødvendig. Departementet foreslo derfor endringer i alkoholloven § 9-3.
7.4.2.2 Tobakksskadeloven
Helsedirektoratets myndighet til å foreta stedlige kontroller er hjemlet i tobakksskadeloven § 35. Ny forordning presiserer hvor langt håndhevingsorganene skal kunne gå under kontrollene. De skal for eksempel kunne undersøke og kopiere opplysninger, data eller dokumenter, uavhengig av lagringsmedium. Helsedirektoratets myndighet til å kunne undersøke og kopiere opplysninger, data eller dokumenter, uavhengig av lagringsmedium følger av tobakksskadeloven § 38. Departementet la i høringsnotatet til grunn at ordlyden «enhver plikter […] å gi de opplysninger som er nødvendige», jf. bestemmelsens første ledd, er i samsvar med forordningens krav om myndighet til å beslaglegge oppgaver og opplysninger mv. Departementet vurderte imidlertid som for alkoholloven at det er behov for en klargjøring i tobakksskadeloven § 35.
7.4.3 Høringsinstansenes syn
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) mener at ordlyden «kreve utlevert» gjenspeiler CPC-forordningen artikkel 9 nr. 3 bokstav c og fortalepunkt 11 og 12, og kan ikke se behov for å bringe inn begrepet «beslag» i tobakksskadeloven § 35 og alkoholloven § 9-3 første ledd. Nkom påpeker videre at begrepet «beslag» er et tvangsmiddel i straffeprosessen som gir en person status som siktet i en straffesak.
Justis- og beredskapsdepartementet viser i sin høringsuttalelse til at håndhevningsmyndighetene skal kunne gjennomføre nødvendige stedlige tilsyn, jf. forordningen artikkel 9 nr. 3 bokstav c. Håndhevingsorganene skal ha adgang til «alle lokaler, all grunn og alle transportmidler som den næringsdrivende som berøres av tilsynet, bruker for formål knyttet til vedkommendes nærings-, forretnings-, håndverks- eller yrkesvirksomhet […].» Etter alkoholloven § 9-3 første ledd annet punktum kan Helsedirektoratet «foreta slik gransking og besiktigelse som det finner nødvendig for å utføre sine gjøremål etter loven.» Justis- og beredskapsdepartementet viser i sin høringsuttalelse til at § 9-3 bygger på gjeldende forordning nr. 2006/2004 om forbrukervernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 bokstav c, der det fastsettes at håndhevingsorganene skal ha adgang til å «gjennomføre nødvendige kontroller på stedet», uten noen nærmere presiseringer slik som i ny forordning. Etter Justis- og beredskapsdepartementets syn rekker kontrolladgangen etter utkastet til alkoholloven § 9-3 første ledd annet punktum, som på dette punktet viderefører gjeldende bestemmelse, neppe like vidt som ny forordning artikkel 9 nr. 3 bokstav c krever.
Justis- og beredskapsdepartementet påpeker videre i sitt høringssvar at ordlyden i utkastet til alkoholloven § 9-3 første ledd annet punktum ikke angir hvilke personer som plikter å gi Helsedirektoratet adgang til lokaler m.m. Hvilke personer som plikter å gi Helsedirektoratet adgang bør, etter departementets syn, fremgå av lovbestemmelsen.
7.4.4 Departementets vurdering
Departementet deler ikke Nasjonal kommunikasjonsmyndighet sin vurdering av at det å «kreve utlevert» er det samme som å «beslaglegge». Å beslaglegge er mer inngripende og kan skje uten at den næringsdrivende samarbeider. Departementet vil også tilføye at begrepet «beslag» ikke bare brukes i straffeprosessen, men også på en rekke forskjellige forvaltningsrettslige områder samt i reglene om tvangsfullbyrdelse og konkurs.
Departementet viser til Justis- og beredskapsdepartementets innspill knyttet til hvor langt alkoholloven § 9-3 første ledd annet punktum rekker. Alkoholloven § 9-3 bygger, som Justis- og beredskapsdepartementet påpeker, på gjeldende forordning. Det daværende Barne- og likestillingsdepartementet vurderte i sitt høringsnotat i 2018 at gammel og ny forordning var like når det gjelder håndhevingsorganenes myndighet til å gjennomføre stedlige kontroller og beslaglegge bevis, m.m. Justisdepartementet fremholder i sitt høringssvar at de mener at alkoholloven § 9-3 første ledd annet punktum ikke rekker like langt som ny forordning artikkel 9 nr. 3 bokstav c krever. Helse- og omsorgsdepartementet er av en annen oppfatning. Ordlyden i § 9-3 første ledd annet punktum lyder: «Helsedirektoratet kan foreta slik gransking og besiktigelse som det finner nødvendig for å utføre sine gjøremål etter loven». Det er departementets oppfatning at ved gjennomføring av ny forordning i alkoholloven vil dette også omfatte lokaler, eiendommer og transportmidler som den næringsdrivende som berøres av tilsynet, bruker for formål knyttet til vedkommendes nærings-, forretnings, håndverks-, eller yrkesvirksomhet slik denne krever. Departementet viser til Ot.prp. nr. 102 (2005–2006) punkt 3.4.2 bokstav c hvor det fremgår at
«Etter departementets syn bør bestemmelsen tolkes slik at håndhevingsmyndighetene skal ha adgang til å foreta kontrollundersøkelser på bedriftens private område. Skulle bestemmelsen tolkes slik at den bare omfatter offentlige steder, ville den ha liten praktisk betydning. For øvrig vil departementet vise til forvaltningsloven § 15, som nærmere regulerer fremgangsmåten ved gransking og lignende.»
Justis- og beredskapsdepartementet viser videre til at alkoholloven § 9-3 første ledd annet punktum ikke angir hvilke personer som plikter å gi Helsedirektoratet adgang til lokaler m.m. Helse- og omsorgsdepartementet ser at dette er en mangel ved lovteksten. Departementet viser i denne anledning til forvaltningsloven § 15 hvor det er saksbehandlingsregler for gransking – herunder stedlig gransking. Her legges det til grunn at den som gjennomfører kontrollen må legitimere seg for den granskingen angår. Dette taler etter departementets syn for at den som plikter å gi Helsedirektoratet adgang til lokaler m.m er tilknyttet den virksomheten som skal undersøkes. Videre viser Helse- og omsorgsdepartementet til hvordan Barne- og familiedepartementet har løst det i nytt annet ledd til markedsføringsloven § 34. Helse- og omsorgsdepartementet vil innta en tilsvarende bestemmelse i alkoholloven § 9-3 første ledd tredje, fjerde og femte punktum.
Se forslag til alkoholloven § 9-3 første ledd og tobakksskadeloven § 35 annet ledd.
7.5 Legemiddelverket
7.5.1 Gjeldende rett
Etter legemiddelloven § 28 annet ledd kan Legemiddelverket (jf. delegasjonsskriv 7. desember 2001) kreve «å få utlevert» de oppgaver og opplysninger som er nødvendige for å ivareta tilsynet og foreta de nødvendige kontroller av virksomheter, produksjon og omsetning mv. som berøres av legemiddelloven.
7.5.2 Forslaget i høringsnotatet
Legemiddelverket la i høringsnotatet til grunn at ordlyden «kreve å få utlevert» i legemiddelloven § 28 annet ledd er i samsvar med forordningens krav om myndighet til å beslaglegge oppgaver og opplysninger mv. Av hensyn til forutberegnelighet og næringsdrivendes rettssikkerhet foreslo Legemiddelverket at myndigheten til å beslaglegge dokumenter fremkommer eksplisitt av legemiddelloven § 28 annet ledd. Legemiddelverket foreslo også at forordningens begrensninger inntas i lovteksten, slik at Legemiddelverket kan beslaglegge alle opplysninger, data og dokumenter innenfor et nødvendig tidsrom og i det omfang det er nødvendig.
7.5.3 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering
Ingen av høringsinstansene hadde merknader til forslaget om å presisere myndigheten til å «beslaglegge» dokumenter i legemiddelloven, eller at myndigheten gjelder «innenfor det nødvendige tidsrommet og i det omfanget det er nødvendig».
Helse- og omsorgsdepartementet opprettholder, med noen justeringer, forslaget fra høringsnotatet om å innta forordningens begrensninger i legemiddelloven § 28 annet ledd.
Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i tillegg å ta inn «markedsføringsaktiviteter» i ordlyden i § 28 annet ledd for å tydeliggjøre at Legemiddelverket skal kunne føre kontroll med all markedsføring.
Se forslag til legemiddelloven § 28 annet ledd.
7.6 Lotteritilsynet
7.6.1 Gjeldende rett
Etter lotteriloven § 12 fjerde ledd har Lotteritilsynet, når det er rimelig grunn til mistanke om overtredelse av § 16, adgang til å gjennomføre slik gransking og besiktigelse som det finner nødvendig. Lotteritilsynet kan også kreve at «den» som har hatt inntekter fra omsetningssystemet der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter fra systemet, dokumenterer at vedkommendes inntekter særlig skyldes salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser, og ikke at andre verves til systemet, jf. lotteriloven § 16 tredje ledd.
7.6.2 Forslaget i høringsnotatet
Kulturdepartementet la i høringsnotatet til grunn at Lotteritilsynets adgang til å gjennomføre gransking og besiktigelse etter lotteriloven § 12 fjerde ledd og kreve dokumentasjon etter lotteriloven § 16 tredje ledd i utgangspunktet er i samsvar med forordningens krav om myndighet til å gjennomføre stedlige kontroller og foreta beslag m.m.
Av hensyn til forutberegnelighet og næringsdrivendes rettssikkerhet, foreslo departementet likevel at myndigheten til å beslaglegge dokumenter burde fremkomme eksplisitt av lotteriloven. Det ble foreslått å presisere i loven at Lotteritilsynet i tilsynet med ulovlig pyramidevirksomhet kan beslaglegge alle opplysninger, data og dokumenter i det nødvendige omfang og tidsrom. Videre ble det foreslått å presisere i lotteriloven § 16 a tredje ledd at taushetsplikt ikke er til hinder for retten til å foreta gransking og besiktigelse, se punkt 6.6 over.
7.6.3 Høringsinstansenes syn
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) mener at ordlyden «kreve utlevert» gjenspeiler CPC-forordningen artikkel 9 nr. 3 bokstav c og fortalepunkt 11 og 12, og kan ikke se behov for å bringe inn begrepet «beslag» i lotteriloven. Nkom påpeker videre at begrepet «beslag» er et tvangsmiddel i straffeprosessen som gir en person status som siktet i en straffesak.
Justis- og beredskapsdepartementet bemerker at lovutkastet ikke angir hvem som plikter å gi Lotteritilsynet adgang til lokaler. De mener at det bør vurderes om dette bør framgå tydeligere av lovbestemmelsen.
7.6.4 Departementets vurdering
I lys av høringsinnspillet fra Justis- og beredskapsdepartementet, vurderer Kulturdepartementet at det bør fremgå av loven hvor stedlige kontroller kan gjennomføres, hvem som plikter å gi adgang til lokaler og hvem som kan gi bistand ved kontrollene. Forbudet mot pyramidespill gjelder enhver som er involvert, men bestemmelsen om gransking får mest praktisk anvendelse overfor næringsdrivende. Departementet foreslår derfor å begrense adgangen til å foreta stedlige kontroller og beslag til næringsdrivende.
Departementet deler ikke Nasjonal kommunikasjonsmyndighets vurdering av begrepet «beslaglegge» og foreslår derfor å beholde dette begrepet. Å beslaglegge er mer inngripende og kan skje uten at den næringsdrivende samarbeider. Departementet vil også tilføye at begrepet «beslag» ikke bare brukes i straffeprosessen, men også på en rekke forskjellige forvaltningsrettslige områder samt i reglene om tvangsfullbyrdelse og konkurs.
For øvrig foreslår departementet at beviskravet for at Lotteritilsynet skal kunne iverksette gransking og besiktigelse endres fra «rimelig grunn til mistanke» til «rimelig grunn til å anta». Dette innebærer at det må foreligge en konkret mistanke om en overtredelse, men det kreves ikke sannsynlighetsovervekt, se punkt 15.2.
Lotteriloven § 12 fjerde ledd foreslås opphevet.
Se forslag til lotteriloven § 16 a annet ledd.
7.7 Luftfartstilsynet
7.7.1 Gjeldende rett
Luftfartsloven § 10-42 annet ledd nr. 3 gir hjemmel for at Luftfartstilsynet kan gjennomføre «nødvendige kontroller på stedet». § 10-42 annet ledd nr. 2 åpner for at Luftfartstilsynet kan «ta kopi av, eller lage utdrag fra» dokumenter. I § 10-42 fjerde ledd åpnes det for at Luftfartstilsynet benytter bistand fra politiet til å gjennomføre slik kontroll. Taushetsplikt er ikke til hinder for at Luftfartstilsynet kan kreve opplysninger under kontrollen.
7.7.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet ble det foreslått at luftfartsloven § 10-42 skulle endres slik at den viste generelt til markedsføringslovens håndhevingsregler. Denne generelle henvisningen ville også omfatte markedsføringsloven § 34 om stedlig kontroll, beslaglegging av bevis m.m.
7.7.3 Høringsinstansenes syn
Ingen høringsinstanser har hatt særlige merknader til denne delen av forslaget. Luftfartstilsynet har sluttet seg generelt til det lovgivningstekniske grepet som er nevnt i punkt 7.7.2.
7.7.4 Departementets vurdering
Høringen har ikke avdekket et behov for å gjøre innholdsmessige endringer i det endelige lovforslaget. I likhet med forslaget i høringsnotatet, bygger det endelige lovforslaget på at luftfartsloven § 10-42 skal vise til håndhevingsbestemmelsene i markedsføringsloven. Som det fremgår av punkt 5.3 og 6.7.4 ønsker departementet imidlertid å gjøre henvisningsbestemmelsen mer presis. I luftfartsloven § 10-42 annet ledd bokstav a foreslås det derfor en spesifikk henvisning til markedsføringsloven § 34, og ordene «stedlig kontroll og beslag» brukes.
Se forslag til luftfartsloven § 10-42 annet ledd bokstav a.
7.8 Medietilsynet
7.8.1 Gjeldende rett
Etter kringkastingsloven § 2-12 annet ledd kan Medietilsynet gjennomføre gransking og besiktigelse på stedet der kringkasteren utøver sin virksomhet hvis det er nødvendig for at Medietilsynet skal kunne utføre sine gjøremål etter markedsføringsloven § 47.
Kringkastingsloven har ingen bestemmelse som eksplisitt gir Medietilsynet myndighet til å beslaglegge dokumenter m.m., men opplysningsplikten som følger av kringkastingsloven § 2-11 gir Medietilsynet myndighet til å kreve de opplysningene som tilsynet finner nødvendig for å utføre sine gjøremål etter loven. Videre har kringkastere en plikt til å oppbevare opptak av program i minst to måneder etter sending som de plikter å utlevere til de instanser som har til oppgave å føre tilsyn med bestemmelsene i loven, jf. kringkastingsloven § 2-5. Myndigheten Medietilsynet har etter disse to bestemmelsene er begrenset til de gjøremål tilsynet har som tilsynsorgan etter kringkastingsregelverket.
7.8.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet viste Kulturdepartementet blant annet til at Medietilsynets adgang til å innhente opptak etter kringkastingsloven § 2-5 og adgang til å foreta gransking og besiktigelse etter § 2-12 er tilstrekkelig for at Medietilsynet skal kunne håndheve bestemmelsene som Medietilsynet fører tilsyn med, og som omfattes av forordningen. Kulturdepartementet pekte videre på at Medietilsynet ikke opererer med stedlige tilsyn etter reklamebestemmelsene, og at tilsynet innhenter den informasjon som tilsynet trenger fra medietjenestene selv.
I tillegg viste departementet til at det gjør seg gjeldende særskilte hensyn til ytringsfrihet på mediefeltet, og at det ikke foreligger sterke hensyn som skulle tilsi at Medietilsynet skal ha en videre adgang til å gjøre inngrep i kildevernet enn det som gjelder for domstolene i henhold til straffeprosessloven § 125 første ledd første punktum og tvisteloven § 22-11 første ledd.
Med henvisning til at adgangen til å foreta beslag ikke vurderes som nødvendig for at Medietilsynet skal utføre sine oppgaver etter forordningen, samt hensynet til kildevernet, konkluderte departementet med at det ikke burde lovfestes en eksplisitt adgang for Medietilsynet til å beslaglegge dokumenter mv.
Kringkastingsloven § 2-12 gjelder kun overfor kringkastere. AMT-direktivet ble i 2007 utvidet til også å omfatte audiovisuelle bestillingstjenester. Endringene ble implementert i kringkastingsloven med virkning fra 1. januar 2013. Direktivet artikkel 9 til 11 gjelder både for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Kulturdepartementet foreslo på dette grunnlag at Medietilsynets kompetanse etter kringkastingsloven § 2-12 annet ledd til granskning og besiktigelse utvides til også å omfatte audiovisuelle bestillingstjenester.
7.8.3 Høringsinstansenes syn
Norsk Rikskringkasting AS (NRK) påpeker i sin høringsuttalelse at forslaget til undersøkelses- og håndhevingsreglene etter sin ordlyd gir myndighetene vide fullmakter til å foreta inngrep i ytringsfriheten, herunder kildevernet. Dersom begrensningene av hensyn til ytringsfrihet og kildevern ikke formuleres i selve lovteksten, mener NRK det er viktig å redegjøre for disse i forarbeidene. NRK registrerer at departementet på flere punkter i høringsnotatet har kommentert og foretatt viktige vurderinger opp mot ytringsfrihet og kildevern, og at dette er positivt. NRK peker konkret på at stedlig tilsyn/ransaking etter praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) ansees som et særlig sterkt inngrep i ytringsfriheten etter EMK artikkel 10. Dette, fordi man da vil kunne få tilgang til kildesensitiv informasjon. EMD har derfor, ifølge NRK, ikke tillatt slike tiltak. NRK viser også til at det fremgår av praksis fra EMD, blant annet storkammeravgjørelsen Sanoma mot Nederland fra 2010 avsnitt 90 flg., at det er visse minimums-formkrav som må være oppfylt i slike tilfeller. Det må blant annet foreligge en forhåndsgodkjennelse fra en domstol eller et domstolslignende organ. NRK antar at tilsvarende må gjelde dersom Medietilsynet vil foreta slikt tilsyn. NRK kan imidlertid ikke se at denne problemstillingen er berørt i høringsnotatet. NRK poengterer at departementet uttaler at Medietilsynet i praksis ikke opererer med stedlig tilsyn i slik saker, men innhenter den informasjon som tilsynet trenger fra medietjenestene selv. I så tilfelle er problemstillingen om stedlig tilsyn/ransaking ifølge NRK ikke praktisk relevant. For øvrig mener NRK at forholdet til bestemmelsen om forhåndssensur i Grunnloven § 100 fjerde ledd bør kommenteres i forarbeidene.
Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at ordlyden i utkastet til kringkastingsloven § 2-12 annet ledd ikke angir hvilke personer som plikter å gi Medietilsynet adgang til lokaler m.m., og at dette spørsmålet heller ikke omtales i særmerknadene i høringsnotatet. Justis- og beredskapsdepartementet viser også til at spørsmålet heller ikke omtales i forarbeidene til gjeldende § 2-12 annet ledd, jf. Ot.prp. nr. 102 (2005–2006) punkt 3.4.2, 3.4.3.2 og punkt 5 på s. 35–36. Hvilke personer som plikter å gi Medietilsynet adgang bør, ifølge Justis- og beredskapsdepartementet, fremgå av lovbestemmelsen.
Medietilsynet bemerker at kringkastingslovens § 2-12 som gjennomfører gjeldende forordning kun omfatter kringkastere og ikke «audiovisuelle bestillingstjenester». I forbindelse med gjennomføring av ny forordning er det etter Medietilsynets oppfatning naturlig å utvide virkeområdet til også å gjelde «audiovisuelle bestillingstjenester», i tråd med utvidelsen av virkeområdet til direktivet om audiovisuelle medietjenester (AMT-direktivet) som ble gjort i 2007. Medietilsynet støtter forslaget om at denne endringen kan gjøres i en eventuell ny § 2-12 i kringkastingsloven.
7.8.4 Departementets vurdering
Adgang til å beslaglegge alle opplysninger, data og dokumenter
Artikkel 10 nr. 2 oppstiller generelle vilkår for gjennomføring og utøvelse av undersøkelses- og håndhevingsmyndighetene etter ny forordning. Ifølge bestemmelsen skal gjennomføringen og utøvelsen av myndighet stå i forhold til og være i samsvar med EU-retten og nasjonal rett, herunder med gjeldende prosessuelle garantier og grunnleggende rettigheter.
Ytringsfriheten er beskyttet av Grunnloven § 100, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 og Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19. Selv om det ikke fremgår direkte av ordlyden i EMK artikkel 10, følger det av EMDs praksis at pressens ytringsfrihet også omfatter retten til kildevern.
Den sentrale begrunnelsen for kildevernet er å fremme en fri og åpen informasjonsformidling og meningsdannelse. Dette forutsetter tilgang til et mangfold av opplysninger fra ulike aktører. Det er særlig viktig å få fram i offentligheten opplysninger som kan få konkrete samfunnsmessige konsekvenser, for eksempel opplysninger som kan snu opinionen i en sak, endre politiske standpunkter/vedtak eller føre til etterforskning, påtale eller andre reaksjoner mot lovbrudd eller annen kritikkverdig adferd. Et utilstrekkelig vern for kildene kan føre til at enkeltpersoner ikke våger å bringe frem opplysninger, for eksempel av frykt for represalier fra dem de kritikkverdige forholdene gjelder. Pressen er en viktig formidler av kritikkverdige forhold i samfunnet og om andre forhold som har samfunnsmessig interesse. I et demokratisk samfunn har massemediene også en viktig funksjon som arena for debatt om både det offentlige og private samfunnsliv. Et sterkt vern for pressens kilder er av vesentlig betydning i et samfunn som bygger på demokrati og ytringsfrihet, og er en nødvendig forutsetning for en kritisk og samfunnsengasjert presse.
For medarbeidere i massemedier gir loven rett til å nekte å svare på spørsmål om «hvem som er forfatter til en artikkel eller melding i skriftet eller kilde for opplysninger i det», jf. straffeprosessloven § 125 første ledd første punktum og tvisteloven § 22-11 første ledd første punktum. Det samme gjelder spørsmål om «hvem som er kilde for andre opplysninger som er betrodd redaktøren til bruk i hans virksomhet», jf. straffeprosessloven § 125 første ledd annet punktum. Tvisteloven § 22-11 første ledd annet punktum inneholder en tilsvarende bestemmelse. Kildevernet er ikke bare en rett til å nekte å svare på spørsmål ved domstolsbehandling, men innebærer også at det i utgangspunktet ikke er adgang til å ta beslag i eller pålegge utlevering av dokumenter eller annet som har et innhold som pressen kan nekte å forklare seg om etter straffeprosessloven § 125, jf. straffeprosessloven § 204 første ledd første punktum og § 210 første ledd første punktum. Tilsvarende gjelder for bevistilgang i sivile saker, jf. tvisteloven § 26-7 annet ledd.
Kulturdepartementet kan ikke se at det foreligger hensyn som skulle tilsi at Medietilsynet skal ha en videre adgang til å gjøre inngrep i kildevernet enn det som gjelder for domstolene. En slik adgang vil ikke være i samsvar med EU-retten og nasjonal rett, herunder med gjeldende prosessuelle garantier og grunnleggende rettigheter, jf. forordningen artikkel 10 nr. 2.
Kulturdepartementet har vurdert om det er mulig å åpne opp for at Medietilsynet bør kunne foreta beslag innenfor rammene av kildevernet, eksempelvis i tilfeller hvor det er åpenbart at kildevernet ikke gjør seg gjeldende. Departementet mener at det heller ikke i slike tilfeller bør åpnes opp for beslag, fordi det i praksis kan oppstå krevende grensedragninger og vurderinger knyttet til hvilke dokumenter mv. som omfattes av kildevernet.
Med henvisning til at adgangen til å foreta beslag ikke vurderes som nødvendig for at Medietilsynet skal utføre sine oppgaver etter forordningen, samt hensynet til kildevernet, opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om at det ikke bør lovfestes en eksplisitt adgang for Medietilsynet til å beslaglegge dokumenter mv.
Stedlig tilsyn
Etter gjeldende bestemmelse i kringkastingsloven § 2-12 annet ledd har Medietilsynet hjemmel til å gjennomføre gransking og besiktigelse på stedet hvor kringkasteren utøver sin virksomhet hvis det er nødvendig for at Medietilsynet skal kunne utføre sine gjøremål etter markedsføringsloven § 47. Kulturdepartementet mener, etter en fornyet vurdering, at de samme hensynene som tilsier at det ikke åpnes for beslag, også kan gjøre seg gjeldende for gransking og besiktigelse. Som NRK peker på i sin høringsuttalelse kan stedlig kontroll medføre en risiko for tilgang til kildesensitiv informasjon. Videre er det slik at en adgang til å gjennomføre gransking og besiktigelse ikke vurderes som nødvendig for at Medietilsynet skal utføre sine oppgaver etter forordningen, fordi Medietilsynet i praksis ikke opererer med stedlige tilsyn etter reklamebestemmelsene, men innhenter den informasjon som tilsynet trenger fra medietjenestene selv. Departementet foreslår derfor at gjeldende bestemmelse i kringkastingsloven § 2-12 annet ledd oppheves. Forslaget i høringsnotatet om en utvidelse av denne bestemmelsen til å omfatte audiovisuelle medietjenester opprettholdes følgelig ikke.
7.9 Sjøfartsdirektoratet
7.9.1 Gjeldende rett
Etter sjøloven § 418 a annet ledd annet punktum gjelder luftfartsloven § 10-42 annet og fjerde ledd «tilsvarende» for tilsynsmyndighetens kompetanse. Luftfartsloven § 10-42 annet ledd nr. 1 og 2 lyder:
«Når det er rimelig grunn til mistanke om overtredelse av regler som nevnt i første ledd kan luftfartsmyndigheten, uten hinder av taushetsplikt, kreve av tjenesteyteren:
1. å få adgang til alle relevante dokumenter, i enhver form, vedrørende overtredelsen,
2. å ta kopi av, eller lage utdrag fra, dokumenter som nevnt i nr. 1».
Innholdet i disse bestemmelsene er gjentatt i forskrift om båtpassasjerrettigheter § 1 annet ledd nr. 1 til 2.
Etter luftfartsloven § 10-42 fjerde ledd kan tilsynsmyndigheten om nødvendig kreve bistand fra politiet til å gjennomføre tiltak som nevnt i § 10-42 annet ledd.
7.9.2 Forslaget i høringsnotatet, høringsinstansenes syn og departementets vurdering
I høringsnotatet foreslo departementet endringer i sjøloven for å gi reglene i markedsføringsloven § 34 om gransking og opplysningsplikt tilsvarende anvendelse, ved tilsyn av om virksomhetene oppfyller passasjerrettigheter etter sjøloven. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.
Departementet opprettholder i det vesentlige forslaget fra høringsnotatet. Departementet foreslår at det fastsettes i sjøloven § 418 d første ledd at ved tilsyn med om reglene om passasjerrettigheter følges, har tilsynsmyndigheten tilsvarende myndighet som nevnt i markedsføringsloven § 34. Det vises til drøftelsen av endringer i reglene i markedsføringsloven § 34 i punkt 7.3.4. Den begrunnelsen som gis der, gjør seg etter departementets syn tilsvarende gjeldende ved tilsyn av om passasjerrettigheter etterleves. Gjeldende bestemmelse i sjøloven § 418 a annet ledd siste punktum om at luftfartsloven § 10-42 annet og fjerde ledd gjelder tilsvarende foreslås opphevet.
Spørsmålet om håndheving av pliktene personer og foretak pålegges i forbindelse med tilsyn med hjemmel i forslaget til sjøloven § 418 d første ledd, omtales i punkt 14.9.
Se forslag til sjøloven § 418 d første ledd første punktum.
7.10 Statens jernbanetilsyn
7.10.1 Gjeldende rett
Jernbaneloven § 11 annet ledd gir tilsynsmyndigheten hjemmel for å gi enhver pålegg om å gi de opplysninger tilsynsmyndigheten trenger for å utføre sine oppgaver. Tilsynsmyndigheten kan bestemme i hvilken form opplysningene skal gis.
Jernbaneloven § 11 tredje ledd gir tilsynsmyndigheten uhindret adgang til ethvert sted som omfattes av loven. Bestemmelsen gir også en hjemmel for å pålegge representant for virksomheten å være til stede.
7.10.2 Forslaget i høringsnotatet, høringsinstansenes syn og departementets vurdering
I høringsnotatet anså departementet jernbaneloven § 11 annet ledd som dekkende for innhenting av opplysninger og i hvilken form disse kan kreves.
Det var også departementets oppfatning at jernbaneloven § 11 tredje ledd gir tilstrekkelig myndighet til å få adgang til alle lokaler, all grunn og transportmidler som omhandlet i artikkel 9 nr. 3 bokstav c i forordningen.
Etter departementets vurdering i høringsnotatet var det nødvendig å ta inn en hjemmel i jernbaneloven for at Statens jernbanetilsyn skal kunne ta beslag og foreta granskinger. Departementet foreslo derfor å endre jernbaneloven § 7 c slik at undersøkelses- og håndhevingsregler som gjelder passasjerrettigheter kan følge bestemmelsene i markedsføringsloven.
Ingen høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag i høringsnotatet. Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å innta en henvisning til markedsføringslovens regler om gransking og besiktigelse. Se punkt 7.3 for en nærmere omtale av disse reglene.
Se forslag til jernbaneloven § 11 c bokstav a.
7.11 Statens vegvesen
7.11.1 Gjeldende rett
Yrkestransportloven § 32 a femte ledd gir departementet myndighet til å peke ut et håndhevingsorgan som skal føre tilsyn med at reglene som er gitt i eller i medhold av § 32 a første til fjerde ledd om passasjerrettigheter blir fulgt. Håndhevingsorganet kan gi pålegg om retting og tvangsmulkt ved brudd på reglene.
Forvaltningsloven § 15 regulerer fremgangsmåten ved gransking og klageadgang.
7.11.2 Forslaget i høringsnotatet, høringsinstansenes syn og departementets vurdering
Yrkestransportloven § 32 a femte ledd gir i dag Statens vegvesen myndighet til å føre tilsyn med at reglene som er gitt i medhold av bestemmelsen om busspassasjerrettigheter (§ 32 a) blir fulgt. Det er ikke definert nærmere i lovteksten hva tilsyn innebærer. Departementet har imidlertid lagt til grunn, i forbindelse med høringen av forskriftsendringene, at Statens vegvesen i sitt tilsyn med busspassasjerrettighetene, vil føre tilsyn med at transportører, terminaloperatører og andre aktører systematisk overholder busspassasjerrettighetsforordningens krav om opplæring av ansatte, tilbud om assistanse til personer med nedsatt funksjonsevne eller redusert bevegelighet, tilgjengelig informasjon til de reisende og ikke-diskriminering. Som tilsynsorgan vil Statens vegvesen også føre tilsyn med at yrkessjåføropplæringen dekker busspassasjerrettighetsforordningens krav, og at transportører og terminaloperatører har etablert system for informasjon til de reisende ved forsinkelser eller kanselleringer, og forpleining ved ulykker. Statens vegvesen kan selv organisere håndhevingsarbeidet på den måten som er mest hensiktsmessig for å ivareta de oppgavene som gjelder busspassasjerrettighetene.
Departementet vurderte derfor i høringsnotatet at yrkestransportloven § 32 a femte ledd i utgangspunktet gir hjemmelsgrunnlag for at Statens vegvesen kan utføre stedlig tilsyn.
Etter CPC-forordningen skal håndhevingsorganene også kunne beslaglegge alle opplysninger, data og dokumenter i det tidsrom og omfang som er nødvendig. De skal også kunne anmode enhver representant for eller medarbeidere hos den næringsdrivende, om å avgi en forklaring om faktiske forhold, opplysninger, data eller dokumenter, og å registrere svarene, jf. artikkel 9 nr. 3 bokstav c samt fortalepunkt 11 og 12.
Statens vegvesen har myndighet til å kreve innsyn og opplysninger fra den som mot vederlag driver persontransport i rute eller andre som i forbindelse med slik transport har plikter overfor passasjerene. Det er imidlertid usikkert om dette er tilstrekkelig hjemmel for å ta beslag eller kreve at ansatte hos den næringsdrivende avgir forklaring.
Departementet vurderte derfor i høringsnotatet at man må endre hjemmelsgrunnlaget i yrkestransportloven § 32 a femte ledd for å overholde de EØS-forpliktelsene som den nye CPC-forordningen medfører. Departementet foreslo å henvise til markedsføringslovens regler om undersøkelses- og håndhevingsmyndighet for å sikre at Statens vegvesen som håndhevingsorgan for busspassasjerrettighetsforordningen har utfyllende undersøkelses- og håndhevingsmyndighet i samsvar med reglene i den nye forordningen.
Ingen høringsinstanser hadde innsigelser mot dette.
Departementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet, og foreslår derfor å ta inn i yrkestransportloven § 32 a femte ledd en bestemmelse som gir håndhevingsorganet kompetanse tilsvarende det som følger av markedsføringsloven § 34.
Se forslag til yrkestransportloven § 32 a femte ledd annet punktum.