12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Innledning

I det følgende redegjøres det for de økonomiske virkningene som knytter seg til de foreslåtte endringene i straffeprosessloven og tvisteloven. Midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv., trådte i kraft 27. mai 2020. Den midlertidige loven har gjennom pandemien gitt domstolene hjemmel til å gjennomføre fjernmøter og fjernavhør i straffesaker og sivile saker der dette anses nødvendig og ubetenkelig, og har flere ganger blitt forlenget. I dag er reglene om fjernmøter og fjernavhør inntatt i midlertidig lov 17. desember 2021 nr. 148 om enkelte tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19.

De reiserelaterte utgiftene i domstolene inkluderer dekning av reiseutgifter og kompensasjon for tapt arbeidsfortjeneste i forbindelse med reisevirksomhet. Disse utgiftene knytter seg fortrinnsvis til de profesjonelle rettsaktørene, herunder advokater, forsvarere, bistandsadvokater, sakkyndige og tolker. Utgiftene under årene med smitteverntiltak, 2020 og 2021, var lavere enn i 2019. Etter departementets syn er det fire grunner til dette.

For det første har de reiserelaterte utgiftene i domstolene vært avtagende på årsbasis siden 2017. Noe av utgiftsreduksjonen skyldes derved mer generelle utviklingstrekk, og knytter seg såldes ikke til særskilte forhold som fulgte av pandemien. For det andre fikk lagmannsrettene utvidet mulighet til å sile anker over dommer i straffesaker med strafferamme over 6 år fra og med 1. januar 2020. Lagmannsrettene realitetsbehandler nå færre slike saker enn tidligere, noe som også forklarer en del av reduksjonen i reiserelaterte utgifter. For det tredje hadde smitteverntiltakene virkning på hva slags typer saker domstolene behandlet, samt karakteristika ved sakene. Tidvis stengte landegrenser bidro for eksempel til at antall førstegangsfengslinger gikk betydelig ned. Utgiftsreduksjonen som fulgte av dette kan tilskrives smittevernstiltakene, men ikke økt bruk av fjernmøteteknologi i domstolene. For det fjerde avholdt domstolene vesentlig flere fjernmøter og fjernavhør enn hva som har vært vanlig i foregående år. Dette bidro i en viss grad til å redusere utgiftene fordi de profesjonelle rettsaktørene reiste mindre enn før smitteverntiltakene ble innført.

De økonomiske virkningene av de tre førstnevnte momentene i avsnittet ovenfor, er allerede hensyntatt gjennom de ordinære budsjettprosessene i staten for 2022. Når det nå fremmes forslag om lovendringer som legger opp til noe mer begrenset bruk av fjernmøteteknologi i domstolene enn hva den midlertidige loven åpner for, er det et spørsmål om de reiserelaterte utgiftene i domstolene vil øke som følge av dette. Det er også et spørsmål om antall fangetransportturer og ressursbruken knyttet til dette, vil øke som følge av et strengere regelverk om bruk av fjernmøteteknologi i domstolene. Etter departementets syn vil lovforslagene ikke ha vesentlige budsjettmessige virkninger for det offentlige dersom de tas til følge. Dette er nærmere forklart under punkt 12.2 nedenfor.

I sivile saker der det ikke innvilges fri rettshjelp, dekker partene i saken utgiftene til juridisk bistand med egne midler. Bruk av fjernmøteteknologi i disse sakene vil ikke vil ha budsjettmessige virkninger for det offentlige, men kan redusere reisebelastningen for både partene og de som skal vitne i saken. Personer som er bosatt i mindre sentrale strøk av landet, vil særlig spare tid dersom de kan delta i rettsmøter via fjernmøteteknologi. Hyppigere bruk av fjernmøter i domstolene kan også bidra til å redusere den privatøkonomiske belastningen til partene hvis også advokaten reiser mindre.

Strømming av rettsmøter kan bidra til økt transparens og åpenhet rundt rettsprosessen, gjøre domstolene mer tilgjengelig, og øke tilliten til domstolene. Lovendringen legger til rette for at domstolene gradvis kan begynne med strømming i enkelte saker, i takt med utrullingen av teknisk utstyr og innenfor budsjettrammene som til enhver tid gjelder.

12.2 Nærmere om budsjettmessige virkninger

Det offentlige dekker i hovedsak alle typer utgifter til forsvarere, bistandsadvokater, tolker og sakkyndige i straffesaker. Vitner har krav på å få dekket utgifter til reise og tapt arbeidsfortjeneste. Meddommere som ikke er i et ansettelsesforhold, får 250 kroner per dag i retten. Meddommere som får lønn fra arbeidsgiver, har ikke krav på godtgjørelse. Videre dekker det offentlige tapt arbeidsfortjeneste for meddommere som blir trukket i lønn av arbeidsgiver.

I sivile saker der det innvilges fri rettshjelp, dekker det offentlige utgifter til juridisk bistand. I saker der det ikke innvilges fri rettshjelp, dekker partene i saken utgiftene til advokat med egne midler. I sivile saker dekker det offentlige som regel utgifter til sakkyndige vurderinger og tolking, uavhengig av om det innvilges fri rettshjelp eller ikke.

Utgifter i straffesaker og sivile saker påløper på henholdsvis kap. 466 post 01 Særskilte straffesaksutgifter m.m., kap. 470 post 01 Fri rettshjelp, samt kap. 414 post 01 Forliksråd og andre domsutgifter i statsregnskapet. Utgiftene som påløper på kapitlene er i hovedsak utgifter til salær, reisegodtgjørelse og dekning av reiseutgifter. Summen av de to sistnevnte utgiftstypene, omtales heretter som reiserelaterte utgifter. I 2020 var de totale utgiftene på ovennevnte regnskapskapitler om lag 1 725 mill. kroner. De reiserelaterte utgiftene var på om lag 170 mill. kroner samme år.

Tabellen nedenfor gir en oversikt over de reiserelaterte utgiftene i domstolene i 2020. Kronebeløpene i tabellen er oppgitt i tusen 2021-kroner.

Bruk av fjernmøteteknologi kan ha innvirkning på reiserelaterte utgifter ved at rettsaktørene reiser mindre når et avhør avholdes som fjernavhør, eller et rettsmøte avholdes som fjernmøte. Når rettsmøter i straffesaker avholdes som fjernmøte, følger det av forskriften om fjernmøter og fjernavhør i straffesaker at «deltakelse fortrinnsvis [skal] skje fra domstol, politistasjon, lensmannskontor eller fra fengsel», og at deltakelse kan skje fra annet sted når retten finner det «ubetenkelig». Tilsvarende bestemmelse gjelder også for fjernavhør i straffesaker. I sivile saker er det en lignende bestemmelse i tvistelovforskriften, som regulerer hvor deltakerne skal befinne seg ved fjernmøtebehandling i hovedforhandlinger.

Selv om det kan være til dels ulik praksis mellom domstolene på dette området, er det ikke nødvendigvis slik at de profesjonelle rettsaktørene reiser mindre når rettsmøter avholdes ved hjelp av fjernmøteteknologi. Dette gjelder særlig i saker av mer alvorlig karakter, som førstegangsfengslinger, meddomsrettsaker, og i sivile saker der det innvilges fri rettshjelp. Det innvilges fortrinnsvis fri rettshjelp i barnevernssaker, foreldretvister og i saker om tvungent psykisk helsevern. Hvis en ser bort ifra foreldretvister, er det rimelig å legge til grunn at retten oftere vil finne det hensiktsmessig og forsvarlig at deltagelse i rettsmøte skjer via fjernmøteteknologi i sivile saker der partene dekker utgiftene med egne midler. Dette gjelder særlig for vitner som har lang reisevei til rettsstedet.

Pandemien og smitteverntiltakene som ble iverksatt i mai 2020, førte til at svært mange rettsmøter i domstolene ble avholdt som fjernmøte. I 2020 ble det i perioder avholdt mellom 400 og 600 digitale rettsmøter daglig i domstolene. Departementet har sammenlignet og analysert utviklingen i reiserelaterte utgifter for 12 måneders perioden før og etter det midlertidige regelverket trådte i kraft. Resultatene fra analysen viser at økt bruk av fjernmøteteknologi i seg selv har en relativt beskjeden effekt på de reiserelaterte utgiftene som påløper i domstolene.

Den totale utgiftsreduksjonen fra året før til året etter at den midlertidige loven trådte i kraft, var på om lag 35 mill. kroner. En betydelig andel av utgiftsreduksjonen skyldes imidlertid andre forhold enn økt bruk av fjernmøteteknologi i domstolene. Det var en betydelig nedgang i både antall foreldretvister der det ble innvilget fri rettshjelp, barnevernssaker og varetektsfengslinger etter at den midlertidige loven ble iverksatt i mai 2020. Dette er saker der de gjennomsnittlige reiserelaterte utgiftene typisk er relativt høye. At landegrenser tidvis ble stengt, påvirket hvem som ble varetektsfengslet. Reduksjonen i antall fengslinger av utenlandske statsborgere forklarer omtrent hele nedgangen i antall varetektsfengslinger i perioden.

Færre saker innen de ovennevnte sakstypene reduserte i seg selv de reiserelaterte utgiftene. Videre var det en nedgang i andelen saker der det var behov for bistand fra tolk. Dette bidro til å redusere utgiftene ytterligere. I tillegg var det en betydelig nedgang realitetsbehandlede bevisanker i saker med strafferamme over 6 år. Dette må ses i sammenheng med de nye reglene for ankesiling i straffesaker som trådte i kraft 1. januar 2020, jf. Prop. 53 L (2018–2019) og Innst. 305 L (2018–2019). Nedgang i slike realitetsbehandlede anker bidro til å redusere de reiserelaterte utgiftene til både de profesjonelle rettsaktørene, meddommere og vitner. Departementet anslår at litt i underkant av 15 prosent, det vil si 5 mill. kroner, av den totale utgiftsreduksjonen over perioden skyldes økt bruk av fjernmøteteknologi. Besparelsen på 5 mill. kroner knytter seg fortrinnsvis til fengslingsforlengelser, fjernavhør av sakkyndige, fjerntolking, saker om førerkortbeslag og tilståelsessaker. Saker om førerkortbeslag og tilståelsessaker står for en liten andel av den totale besparelsen i reiserelaterte utgifter.

Regelverket som nå foreslås er for straffesakenes del mer restriktivt når det kommer til bruk av fjernmøteteknologi i domstolene i forhold til det midlertidige regelverket. Mens den midlertidige loven førte til en reduksjon i reiserelaterte utgifter, kan forslagene som nå fremmes føre til merutgifter for det offentlige. Samtidig er regelverksendringene som foreslås generelt sett mindre omfattende enn regelverksendringene som fant sted da det midlertidige regelverket trådte i kraft i 2020. Målt ved absoluttverdi bør derfor de budsjettmessige virkningene av forslagene være mindre enn virkningene som fulgte av den midlertidige loven. Dette tilsier at lovforslagene hypotetisk sett kan føre til årlige merutgifter opp mot 5 mill. kroner.

Departementet mener likevel at det er lite sannsynlig at lovforslagene vil føre til merutgifter for det offentlige. Som nevnt ovenfor, er det først og fremst de reiserelaterte utgiftene knyttet til fengslingsforlengelser, fjerntolking, avhør av sakkyndige, saker om førerkortbeslag og tilståelsessaker som påvirkes når det gjøres endringer i regelverket om fjernavhør og fjernmøter i domstolene. I behandlingen av disse sakene foreslår departementet kun større regelverksendringer for tilståelsessaker, men de årlige reiserelaterte utgiftene i slike saker er svært lave. Videre er andelen vitneavhør som avholdes som fjernavhør mindre relevant fra et rent budsjettmessig perspektiv. Som vist i tabellen ovenfor, står vitner for en svært liten andel av de reiserelaterte utgiftene som påløper i domstolene.

Det har vært en nedgang i antall fangetransportturer til og fra tingrettene fra det midlertidige regelverket trådte i kraft til i dag. Nedgangen må imidlertid ses i sammenheng med saksutviklingen i tingrettene. En andel av nedgangen i fangetransportturer skyldes færre varetektsfengslinger, samt en reduksjon i antall straffesaker der tiltalte fikk fengselsstraff. Regelverket som nå foreslås for bruk av fjernmøter i fengslinger og straffesaker, er generelt sett strengere enn det midlertidige regelverket. Antall fangetransportturer til og fra tingrettene kan øke som følge av dette. Økningen antas imidlertid å være relativt beskjeden, fortrinnsvis fordi det ikke foreslås regelverksendringer i saker om fengslingsforlengelser.

Fangetransport utføres i stor grad av operative mannskaper, som også løser andre typer oppgaver i politiet. Etter departementets syn er dagens operative bemanningen i politiet tilstrekkelig til å kunne håndtere den beskjedne økningen i fangetransportturer til domstolene som antas å følge av regelverksendringene. Lovforslaget vil derfor ikke ha vesentlige budsjettmessige konsekvenser for politiet dersom det tas til følge.

12.3 Reisetid og reisebelastning

For personer som ikke kompenseres økonomisk for tiden det tar å reise til rettsstedet, kan fjernavhør og fjernmøter gi samfunnsøkonomiske gevinster fordi tiden heller kan brukes til verdiskaping og øke skatteinngangen til det offentlige. Alternativt kan mindre reisetid gi nyttegevinster for den enkelte gjennom økt fritid.

En stor andel av befolkningen har i dag relativt kort reisevei fra der de bor til nærmeste rettssted. Den gjennomsnittlige reisetiden for hele befolkningen er i underkant av 40 minutter med bil. For nærmere 90 prosent av befolkningen tar det mindre enn én time å reise til nærmeste rettssted. Mindre enn 2 prosent av befolkningen har en reisevei på mer enn to timer. Videre er det forholdsvis få ikke-profesjonelle aktører som er involvert i saker som går for domstolene i løpet av et år. I tillegg er det relativt sjeldent at disse deltar i rettsmøte ved hjelp av fjernmøteteknologi.

Ovennevnte forhold tilsier at av bruk av fjernmøteteknologi i domstolene har lite å si for skatteinngangen til det offentlige og befolkningens samlede fritid. Regelverksendringene som foreslås vil etter departementets syn ikke ha nevneverdige virkninger på verken skatteinngangen eller befolkningens fritid. For den enkelte kan likevel det å slippe å reise til og fra rettsstedet være av stor betydning.

12.4 Strømming av rettsmøter

Strømming av rettsmøter kan bidra til økt transparens og åpenhet rundt rettsprosessen, gjøre domstolene mer tilgjengelig, og øke tilliten til domstolene. Den foreslåtte lovendringen som knytter seg til strømming av rettsmøter legger til rette for at domstolene gradvis kan begynne med strømming i enkelte saker, i takt med utrullingen av teknisk utstyr og innenfor budsjettrammene som til enhver tid gjelder. Det er per i dag betydelig utgifter forbundet med strømming av rettsmøter. Utgiftene dekkes av den enkelte domstol eller gjennom tilleggsbevilgninger fra Domstoladministrasjonen. I nær fremtid er det antagelig mest aktuelt å legge til rette for strømming i saker med stor medieinteresse. Langt flere rettsmøter vil kunne strømmes når domstolene blir mer digitale.