1 En ny velferdsforvaltning

Regjeringen går inn for at velferdstjenestene skal bli bedre tilpasset brukernes behov og bidra til at flere ledes mot arbeid og færre mot stønader.

Brukere som har problem med arbeid og inntekt, skal i framtiden møte et mer samordnet tilbud. Tjenester og ytelser skal rettes mot deres arbeidsmuligheter og funksjonsevne. Et hovedmål for førstelinjetjenesten er å lede brukerne av tjenestene fra stønader til arbeid. Alle brukere skal sikres et likeverdig tilbud uavhengig av hvor i landet de bor eller hvordan de tar kontakt med tjenestene. Brukerne av tjenesten skal få et helhetlig og koordinert tilbud. Det skal være lett tilgang til spesialkompetanse. Brukere som har sammensatte behov, skal ha en egen kontaktperson i oppfølgingen. Førstelinjetjenesten skal gi råd og veiledning om arbeidsmuligheter, kvalifiseringstiltak og rettigheter, og den skal ha ansvaret for å følge opp brukerne. Så langt det er faglig forsvarlig skal førstelinjen kunne avgjøre søknader og sørge for at en bruker får gode tjenester. Førstelinjetjenesten skal være brukernes faste kontaktpunkt.

For å få bedre brukerretting og flere i arbeid, ser Regjeringen behov for en ny organisering av de statlige etatene. Det er avgjørende at de nye etatene får klare og entydige mål. En ny organisering må sette innsatsen for at flest mulig kan delta i arbeidslivet klart i fokus. Derfor må oppgavene i organisasjonen ikke bli for komplekse med innebygde målkonflikter. Trygdeetaten og Aetat foreslås omorganisert slik at vi får én ny etat for arbeid og relaterte ytelser og én ny etat for pensjoner, familieytelser og refusjon for helsetjenester. Prinsippene for oppgavefordelingen mellom stat og kommune endres ikke. Det innebærer at kommunenes ansvar i hovedsak vil bli som i dag.

De velferdstjenestene som drøftes i denne meldingen, er i dag delt på trygdeetat, Aetat og kommunale sosialtjenester. I disse etatene utføres det over 15 000 årsverk i 2002. Etatene forvalter stønader på om lag 200 milliarder kroner, og de har dessuten sentrale oppgaver med tjenester som arbeidsformidling, kvalifisering av yrkeshemmede, formidling av hjelpemidler for funksjonshemmede og sosialt arbeid for mennesker med familie-, rus- og boligproblemer.

For å nå målene om å lede flere mot jobb og gjøre tjenestene bedre for brukerne, er omorganisering et viktig virkemiddel. Det er dessuten nødvendig å videreføre gjennomgangen av de stønadsordningene og tjenestene etatene har ansvar for. Regjeringen ønsker å styrke velferdssamfunnet gjennom å bedre den enkeltes insentiver for å komme i arbeid og sikre tjenester som effektivt bidrar til kvalifisering for arbeidslivet og en aktiv tilværelse. I etatene må også kompetansen styrkes. For å oppnå bedre brukerretting og utvikle arbeidsmetodene, må ansatte gis muligheter for etterutdanning og kompetanseutvikling. De ansatte vil bli invitert aktivt med i endrings- og utviklingsarbeidet. Etatene må i framtiden sikres god rekruttering, særlig av medarbeidere med breddekompetanse til den nye førstelinjen.

Bakgrunn

En bedre samordning av sosialpolitikk og sysselsettingspolitikk har stått sentralt i den politiske debatten både i Norge og andre land de senere årene.

I Sem-erklæringen, som er det politiske grunnlaget for samarbeidsregjeringen, heter det blant annet at Regjeringen vil «samordne arbeidet ved kommunale sosialkontorer, statlige trygdekontor og arbeidsmarkedsetaten for blant annet å bringe mennesker raskt tilbake i arbeid.»

Spørsmålet ble også tatt opp i Sosialkomiteens budsjettinnstilling høsten 2001, og komiteen fremmet følgende forslag som ble enstemmig vedtatt av Stortinget 12. desember 2001:

«Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om én felles etat for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten og legge saken frem for Stortinget på egnet måte i løpet av 2002.»

Denne meldingen legger fram Regjeringens vurderinger av både en felles etat og andre organisasjonsmodeller. Regjeringen vil peke på at en ny organisering av etatene er svært krevende og tilrår at videre arbeid konsentreres om èn organisasjonsmodell.

Regjeringens mål for modernisering av offentlig sektor

Stortingsmeldingen er et viktig ledd i Regjeringens arbeid for en modernisering av offentlig forvaltning. Brukerretting, effektivisering og forenkling er sentrale mål for dette arbeidet.

Brukerretting av det offentlige tjenestetilbudet betyr å la behovene til de enkelte brukere og brukergrupper i større grad styre både hvilke tjenester som skal gis og hvordan de gis. Norge er blitt et mer mangfoldig samfunn, blant annet kjennetegnet av nye etniske grupper, større variasjon i samlivsformer og nye tilknytningsformer til arbeidslivet. Den enkelte ønsker i større grad å forme sitt liv selv og ikke gå inn i standardiserte mønstre. Offentlig sektor må fange opp dette gjennom å utforme tjenester som er bedre tilpasset den enkeltes ønsker og situasjon. Offentlig virksomhet er til for brukerne, og organiseringen må skje ut fra brukernes behov. Det innebærer blant annet at brukerne skal ha lett tilgang til tjenestene uten å måtte sette seg inn i forvaltningens interne organisering.

Effektivisering betyr at brukerne skal få flere og bedre tjenester for hver krone. Det innebærer både at ressursene utnyttes godt, og at de brukes på de områdene der innsatsen gir størst nytte. Dobbeltarbeid og unødig kompliserte og tidkrevende beslutningsprosesser må unngås og effektivitetsfremmende informasjonsteknologi må tas mer i bruk. For at folk raskt får de ytelsene de har krav på, må lover iverksettes hurtig og i samsvar med prinsipper for rettssikkerhet. Forvaltningen må organiseres slik at den arbeider for vedtatte mål.

Et bedre offentlig tjenestetilbud er i stor grad avhengig av at vi klarer å bruke arbeidskraften mer effektivt og å øke arbeidsstyrken. Et mer inkluderende arbeidsliv, og en økt satsing på de ansattes kompetanse, er derfor også viktig i moderniseringsarbeidet.

Forenkling skal gjøre det enklere for brukerne å forholde seg til forvaltningen. Offentlig sektor må organiseres slik at brukerne lett finner fram til de tjenestene de trenger. Borgere og bedrifter har krav på et ryddig regelverk og enkel tilgang på rettighetsinformasjon. Klarhet i hvilke roller ulike deler av forvaltningen har, gir også en enklere offentlig sektor, samtidig som det gir sikkerhet for at det offentlige opptrer ryddig i ulike roller.

Sentrale virkemidler for å modernisere den offentlige tjenesteytingen er delegering av ansvar og myndighet innad i staten og desentralisering av oppgaver til kommunene. Lokal frihet og lokalt ansvar gjør det mulig å ta i bruk innsikt og kompetanse som bygger på direkte kontakt med brukerne og kunnskap om lokale forhold. Slik kunnskap er avgjørende for å komme fram til gode og brukerrettede tjenestetilbud og arbeidsformer og for å utnytte ressursene på en best mulig måte.

Forslagene i denne meldingen vil bidra til å nå disse målene.

Målene for en arbeids- og velferdsreform

Regjeringen stiller opp tre hovedmål for en organisatorisk reform av de politikkområdene som i dag forvaltes av Aetat, trygdeetat og de kommunale sosialtjenestene, heretter kalt velferdstjenestene:

• Flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp

• En brukerrettet velferdsforvaltning

• En effektiv velferdsforvaltning

Det er god velferdspolitikk å få flere i arbeid eller aktiv virksomhet og færre på trygd og sosialhjelp. Dette er viktig for å sikre finansieringen av velferdssamfunnets ytelser. Befolkningsutviklingen vil føre til at tallet på alderspensjonister vil stige sterkt etter 2010, og det blir flere pensjonister og færre i produktivt arbeid som kan sikre pensjonene. Fortsatt økning i antallet som mottar uførepensjon og andre trygder og pensjoner for befolkningen i yrkesaktiv alder vil både bidra til ytterligere utgiftsvekst og nedgang i den yrkesaktive befolkningen. Befolkningsutviklingen tilsier at veksten i arbeidsstyrken vil avta de kommende årene. Samtidig vil etterspørselen etter arbeidskraft øke i en del sektorer, ikke minst i pleie- og omsorgssektoren. Dette forsterker betydningen av å føre en politikk som hindrer at stadig flere faller ut av arbeidsstyrken. Skal flere komme i arbeid, må det være godt samsvar mellom de kvalifikasjonene folk i arbeidsstyrken har, og de jobbene som tilbys. I en situasjon med arbeidsledighet samtidig som vi har mangel på arbeidskraft i mange sektorer, stilles blant annet kvalifiseringsarbeidet, utdanningssystemet og helsetjenesten overfor store utfordringer.

Deltakelse i arbeidslivet er også positivt for den enkeltes velferd. Det er den beste garanti mot fattigdom og store sosiale forskjeller, og det gir den enkelte muligheter for sosial kontakt og til å bruke sine evner.

Mer brukervennlige velferdstjenester betyr at tjenestene fanger opp og løser brukernes individuelle behov. Det er særlig viktig med rask avklaring og oppfølging. Tjenestene må ha god tilgjengelighet lokalt. Det stiller krav til tjenestenes geografiske plassering, utforming og åpningstider. Det stiller også krav til at personalet har gode kunnskaper og opptrer med høflighet og respekt. Brukervennlige velferdstjenester betyr også at tjenestene gir god og relevant informasjon i et språk som brukerne forstår, og at brukerne veiledes om relevante rettigheter og tjenestetilbud. Det er også et krav at tjenestene fremmer aktiv brukermedvirkning ved å ta brukernes egne erfaringer og ønsker på alvor, og at de utnytter sitt handlingsrom til å imøtekomme realistiske brukerønsker. Brukerne må slippe å oppleve at de blir kasteballer mellom etater fordi de har behov som går på tvers av etatsgrensene. Brukervennlige velferdstjenester skal også ivareta brukernes rettssikkerhet. De skal blant annet sørge for at brukerne får mulighet til å bringe vedtak de er uenig i, inn for en uavhengig instans og at opplysninger om personlige forhold ikke spres unødig.

Dagens tjenester

Dagens tjenesteapparat er resultat av velferdsstatens oppbygging gjennom det 20. århundre. Sentrale trekk i denne utviklingen har vært at vi har gått fra store lokale variasjoner til statlig likhet. Folkevalgt lekmannsforvaltning er blitt erstattet med fagadministrasjon og at vi har fått en økt spesialisering i forvaltning og tjenesteproduksjon.

De tre tjenestene blir i 2002 betjent gjennom snaut 15 700 årsverk. Da er ikke pleie- og omsorgstjenestene inkludert. Trygdeetaten har om lag 7 400 årsverk, sosialtjenesten 4 700 årsverk (2000) og Aetat 3 600.

Aetats hovedoppgaver er formidling og kvalifisering av arbeidssøkere og forvaltning av attføringspenger og dagpenger under arbeidsledighet. De to hovedgruppene brukere er yrkeshemmede og ordinært arbeidsledige. I de siste årene har disse gruppene vært noenlunde jevnstore. I oktober 2002 var det registrert 76 800 helt ledige, mens antallet registrerte yrkeshemmede var 75 000. Gjennomstrømningen av ordinært ledige er langt raskere enn for yrkeshemmede, slik at på årsbasis er de ordinære arbeidsledige som betjenes av etaten, i klart flertall. Aetat tilbyr en rekke selvbetjeningsløsninger, blant annet på Internett. Brukere av disse tjenestene blir ikke registrert. God kontakt med private bedrifter og offentlig sektor er en forutsetning for at Aetat skal kunne lykkes med sine oppgaver. Rekrutteringsbistand er den viktigste tjenesten overfor arbeidsgiverne. Aetat er en statlig styrt etat og har en kontorstruktur med en annen geografisk dekning enn trygdeetaten og sosialtjenestene. Den har kontorer som dekker større distrikter enn trygdeetaten og sosialtjenestene og er til stede i ca. 1/3 av kommunene. Om lag 80 prosent av befolkningen bor i disse kommunene.

Trygdeetaten har det bredeste ansvarsområdet, og hele befolkningen kommer i kontakt med den i ulike faser av livet. De dominerende oppgavene gjelder økonomiske overføringer. Størstedelen av dette arbeidet er regelstyrt og kan gjennomføres effektivt ved hjelp av moderne informasjonsteknologi. Det gjelder særlig alderspensjoner og en del familieytelser (barnetrygd, kontantstøtte, fødselspenger m.v.). Trygdeetaten har imidlertid også ansvar for ytelser der lokalforvaltningen har et betydelig handlingsrom. Det gjelder særlig skjønnsmessige vurderinger knyttet til sykdom og arbeidsevne. De har også ansvar for refusjon av utgifter til helsetjenester som trygden dekker.

I 2000 behandlet trygdeetaten vel 2 millioner saker (eksklusiv sykepenger og stønader til helsetjenester der det ikke foreligger statistikk).

Gradvis har trygdeetaten fått tildelt oppgaver med tjenesteyting med sikte på at brukerne skal kunne fungere bedre sosialt og at flere skal kunne ledes mot arbeidslivet. Hjelpemiddelsentralene for tekniske hjelpemidler til funksjonshemmede er ressurs- og kompetansesentre knyttet til fylkestrygdekontorene. I fylkene er det også etablert nye arbeidslivssentre som skal arbeide for å redusere sykefravær og bistå arbeidsgiverne med bedriftsintern attføring. Disse nye enhetene har bidratt til endring i trygdeetatens oppgaver og arbeidsmåte. De lokale trygdekontorene i kommunene er underlagt fylkestrygdekontorene og Rikstrygdeverket. Mangfoldet av oppgaver i trygdeetaten har ført til at en del saksbehandling overføres fra små trygdekontorer til større kontorer i samme fylke.

De kommunale sosialkontorene tilbyr blant annet et sikkerhetsnett for mennesker som ikke får dekket sine materielle behov på annen måte. De økonomiske stønadene var i 2000 på om lag 4 milliarder kroner og ble fordelt på 127 000 personer. Sosialkontorets brukere har gjennomgående mer sammensatte problemer enn de andre etatenes brukere, og virksomheten er langt mer arbeidsintensiv. Ved siden av å yte økonomisk sosialhjelp, har sosialkontorene en rekke andre oppgaver, blant annet ansvar for personlig rådgivning og hjelp til rusmiddelmisbrukere, bostedsløse og kommunale tiltak for arbeidsledig ungdom.

Trygdeetaten har hele befolkningen som brukergruppe. Aetat har som sentral brukergruppe mennesker i yrkesaktiv alder som ikke er i arbeid. Sosialtjenestene har som sin sentrale brukergruppe mennesker med alvorlige økonomiske problemer, ofte med sosiale og helsemessige tilleggsproblemer og svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Sosialtjenesten, som har det laveste brukertallet, har til gjengjeld størst andel brukere med behov for hjelp fra de andre etatene. Blant trygdeetatens mange brukere er det et mindretall som trenger bistand fra andre etater. Aetats brukere ligger mellom disse to ytterpunktene.

Rundt halvparten av befolkningen mottar økonomiske ytelser fra en eller flere av etatene. De siste årene har tallet på mottakere av sykepenger, og andre korttidsytelser knyttet til helseproblemer, økt. Særlig gjelder dette tallet på personer med lange stønadsperioder. Undersøkelser viser at stønadsmottakere som har vært ute av arbeidslivet lenger enn et halvt år, har økt risiko for uførepensjonering.

Det er i hovedsak to grunner til at enkelte brukere må henvende seg til flere av tjenestene på samme tid.

For det første kan brukere trenge tjenester og ha rett til ytelser som er forvaltet av ulike etater. En del mottakere av trygd og sosialhjelp må henvende seg til Aetat for å bli registret som arbeidsledige eller yrkeshemmede og få de tjenestene som er knyttet til dette. I 2000 var således hver tredje sosialhjelpsmottaker registrert som arbeidssøker eller yrkeshemmet i Aetat. Mange av disse mottar sosialhjelp som supplement til dagpenger eller attføringspenger. Flyktninger har, med få unntak, sosialhjelp som inntekt den første fasen etter bosetting, samtidig som mange også er registrert som arbeidssøkere hos Aetat. En del brukere trenger også tjenester som forvaltes av andre etater. Det kan være helsetjenester, behandling for rusmiddelmisbruk, barnehager, utdanning m.v.

For det andre har noen brukere økonomiske vansker som gjør at de trenger supplerende sosialhjelp i tillegg til kontantytelser fra trygdeetaten. Det kan være fordi de bare har opparbeidet rett til lave trygdeytelser eller fordi de har problemer med boutgifter eller andre utgifter. I 2000 var det nesten 32 000 trygdemottakere som fikk slik supplerende hjelp. Dette er 25 prosent av alle sosialhjelpsmottakerne, men en liten andel av de mange trygdemottakerne. De største gruppene som får supplerende sosialhjelp, er mottakere av overgangsstønad til enslige forsørgere og uførepensjonister, mens det er få mottakere av sykepenger, etterlattepensjon og alderspensjon som får supplerende stønad fra sosialkontoret.

Ved siden av at noen er brukere av flere etater samtidig, er det mange overganger mellom ordninger og over etatsgrenser over tid. Det kan være ytelser knyttet til livsløpet, slik som overgang mellom yrkesaktiv alder og pensjonsalder. Det kan være overganger mellom ulike familiefaser, slik som ved giftermål og dødsfall. De overgangene som vies særlig oppmerksomhet i denne meldingen, gjelder personer i yrkesaktiv alder som har problemer med å delta i inntektsgivende arbeid. Her peker mottakere med helserelaterte trygder seg ut: sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon. Attføringspenger og attføringstiltak forvaltes av Aetat, men de andre ytelsene forvaltes av trygdeetaten. Gjennom et stønadsforløp vil brukerne således komme i kontakt med to statlige etater.

Brukernes erfaringer

Det er foretatt flere større intervjuundersøkelser blant brukerne av de offentlige tjenestene. Det generelle bildet disse undersøkelsene gir, er at flertallet av brukerne sier de er fornøyd med den service de får fra offentlige etater, og internasjonalt ligger brukertilfredsheten i Norge på et høyt nivå. Det er imidlertid tegn på at tilfredsheten er gått noe ned de senere årene. Trygdeetatens brukere ligger på et gjennomsnittsnivå for grad av tilfredshet med offentlig forvaltning, noe som innebærer at et klart flertall synes å være fornøyd med sin kontakt med etaten. Brukerne er ganske godt fornøyde med de ansattes serviceinnstilling, mens det knytter seg mest misnøye til saksbehandlingstid og skriftlig informasjon. Misnøyen er klart større med Aetats tjenester. Dette henger delvis sammen med at enkelte brukergrupper prioriteres i arbeidsmarkedspolitikken, og de uprioriterte gruppene er de som er minst tilfredse. Undersøkelser fra sosialtjenesten viser at etaten sliter med lav tillit blant sine brukere, lav følelse av brukerinnflytelse og en relativt stor andel brukere som syns de har dårlig utbytte av kontakten med etaten. Positive trekk er at brukerne opplever at personalet er tilgjengelig og at skrankepersonalet har en god serviceinnstilling.

Brukernes negative erfaringer med etatene er særlig knyttet til dårlig informasjon, manglende tilgjengelighet, manglende lydhørhet i forvaltningen for brukernes erfaringer og ønsker, sprikende råd og signaler, lite individuell tilpasning av tjenestene og lange ventetider på vedtak og gjennomføring.

Slike brukerundersøkelser kan gi viktig informasjon om svakheter ved tjenestene. I en del tilfelle gir de kunnskap som er direkte anvendbar i reformarbeidet, for eksempel kunnskap om manglende lydhørhet hos forvaltningen, om hvordan informasjonen fungerer og om hvordan de opplever samarbeidet mellom etatene. I andre tilfelle skyldes misnøyen forhold tjenestene ikke kan gjøre noe med, for eksempel forventninger om ytelser som ligger utenfor de lovene og budsjettene forvaltningen er bundet av. Saksbehandlingsresultatet er viktig for å forstå forskjellene i brukertilfredshet med etatene. De fleste av trygdeetatens mange brukere har klare rettigheter, og de opplever at de får det de søker om. Aetat og sosialtjenesten må oftere avslå sine brukeres ønsker.

Stønadsvekst og sysselsetting

En stor utfordring i den norske velferdsstaten gjelder vekst i tallet på stønadsmottakere i yrkesaktiv alder. Særlig gjelder dette inntektstrygder til personer med helseproblemer (sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon). Her har det vært en stadig vekst i en lang periode. Ved utgangen av 1990 var det samlede antallet som mottok slike trygder 358 000 personer. Ti år senere var tallet økt til 441 000. Mange i denne gruppen har, eller har hatt, problemer i arbeidslivet sammen med helseplagene. For eksempel er hver tiende sykepengemottaker registrert som arbeidsledig eller yrkeshemmet.

Veksten i antallet trygdemottakere, og særlig i uførepensjoneringen, skyldes åpenbart en rekke forhold som tjenestene ikke kan påvirke, slik som befolkningens størrelse og alderssammensetning, størrelsen på arbeidsstyrken, familieendringer, konjunktursvingninger og kostnadsutviklingen for arbeidskraft i næringslivet. Det er også grunn til å tro at den økte uføretilgangen kan skyldes endrede holdninger og endringer i praktiseringen av regelverket. Det er likevel Regjeringens syn at det gjennom endret organisering og virkemiddelbruk er mulig å redusere tilgangen på nye uførepensjonister og øke antallet uførepensjonister som reaktiviseres. Regjeringens forslag til tidsbegrenset uførestønad er et tiltak med et slikt siktemål.

Samtidig som trygdeutbetalingene har økt sterkt, har imidlertid også sysselsettingen økt og den registrerte arbeidsledigheten har vært lav. Delvis skyldes dette befolkningsvekst. Men andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som er i arbeidsstyrken, har også økt. Den har riktignok gått litt ned for menn, men dette er mer enn oppveid av vekst i kvinnenes yrkesfrekvens. Det tilsynelatende paradoks at vi både har hatt vekst i sysselsettingen og i tallet på trygdemottakere i yrkesaktiv alder, skyldes for en stor del at kvinner som tidligere var hjemmearbeidende, nå deltar i inntektsgivende arbeid. Denne kilden til sysselsettingsvekst er for en stor del uttømt fordi det nå er svært få hjemmearbeidende kvinner. Det er likevel et potensial til å øke gjennomsnittlig arbeidstid gjennom en reduksjon av deltidsarbeidet.

Selv om antallet sysselsatte har vokst, har det samlede antall arbeidstimer ligget noenlunde konstant de siste tiårene. Dette skyldes særlig økt deltid, kortere ukentlig arbeidstid og lengre ferier.

Det siste tiåret har det vært et mål å øke sysselsettingen og lede flere mot arbeid og færre mot trygd. Den første delen av dette målet har en nådd. Den andre delen har en lyktes dårligere med.

Svakheter ved velferdsordningene

Brukernes misnøye med tjenestene, lange stønadsforløp før yrkesmessig attføring startes opp, enkelte brukeres rundgang mellom etatene og at man ikke har lyktes med å lede flere mot arbeid og færre mot trygd, er symptomer på svakheter ved våre velferdsordninger.

Etatene har ulik finansiering og adskilte budsjetter. Dersom budsjettmidlene knyttet til tjenester kunne ses mer i sammenheng og brukes mer fritt, kunne midlene i større grad settes inn for de brukere der de gjør mest nytte. Ulike etater har i dag ansvar for samme personer og til dels overlappende tiltak, spesielt knyttet til arbeid.

Organiseringen av Aetat og trygdeetat er i dag ikke i samsvar med prinsippet om at oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne, legges til samme forvaltningsorgan. Dette fører både til lite effektiv virkemiddelbruk og ulemper for brukerne.

Et problem med den oppsplittede organiseringen er uklare ansvarsforhold for brukere med behov som går på tvers av etatsgrensene. Dette henger ofte sammen med at det er ulike vurderinger i etatene om hva som er realistiske muligheter for brukere med helsemessige eller sosiale problemer. Disse kan derfor lett bli kasteballer mellom etatene. De får forskjellige signaler, og dette kan føre med seg urealistiske forventninger og påfølgende skuffelser. Noe av forklaringen på at de enkelte behandles ulikt kan knyttes til forskjellige kulturer i etatene. Slike forskjeller kan bidra til at samarbeidet etatene imellom blir mindre effektivt. De brukerne som det er særlig vanskelig å finne gode løsninger for i dag, er de som ikke får varig arbeid, men ikke er syke nok til å få varig trygd. Disse kan ende opp som langtidsmottakere av sosialhjelp eller uførepensjon uten at noen av løsningene er ønskede.

En ulempe med oppdelt ansvar for samme brukergruppe, er dobbeltarbeid. Den samme informasjonen, for eksempel om inntektsforhold, registreres og bearbeides flere ganger. Det er åpenbart rasjonaliseringsgevinster å hente dersom informasjonen om samme bruker kan brukes på tvers av dagens etatsgrenser. Men dette må avveies mot den enkeltes interesse i at følsom informasjon om personlige forhold ikke skal være tilgjengelig for andre enn de som trenger den for å utføre sitt arbeid.

Mange stønadsmottakere har sosiale eller helsemessige tilleggsproblemer til arbeidsledigheten, samtidig som hjelpeapparatet ikke har tilstrekkelig effektive tilbud til å kvalifisere for arbeidslivet. For en del skyldes det mangel på effektive faglige teknikker, eller det kan skyldes lokal prioritering av begrensede ressurser i hjelpeapparatet.

Et annet problem er stønadssystemets utforming. Det er en innebygd spenning i stønadsordningene at de på den ene siden skal kompensere for bortfalt inntekt og på den andre siden gi mottakerne økonomiske insentiver til å søke seg mot arbeidslivet. Dette kan føre til at enkelte stønadsmottakere vil tjene lite eller ingenting på å ta de jobber de har muligheter til, eller å kombinere trygd med en deltidsjobb. Dette kan henge sammen med stønadsnivået, men kan også skyldes reglene om inntektsprøving. Det kan også henge sammen med usikkerhet hos brukerne om hva som vil skje med deres inntekt hvis de prøver seg i en jobb og mislykkes.

Organisasjonsreformer som del av en helhetlig strategi

De problemene velferdstjenestene står overfor, knytter seg både til organisatoriske forhold og til de virkemidlene etatene rår over. Skal målene om bedre brukerretting og om flere i arbeid og færre på trygd nås, kreves det en helhetlig reformstrategi. Som ledd i denne strategien har Regjeringen allerede fremmet en tiltaksplan mot fattigdom, foreslått endringer i regelverket for uførepensjon og dagpenger, og vil om kort tid fremme en stortingsmelding om arbeidsmarkedspolitikken og en odelstingsproposisjon om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. En ny organisering av velferdsforvaltningen vil være det organisatoriske grep i en slik strategi.

En helhetlig strategi krever at det arbeides bredt med rammebetingelser, virkemidler og samarbeidsforhold i velferdsforvaltningen. Reformarbeidet må på alle områder ta utgangspunkt i de samme grunnleggende målene og innrettes slik at de ulike elementene støtter opp under hverandre. I tillegg til gode organisasjonsløsninger ser Regjeringen særlig utformingen av regelverk for stønadsordninger og tjenester, kompetanse i velferdsforvaltningen og samarbeid med helse- og utdanningssektoren som sentrale. Regjeringen vil arbeide videre med disse elementene i en videreføring av en velferdsreform, og vil komme tilbake til Stortinget med dette på en egnet måte.

Dagens omfattende regelverk, som styrer etatene og gir brukerne rettigheter og plikter, er preget av historiske føringer som er lagt inn til forskjellige tider. Det er nå en oppgave å forme reglene etter konsistente prinsipper som er egnet til å fremme målene. En særlig stor utfordring består i å finne løsninger når reglene spiller sammen slik at samme person har rett til flere ytelser samtidig.

Hvis reglene skal føre til at flere styres mot arbeid eller annen aktiv virksomhet, bør de både gi brukerne økonomiske motiver til å komme i slik virksomhet og gi mulighet til å kombinere dette med ressurstilføring i form av trening, utdanning og kompetansegivende tiltak.

Det skal lønne seg å arbeide. Derfor vil en gjennomgang av insentivstrukturen være sentralt i Regjeringens videre reformarbeid. Det vil blant annet bli sett nærmere på stønadsnivå, avkortning av stønader mot arbeidsinntekt, varighet av stønader og krav om yrkesmessig og geografisk mobilitet.

Mange av dem som står utenfor arbeidslivet i Norge i dag, kan ikke uten videre gå inn i ledige jobber. De trenger tjenester og kvalifisering, slik som helsetjenester, rehabiliteringstjenester, attføringstjenester, arbeidsmarkedstiltak, språkopplæring, andre utdanningstilbud, tilsynsordninger for barn m.v. Innenfor en samlet ressursramme bør det vurderes om det ikke er mulig å få til et bedre kvalifiseringsløp gjennom mer individuelle tilpasninger. I dag er regelverket stort sett slik utformet at den enkelte har klare rettigheter til ytelser, mens tildeling av tjenester skjer mer etter skjønn. Ved å se tjenester og ytelser mer i sammenheng bør det være mulig å gi et bedre samlet tilbud. I denne sammenheng bør samarbeid med helsevesenet og utdanningsvesenet om deres prioritering av grupper som trenger hjelp til å komme i arbeid også vurderes.

Et virkemiddel som bør utredes videre, er individuelle planer for brukere med sammensatte problemer. I dag er slike planer hjemlet i helselovgivningen og de har som formål å bidra til et helhetlig tilbud for brukere med langvarige og sammensatte behov. Regjeringen vil utrede å hjemle slike planer også i annen lovgivning, og departementet har sendt på høring et forslag om rett til individuell plan etter sosialtjenesteloven.

Det er en del av Regjeringens moderniseringspolitikk at utformingen av tjenestetilbudet skal desentraliseres. Samtidig vil styringssystemene for statlige etater gjennomgås og finansieringsordningene vurderes.

Ved en gjennomgang av regelverket kan visse justeringer av oppgavefordelingen mellom stat og kommune bli nødvendige, men det er ikke aktuell politikk for Regjeringen å overføre vesentlige oppgaver fra kommune til stat.

Kompetansesituasjonen i de tre tjenestene er i dag forskjellige. Den lokale trygdeetaten har erfarne medarbeidere, men det formelle utdanningsnivået har vært forholdsvis lavt. Arbeidsstokken er imidlertid stabil og har ervervet mye realkompetanse gjennom praksis og etatsopplæring. For Aetat er det formelle utdanningsnivået noe høyere. Svært mange utdanninger er representert, og ingen utdannelse er spesielt innrettet mot denne etatens oppgaver. Sosialkontorene har det høyeste utdanningsnivået, ved at flertallet er høyskoleutdannede sosialarbeidere.

Regjeringen har ambisiøse mål for forvaltningen av velferdsoppgavene. For å lykkes med dette er det avgjørende at utdanningsnivå og kompetanse er tilpasset de kravene som stilles. I en ny organisasjonsmodell kreves det således større breddekompetanse i førstelinjetjenesten. Desentralisering av oppgaver øker kompetansekravene lokalt hos dem som skal sette politikken ut i livet. Skal etatene rekruttere dyktige medarbeidere, må det være veier inn i etatene fra høyskoler og universitet. Økt bruk av individuell tilpasning lokalt stiller krav om faglig kompetanse hvis brukerne skal ha tillit til resultatet. Skal forvaltningen samhandle med helsevesen og andre tjenester på en likeverdig måte, trenger den kompetanse som blir respektert. Regjeringen ser det derfor som en sentral oppgave å vurdere kompetansebehovene i en ny organisasjonsstruktur og foreslå tiltak som skal sikre utdanning av kompetente medarbeidere til de nye etatene. Utfordringen ligger både i å gi medarbeiderne i dagens etater et framtidsrettet tilbud og å sikre god rekruttering.

Elementene i en ny organisasjon

Regjeringen stiller viktige krav til en ny organisasjon. Den må bidra til at brukere som trenger flere typer tjenester, møter en enhetlig og samordnet offentlig forvaltning. Brukere i yrkesaktiv alder som må ha hjelp i forbindelse med arbeid eller inntektssikring, må kunne forholde seg til ett kontaktpunkt og de må sikres en helhetlig avklaring av sine behov.

En ny organisering må sette innsatsen for at flest mulig kan delta i arbeidslivet klart i fokus. Derfor må oppgavene i organisasjonen ikke bli for komplekse med innebygde målkonflikter.

En ny organisering må også bygge på klare ansvarsforhold og en ryddig fordeling av oppgaver. Det gjelder både mellom stat og kommune, mellom politisk og administrativt nivå, og internt i etatene. En ny organisasjonsstruktur må videre sikre en effektiv forvaltning av de rettighetsbaserte ytelsene. Riktig ytelse må utbetales til rett tid og med minst mulig kostnad.

Et mål for omorganiseringen av velferdstjenestene er å redusere de samfunnsmessige kostnadene. De samfunnsmessige gevinster ved å hjelpe personer bort fra trygdeytelser og over til arbeid er store både i form av økt verdiskaping gjennom en større arbeidsstyrke og i form av reduserte utgifter over de offentlige budsjettene. For mange vil deltagelse i arbeid også bety en mer meningsfull tilværelse.

En gjennomgang av dagens organisering holdt opp mot disse kravene, viser at det er behov for endringer i organisasjonsmønster og samarbeidsformer. I noen tilfelle kan imidlertid disse kravene trekke i ulike retninger, og det er nødvendig med en avveining mellom dem. Hensyn som kan bidra til å forsterke innsatsen mot arbeid og løse de problemene dagens fleretatsbrukere har, må da veie tungt. Regjeringen legger i tillegg sterkt vekt på at kommunene skal ha et grunnleggende omsorgsansvar for sine innbyggere. Kommunen har et spekter av oppgaver som er sentrale for å få til en helhetlig løsning for brukere med sammensatte behov.

Etter en samlet vurdering foreslår Regjeringen en omorganisering av velferdsforvaltningen basert på tre elementer:

• En enhetlig førstelinjetjeneste, basert på samarbeid mellom stat og kommune, som særlig er rettet mot dem som står i fare for å falle ut av arbeidslivet, eller som på grunn av manglende arbeid eller arbeidsevne har behov for hjelp fra det offentlige

• En reorganisert statlig velferdsforvaltning med én etat for arbeid og relaterte ytelser og én etat for pensjoner og familieytelser

• En videreføring av kommunenes ansvar for sosialtjenesten

Det er ikke tatt standpunkt til navnet på etatene eller enhetene i førstelinjen.

Ny statlig velferdsforvaltning

Regjeringen går inn for én ny etat for arbeid og relaterte ytelser og én ny etat for pensjoner og familieytelser, fordi denne organisasjonsløsningen vil være best egnet til å realisere målene om en mer brukerrettet og effektiv forvaltning som kan lede flere mot arbeid og færre mot trygd. Den vil fortsatt gi brukerne tilgang til et nasjonalt arbeidsmarked og sikre en nasjonal styring av arbeidsmarkedspolitikken. Den viderefører kommunenes grunnleggende omsorgsansvar for sine innbyggere. Den viderefører det statlige ansvaret for finansiering og forvaltning av de rettighetsbaserte trygder hvor hensynet til likebehandling skal veie tungt.

Denne organisasjonsløsningen gir ryddigere ansvarslinjer og mer entydige mål for den enkelte statlige etat enn dagens organisering. Organiseringen vil gjøre det enklere for brukerne, ikke minst for de brukere som i dag har behov for tjenester fra flere etater. Den gir gode muligheter til desentralisert beslutningsmyndighet og til å bygge opp en slagkraftig førstelinjetjeneste med god og variert kompetanse.

Løsningen forutsetter at kommunen fortsatt har ansvar for sosiale tjenester.

Etat for arbeid og relaterte ytelser

I denne etaten samles alle kontantytelser rettet mot personer i yrkesaktiv alder: dagpenger, sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringsytelser, midlertidig uførestønad, uførepensjon, stønad til enslige forsørgere og etterlattepensjon. Den vil også ha ansvar for arbeidsformidling og kvalifiseringstiltak. Etaten vil ha ansvar for å gjennomføre den nasjonale arbeidsmarkedspolitikken. Tildeling av tekniske hjelpemidler i arbeid og for bedring av funksjonsevnen vil også bli lagt til denne etaten.

De viktigste oppgavene som vil falle innenfor etatens ansvarsområde er: Informasjons-, veilednings-, utrednings- og handlingsplanarbeid rettet mot arbeidsmarkedet, oppfølging av sykmeldte og personer på rehabiliteringspenger, reaktivisering av uførepensjonister, bistand til virksomhetene i deres arbeid med bedriftsintern attføring, bistand for å redusere sykefraværet, arbeidsmarkedstiltak rettet mot både ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede, oppfølging av enslige forsørgere og arbeidsformidling av yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere.

Løsningen vil sikre en fortsatt nasjonal styring av arbeidsmarkedspolitikken med krav om geografisk mobilitet for arbeidssøkere innenfor ett nasjonalt arbeidsmarked og krav om å se arbeidsmarkedspolitikken som en del av den økonomiske politikken. Denne organiseringen vil være egnet til å sikre beredskapen på arbeidsmarkedet i perioder med større arbeidsledighet enn i dag. Modellen vil også sikre en forvaltning av lovbestemte kontantytelser som imøtekommer kravene til likebehandling.

Etat for pensjoner og familieytelser

Denne etaten vil ha ansvaret for alderspensjon, for refusjon for helsetjenester og for familieytelser som barnetrygd, kontantstøtte, fødselspenger, pleiepenger og forskuttering innkreving av bidrag. I stor grad er dette regelstyrte og «IT-vennlige» ytelser. Etaten vil kreve stor kompetanse til å forvalte et omfattende nasjonalt rettighetssystem og de prinsipper for rettssikkerhet og likebehandling som et slikt lovverk bygger på. Den må også ha høy kompetanse på stønadsberegning og utbetalingsrutiner.

De to etatene bør utvikle effektive samarbeidsformer. Pensjonsetaten kan for eksempel påta seg stønadsberegning og utbetaling for ytelser som jobbetaten har innvilget. På den andre siden kan jobbetaten påta seg oppgaver med råd og veiledning om arbeidsmuligheter for personer som overveier om de skal ta ut alderspensjon eller fortsette i arbeid. Disse viktige koordineringsoppgavene tilsier at de to etatene bør samarbeide nært seg imellom og med den lokale sosialtjenesten.

En slik ny etatsstruktur gir mer entydige mål for organisasjonene enn i dag, og faren for målkonflikter vil bli redusert. Vi får organisasjoner som både er godt egnet til å lede flere mot arbeid og til effektiv forvaltning av rettighetslover.

Den nye førstelinjetjenesten

Regjeringen går inn for å organisere en lokal førstelinjetjeneste som kan virkeliggjøre målene om å gi bedre service til brukerne, økt sysselsetting og redusert stønadsavhengighet. Førstelinjetjenesten skal særlig ha kompetanse på informasjon, veiledning, oppfølging og annen tjenestetyting som krever nærhet til brukeren. En rekke mer forvaltningspregede oppgaver som saksbehandling av trygdesøknader, vil kunne behandles i andre deler av organisasjonen, uten at brukeren blir berørt av det.

Regjeringen går inn for at brukerne skal møte en felles førstelinje med tjenester fra jobbetaten, pensjonsetaten og den kommunale sosialtjenesten. Denne skal bygges opp på grunnlag av frivillige avtaler mellom stat og kommune. Utgangspunktet er at en slik førstelinjetjeneste skal være representert i alle kommuner, men i en del tilfelle kan det være rasjonelt å organisere enhetene gjennom et interkommunalt samarbeid.

Av de statlige etatenes brukere er det først og fremst jobbetatens brukere som har behov for et fysisk kontaktpunkt lokalt. Regjeringen legger derfor til grunn at jobbetaten er representert i førstelinjen. Organiseringen av førstelinjen på statlig hold betyr at fokus nå rettes mot arbeid. Førstelinjetjenesten skal også utføre tjenester for den nye statlige pensjonsetaten. For å beholde klare ansvars- og styringslinjer på statlig side, bør dette gjøres på oppdrag. Pensjonsetaten bør dessuten satse på brukertilgjengelighet og brukerservice gjennom effektive telefon- og internettløsninger. Servicenivået for pensjonsetatens brukere skal ikke svekkes. Refusjon av utgifter til helsetjenester, blant annet syketransport og søknader om frikort, skal kunne skje lokalt.

Et sentralt krav til førstelinjetjenesten er at den som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller som trenger hjelp for å komme inn, skal kunne forholde seg til et lokalt kontaktpunkt som kan nås gjennom personlig oppmøte og ved hjelp av telefon, internett eller post. Dette kan være et felles kontaktpunkt for den statlige jobbetaten, pensjonsetaten og relevante kommunale sosialtjenester. Alle brukere skal sikres et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av hvilke ressurser, kompetanse og tjenester som er fast lokalisert til vedkommendes kontaktpunkt. Førstelinjetjenesten vil ha ansvar for rask avklaring av behov og oppfølging av brukere.

Førstelinjen skal bestå av to ledd. Det første leddet skal være en felles inngangsdør for alle brukere og betjene det store antall brukere som henvender seg med et enkelt og oversiktlig problem. Brukere med mer sammensatte behov skal henvises til det andre leddet. Her skal de få en helhetlig avklaring av sine behov. De skal ha en rådgiver som skal stå for oppfølging av brukeren og eventuelt bistå dem i kontakten med andre deler av hjelpeapparatet. Ansvaret for å koordinere tjenestene for brukere med sammensatte behov, legges til den tjenesten som brukeren har størst behov for bistand fra, eller fra sosialtjenesten dersom det er uklart hvem som skal ha ansvaret.

De ulike fysiske kontaktpunktene rundt i landet vil måtte ha varierende bemanning og kompetanse. Det store flertallet av befolkningen som bor i større sentra, vil ha et fullverdig tilbud for tjenesteyting og saksbehandling samlokalisert med førstelinjetjenesten. På mindre steder må tjenestene som et minimum kunne gi den enkelte bruker informasjon, veiledning, søknadsskjemaer og tilgang til jobbsøkingsverktøy og internett. For personer som trenger hjelp utover dette, må den lokale enheten trekke på kompetanse andre steder i organisasjonen. Behovet for ett fysisk kontaktpunkt vil variere for ulike brukere. De som har krav på ytelser og tjenester fra pensjonsetaten, vil i hovedsak få sine saker avgjort i en enhet som dekker et større geografisk område, og denne enheten kan kontaktes gjennom telefon, internett eller post. De som ønsker å bruke et fysisk kontaktpunkt lokalt, skal imidlertid få en like rask oppfølging som de som henvender seg via andre kanaler.

Regjeringen mener at den statlige jobbetaten bør ha «sørge for»-ansvaret for å organisere førstelinjetjenesten. På den måten blir det mulig å sikre blant annet kravene om likebehandling, lik tilgjengelighet, felles informasjon og inngangsportaler. Førstelinjen skal tilby både statlige og kommunale ytelser og tjenester. Den bemannes normalt med ansatte både fra stat og kommune, men enkeltkommuner skal ikke tvinges til deltakelse. Det skal inngås en driftsavtale etter nærmere angitte krav med kommunene. Kommunene vil bli tilbudt å ta driftsansvaret for førstelinjen, men det vil være frivillig for kommunene å påta seg et slikt ansvar. Jobbetaten må ta aktivt initiativ til forhandlinger for å inngå slike driftsavtaler. For å få til et felles rammeverk for avtalene, vil Kommunenes Sentralforbund inviteres til å delta. Kravene til førstelinjetjenesten vil være de samme om jobbetaten inngår avtale om drift med en eller flere kommuner eller om staten står for driften av førstelinjen i det aktuelle området.

For å sikre klare mål- og ansvarslinjer i førstelinjen, kan ikke statlig ansatte beslutte kommunale ytelser eller tjenestetilbud og tilsvarende for kommunalt ansatte. Beslutninger i førstelinjen skal kun skje etter klart definerte fullmakter.

Selv om førstelinjetjenesten skal ha ansvars- og fullmaktslinjer både til stat og kommune, er utgangspunktet at brukeren skal oppleve tjenestene som enhetlige og koordinerte. Brukerproblemene bør bli vesentlig redusert gjennom at tjenestene får «en inngangsdør». Uavhengig av fullmaktene vil samlokalisering legge forholdene vesentlig bedre til rette for praktisk samarbeid enn i dag.

Regjeringen fastlegger ikke nå i detalj hvordan kravene til førstelinjene kan oppfylles. Det må være oppgaven til de to nye statlige etatene sammen med kommunene å finne fram til de beste løsningene lokalt. Så lenge kravene som er satt til å løse arbeidsoppgaver innfris, bør staten være åpen for ulike løsninger i forskjellige deler av landet. Dette kan blant annet gjelde bruk av eksterne leverandører av deltjenester. Det er i tråd med Regjeringens forvaltningspolitikk å delegere beslutningsmyndighet så langt ned i organisasjonen som mulig, forutsatt at kravene til faglighet, rettssikkerhet og effektivitet er oppfylt.

En del saksbehandlingsfunksjoner kan samles i større enheter i førstelinjen. Noen spesialfunksjoner bør imidlertid organiseres som en andrelinje. Det er blant annet aktuelt for hjelpemiddelsentralene, arbeidslivssentrene og Aetats spesialisttjenester.

En viktig andrelinjefunksjon er klagebehandling. Klager over enkeltvedtak skal etter forvaltningsloven behandles av overordnet forvaltningsorgan. Klagebehandling er i dag en særlig stor oppgave for fylkestrygdekontorene. Regjeringen vil utrede nærmere hvordan disse oppgavene skal løses i en ny etatsstruktur.

Alternative organisatoriske løsninger

Regjeringen har i denne meldingen utredet to andre organisasjonsformer i tillegg til den løsningen som er drøftet foran og som Regjeringen går inn for. Dessuten drøftes en videreføring av den organiseringen vi har i dag.

Videreføring av dagens organisering

Dagens tredelte organisering er preget av spesialisering og inndeling etter virkemidler. Grunnlaget for inndelingen var at det ble operert med et klarere skille mellom sysselsettingsproblemer og sosiale og økonomiske problemer enn i dag.

Modellen er like brukervennlig som alternative organisasjonsformer for brukere uten sammensatte problemer. Men en avgjørende svakhet er at den ikke synes å være godt nok egnet til å gi arbeidsmuligheter første prioritet og at samordningen ikke er god nok. Det gjelder særlig personer med sykdomsrelaterte trygdeytelser: sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon. Virkemidler og kompetanse er her splittet opp på forskjellige etater.

Felles etat

En ny felles etat kan innebære ulike løsningsmodeller. Et vidtgående alternativ kan være å samle ansvaret for økonomisk sosialhjelp og de statlige aktivitetene i trygdeetaten og Aetat i en ny organisasjon. For å sikre en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk og en felles forvaltning av trygdelover ville en slik etat måtte bli statlig, og det kunne medføre stor overføring av oppgaver fra kommune til stat. Oppgavene som den nye organisasjonen skal løse, ville dessuten bli svært komplekse med innebygde mål- og prioriteringskonflikter hvis de skal løses i samme etat. En slik etat vil være lite egnet til å sette oppgavene med å lede flere mot arbeid og færre mot stønader i fokus.

Et annet alternativ er en ny felles etat avgrenset til statlige tjenester, mens kommunens ansvar vil bli omtrent som før. En slik felles etat kunne overta de oppgavene trygdeetaten og Aetat har i dag. Denne løsningen har imidlertid de samme svakhetene som er drøftet for en felles etat der også de kommunale tjenester inngår. Den skal både hjelpe folk i arbeid og samtidig ha ansvaret for en rekke stønadsordninger med andre mål. Regjeringen mener en slik løsning ikke er egnet til å virkeliggjøre de sentrale målene om å lede flere mot arbeid og færre mot trygd.

Statlig inntektssikring - kommunal tjenesteyting

I rendyrket form er dette en løsning der staten overtar alt ansvar for trygd og sosialhjelp og andre økonomiske overføringer. Dette ansvaret samles i en etat. Kommunene har ansvar for alle tiltak med sikte på å få folk i jobb og for alle sosiale tjenester. Staten vil her ha ansvar for alle trygdeytelser og økonomisk sosialhjelp, bostøtte, omsorgslønn, dekning av utgifter til helsetjenester. Kommunen skal ha ansvar for rehabiliteringstiltak, kvalifiseringstiltak, attføringstiltak, alle sosiale tjenester, arbeidsformidling, oppfølging sykmeldte, oppfølging enslige forsørgere, hjelpemidler, tolketjeneste, praktisk bistand, sosial bistand, personlig assistanse, avlastning.

Denne løsningen reiser så store problemer i spenningsfeltet mellom nasjonal arbeidsmarkedspolitikk og kommunalt selvstyre at Regjeringen ikke kan anbefale den.

Kommunene ville ha et lokalt perspektiv på arbeidskraftspørsmål som er utilstrekkelig til å løse nasjonale sysselsettingsproblemene. Den vil bli vanskelig å samordne tjenester og stønader på en måte som bidrar til redusert stønadsavhengighet. Et problem vil også være at kommunene vil ha svakere økonomiske motiver for å utvikle tjenestetilbud til brukere når innsparingene først og fremst kommer staten til gode. Den ville føre med seg de samme innebygde målkonflikter som en felles etat.

Kostnader

De samfunnsøkonomiske og budsjettmessige konsekvensene ved en annen organisering av velferdstjenestene er vanskelig å beregne.

Dersom en omorganisering medfører bedre måloppnåelse ved at flere kommer i arbeid og færre på trygd, vil det bety svært mye samfunnsøkonomisk. Verdiskapingen vil kunne øke og stønadsutgiftene gå ned. Brukerne kan videre få bedre service og få redusert ventetid og mindre ulemper. At personer kommer tidligere inn i attførings- og kvalifiseringstiltak og at slike tiltak gjennomføres raskere, kan også gi tilleggsgevinster. Modellene kan ha fordeler i form av mindre dobbeltarbeid og stordriftsfordeler.

Gevinstene må ses i forhold til omstillingskostnadene. Omstillingskostnadene kan ut fra erfaringer fra omstillinger i andre etater foreløpig anslås til 3 prosent av de årlige administrative kostnader. I tillegg kan en risikere noe reduksjon i produktiviteten i omstillingsperioden.

Regjeringen vil arbeide videre med å utrede omfanget av omstillingskostnadene.

Gjennomføring

Den omorganisering som er foreslått i denne meldingen, innebærer en av de største organisasjonsendringer i offentlig sektor som er gjennomført i nyere tid.

Gjennomføringen vil bli en krevende oppgave.

Hovedutfordringene i gjennomføringen er:

• Etablering av en førstelinje hvor jobbetat, pensjonsetat og sosialtjeneste møter brukerne på en helhetlig måte

• Etablering av en ny etat for arbeid og relaterte ytelser som samler de statlige arbeidsrettede virkemidlene

• Etablering av en ny pensjonsetat

• Å finne hensiktsmessige samarbeidsformer mellom etatene både i førstelinjen og i andre organisasjonsledd.

Tilstrekkelig tid til planlegging må avveies mot behovet for å få vedtatte endringer på plass så raskt som mulig. Dette er ikke minst viktig for å sikre motivasjon og engasjement hos de ansatte i de ulike etatene.

Stortingsbehandlingen av meldingen vil danne grunnlaget for planleggingen av organisasjonsendringene. Hvis Stortinget behandler meldingen våren 2003, tar Regjeringen sikte på å legge fram nødvendige forslag, herunder forslag til lovendringer, i 2004. Organisasjonsendringene kan først skje når Stortinget har vedtatt lovendringene. Den formelle etableringen av de to nye statlige etatene vil tidligst kunne være mulig fra 2005.

Reformen vil kreve klare ansvarslinjer fra departementsnivå til førstelinjen. Brukerservicen skal ikke bli skadelidende i planleggings- og gjennomføringsperioden.

Ved etablering av de to nye statlige etatene er det avgjørende å få på plass en strategisk ledelse som kan lede oppbyggingen av de nye etatene. En hovedoppgave vil være å etablere den nye førstelinjetjenesten.

Organiseringen av regionale ledd og nasjonale spesialenheter kan skje over noe lengre tid, der en også tar i bruk muligheten for å forsøke ut ulike løsninger og legger vekt på å opprettholde et høyt servicenivå. Prosessen må imidlertid gjennomføres slik at det ikke skapes unødig usikkerhet blant de ansatte.

I endringsprosessen må det legges vekt på å bygge en felles organisasjonskultur. Kompetanseoppbygging og opplæring vil være viktige ledd i en slik felles kultur. Dette er viktig også fordi mange ansatte vil få nye arbeidsoppgaver som vil kreve ny og utvidet kompetanse. Det må avsettes tid og ressurser til nødvendig opplæring med sikte på at de ansatte kan tilpasse seg nye roller, systemer, prosesser og ikke minst overføre kompetanse som bare har vært til stede i de tidligere etatene. Jobbetaten vil, i samarbeid med pensjonsetaten og Kommunenes Sentralforbund, ha ansvaret for at det utarbeides krav til kompetanse for å bemanne førstelinjetjenesten og et opplegg for å sikre at ansatte har nødvendig kompetanse.

På kort sikt legger Regjeringen til grunn at det ikke vil skje noen nedbemanning. Reformgevinstene skal primært tas ut gjennom et bedre tjenestetilbud. Med en mer effektiv forvaltning kan det imidlertid på lengre sikt være mulig at det er rom for en viss nedbemanning og lavere driftsutgifter uten å svekke tjenestetilbudet. Eventuelle rasjonaliseringsgevinster knyttet til en slik langsiktig utvikling er ikke lagt til grunn for Regjeringens valg av organisasjonsmodell.

I de nye organisasjonene er det store fordeler å hente gjennom utvidet bruk av moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Men utviklingen av IKT er komplisert og forbundet med stor risiko. Utredninger av hvordan systemene i etatene bør utvikles videre og samordnes, vil derfor ha høy prioritet.

Det drives i dag en omfattende utviklings- og forsøksvirksomhet for å gi brukerne et bedre tilbud. Dette er en viktig kilde til fornyelse, og utviklings- og forsøksvirksomheten bør fortsette med uforminsket styrke. Det gjelder særlig forsøkene med å finne bedre samarbeidsløsninger lokalt for å møte brukerne på en helhetlig måte.