6 Utfordringer og mål

6.1 Hovedutfordringene

I det norske velferdssamfunnet er fattigdom og sosiale problemer redusert til et lavt nivå både om vi sammenligner med vår egen historie og med utviklingen i andre land. Samlet sett er levekår og livskvalitet i Norge god. Det har lyktes å kombinere et godt utbygd sosialt trygghetssystem med høy sysselsetting. Dette er resultatet av et fruktbart samspill mellom privat og offentlig virksomhet. Likevel står vi overfor klare utfordringer i velferdspolitikken. Et lite mindretall faller utenfor de sosiale sikkerhetssystemene og lever i fattigdom. Vi opplever en sterk vekst i tallet på mottakere av offentlige stønader i yrkesaktiv alder, samtidig som det er mangel på arbeidskraft i mange sektorer. Brukerne av velferdsordningen føler i mange tilfeller at ordninger, arbeidsmåter og organisering ikke er nok rettet mot deres individuelle behov.

Skal velferdsnivået i Norge opprettholdes og forbedres i framtiden, må derfor politikken tilpasses og justeres i lys av de erfaringer en har høstet og de krav nye utfordringer setter. Regjeringen har i St.meld.nr.6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom, analysert og trukket opp en strategi for å møte fattigdomsproblemet. I denne meldingen setter Regjeringen søkelyset på de sentrale utfordringene det norske velferdssamfunnet står overfor på områdene sysselsetting og inntektssikring, og den legger fram en strategi for organisatoriske reformer på disse områdene.

Kapitlene foran avdekker klare svakheter ved dagens velferdsordninger og organisering. Tre utfordringer står sentralt: sterk stønadsvekst, for sen igangsetting av aktive tiltak og en del brukermisnøye med det tilbudet brukerne møter i dag.

Kapittel 4 viser at det har vært en langvarig og sterk vekst i det samlede tallet på stønadsmottakere i yrkesaktiv alder. Det er særlig for inntektstrygder knyttet til helseproblemer vi finner veksten (sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og uførepensjon). Veksten har også foregått i perioder med stor mangel på arbeidskraft, samtidig som helsetilstanden i befolkningen er blitt bedre. Denne stønadsveksten representerer et hovedproblem for norsk økonomi og velferdspolitikk de kommende årene. Mye av veksten skyldes forhold som ligger utenfor forvaltningens kontroll. En viktig faktor er befolkningsvekst i de aldersgruppene hvor risikoen for uførepensjon er stor. En annen forklaringsfaktor er at raske omstillinger i økonomien stiller større krav til yrkesmessig og geografisk mobilitet, og de som har noe nedsatt arbeidsevne kan ha hatt vansker med å klare disse omstillingene. For middelaldrende arbeidstakere, spesielt på steder med ensidig arbeidsmarked, har dette først til større grad av uførepensjonering enn en ren funksjonsvurdering skulle tilsi.

Noe av stønadsveksten kan også skyldes holdningsendringer i befolkningen. Det er blitt mer alminneliggjort å leve på trygd, og terskelen for å søke trygd kan ha blitt lavere. Utbyggingen av pensjoner som supplerer folketrygden, og veksten i andre spareformer, har ført til at det økonomiske tapet ved å gå ut av arbeidslivet er blitt mindre for mange. Det kan ha forsterket tilbøyeligheten til å trekke seg ut av arbeidslivet tidligere. I en viss utstrekning må imidlertid stønadsveksten også knyttes til måten velferdsordningene er utformet på og hvordan forvaltning og tjenesteproduksjon er organisert.

Et annet sentralt problem er at brukerne blir gående for lenge før de kommer inn i et gjennomtenkt og tilrettelagt hjelpe- og kvalifiseringsopplegg med arbeid som mål.

For å komme inn i yrkesmessig attføring, må man i dag først registreres som yrkeshemmet. Av kapittel 5 går det fram at over 80 prosent av dem som ble registrert som yrkeshemmede i 1999, hadde vært ledige eller sykmeldte i mer enn seks måneder. 24 prosent hadde vært utenfor arbeidslivet i mer enn tre år. Det er faglig enighet om at slike lange ventetider øker risikoen for varig pensjonering vesentlig. Det mest effektive vil være om man i større grad kan forebygge at personer faller ut av arbeid. Samarbeidsavtalen om et inkluderende arbeidsliv har et slikt siktemål.

En del av problemet med sen igangsetting av aktiviserende tiltak skyldes at det i dag er gråsoner mellom etatene der det er uklart hvem som skal ha ansvaret for å hjelpe en bruker (se kapittel 3.) Dette henger blant annet sammen med at sosialtjenesten og trygdeetaten ofte har ønsker om at klienter bør hjelpes inn i et arbeid, mens Aetat vil mene at disse klientene ikke har de nødvendige forutsetninger for å fungere i en lønnet jobb.

På brukernivå er det en del tegn til misnøye med kontakten med etatene. En viktig del av dette har bakgrunn i at etatene er organisert slik at viktige brukergrupper må forholde seg til flere etater for å få hjelp med samme problem, og hjelpen for disse brukerne er i en del tilfeller dårlig koordinert. De brukergruppene som har problemer på tvers av etatsgrensene, er særlig brukere i yrkesaktiv alder med sysselsettingsproblemer (se kapittel 5). Mange av disse opplever at den hjelpen de får, ikke er godt nok samordnet. I løpet av 2000 mottok 57 000 av i alt 127 000 sosialhjelpsmottakerne også trygd, og de må legge fram sin sak for to, og noen tilfelle tre, etater. Mange sosialhjelpsmottakere søker trygd og må få sosialhjelp mens søknaden er til behandling. En annen stor gruppe som må forholde seg til flere etater, er personer som ikke kan delta i arbeid på grunn av helseproblemer, og som derfor trenger attføringstjenester. I 2001 var det i alt 98 000 personer under yrkesmessig attføring i Aetat. Før de kommer inn i et slikt opplegg, må de legge fram sin sak både for helsevesen, trygdeetat og Aetat.

En del av klagene gjelder informasjonen fra etatene. Utfordringene ligger særlig i å utarbeide skriftlig informasjon som har et brukertilpasset språk, og som er lett tilgjengelig som brosjyrer, på internett m.v. For mange brukere er det dessuten nødvendig at den skriftlige informasjonen suppleres med muntlige utdypinger og forklaringer.

Ventetiden på saksbehandling og iverksetting av aktive tiltak er et annet område der det er hyppige klagemål. For trygdeytelser gjelder dette særlig saksbehandlingstid for uførepensjon og for andre ytelser til funksjonshemmede. For attføring og andre kvalifiserende tiltak er ofte den samlede ventetiden lang fra problemet oppstår til et tiltak er satt i verk. Noe av ventetiden henger sammen med et komplisert beslutningssystem. En annen viktig årsak er flaskehalser i systemet. Det kan for eksempel være helsetjenestens kapasitet til å bistå med utredninger av behov og funksjonsevne.

Mange brukere ønsker også at etatene skal gi dem mer individuell behandling og ta mer hensyn til deres oppfatning av sine behov. En gruppe hvor dette kommer særlig godt fram, er flyktninger.

Blant brukernes organisasjoner er det en utbredt problemoppfatning at førstelinjetjenestene ikke viser nok innlevelse i brukernes situasjon og at de ikke viser nok interesse og respekt for brukernes syn på hva de trenger.

Tilbakemeldinger fra brukerne gir viktige signaler til etatene om hvor det er forbedringsmuligheter. Det er imidlertid nødvendig å ta hensyn til at brukermisnøye også skyldes at brukerne har ønsker om tjenester og økonomiske ytelser som ligger utenfor de ressurser etatene rår over. Det kan også skyldes forventninger om hjelp med problemer den enkelte selv bør ta ansvaret for. Mye tyder på at forventningene til velferdstjenestene har steget markert de siste tiårene.

Gjennomgangen ovenfor sier ikke noe om hva som forårsaker problemene, og de danner ikke uten videre grunnlag for handling. Skal problemforståelsen gjøres handlingsrettet, må det klargjøres hva som kan påvirkes gjennom velferdstjenestenes virksomhet og hva som ligger utenfor deres kontroll. Nedenfor er forhold som er påvirkelige med slike tiltak, trukket fram.

6.2 Stønader og tjenester

Stønadsgruppenes avgrensing

Et sentralt problem er om dagens stønadssystem bygger på tilstrekkelig oppdaterte og presise behovskriterier. Bruker loven kriterier som ikke er treffsikre, kan det føre til to former for feil. På den ene siden kan personer som kunne være i arbeid bli tildelt trygd, og på den andre siden kan personer som ikke klarer seg på dagens arbeidsmarked, også falle utenfor trygdesystemet.

Dagens trygdesystem inndeler brukerne i kategorier som for eksempel arbeidsledige, etterlatte og uføre, og knytter ytelsene til denne inndelingen. Som det går fram av kapittel 4 har det vært gjennomført en rekke justeringer i avgrensingene av disse gruppene. Det gjelder for eksempel endringer i definisjonen av sykdomsbegrepet og endringer i avgrensningen av hvem som skal få stønad som enslig forsørger. Sammenligner vi Norge med andre land, finner vi store variasjoner i inndelinger. Etter hvert som behov og muligheter har endret seg, kan det være grunn til å drøfte om de norske kategoriinndelingene uttrykker stønadsbehovene presist nok eller bør justeres. Å være etterlatt eller enslig forsørger innebærer således noe helt annet i dagens samfunn enn i et samfunn der kvinner normalt var hjemmearbeidende.

Sykdom, skade og lyte er sentrale begreper for tildeling av trygd i dag. Det er imidlertid ikke gitt at sykdom, slik dette begrepet blir forstått i dag, alltid er en god indikator på muligheten for å kunne utføre et arbeid på dagens arbeidsmarked.

Trygdesystemets avgrensning av arbeidsledighet knytter seg til hvem som tidligere har vært i arbeid og ikke til dem som ikke er kommet inn på arbeidsmarkedet. Det er derfor ikke gitt at lovgivningens avgrensning av arbeidsløshet alltid treffer behovene godt nok.

For en del lovbestemte ytelser oppstår det problemer når de skal iverksettes lokalt. Selv om reglene har en klar utforming, kan det være vanskelig å avgjøre i praksis om en person har rett til en ytelse eller ikke. Dette har særlig stor praktisk betydning for uførepensjon og andre inntektstrygder ved helsesvikt. Det er aktuelt for store diagnosegrupper som muskel- og skjelettlidelser og psykiske plager. Her kan praksis derfor variere fra sak til sak.

Fordeling og insentiver

Det er en innebygd motsetning i stønadsordningene at de på den ene siden skal kompensere for bortfalt inntekt og på den andre siden gi mottakerne i yrkesaktiv alder økonomiske insentiver til å søke seg mot arbeidslivet. Ordninger som har gode fordelingsvirkninger, kan føre til uheldige tilpasninger på arbeidsmarkedet. Disse innebygde konfliktene kan i mange tilfelle føre til at stønadsmottakerne vil tjene lite eller ingenting på å ta de jobbene de har muligheter til, eller gjøre det vanskelig å kombinere trygd med en deltidsjobb. Dette kan dels henge sammen med selve stønadsnivået. Dels kan det henge sammen med reglene om inntektsprøving og beskatning som bestemmer hvor mye en stønadsmottaker har igjen hvis han eller hun får økt arbeidsinntekt. For enkelte kan dette føre til at de i lange inntektsintervaller har lite eller ingenting igjen for å prøve seg ut i arbeid. Et tilleggsproblem er at mange ikke kjenner skatte- og stønadsreglene, og de er derfor usikre på hva som vil skje dersom de prøver seg ut i en jobb og mislykkes.

Kvalifiserende tjenester

Mange stønadsmottakere har kompetanseproblemer og sosiale eller helsemessige tilleggsproblemer til sitt sysselsettingsproblem. Hjelpeapparatet gir ikke tilstrekkelig effektive tilbud til å kvalifisere for arbeidslivet. For en del skyldes det mangel på gode faglige behandlingsmetoder. Men det kan også skyldes prioritering og ressursbruk i helsetjeneste, sosialtjeneste, skoleverk og PPT-tjeneste. Særlig tydelig er det at både Aetat, trygdeetat og sosialtjenestene ønsker mer hjelp fra helsevesenet. Problemet er antakelig størst for utredningskapasitet og behandlingstilbud til gruppene med muskel- og skjelettsykdommer og med psykiske problemer.

Gruppeinndeling og tjenester

Både stønader og tjenester er i dag styrt av omfattende regelverk, selv om lokale iverksettere også har et visst handlingsrom for skjønn. Dette handlingsrommet er begrenset ved at den store gruppen som trenger kvalifiserende tiltak, er delt opp i en rekke kategorier (arbeidsledig, sykmeldt, yrkeshemmet osv.), og det er ulike ytelser til hver kategori. Dersom etatene lokalt, innenfor faste budsjettrammer, fikk større frihet til å velge de tjenestene som er best egnet til å hjelpe en person, uten å måtte plassere ham eller henne i en bestemt kategori, kunne den samlede effekten av tiltakene bli bedre. Det kunne også innebære at man slapp å stemple en person som «yrkeshemmet» eller lignende. Et slikt stempel kan være negativt både for den enkelte brukers selvbilde og for oppfatningen i omgivelsene, blant annet hos arbeidsgiverne.

6.3 Organisatoriske utfordringer

6.3.1 Utfordringer innenfor etatene

Flertydige mål

Både sosialtjeneste, Aetat og trygdeetat har som mål å sikre inntekten til personer i yrkesaktiv alder, samtidig som de skal lede dem mot arbeid. I folketrygdloven, som både regulerer oppgaver for trygdeetaten og Aetat, er det i § 1-1 både formulert som mål å «gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter» og «bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv».

Avveining mellom disse målene er i praksis vanskelig, for eksempel ved behandling av søknader om uførepensjon. Selv om selvhjelpsmålet gis prioritet, vil det oppstå tvil om hvor sterkt dette målet skal prioriteres framfor trygghetsmålet. Her er det rom for ulik tilpasning både mellom enkeltpersoner og mellom kontorer.

En beslektet målkonflikt kan være mellom integrasjon i arbeidslivet og andre former for sosial integrasjon. Dette er særlig aktuelt i sosialtjenesten. Lov om sosiale tjenester skal etter sin formålsparagraf (§ 1-1) også «fremme økonomisk og sosial trygghet», men loven har ikke noe klart mål om å lede klientene mot arbeid. Den sier generelt at det er et formål «å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.» Slike mål kan nås også på andre måter enn gjennom arbeidsdeltakelse, og det er ulike syn i sosialtjenesten for hvor sterkt arbeidsmålet skal prioriteres. For de klienter som får stønad til livsopphold etter § 5-1, sies det likevel i loven at denne stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. Et viktig eksempel på uenighet er hvor sterkt målet om arbeidsdeltakelse skal forfølges for enslige forsørgere og andre småbarnsforeldre som får hjelp fra sosialtjenesten.

Aetat har blitt styrt gjennom et sett av målformuleringer som til tider har skapt en spenning mellom det å prioritere formidling av ordinært arbeidsledige eller innsats for yrkeshemmede og andre med problemer på arbeidsmarkedet. Her har Regjeringen gjennom Sem-erklæringen gitt klare signaler om at Aetat skal arbeide særlig med dem som har problemer på arbeidsmarkedet.

De målene som medarbeiderne i etatene prøver å virkeliggjøre til daglig, er ikke bare påvirket av overordnede regler og direktiver. Det er også noe medarbeiderne lærer gjennom praksis og kontakt med andre medarbeidere både innenfor og utenfor etaten. Utfordringen ligger derfor ikke bare i å formulere klare mål i lover og direktiver, men å bearbeide oppfatningene i organisasjonen lokalt og komme fram til konsensus på områder som er preget av uklarhet.

Informasjon

Brukerundersøkelser viser at et viktig klagemål mot velferdstjenestene er manglende informasjon. Den informasjonen som ser ut til å fungere best, er muntlig kontakt mellom medarbeidere og brukere. En voksende gruppe som reiser særlig utfordringer, er innvandrere. Formidling av kunnskap til denne gruppen er et sentralt virkemiddel for å integrere dem i det norske samfunnet. Mange innvandrere mangler både kunnskap om norske velferdsordninger og om det norske samfunnet mer generelt. Det er viktig at informasjonen gis i et språk mottakerne forstår. Det gjelder ikke bare innvandrere, men også mange nordmenn som kan ha vansker med å forstå innholdet i offentlig informasjonsmateriell godt nok.

Ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi gir store deler av befolkningen gode muligheter til å skaffe seg den informasjonen de trenger. Utfordringen for etatene ligger imidlertid ikke bare i å utnytte disse mulighetene, men også gi personlig hjelp til dem som ikke kan nyttiggjøre seg informasjonsteknologien på en tilfredsstillende måte.

Kompetanse og etatskultur

Samlet sett bygger forvaltningen av de tre tjenestene i liten grad på spesialiserte utdannelser. Særlig innen Aetat og trygdeetat skjer kompetansebyggingen i stor grad innenfor etatene.

Et svakt ledd i kompetansesituasjonen gjelder bedømmelse av arbeids- og funksjonsevne i forhold til arbeidslivet. Dette er først og fremst et grunnleggende kunnskapsproblem som bare kan løses gjennom forskning og systematisk bearbeidelse av erfaring. Men i en viss grad er det også et formidlingsproblem som kan møtes gjennom utdanning og skolering. En særlig utfordring til etatenes kompetanse knytter seg til skjønn og individuelle vurderinger. Særlig innenfor tjenesteyting er det tendenser til at flere avgjørelser skal treffes på grunnlag av slike vurderinger. Skjønn forutsetter at det er utviklet en faglig plattform som alternativ til regelanvendelse. Etatene får et tillitsproblem hvis brukerne opplever at lokale beslutninger verken er truffet på grunnlag av rettsregler eller spesiell faglig kompetanse.

De berørte etatene er i dag preget av forskjellige tradisjoner og tenkemåter («administrative kulturer»). Det fører blant annet til at medarbeiderne i etatene gjerne fester seg ved forskjellige trekk hos brukerne, og de utvikler bestemte rutiner for hvordan søkerne skal behandles. Slike administrative kulturer kan representere en styrke for en etat på dens eget kjerneområde. Men kulturforskjellene kan også være et problem for brukere som har kontakt med flere etater om samme sak, og som opplever at etatene har ulik forståelse av saken. Skal etatenes oppgaver og arbeidsmåter endres vesentlig, må de ulike etatskulturene tas på alvor. Endringsprosessene stiller her store krav til organisasjonens ledere både sentralt og lokalt.

Den langsiktige utviklingslinjen i retning av mer spesialisert forvaltning og tjenesteyting har ført til at tjenestene i dag rår over bredere samlet kompetanse enn før. Det gjelder spesialisering i et omfattende og krevende regelverk, kunnskaper om hvordan brukernes kompetanse kan avklares og forbedres, kunnskaper om mulighetene på arbeidsmarkedet m.v. Gjennom utdanning og praktisk erfaring får folk bedre kjennskap til sine oppgaver og de utfører dem mer effektivt. Dette er i hovedsak en vesentlig vinning og ikke et problem. Men måten spesialistene blir brukt på, reiser en del utfordringer. Spesialister kan lett bli opptatt av delmål og aktiviteter og tape de overordnede målene av syne. Når brukerne møter spesialister med smal kompetanse i førstelinjen, får de ikke allsidig nok informasjon og veiledning. Det øker risikoen for at de ikke får rett hjelp effektivt og raskt nok. I saksbehandlingen er det et problem at mange spesialister behandler sakene etter hverandre og uten koordinering. Det fører også til at noen beslutninger, for eksempel om attføring og uførepensjon, blir svært tidkrevende. Til dels har man søkt å bøte på dette ved oppretting av basisteam i kommunene, men erfaring viser at disse behandler få saker.

6.3.2 Utfordringer mellom etatene

Målkonflikter

Ved siden av at målene kan være tvetydige innad i etatene, er det visse målkonflikter mellom etatene. Kompetanse og vektlegging på inntektssikring har tradisjonelt vært sterk i trygdeetaten, noe som henger nær sammen med etatens lovpålagte oppgaver. Aetat har hatt formidling til arbeid som høyeste prioritet og sosialtjenesten har lagt størst vekt på mer helhetlige terapeutiske tilnærminger.

I praksis viser det seg at det kan oppstå uenighet mellom Aetat på den ene siden og trygdeetat og sosialtjeneste på den andre siden om hvem som har muligheter på arbeidsmarkedet. Aetat opplever at de andre etatene kan ha urealistiske oppfatninger av om en person er i stand til å delta i lønnet arbeid, mens de andre to etatene mener Aetat bør kunne gjøre mer for arbeidssøkere med tilleggsproblemer. For å sikre en mer samlet tilnærming, har det vært gjort forsøk med administrative samarbeidstiltak på lokalplanet. Men beslutningene tas stort sett innenfor den enkelte etat slik at det er lite koordinering i selve beslutningssituasjonen. Et viktig eksempel på slike prioriteringskonflikter er enslige forsørgere med barn over tre år. For trygdeetaten er det nedfelt i folketrygdloven § 15-8 et klart mål om at når barnet er over tre år, skal forsørgeren være i arbeid eller utdanning minst halvparten av full tid. Aetat har imidlertid ikke regnet enslige forsørgere med trygd for en så utsatt gruppe at de er blitt prioritert.

Brukere med behov på tvers av etatsgrensene

Et problem med oppsplittet organisering som går igjen i mange deler av velferdsstatens hjelpeapparat, er vanskene med å forankre ansvaret for brukere med problemer på tvers av etatsgrensene. De blir lett sendt fram og tilbake mellom etatene. En gruppe hvor det er vanskelig å plassere ansvaret klart innenfor dagens system, er de som ikke fungerer i et varig arbeidsforhold, og som ikke er syke nok til å være kvalifisert for varig trygd. De befinner seg i et grenseland mellom sosialhjelp og uførepensjon.

Som vist i kapittel 3 finnes det viktige gråsoneproblemer mellom trygdeetat og Aetat for grupper som står utenfor arbeidslivet på grunn av helseplager, der Aetat er uenig med trygdeetaten om en bruker bør tilbys yrkesmessig attføring. Hovedproblemet er imidlertid at brukere blir gående for lenge på stønader som sykepenger, rehabiliteringspenger, dagpenger og sosialhjelp før de kommer inn i et tilrettelagt hjelpe- og kvalifiseringsopplegg. Fordi aktive tiltak kommer for sent i gang, øker risikoen for varig uførepensjonering.

Den sentrale utfordringen ligger i å utvikle gode rutiner for tidligere identifisering av hvem som trenger aktive hjelpetiltak. Det må utvikles større konsensus mellom de ansatte i etatene om hva som er riktige og realistiske arbeidsmål for brukere med sosiale eller helsemessige yrkeshemninger. Den uenigheten som relativt ofte forekommer i dag, fører til at brukerne får forskjellige signaler om fremtidsmulighetene, og det kan igjen føre med seg frustrasjoner og skuffelser. Utfordringen ligger i å få mer samordnede og entydige vurderinger av hvem som bør hjelpes mot arbeid og hvem som trenger andre hjelpetiltak.

Dobbeltarbeid

En ulempe med oppdelt organisering, er dobbeltarbeid. Man må registrere og bearbeide den samme informasjonen flere ganger, for eksempel inntektsopplysninger. Det er åpenbart rasjonaliseringsgevinster å hente dersom informasjonen kan brukes på tvers av etatsgrensene. Men dette må veies mot den enkeltes interesse i at følsom informasjon om personlige forhold ikke skal være tilgjengelige for andre enn dem som trenger den for å kunne utføre sine oppgaver. Avveiningen mellom fri informasjonsutveksling og personvern er sentralt i moderniseringsarbeidet.

Finansiering og kostnadsoverveltning

Etatene har ulik finansiering og adskilte budsjetter. Et hovedskille går mellom trygdeetat og Aetat som er fullt ut statlig finansiert, og sosialtjenesten som er finansiert av kommunene. De viktigste kommunale inntekter er rammeoverføringer fra staten og skatter og avgifter fra innbyggerne, og kommunene har et sterkt insentiv til kostnadskontroll. De statlige etater finansieres over statsbudsjettet. Rettighetsstyrte ytelser fra folketrygden gis som overslagsbevilgninger, og brukerne har krav på disse ytelsene uten hensyn til hvor mye som er bevilget for vedkommende år. Her kan det derfor ikke utøves kostnadskontroll på samme måten som i kommunene.

De utbredte ønsker om utvidet samarbeid med andre etater i førstelinjetjenesten i dag kan ofte forstås som ønsker om å få andre etater til å finansiere tiltak etaten selv ikke selv har budsjettmidler til. Slik finansieringen er, vil det særlig være kommunene som vil kunne ha interesse i å få overført utgifter til folketrygden.

Like viktig kan tidsbruken i etatene være. Arbeidet med en del brukere med sammensatte problemer, krever mye tid. Når problemene ligger i en gråsone mellom etatene, kan ønske om overføring påvirkes av at man har stort arbeidspress og må finne måter å redusere det på. De resultatene en da kan oppnå, kan være gunstige for etaten, men samlet sett representere en uheldig ressursbruk. Både sosialkontorenes ønsker om å få langtidsbrukere over på uførepensjon og Aetats og trygdeetatens måte å behandle gråsonesaker på, kan til dels forstås i et slikt perspektiv. Vi vet imidlertid lite om hvor stor rolle slike tilpasninger spiller. Det er også svært vanskelig å skille mellom ønsker om å hjelpe klienten til å få en ytelse vedkommende kan ha rett til, og motiver om å avlaste sin etat for arbeid. Det må likevel framheves at det er en del trekk ved oppgavefordelingen i dag som kan føre med seg uheldige former for overveltning og som kan reduseres ved en omorganisering.

6.4 Nye forutsetninger for velferdstjenestene

Når Regjeringen ønsker å omorganisere velferdstjenestene, skyldes det delvis erfaringer en har med den organiseringen som har utviklet seg historisk. Men det er minst like viktig at tjenestene må tilpasses nye samfunnsmessige forutsetninger og nye mål. Blant de nye forutsetningene er det særlig grunn til å framheve at brukerne har andre forventninger og krav til velferdstjenestene enn før, og at ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi gir frihet til å velge andre organisatoriske løsninger enn vi tidligere har hatt mulighet til. Erfaringer og ideer fra andre land gir også viktige impulser til nytenkning.

6.4.1 Brukere med andre forventninger

Brukernes misnøye med dagens velferdstjenester har delvis sin bakgrunn i at forventningene har endret seg radikalt over tid. Det viser seg blant annet ved at yngre brukere av forvaltningens tjenester generelt er mindre fornøyde enn eldre. Folk har gjennomgående høyere utdannelse, og de har tilgang til informasjon som setter dem i stand til å formulere krav overfor forvaltningen. Flere henter informasjon gjennom internett og bruker denne kunnskapen i sin samhandling med tjenestene. Mange ønsker i større grad å ha kontakt med tjenestene elektronisk, via faks eller telefon, og de vil i mindre grad bruke tiden på personlig fremmøte. Dette er utfordringer som forvaltningen må møte ved å forbedre sin service og ta i bruk nye kommunikasjonsformer.

En del av den misnøyen med forvaltningen som vi finner blant brukerne, skyldes forventninger forvaltningen ikke har muligheter for å innfri fordi de ligger utenfor de lover eller budsjettrammer de må handle innenfor. Men slike utfordringer kan også forstås som informasjonsproblemer. Erfaringer tilsier at brukertilfredsheten øker hvis brukerne får en god forklaring på hvorfor de ikke kan få en ytelse. Utfordringen ligger her i hvordan brukere blir informert og hvilken grunngiving de får for vedtakene.

Utviklingstrekk som stiller forvaltningen og tjenestene overfor nye utfordringer i samhandlingen med brukerne, er at dagens mennesker ønsker å utforme sine liv mer individuelt enn tidligere. Det norske samfunnet er blitt mer mangfoldig. Det fører til større variasjon i familieformer og arbeidskarrierer, og folk ønsker i mindre grad enn før å gå inn i standardiserte og tradisjonelle livsmønstre. Innslaget av nye kulturer i Norge forsterker dette. De nye forventningene knytter seg blant annet til velferdsordningenes utforming. Folk forventer at de skal kunne tilbys tjenester som er tilpasset deres egen livssituasjon og deres egne framtidsønsker. Et viktig område for slik større individuell tilpasning er alderspensjonering. Folk ønsker mer fleksible pensjonsformer, slik at de kan velge pensjoneringstidspunkt og eventuelt trappe ned arbeidsdeltagelsen gjennom kombinasjon av trygd og arbeid. For at de skal kunne treffe informerte valg trenger de her både opplysninger om trygde- og skatteregler og om hvilke muligheter som finnes for tilpasning i arbeidslivet. Et annet viktig område som stiller lignende krav, er småbarnsforeldres tilpasning til arbeid og barneomsorg. Alt i alt står førstelinjetjenesten overfor utfordringer til bedre å fange opp variasjonsbredden i folks ønsker og behov og utnytte handlingsrommet til å imøtekomme disse ønskene.

6.4.2 IKT som premiss ved organisasjonsendring

Gjennomtenkt og effektiv bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er en forutsetning for modernisering og brukerretting av forvaltningen.

IKT fremtvinger ikke en bestemt organiseringsmåte. Men skal en hente ut de gevinstene bruk av IKT kan innebære for forbedring av brukerkontakt, for effektive interne rutiner og for tilgang til data, må dette være en helt sentral premiss for organisering og arbeidsrutiner.

I kontakten med brukerne må en opprettholde tradisjonelle løsninger samtidig med at en tilbyr elektroniske løsninger. Internt står imidlertid tjenestene friere. Utfordringen blir å gjøre IKT-løsningene så gode at brukerne ser seg tjent med å benytte dem. For eksempel må informasjonen være så god og henvendelser via e-post besvares så raskt at personlig oppmøte ikke anses som et bedre alternativ. I den grad en lykkes med dette, vil førstelinjen oppleve en avlastning i form av færre henvendelser, og den vil dermed få større mulighet til å legge arbeid i kompliserte saker.

Slike tjenester skal også være tilgjengelige for brukere som personlig oppsøker førstelinjen. Her må de tilsatte kunne være behjelpelige ved eventuelle ønsker om bistand og forklaring.

Kvalitet på de brukerrettede IKT-løsningene krever blant annet at det settes av tilstrekkelig med ressurser både til utvikling og drift. Slike tjenester kan samles i sentra som betjener hele landet, og disse sentrene behøver ikke lokaliseres i de største byene. Mange statlige etater har lagt IKT-intensive funksjoner til distriktene, og med godt resultat. Dette gjelder både for trygdeetaten og Aetat.

Et sentralt utviklingsområde er elektronisk søknadsbehandling. Elektroniske søknadsskjema bør være tilgjengelige både for brukeren hjemme og i førstelinjen. En forutsetning for dette er at man kan identifisere avsender på en sikker måte slik at forvaltningen anvender riktig informasjon i den enkelte sak og at man unngår feilutbetalinger. Når det er foretatt en pålitelig personidentifikasjon, kan utfyllingen suppleres automatisk med kjerneopplysninger som allerede er registrert, for eksempel med opptjente pensjonsrettigheter.

Personer som sitter sentralt og besvarer telefoner eller e-post, må kunne svare både på generelle og individuelle spørsmål. Her finnes det i dag programmer som beregner en del ytelser, og slike tilbud kan bygges videre ut. Hvis det skal gis helt konkrete og forpliktende svar om individuelle rettigheter, vil tilgang til opplysninger om vedkommende person være en forutsetning.

I den interne bruken av IKT kan en skille mellom systemer som automatiserer regelstyrt saksbehandling, systemer som skal støtte skjønnsmessige avgjørelser og systemer som skal være effektiv hjelp i annen tjenesteyting.

Datasystemer som behandler regelstyrte avgjørelser, vil være innrettet på at all nødvendig informasjon er innhentet og er korrekt og at regelverket er innarbeidet i systemet på en riktig måte.

Skjønnsmessige avgjørelser krever høy fagkompetanse og systematisk arbeid for å sikre likebehandling. Tilgang til sakens dokumenter og tilgang til tidligere avgjørelser i liknende saker er viktig for effektiv og god saksbehandling. IKT gjør det enklere både å lagre og å finne lov- og regelverk, presedenssaker og annet erfaringsmateriale. Dermed kan rettssikkerheten styrkes. Det er viktig at datasystemene i størst mulig utstrekning legger til rette for god kvalitetssikring så nær den enkelte saksbehandler som mulig. Slike systemer vil ligne ekspertsystemer og beslutningsstøttesystemer som er kjent fra mange fagområder, herunder medisin og juss.

Også på den administrative og styringsmessige siden vil IKT legge til rette for raskere tilgang til data, for eksempel produksjonsdata, statistikk for saksbehandlingstid, regnskap osv. Informasjonen kan lett overføres til nasjonale enheter som kan bruke den i planlegging og budsjettarbeid.

Mulighetene for tilgang til informasjon og data, og gjennom dette muligheter for kvalitetskontroll og styring, gir større fleksibilitet i organiseringen. Etatene står friere i geografisk plassering av enheter i annenlinjen. Det vil være mindre behov for løpende faglig og administrativ veiledning og kontroll av den enkelte medarbeider. Dermed reduseres blant annet behovet for å ha mellomledere med fysisk nærhet til saksbehandlerne.

Horisontalt samarbeid og nettverk innenfor og mellom etater vil sannsynligvis få økt betydning, både som følge av en bevisst brukerretting og av IKT-utviklingen. Hvilke geografiske dekningsområder en skal ha for forskjellige funksjoner og oppgaver blir mer et spørsmål om hvor store enheter det er nødvendig å ha for å danne faglig sterke kompetansemiljøer.

6.4.3 Internasjonale tendenser

Reformer med sikte på bedre samordning av inntektssikring og arbeidsmarkedspolitikk har de senere årene stått høyt på den politiske dagsorden i mange vestlige land.

Her finnes det både likhetstrekk og forskjeller med situasjonen i Norge. Vekst i tallet på stønadsmottakere i yrkesaktiv alder og aldring av befolkningen er felles utviklingstrekk. En viktig forskjell er at ordinær arbeidsledighet har vært mye større i nesten alle vestlige land enn i Norge i 1980- og 1990-årene, og dette har preget reformarbeidet. I de fleste land har dessuten økonomisk sosialhjelp en større plass i støtten til arbeidsledige enn i Norge, og samordning av sosialhjelp og arbeidsledighetstrygd blir derfor mer sentralt i disse landene. Det er også store ulikheter i ansvaret for å administrere ordningene. Dels er stat og kommunes rolle forskjellige. I Danmark har for eksempel kommunene det dominerende ansvaret for å sette velferdspolitikken ut i livet, mens den britiske velferdsforvaltningen er nesten fullt ut statlig. Et annet viktig trekk er at fagforeningene i mange land deltar i forvaltningen av trygdene, særlig av trygder mot arbeidsløshet. Dette har lagt andre føringer på arbeidet med omorganisering enn hos oss.

I mange land er tilbudet av offentlige tjenester blitt samlokaliserte i egne sentre («one stop shops»). Mange steder er slik organisering ennå på et forsøksstadium. De norske offentlige servicekontorene kan ses som en variant av dette. Australia har vært foregangslandet i denne utviklingen, og de har gjennomført en full nasjonal omorganisering på varig basis. Målet for reformene i Australia har vært todelt: å utvikle en enkel forvaltning som tjener borgerne på en verdig og positiv måte og å hjelpe mennesker som i overgangsperioder har økonomiske problemer slik at de kan bli i stand til å hjelpe seg selv. Et nasjonalt foretak (Centrelink), med staten som hovedaksjonær, ble etablert i 1999 for å levere tjenester og økonomiske ytelser til publikum på vegne av ni departementer. Det er således gjennomført et klart skille mellom bestiller og utfører av tjenester. Tjenestene spenner fra studielån til arbeidsformidling. Sentrene er lokalisert i kjøpesentre eller andre steder der publikum har lett tilgang. Det er lagt stor vekt på å bygge ut moderne telefontjenester og internett, og brukere med enkle problemer blir stort sett hjulpet gjennom disse kommunikasjonsformene eller i resepsjonen i sentrene. Brukere med mer sammensatte problemer får tildelt en fast kontaktperson som kan representere dem overfor resten av hjelpeapparatet.

Flere land i Europa arbeider spesielt med å koordinere sosiale stønader og arbeidsmarkedstjenester bedre. EU har vært en viktig pådriver i dette arbeidet. I 1992 vedtok Rådet i EU en rekommandasjon om samordning av målene og politikken for sosialt vern (92/442/EØF). Dette er fulgt opp gjennom systematisk dialog og utveksling av erfaringer mellom medlemslandene, mens konkrete reformer i lovgivning, organisering m.v. er overlatt til de enkelte medlemslandene. I den dialogen som har fulgt, har det vært utbredt enighet om at økonomiske og sosiale utviklingstendenser gjør det nødvendig å modernisere lovgivning og administrasjon av velferdsordningene, og at ddisse reformene må tilpasses målet om økt sysselsetting.

I noen land som tradisjonelt har stått Norge nær i den velferdspolitiske utviklingen, er det satt i gang større reformer. Se nærmere redegjørelsen i vedlegg 2.

I Danmark er samordningen av tilbudene til arbeidsløse med arbeidsløshetstrygd og arbeidsløse med sosialhjelp («kontanthjælp») et sentralt reformområde. Dette henger sammen med ansvarsfordelingen i dansk velferdspolitikk. Arbeidsformidlingen er statlig organisert og oppdelt i 14 regioner. Arbeidsløshetstrygden forvaltes av en rekke selvstendige a-kasser, de fleste med tilknytning til fagforbund. Trygd og sosialhjelp har siden 1970-årene blitt forvaltet av kommunene. Bakgrunnen for dette var den store danske kommunalreformen i 1970, da tallet på danske kommuner ble redusert til 277. Et viktig formål med kommunereformen var å gjøre det mulig å desentralisere ansvar og samle flere oppgaver i kommunene. Danmark har altså ikke det skillet mellom sosialtjenester og trygdeetat som vi har i Norge, og administrativ koordinering av sykdomsrelaterte ytelser og sosialhjelp har derfor ikke vært sett på som noe sentralt spørsmål i Danmark de senere årene. Veksten i tallet på mottakere av uførepensjon (dansk førtidspensjon) har imidlertid vært oppfattet som et alvorlig problem også i Danmark. Dette har staten blant annet søkt å påvirke gjennom finansieringsordningene. Mens kommunene får refundert 50 prosent av sine utgifter til sosialhjelp, sykepenger og yrkesrettet attføring fra staten, refunderes bare 35 prosent av utgiftene til uførepensjon. På den måten får kommunene et økonomisk motiv til å unngå uførepensjonering.

I de senere årene har søkelyset særlig vært satt på «det tostrengede arbeidsmarkedssystem». Det består på den ene siden av kommunenes ansvar for arbeidsløse sosialhjelpsmottakere, på den andre siden av statens og fagforeningenes ansvar for arbeidsløse med dagpengerettigheter. Den borgerlige Regjeringen som tiltrådte i 2001, har som mål å få til et bedre samarbeid mellom de to systemene. Et første skritt i den retning var at ordninger med stønad til livsopphold og sysselsettingspolitikk for begge gruppere ble lagt til det nye Beskæftigelsesministeriet. I et forslag som Regjeringen har sendt på høring, legges det opp til at det skal være en felles fysisk lokal inngangsport med felles henvisning av personer, uansett om det er snakk om dagpengemottakere eller sosialhjelpsmottakere. Systemet skal bli «enstrenget». Målet er en felles inngang, hvor alle skal henvende sig hvis de blir ledige, og hvor planlegging og gjennomføring av arbeidsmarkedsinnsatsen skal skje med utgangspunkt i den enkelte og i samarbeid med den ledige. Høsten 2002 oppnevnte Regjeringen Strukturkommisjonen som blant annet skal vurdere om fylkeskommunene («amtene») skal nedlegges eller få andre oppgaver og om antallet kommuner skal reduseres. En kommunalisering av arbeidsformidlingen vil bli vurdert på grunnlag av kommisjonens forslag til ny struktur i lokalforvaltningen.

Regjeringen i Storbritannia utpekte i 1997 fattigdom, sosial utstøtning og modernisering av velferdsstaten som prioriterte mål for en koordinert innsats. En av de viktigste grunnene for dette var de økende stønadsutgiftene til den store og voksende andelen av stønadsmottakerne i yrkesaktiv alder som ikke var klassifisert som arbeidsledige, men var mottakere av andre ytelser, for eksempel enslige forsørgere, langtidssyke og uføre. Denne situasjonen ble konservert av et velferdssystem som differensierte mellom disse to gruppene, og som forsterket statusen deres som henholdsvis passive ikke-arbeidende og arbeidssøkende arbeidsledige. Den førstnevnte gruppen ble tatt hånd om av den statlige trygdeetaten, som også har hatt ansvaret for ytelser som tilsvarer norsk sosialhjelp. Den andre gruppen var innenfor ansvarsområdet til arbeidsmarkedsetaten. Som et resultat av denne oppdelingen hadde aktive arbeidsmarkedstiltak bare de arbeidsledige som målgruppe, mens andre stønadsmottakere verken ble pålagt eller oppmuntret til å forsøke å skaffe seg i arbeid. Regjeringen tok sikte på å endre denne situasjonen ved å knytte stønadene sterkere til arbeidsdeltakelse. Arbeidsmarkedstiltakene ble utvidet fra å omfatte bare de ordinære arbeidsledige, til å omfatte mennesker i arbeidsfør alder med sysselsettingsproblemer. Fem nye tiltaksprogrammer under fellesbetegnelsen New Deal er satt i gang for ulike målgrupper.

Etter en tid med prøveprosjekter ble velferdsadministrasjonen i Storbritannia vedtatt omorganisert i 2001. På departementsnivå er det tidligere Departementet for sosial trygd omdøpt til Departementet for arbeid og pensjoner. Nye etater vil bli underlagt dette departementet. Pensjonsetaten vil ha ansvaret for alderspensjoner. Disse vil bli administrert fra 26 regionale sentre og skal i stor utstrekning betjene brukerne ved hjelp av telefon og ny informasjonsteknologi. De vil bli støttet opp av lokale enheter for dem som ønsker personlig kontakt.

For personer i yrkesaktiv alder (16-65 år) er det under oppbygging et nytt nettverk av Jobcentre Plus-kontorer. Denne prosessen skal være fullført i 2006. Disse kontorene skal ha et samlet ansvar for tilbudet til personer som har problemer med arbeid og inntektssikring. De nye kontorene skal i stor grad bygge på selvbetjeningstilbud for arbeidsledige med ukompliserte problemer. Andre brukere får innledningsvis timeavtale til en «arbeidsfokusert samtale». Gjennom all kontakt med kontoret skal oppmerksomheten rettes mot arbeidsmuligheter, samtidig som stønadsrettigheter ivaretas.

Nederland har etter 1990 gjennomført en rekke reformer i stønadsordninger, tjenester og organisering. Det nederlandske stønadssystemet er tredelt, med en folkeforsikring, en arbeidstakerforsikring og kommunal sosialhjelp. Folkeforsikringen, som dekker alderspensjon og familieytelser, har ikke gjennomgått større reformer de senere årene. Den administreres av Den sosiale forsikringsbank, som ikke driver vanlige banktjenester, men som kun forvalter rettighetsbaserte trygder. Som i Norge administrerer kommunene økonomisk sosialhjelp. Kommunene forvalter også en ordning med jobbgaranti for ungdom som ikke får arbeid når de avslutter sin utdanning. De tilbys jobb i frivillige organisasjoner. Sosialtjenesten har utviklet et system for å måle brukernes «avstand til arbeidsmarkedet» og arbeider aktivt for å redusere denne avstanden, blant annet gjennom individuelle handlingsplaner. Reformene de senere årene har særlig knyttet seg til arbeidstakerforsikringen, som gir ytelser ved arbeidsløshet, uførhet og sykdom. Den viktigste bakgrunn for dette arbeidet har vært en langvarig vekst i stønadsordningene, særlig uførepensjon, og periodevis sterk nedgang i sysselsettingen. Et viktig element i reformene er at arbeidslivets parter har fått en mer begrenset rolle i forvaltningen av ordningene. Trygden, og forvaltningen av den, er nå fullt ut offentlig og underlagt Sosialdepartementet, mens tjenestene er privatisert. Det er opprettet egne regionale Sentre for arbeid og inntekt («one stop shops»). I disse sentrene samarbeider arbeidstakerforsikringen, arbeidsformidlingen og sosialtjenesten. Her vurderes brukernes rett til ytelser og hvilke tjenester de har behov for. Disse tjenestene kjøpes imidlertid av private leverandører. Sentrene har en bestillerrolle, mens utførerrollen er overlatt private virksomheter.

6.5 Regjeringens mål for en moderne offentlig forvaltning.

Sem-erklæringen markerer at samarbeidsregjeringen vil gi moderniseringsarbeidet høy prioritet. I erklæringen vektlegges brukerretting, effektivisering og forenkling, og økt handlefrihet til lokale enheter. Samtidig må modernisering av offentlig sektor ses i sammenheng med og bidra til en best mulig utnyttelse av arbeidskraften og til at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Gjennom redegjørelsen om modernisering av offentlig sektor, «Fra ord til handling», har Regjeringen beskrevet nærmere sin visjon og sine mål, prinsipper og prioriteringer for moderniseringsarbeidet.

Brukerretting av det offentlige tjenestetilbudet betyr å la behovene til de enkelte brukere og brukergrupper styre både hvilke tjenester som skal gis og hvordan de gis. Norge er et flerkulturelt samfunn og vi har et mangfold av samlivsformer, utdannelser og tilknytningsformer til arbeidslivet. Den enkeltes behov for offentlige tjenester blir stadig mer varierende. Offentlig sektor må fange opp dette gjennom å utforme tjenester som i større grad er tilpasset den enkeltes ønsker og situasjon. Offentlig sektor er til for brukerne. Også organiseringen av offentlig sektor må skje ut fra brukernes behov. Det innebærer blant annet at brukeren skal kunne henvende seg til det offentlige angående sine rettigheter, behov og ønsker, uten at denne kontakten forutsetter at brukeren har kjennskap til forvaltningens interne organisering.

Effektivisering betyr at brukerne skal få flere og bedre tjenester for hver krone som brukes. Det innebærer både at ressursene må brukes på de områder der innsatsen gir størst nytte, og at ressursene utnyttes best mulig. De gevinster som skal hentes ut av å modernisere offentlig forvaltning, er i stor grad avhengig av at vi klarer å bruke arbeidskraften mer effektivt. Moderniseringsarbeidet må også bidra til et mer inkluderende arbeidsliv og en økt satsing på de ansattes kompetanse.

Forenkling skal gjøre det enklere for brukerne å forholde seg til, og bruke, forvaltningen. Offentlig sektor må organisere seg slik at brukerne lett finner fram til de tjenester de trenger. Borgere og bedrifter har også krav på et ryddig regelverk og enkel tilgang på rettighetsinformasjon. Klarhet i hvilke roller ulike deler av forvaltningen har, gir også en enklere offentlig sektor, samtidig som det gir sikkerhet for at det offentlige opptrer ryddig i ulike roller.

De sentrale virkemidlene for å nå målene i moderniseringsarbeidet er delegering av ansvar og myndighet innad i staten og desentralisering av oppgaver til kommunene. Lokal frihet og lokalt ansvar gjør det mulig å ta i bruk innsikt og kompetanse som bygger på direkte kontakt med brukerne og kunnskap om lokale forhold. Slik kunnskap er avgjørende for å komme fram til gode og brukerrettede tjenestetilbud og arbeidsformer og for å utnytte ressursene på en best mulig måte.

Delegering og desentralisering av ansvar og myndighet betyr ikke fravær av sentral styring og prioritering av ressursbruk, men en omlegging til styring gjennom insentiver framfor regler og direktiver. Skal økt brukerstyring, effektivisering og forenkling oppnås gjennom lokal frihet, må lokale enheter arbeide under rammebetingelser som oppmuntrer til dette. Med den store variasjon det er i formål og innretting av offentlig virksomhet må slike rammebetingelser tilpasses de faktiske forhold på det enkelte område.

Det er et selvstendig mål for Regjeringen å bevare og utvikle et levende lokaldemokrati med et eget handlingsrom for prioriteringer og valg av løsninger på offentlig oppgaver. Nærhet til innbyggerne og kunnskap om lokale forhold er avgjørende for en brukerrettet velferdspolitikk. Kommunene har og skal derfor ha en viktig rolle i velferdspolitikken. Forvaltningspolitikken skal støtte opp under kommunen som en sentral aktør i velferdspolitikken.

Regjeringen ser arbeidet med bedre samordning og større brukerretting av virksomheten i trygdeetaten, Aetat og sosialtjenestene som et avgjørende bidrag til modernisering av offentlig sektor.

6.6 Hovedmål for en ny organisering av velferdstjenestene

Når de overordnede målene Regjeringen har stilt opp for modernisering av offentlig sektor skal anvendes på velferdsforvaltningen, må de også forankres i de problemene og utfordringene som denne forvaltningen står overfor, og som er drøftet i dette og tidligere kapitler. Problemene skyldes i liten grad at etatene ikke har løst sine oppgaver innenfor de rammebetingelser de har arbeidet. De skyldes mer at de rammebetingelsene som organisering og lovgivning utgjør, ikke er formålstjenlige til å møte de utfordringene tjenestene nå står overfor.

For Regjeringen er tre mål sentrale:

• Flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp.

• En brukerrettet velferdsforvaltning

• En effektiv velferdsforvaltning

Dette er mål på forskjellig nivå. Mens målet om flere i arbeid og færre på trygd ligger på samfunnsnivå, ligger målet om en brukerrettet velferdsforvaltning på brukernivå og effektiv velferdsforvaltning på institusjonsnivå.

Samtidig som dette er selvstendige mål, legger Regjeringen vekt på at det er en klar og sammenheng mellom dem.

En mer brukerrettet velferdsforvaltning vil blant annet bety at terskelen for at den enkelte bruker tar kontakt med hjelpeapparatet blir lavere. Behov for hjelp og aktuelle muligheter vil bli identifisert tidligere og tiltak vil kunne bli iverksatt raskere. Fleksible muligheter for å tilpasse tiltak til den enkelte brukers behov, vil øke sannsynligheten for at målet om deltakelse i arbeidslivet kan nås.

En mer effektiv velferdsforvaltning vil være bra for brukeren blant annet ved at saksbehandlingstid og ventetid blir kortet ned. En mer effektiv velferdsforvaltning vil gjøre det mulig å frigjøre ressurser til dialogen med brukeren, slik at økt fleksibilitet på tiltakssiden kan utnyttes til å utarbeide gjennomførbare planer. Gjennomarbeidede og koordinerte planer og økt vekt på oppfølging av brukerne vil gi større mulighet til å realisere målet om å få flere i arbeid.

6.6.1 Flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp

God bruk av arbeidskraften og gode muligheter for den enkelte til å delta i arbeidslivet er av avgjørende betydning for en vellykket velferdspolitikk.

Vår samlede produksjon og verdiskaping avgjør hvilke ressurser vi kan sette inn i velferdsordningene. Verdiskapingen er avhengig av hvor stor andel av befolkningen som deltar i arbeidslivet. Samtidig er trygde- og stønadsutbetalingene over de offentlige budsjettene i stor grad en refleks av yrkesdeltakingen. Derfor har det vært bred politisk enighet om en velferdspolitikk som retter oppmerksomheten mot arbeid framfor trygd.

En viktig grunn til at det er god velferdspolitikk å få flere i yrkesaktiv alder i arbeid og færre på trygd er hensynet til alderspensjonene. Vi vet at tallet på alderspensjonister vil stige sterkt etter 2010 og at det blir flere pensjonister og færre i produktivt arbeid som kan sikre pensjonene. I kapittel 4 er det vist hvordan antallet stønadsmottakere, og særlig uførepensjonister, har vokst. Fortsatt økning i uførepensjon og andre trygder og pensjoner for befolkningen i yrkesaktiv alder, vil bidra til ytterligere utgiftsvekt og nedgang i den yrkesaktive befolkningen. Befolkningsutviklingen tilsier at veksten i arbeidsstyrken vil avta de kommende årene. Samtidig vil etterspørselen etter arbeidskraft øke i en del sektorer, ikke minst i pleie- og omsorgssektoren. Med minkende tilgang på arbeidskraft, er det derfor særlig viktig å hindre at stadig flere faller ut av arbeidsstyrken.

Skal flere komme i arbeid, må det også være godt samsvar mellom de kvalifikasjonene folk i arbeidsstyrken har, og de jobbene som tilbys. Den ubalansen vi i dag har, med en viss arbeidsledighet samtidig som vi har mangel på arbeidskraft i mange sektorer, henger nær sammen med dette. For at vi skal lykkes, stiller dette store krav både til utdanningssystemet og til det kvalifiseringsarbeidet som velferdstjenestene har ansvaret for.

Deltakelse i arbeidslivet er også positivt for den enkeltes velferd. Det er den beste garanti mot fattigdom og store sosiale forskjeller. Arbeid gir mulighet for realisering av egne evner, menneskelig kontakt, sosial forankring og å yte bidrag til fellesskapet.

Hvor mange som faktisk deltar i arbeidslivet og hvor mange som får sin inntekt fra trygder og stønader vil avhenge av en rekke faktorer, blant annet konjunkturer, befolkningsutvikling, helsetilstand og holdningsklima. Offentlig politikk kan påvirke disse forholdene i varierende grad.

En del av de offentlige virkemidlene har langtidseffekter for yrkesdeltakelsen på samfunnsnivå (for eksempel arbeidsmiljø og forebyggende helsearbeid), mens andre virker mer direkte inn på den enkeltes valg og motivasjon til å søke arbeid. Dette vil blant annet gjelde stønads- og trygdeordningene knyttet til inntektsikring av personer i yrkesaktiv alder. Regjeringen vil i det videre arbeidet med reform av velferdspolitikken komme tilbake til utformingen av denne del av virkemiddelapparatet.

Målet om flere i arbeid og færre på trygd og sosialhjelp må forstås slik at flest mulig av dem som har forutsetninger for det, kommer i arbeidsaktivitet på et slikt nivå som de kan klare over tid. For mange vil ulike kombinasjoner av deltidsarbeid og trygd gi gode løsninger. Det er viktig i seg selv å øke antallet personer med tilknytning til arbeidslivet og redusere antallet som utelukkende har offentlige stønader som inntekstskilde.

For dem som ikke uten videre kan komme i arbeid, vil det være viktig å stimulere til annen form for aktivitet, blant annet slike som øker de sosiale ferdighetene. Dette kan være forskjellige kulturelle aktiviteter, organisasjonsarbeid m.v. Spesiell oppmerksomhet må rettes mot yngre arbeidsledige som er uten arbeidserfaring, og som ikke har opptjent rett til dagpenger. For denne gruppa vil langvarig passivitet og isolasjon kunne føre til en permanent yrkeshemming og livslang trygding.

Jo bedre kvalifisert en arbeidstaker er, jo større er muligheten for å komme i arbeid. Regjeringen ser kvalifisering av arbeidssøkere som den hovedveien en må gå for å gi den enkelte bedre muligheter for å delta i arbeidslivet og for å øke yrkesdeltakingen ytterligere.

Kvalifikasjoner i forhold til arbeidslivets krav og behov bygger både på formell utdanning og på realkompetanse og erfaring. Utdanning gjennom det ordinære skole- og utdanningssystemet er en viktig vei å gå for å høyne den enkeltes kvalifikasjoner og muligheter for å komme i arbeid. Et kvalitativt godt utdanningssystem som makter å møte arbeidsslivets behov, er derfor avgjørende for hvilke resultater en kan oppnå i velferdspolitikken. Faglig rettede kvalifiseringskurs og tilak i arbeidsmarkedsregi skal supplere og spille sammen med det ordinære utdanningssystemet.

Innvandrere, særlig fra ikke-vestlige land, har lavere yrkesdeltakelse og høyere ledighet enn befolkningen sett under ett. Dette indikerer at innvandrerne representerer et ubrukt potensial for arbeidskraft. Det er derfor viktig at ordninger for godkjenning av realkompetanse og andre tiltak som skal stimulere til økt yrkesdeltakelse, blir tilrettelagt for denne målgruppen.

Erfaring fra arbeidslivet er en viktig kvalifikasjon for en arbeidssøker. Erfaringene med arbeidsmarkedspolitikken viser at tiltak som gir arbeidstrening og læring om hvilke krav og forventinger du møter i arbeidslivet, gir gode resultater. I tillegg gir slike tiltak bedre muligheter til å komme ut av en isolert tilværelse. De gir sosial trening og mulighet for nettverksbygging. De som lever en isolert tilværelse og har en dårlig sosial tilknytning, blir lett skjøvet ut av arbeidsmarkedet på varig basis.

Skal målet om å lede flere mot arbeid nås, må stønadssystemet tilpasses dette. Særlig viktig er det at tildelingen av trygd mest mulig treffsikkert skiller dem som kan finne arbeid på dagens arbeidsmarked fra dem som ikke kan. Dette stiller krav til tildelingsreglene i lovverket, og det er en kontinuerlig oppgave å overvåke hvordan disse reglene virker. Regelverket må også inneholde økonomiske insentiver som gjør det attraktivt å velge arbeid framfor trygd.

Målet om å få flere i arbeid og færre på trygd stiller også krav til måten de offentlige tjenestene er organisert på. De som møter brukerne, må slutte opp om målet om at arbeid skal ha første prioritet, og det må utvikles en felles etatskultur bidrar til dette. De må lede oppmerksomheten mot arbeidsmulighetene så tidlig som mulig i sitt møte med brukerne og gi mest mulig entydige signaler. Dette stiller også krav til kompetansen i de brukerrettede tjenestene. De må ha kunnskap om arbeidslivet og om hvordan folks arbeidsevne og kompetanse kan utredes.

6.6.2 En brukerrettet velferdsforvaltning og et tjenestetilbud tilpasset den enkeltes behov

En brukerrettet velferdsforvaltning betyr et offentlig apparat hvor organisering, arbeidsmåter, rutiner, ledelse, personalpolitikk og administrativ kultur gjennomsyres av respekt for brukeren som menneske og av at det er resultatene for brukeren som er avgjørende for om forvaltningen lykkes. Ivaretakelse av rettssikkerhet, likeverdig behandling og personvern er grunnleggende deler av en slik brukerretting.

En brukerrettet velferdsforvaltning dreier seg derfor både om hvordan man møter brukeren og hva man kan gi brukeren. Det handler om service, respekt, kompetanse og et godt tilpasset tjenestetilbud.

Hvordan brukeren opplever å møte tjenestene er avhengig av en rekke forhold. Tilgjengelighet er viktig. Det gjelder både lokalisering, åpningstider og svarkapasitet på telefon. IKT gir nye kanaler for tilgang og betyr i tillegg en avlastning av de kanaler som i dag ofte er flaskehalser. IKT som en premiss for en velferdsreform er drøftet i avsnitt 6.4.2. Sett fra brukerens side er også tilgjengelighet et spørsmål om hvordan og på hvilken måte han eller hun møtes som menneske og enkeltindivid. Høflighet, respekt og vilje til å gå inn i brukerens egen situasjon er avgjørende.

Relevant og brukertilpasset informasjon og veiledning er viktig. Kravene til hvordan det må informeres og veiledes om rettigheter, plikter, tjenestetilbud og arbeidsmuligheter er store. Tjenestene må makte å gjøre dette slik at en viser respekt og tillit til brukerne, og slik at de kan forstå innholdet. Serviceerklæringer bør tas mer i bruk og i større grad skreddersys for den enkelte bruker. De bidrar til at brukeren møter forvaltningen med realistiske forventninger om servicenivå og saksbehandlingstider.

Effektive søknadsprosesser med kortest mulig saksbehandlingstider er viktig. Brukeren må også føle seg sikker på at hensynene til personvern og rettssikkerhet er fullt ut ivaretatt. Klagemuligheter, og muligheter til overprøving til en uavhengig instans, er en forutsetning for en brukerrettet forvaltning.

Et brukerrettet tjenestetilbud betyr at tiltakene i størst mulig grad skal tilpasses den enkeltes forutsetninger og utgangssituasjon. Brukernes egne erfaringer og ideer må aktivt trekkes inn. Målet er å øke sannsynligheten for at de offentlige hjelpetiltakene skal gi et godt resultat både for den enkelte og for samfunnet.

Å brukerrette tjenestetilbudene i større grad krever innsats på flere plan. For det første krever det ansatte i forvaltningen med faglig kompetanse og evne til å sette seg inn i den enkeltes situasjon. For det andre krever det et regelverk for tiltak og ytelser som gjøre det mulig med individuell tilpasning, samtidig som de er effektive virkemidler i forhold til de samfunnsmessige mål. For det tredje må brukeren bidra aktivt selv. Det krever at forvaltningen gir ham eller henne mulighet til det, og det krever at brukeren selv tar ansvar for sin egen situasjon og framtid.

I Regjeringens forslag til lov om introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere vil den grunnleggende kvalifiseringen bestå av tiltak som er nedfelt i en eventuelt tilrettelagt kvalifiseringsplan som forplikter både deltakeren og den instans som er ansvarlig for gjennomføring av tiltaket.

En brukerrettet velferdstjeneste krever gode og avklarte samarbeidsformer med andre tjenester, og her er helsetjenestene og utdanningssystemet særlig viktig. Dette er nærmere drøftet i kapittel 9.

6.6.3 En effektiv velferdsforvaltning

Det må settes høye krav til at forvaltning og produksjon av velferdstjenestene skjer på en effektiv måte. Den offentlige velferdsforvaltningen må arbeide innenfor rammer som begrenser aktiviteten, og stor innsats må derfor legges ned i å komme lengst mulig med de ressurser som er tilgjengelige. Det avgjørende må være hvilke resultater som kan oppnås i forhold til de tilgjengelige ressurser. Derfor må en effektiv velferdsforvaltning både ha oppmerksomheten rettet mot at en bruker ressursene på de rette tiltak og tjenester (formålseffektivitet) og på at de tjenester en yter frambringes uten unødig ressursbruk (kostnadseffektivitet).

Desentralisering og delegering av ansvar er et hovedprinsipp for Regjeringens modernisering av forvaltningen. Hvordan arbeidsprosesser, rutiner, organisering og ressursfordeling internt i organisasjonen legges opp for å fremme effektivitet, bør så langt som mulig være et ansvar for ledelsen i den enkelte organisasjon i samarbeid med de ansatte. Det vil likevel være enkelte prinsipper og tiltak som Regjeringen, som en del av sin forvaltningspolitikk, må vektlegge som avgjørende for en effektiv velferdsforvaltning.

En formålseffektiv drift krever at velferdsforvaltningen systematisk må evaluere bruken av tjenester og tiltak i forhold til hva som er målet med innsatsen. Dette er helt nødvendig for løpende å kunne korrigere ressursbruk og prioriteringer slik at aktiviteten innrettes på en mest mulig målrettet måte. Når Regjeringen går inn for at mer myndighet og ansvar skal delegeres til det laveste effektive nivået, er bruk av systematisk evaluering av virksomheten en del av strategien.

Velferdsforvaltningen må også ta et eget ansvar for at man gjennom forskning, utredning, utvikling og forsøk stadig øker kunnskapen om hvilke tjenester, tiltak og arbeidsmetoder som gir effekter. Dette krever god kontakt og samarbeid med parter utenfor velferdsforvaltningen, som for eksempel brukerorganisasjoner og forskningsmiljøer.

For å sikre formålseffektivitet må velferdsforvaltningen utnytte den kunnskap som ligger i den del av organisasjonen som er nær brukerne. Lokalt handlingsrom gjør det mulig å velge hvordan tiltak og ressursbruk innrettes i lys av hva som fungerer godt for brukerne, gitt de lokal forhold.

En effektiv og brukerrettet velferdsforvaltning krever at det legges avgjørende vekt på å få mest mulig av bemanningsressursene ut dit hvor brukeren skal møtes. Dette forutsetter at for funksjoner der brukeren ikke trenger nærkontakt, må en utnytte stordriftsfordeler gjennom arbeidsdeling og sentralisering. En stor del av velferdsytelsene er sterkt regelstyrte, og det er lite innslag av skjønn i saksbehandlingen. Gjennom å samle funksjoner i større enheter bør en her kunne nå målet om riktige ytelser utbetalt til rett tid. Lange ventetider for brukeren, enten det gjelder ytelser eller tjenester, er ikke effektiv velferdsforvaltning.

Velferdsforvaltningen må i økende grad utnytte de effektivitetsgevinster som ligger i kjøp av tjenester fra eksterne leverandører som konkurrerer om oppdrag gjennom anbudsrunder. Aetat utfører i dag i stor grad sine oppgaver gjennom kjøp av tjenester fra andre. I stortingsmeldingen om et selvregulerende arbeidsmarked, som vil bli lagt fram i 2003, vil Regjeringen drøfte nærmere hvilke tjenester som kan kjøpes.

En effektiv velferdsforvaltning forutsetter en organisasjon med klare mål og klare ansvarslinjer. Dette må opprettholdes selv om velferdsforvaltningen bygges opp rundt stor grad av desentralisering og delegasjon av myndighet. Å gi stort handlingsrom ut i organisasjonen, også knyttet til organisasjonsformer og arbeidsmåter, gjøre det mulig å utnytte den kunnskapen som er bygget på erfaringer i møtet med brukeren. En effektiv velferdsforvaltning forutsetter en ledelse og en organisering som gjør det mulig å ta i bruk kunnskap og erfaring fra hele organisasjonen.