7 Aktuelle organisatoriske reformer

7.1 En målrettet organisering som del av en helhetlig strategi

Regjeringen har satt opp følgende mål for en organisatorisk reform av velferdsforvaltningene:

• Flere i arbeid og aktiv virksomhet - færre på trygd og sosialhjelp

• En brukerrettet velferdsforvaltning

• En effektiv velferdsforvaltning

Skal disse målene nås, kreves det en helhetlig reformstrategi. Som ledd i denne strategien har Regjeringen allerede fremmet en tiltaksplan mot fattigdom, foreslått endringer i regelverket for uførepensjon og dagpenger, og vil om kort tid blant annet fremme en stortingsmelding om arbeidsmarkedspolitikken. Oppfølgingen av Pensjonskommisjonen, som legger fram sin utredning høsten 2003, vil være et annet viktig område. En ny organisering av velferdsforvaltningen vil være det organisatoriske grepet i en slik strategi.

En helhetlig strategi krever at det arbeides bredt med rammebetingelser, virkemidler og samarbeidsforhold i velferdsforvaltningen. Reformarbeidet på alle områder må ta utgangspunkt i de samme grunnleggende mål og innrettes slik at de ulike elementene støtter opp under hverandre. I tillegg til gode organisasjonsløsninger ser Regjeringen særlig utformingen av regelverk for stønadsordningene og tjenestene som viktig, men også finansieringsordninger for drift og tjenester, kompetanse i velferdsforvaltningen, og samarbeid med helse- og utdanningssektoren vil stå sentralt. Regjeringen vil arbeide videre med disse elementene i en videreføring av en velferdsreform, og vil komme tilbake til Stortinget med dette på en egnet måte.

Disse målene for en organisatorisk reform gir i stor grad også klare anvisninger på viktige krav en nyorganisering av tjenestene må kunne innfri.

En ny organisasjonsstruktur må bidra til en forsterket fokus på og innsats for at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet og ha arbeidsinntekt som kilde til livsopphold. Oppgavene innen organisasjonen må ikke blir for komplekse og med innebygde målkonflikter dersom dette skal oppnås.

En ny organisasjonsstruktur må bidra til at brukere med behov for tjenester fra flere av dagens etater samtidig, møter en enhetlig og samordnet offentlig forvaltning. Brukere i yrkesaktiv alder som må ha hjelp i forbindelse med arbeid eller inntektssikring må kunne forholde seg til ett offentlig kontaktpunkt og de må sikres en helhetlig avklaring av sine behov. Dette innebærer blant annet at oppgaver som krever stor grad av samordning overfor den enkelte bruker, så langt som mulig bør legges til samme organ.

En ny organisasjonsstruktur må bygge på klare ansvarsforhold og en riktig ansvarsfordeling mellom de ulike nivåer. Det gjelder både mellom stat og kommune, mellom politisk og administrativt nivå innen stat og kommune, og internt i forvaltningsorganene. Klare ansvarsforhold og tydelige mål er nødvendige forutsetninger for en effektiv forvaltning og for blant annet å unngå utilsiktet kostnadsoverveltning mellom forvaltningsnivåene eller etatene.

En ny organisasjonsstruktur må sikre en effektiv forvaltning av de rettighetsbaserte ytelsene. Riktig ytelse må utbetales til riktig tid og med minst mulig kostnad.

En omorganisering av velferdstjenestene må føre til reduserte samfunnsmessige kostnader. De samfunnsmessige gevinster ved å hjelpe personer fra trygdeytelser og over til arbeid er store både i form av økt verdiskaping gjennom en større arbeidsstyrke og i form av reduserte utgifter over de offentlige budsjettene.

Regjeringen har vurdert tre organisasjonsløsninger ut fra et sett av kriterier som er utledet av utfordringene en står overfor og målene for reformen, jf. boks 7.1. Kriteriene og vurderingene framgår av tabell 7.1.

++/ vurdert som en klar forbedring i forhold til dagens organisering

+/ vurdert som en forbedring i forhold til dagens organisering

0/ vurdert som nøytralt i forhold til dagens organisering

-/ vurdert som dårligere enn dagens organisering

7.2 Regjeringens valg av organisasjonsløsning

En gjennomgang av dagens organisering holdt opp mot de utfordringer og krav som må møtes, viser at det er behov for endringer i organisasjonsmønster og samarbeidsformer. Med utgangspunkt i de mål og krav som er satt opp foran er det i boks 7.1 gitt en stikkordsmessig oversikt over de tre løsningene som Regjeringen har vurdert. Disse løsningene tar utgangspunkt i det ansvar og de oppgaver som i dag ligger til trygdeetaten, Aetat og den kommunale sosialtjenesten, jf. oversikt i kapittel 7.10.

De ulike målene til en organisasjonsløsning og de kravene som følger av disse, kan i enkelte tilfelle trekke i ulike retninger. Det er nødvendig med en avveining av de ulike hensynene som skal ivaretas. Hensyn som kan bidra til å forsterke innsatsen mot arbeid og løse de problemene dagens fleretatsbrukere har, må veie tungt. Regjeringen legger i tillegg sterkt vekt på at kommunene skal ha et grunnleggende omsorgsansvar for sine innbyggere. Kommunen har flere viktige funksjoner i det norske velferdssystemet, og et oppgavespekter som er sentralt for å få til en helhetlig løsning for brukere med sammensatte behov. Etter en samlet vurdering foreslår Regjeringen en omorganisering av velferdsforvaltningen basert på tre elementer:

• En enhetlig førstelinjetjeneste basert på samarbeid mellom stat og kommune som særlig er rettet mot de som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller som på grunn av manglende arbeid eller arbeidsevne har behov for hjelp fra det offentlige

• En reorganisert statlig velferdsforvaltning med én etat for arbeid og relaterte ytelser og en etat for pensjoner og familieytelser

• En videreføring av kommunenes ansvar for sosialtjenesten

Etter Regjeringens syn vil denne organisasjonsløsningen være best egnet til å realisere målene om en mer brukerrettet og effektiv forvatning som kan lede flere i arbeid og færre mot trygd. Den vil gi brukerne tilgang til et nasjonalt arbeidsmarked og sikre en nasjonal styring av arbeidsmarkedspolitikken. Den bibeholder kommunenes grunnleggende omsorgsansvar for sine innbyggere og betydningen av lokale politiske avveininger. Den bibeholder det statlige ansvaret for finansiering og forvaltning av de rettighetsbaserte inntektsikrings- og pensjonsytelsene hvor hensynet til likhet skal veie tungt. Den støtter opp under de krav Regjeringen stiller til organisering av førstelinjetjenesten:

• Ett fysisk kontaktpunkt lokalt og en elektronisk portal for personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller på grunn av manglende arbeid eller arbeidsevne, har behov for hjelp fra de offentlige velferdsetatene. Også andre brukere enn disse skal kunne ha et tilbud lokalt.

• Alle brukere skal sikres et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av hvilke ressurser, kompetanse og tjenester som rent faktisk er lokalisert til vedkommendes kontaktpunkt.

• Brukerne skal få en helhetlig avklaring av sine behov uavhengig av «eierskapet» til ytelser og tjenester

• Det gis nærmere frister for saksbehandlingstider for utredning av bistandsbehov, behandling av søknader og lignende.

Denne organisasjonsløsningen gir ryddigere ansvarslinjer og mer entydige mål for den enkelte statlige etat enn dagens organisering. Organiseringen vil gjøre det enklere for brukerne, ikke minst for de brukere som i dag har behov fra tjenester fra flere etater. Den gir gode muligheter til desentralisert beslutningsmyndighet og til å bygge opp en slagkraftig førstelinjetjeneste med god og variert kompetanse. Regjeringen viser også til at flere andre land har samordnet forvaltningen av stønadsordninger for befolkningen i yrkesaktiv alder og arbeidsmarkedspolitikken, og har etablert felleskontor i førstelinjen.

Etter Regjeringens syn vil de andre organisasjonsløsningene som er utredet ikke være like egnet til realisere målene for en organisatorisk reform av velferdsforvaltningen som forslaget foran.

En felles statlig etat vil mangle et klart fokus rettet mot å få flere i arbeid. Etaten vil bli en kompleks organisasjon med mange ulike mål, omfattende ansvarsområder og stor spennvidde i oppgaver. Den vil medføre problemer med å prioritere mellom forvaltningsoppgaver og tjenesteyting. Organisasjonen vil kunne bli dominert av forvaltningspreget arbeid. Mangfoldet i oppgaver vil også kunne føre til lav effektivitet og prioriteringskonflikter.

En deling av ansvaret for inntektssikring og tjenesteyting i en statlig og kommunal etat, vil bryte opp den tette koblingen innenfor stønadsordningene mellom rettigheter og plikter. Det kan svekke motivasjonen blant arbeidssøkere til å finne seg en jobb. Dette vil være en organisasjon som ikke oppfyller målet om en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk, og kommunene vil ikke kunne ivareta et krav om geografisk mobilitet for arbeidssøkerne. Oppgavedelingen mellom stat og kommune vil gi kommunene svake insentiver til å redusere de statlige stønadsutgiftene, og problemet med kostnadsoverveltning vil bli forsterket i forhold til dagens organisering.

7.3 Førstelinjetjenesten

Utformingen av førstelinjetjenesten er avgjørende for mulighetene til å kunne nå målene om brukerretting og få flere i arbeid - færre på trygd. Det er i førstelinjen brukerne møter etatene, der de viktige valgene gjøres, og der brukerne skal få tilbud om tiltak og tjenester tilpasset egne behov. I tråd med Regjeringens forvaltningspolitikk bør fullmakter og handlingsrom delegeres så langt ned i organisasjonen som mulig, sett i lys av kravene til faglighet, rettssikkerhet og effektivitet. Utformingen av førstelinjetjenesten vil derfor være bestemmende også for hvilken form for og grad av samordning som eventuelt er nødvendig mellom organisasjonsledd i ulike etater lenger bak i systemene.

Behovet for et fysisk kontaktpunkt lokalt vil variere for ulike brukere av dagens velferdsetater. Mens personavhengig informasjon, veiledning, avklaring av behov og oppfølging krever nærhet til brukeren, kan en rekke mer forvaltningspregede oppgaver sentraliseres uten at brukeren blir berørt av det. Det gjelder i særlig grad forvaltning av ytelser som alderspensjon, familieytelser o.l, men også arbeid knyttet til vedtak om statlige ytelser som dagpenger og attføringspenger, uførepensjon, sykepenger m.v. Store grupper av de som mottar alderspensjon og ulike familieytelser o.l vil bare i begrenset grad ha behov for nær kontakt med etaten, og vil i stor grad kunne få sitt kontaktbehov tilfredsstillende dekket gjennom bedret tilgjengelighet og raskere besvarelse via telefon, post og internett. Også mange dagpengemottakere og andre i yrkesaktiv alder som mottar ytelser vil bare i begrenset grad og i en begrenset periode, ha behov for et fysisk kontaktpunkt lokalt. For brukere med et hjelpebehov som krever individuell oppfølging og kontakt med flere av dagens tre etater er imidlertid det fysiske kontaktpunktet viktig. Dette vil ofte være personer som trenger offentlig bistand på grunn av manglende arbeid eller arbeidsevne. For denne gruppen er det særlig avgjørende å få til en god samordning lokalt.

Regjeringen setter som krav til en førstelinjetjeneste i en reorganisert velferdsforvaltning at personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller trenger hjelp på grunn av arbeidsløshet eller manglende arbeidsevne skal kunne forholde seg til ett lokalt kontaktpunkt. Dette kontaktpunktet skal sikre at disse brukerne får en helhetlig og rask avklaring av sine behov og effektiv oppfølging, uavhengig av ansvarsfordelingen mellom ulike deler av det offentlige hjelpeapparatet.

Også andre brukere enn de som mangler arbeid eller arbeidsevne skal kunne betjenes av dette kontaktpunktet. Mange vil ha behov for personlig kontakt lokalt og helhetlig informasjon og veiledning.

Førstelinjen vil samtidig utføre oppdrag på vegne av pensjonsetaten. Et godt eksempel er utbetalingen av helserefusjoner. Førstelinjen vil også gi den enkelte all annen informasjon og veiledning mv. som gis på trygdekontorene i dag.

Regjeringen legger vekt på at alle brukere av de tre velferdsetatene skal få en like god service og rask oppfølging uavhengig av behovet for bistand fra et lokalt kontaktpunkt. Internett, telefon og posttjenester må derfor samtidig utnyttes slik at en økende del av førstelinjetjenestene kan gis uavhengig av fysisk oppmøte. Uavhengig av kontaktform skal førstelinjetjenesten sørge for at brukeren får vurdert hvilket bistandsbehov han eller hun har, og derigjennom klargjøre hvordan oppfølgingen skal være. For eksempel vil en telefonhenvendelse fra en bruker som trenger tett oppfølging typisk kunne medføre at det avtales et møte på et bestemt tidspunkt med relevante fagpersoner. I tillegg må førstelinjetjenesten som et minimum kunne gi den enkelte bruker informasjon, veiledning, søknadsskjemaer og tilgang til jobbsøkingsverktøy og internett. Med flere tjenester tilgjengelig på nettet og gode telefonløsninger vil et økende antall brukere velge ikke å gå via det fysiske kontaktpunktet, noe som er effektivt både for brukeren og etatene. Hvordan den enkelte bruker velger å henvende seg skal imidlertid ikke påvirke saksbehandlingen.

Det er et krav til organiseringen av førstelinjetjenesten at alle brukere skal sikres et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av hvilke ressurser, kompetanse og tjenester som rent faktisk er lokalisert til vedkommendes kontaktpunkt.

Førstelinjen skal bestå av to ledd. Det første leddet skal være en felles inngangsdør for alle brukere og betjene det store antall brukere som henvender seg med et enkelt og oversiktlig problem. Brukere med mer sammensatte behov skal henvises til det andre leddet. Her skal de få en helhetlig avklaring av sine behov. De skal ha en rådgiver som skal stå for oppfølging av brukerne og eventuelt bistå dem i kontakten med andre deler av hjelpeappartet. For at kravet om likeverdige tjenester og tilgjengelighet kan realiseres også på mindre steder, må førstelinjen lokalisert ett sted kunne samvirke med førstelinjekontor lokalisert et annet sted og øvrige organisasjonsledd. Dette kan oppnås ved god fleksibilitet i anvendelsen av kompetanse og ressurser, og ved effektive samhandlingslinjer bakover i organisasjonen. Førstelinjetjenesten skal særlig ha kompetanse på informasjon, veiledning, oppfølging og annen tjenesteyting som krever nærhet til brukeren. Alle former for spesialistkompetanse trenger ikke å være permanent til stede i alle lokale kontaktpunkt. Ambulant tjenestetilbud, og tilgjengelighet til spesialistkompetanse til avtalte tider kan være hensiktsmessige løsninger på mindre steder. Også god utnyttelse av IKT og økt bruk av video- og telefonmøter er viktige hjelpemidler for å sikre god tilgjengelighet og likeverdige tjenester.

En førstelinjetjenste som skal være et enhetlig kontaktpunkt for alle som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller trenger hjelp på grunn av manglende arbeid eller manglende arbeidsevne, må inneholde kompetanse og tjenester som i dag ivaretas av den kommunale sosialtjenesten. I utgangspunktet skal det være en felles førstelinje i hver kommune med tjenester fra jobbetaten, pensjonsetaten og den kommunale sosialtjenesten. I en del tilfelle kan det være rasjonelt med interkommunale løsninger. Med gitte ressurser vil en lokalisering i hver kommune bety at det blir stor variasjon i bemanning og kompetanse i førstelinjen. Ressursene vil måtte spres tynnere utover enn om lokaliseringen i mindre kommuner skjer ut fra et interkommunalt samarbeid. Mulighetene til å utnytte stordriftsfordeler vil reduseres. Skal en opprettholde tilstrekkelig faglighet og kompetanse med en slik lokalisering, setter det krav til å utnytte og utvikle metoder for brukerretting og klare ansvars- og styringslinjer uavhengig av hvor arbeidsplassene er lokalisert. Interkommunalt samarbeid om førstelinjetjenesten vil både legge til rette for å redusere rene administrasjonsutgifter og for at det kan etableres fagmiljøer som sikrer god kompetanseutveksling og erfaringsoverføring mellom medarbeiderne. Medarbeidere med god fagkompetanse og helhetlig oversikt over virkemidler og hjelpemuligheter er avgjørende for at brukeren skal få den individuelle og helhetlige avklaring han eller hun har krav på.

Førstelinjen bemannes normalt med ansatte både fra stat og kommune i hver lokalisering, men enkeltkommuner skal ikke tvinges til deltakelse. Det skal inngås en driftsavtale etter nærmere angitte krav med kommunene. Kommunene vil bli tilbudt å få driftsansvaret for førstelinjen, men det vil være frivillig for kommunene å påta seg et slikt ansvar. Kravene til førstelinjetjenesten vil være de samme om jobbetaten inngår avtale om drift med en eller flere kommuner eller om staten står for driften av førstelinjen i det aktuelle området. For å sikre klare mål- og ansvarslinjen i førstelinjen, kan ikke statlig ansatte beslutte kommunale ytelser eller tjenestetilbud og tilsvarende for kommunalt ansatte. Beslutninger i førstelinjen skal kun skje etter klart definerte fullmakter.

Med en videreføring av kommunalt ansvar for sosialtjenestene, må det også være opp til kommunene selv å vurdere om man sammen med andre kommuner vil gå inn på ett kontaktpunkt som dekker flere kommuner. Regjeringen vil da legge til rette for interkommunale løsninger på dette feltet.

Ansvaret for å koordinere tjenestene for brukere med sammensatte behov legges til den tjenesten som brukeren har størst behov for bistand fra, eller til sosialtjenesten dersom det er uklart hvem som skal ha ansvaret.

Regjeringen finner det ikke hensiktsmessig å beskrive i detalj hvordan kravene til førstelinjen kan oppfylles. Det må være oppgaven til en reorganisert forvaltning i samarbeid med kommunene å finne fram til de konkrete løsningene. Så lenge kravene som er satt til å løse arbeidsoppgaver innfris, bør staten være åpen for ulike typer løsninger i ulike kommuner. Ikke minst vil det være ønskelig å få lagt bedre til rette for det nødvendige samarbeidet med helsetjenesten i kommunene. Muligheten til å introdusere arbeidsmetoder og organisering hvor førstelinjen systematisk trekker på ressurser og spisskompetanse andre steder i organisasjonen må vektlegges. Både Aetat og trygdeetaten har erfaring med slike organisatoriske grep. Det er også viktig at etatene utnytter mulighetene som ligger i bruk av eksterne leverandører av deltjenester.

IKT-løsninger som muliggjør effektiv samordning og desentraliserte beslutninger er en viktig forutsetning for en godt fungerende førstelinjetjeneste. Betydningen av IKT for organisasjonsendring er nærmere beskrevet i kapittel 6.4.2.

Regjeringen vil sette klare resultatmål for en reorganisert velferdsforvaltning. Slike mål må både fange opp evnen til å gi brukerne tjenester, tiltak og ytelser, men også i hvilken grad innsatsen gir effekt ved at folk kommer i arbeid. For førstelinjetjenesten vil også brukerrettede resultatmål som frister for saksbehandlingstid for utredning av bistandsbehov, behandlingstid for søknader m.v. stå sentralt.

Utviklingen av førstelinjetjenesten vil ha betydning for arbeidet som er i gang for å etablere offentlige servicekontorer i kommunene. Mange offentlige servicekontorer er allerede organisert eller planlagt med hovedfokus på samordning av tjenester fra arbeidskontor, trygdekontor og sosialkontor. Offentlige servicekontor har imidlertid et annet formål enn førstelinjen i en ny organisering av velferdsforvaltningen. Blant annet er offentlige servicekontor forutsatt å yte service på et bredt saksområde, mens den nye førstelinjetjenesten først og fremst skal være et kontaktpunkt for personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller trenger hjelp på grunn av arbeidsløshet eller manglende arbeidsevne. Førstelinjetjenesten skal samtidig også kunne betjene og yte service til andre brukere. Regjeringen legger vekt på at en eventuell tilpasning av offentlige servicekontor til den nye førstelinjen ikke må svekke førstelinjens fokus på behovet for arbeid som hovedmål for brukerkontakt.

7.4 Klage og overprøving

Brukerens rett til å få overprøvd et forvaltningsvedtak som går dem imot, er en fundamental rettssikkerhetsgaranti. Velferdsstatens etater forvalter stønader og yter tjenester av grunnleggende betydning for den enkeltes levekår, og de har i praksis monopol på de fleste av disse velferdsgodene. Brukerne har derfor ikke særlig mulighet til å få hjelp fra konkurrerende organer, og muligheten for overprøving blir da eneste utvei til omgjøring. Denne muligheten reduserer faren for vilkårlig behandling i forvaltningen og den bidrar til å øke tilliten til forvaltningstjenestene. Vedtak i klagesaker er også en viktig kilde til erfaring om hvordan tjenesteyting og ytelsesforvaltning skjer i praksis, og kan derfor bidra til å korrigere denne praksisen.

I dag er regelen at vedtak i enkeltsaker kan overprøves av et overordnet forvaltningsorgan. I kapittel 2 beskrives gjeldende klage- og overprøvingsmulighet av enkeltvedtak fattet i de tre etatene. Ved en reorganisering av velferdsforvaltningen er effektive søknadsprosesser med kortest mulig saksbehandlingstider viktig. Brukeren må også føle seg sikker på at hensynene til personvern og rettsikkerhet er fullt ut ivaretatt. Klagemuligheter, og muligheter til overprøving fra en uavhengig instans, er en forutsetning for en brukerrettet forvaltning. Organer for klagebehandling må være organisert slik at de kan vedlikeholde og utvikle et tilstrekkelig kompetent fagmiljø og en god kompetanse på feltet. Det tilsier at disse funksjonene med fordel kan samles i større geografiske enheter. I den forbindelse bør også arbeidsdelingen mellom nye klageorganer og Trygderetten vurderes.

7.5 En videreutvikling av dagens organisering

Dagens organisering består av en kommunal sosialtjeneste, en statlig trygdeetat og en statlig Aetat. I kapittel 2 og 3 er det gjort nærmere rede for etatenes mål, hvordan de er organisert og samarbeidet mellom dem.

I de siste årene er det gjort en god del for å bedre samhandlingen og samarbeidet mellom de tre etatene. Senest er ansvarsfordelingen mellom etatene justert ved Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv, noe som antas å føre til færre overføringer av saker mellom trygdeetaten og Aetat. Inngåelse av samarbeidsavtaler, etablering av særskilte samarbeidsorganer og nye rutiner for samarbeid, som dels er kommet som følge av omfattende forsøksvirksomhet på området, har bidratt til bedre samordning omkring personer som har behov for bistand fra flere etater. Samtidig skjer det fortsatt en betydelig overgang av personer fra arbeidslivet inn i folketrygdens sykdomsrelaterte stønadsordninger og økonomisk sosialhjelp. Overføring av saker mellom etatene er krevende både for brukere og saksbehandlere. Ulike mål og prioriteringer gir grunnlag for ulike vurderinger mellom etatene. Mange stønadsmottakere går for lenge uten at det skjer en eller annen form for aktivisering. Brukerne uttrykker en betydelig misnøye med måten forvaltningen møter dem på. De opplever at tjenestene ikke er lett nok tilgjengelige. Utviklingen de senere årene har gått i riktig retning og vi har i hovedtrekk fått klare ansvarsforhold, men hovedproblemene knyttet til samhandlingen mellom etatene består.

Det synes fortsatt å være et potensial for forbedringer innenfor dagens organisering.

En mulighet kunne være å sette et forsterket fokus på å få flere i arbeid ved å utforme klarere og mer forpliktende mål som forutsetter at etatene samarbeider bedre for å innfri målene. Det kan for eksempel skje ved at etatene utarbeider felles mål og prioriteringer, der målet om arbeid vektlegges sterkere enn i dag, og der etatene blir enig om hvilke grupper som skal prioriteres for arbeidsrettet bistand. Gjennom lederkontrakter og tildelingsbrev kan etatene gjøres kollektivt ansvarlig for resultater.

Ordninger med samarbeidsorganer og basisgrupper kan videreutvikles blant annet ved å gjøre deltakelsen i disse obligatorisk. Også oppfølgingen av forbrukere gjennom felles planer i etterkant av basisgruppemøter kan gjøres mer forpliktende.

En videreutvikling kan også skje gjennom utbygging av offentlige servicekontorer (OSK) i hver kommune, og ved større grad av samlokalisering av de lokalt tilstedeværende etater, i tilknytning til det offentlige servicekontoret. Offentlige servicekontor vil imidlertid ikke kunne tilfredsstille kravene til en reorganisert velferdsforvaltning og utformingen av førstelinjetjenesten som nevnt foran. Offentlige servicekontor har som formål å yte service på et bredt saksområde, og mangler målrettethet i forhold til å få flere i arbeid. Personer som trenger mer omfattende bistand for å komme i arbeid, må fortsatt forholde seg til flere etater. Forvaltningen vi ikke framstå som vesentlig mer enhetlig og samordnet. Eventuelle forbedringer vil vanskelig kunne fjerne gråsoner mellom etatene. Lang ventetid vil fortsatt være et problem, og det vil være vanskelig å gi nærmere frister for saksbehandlingstider for utredning og saksbehandling. Samlokalisering vil kun redusere den fysiske avstanden mellom kontorene, ikke fjerne etatsgrensene. Fortsatt vil en ha etater med sine organisatoriske grenser, med bestemte ansvarsforhold, virkemidler og systemer. Dobbeltarbeid vil fortsatt være et problem. Offentlige servicekontorer vil ikke løse problemene med manglende samordning av virkemidlene for personer som kan være aktuelle for arbeid

Innenfor dagens organisering kan det også tenkes en ordning med fullmakter som kan muliggjøre et mer utstrakt samarbeid lokalt. Det kan for eksempel skje ved at lovgivningen åpner for at den ene av etatene får delegert myndighet til å treffe beslutning på vegne av de andre, eventuelt at en ansatt ved servicekontorene, eller en kontaktperson, får myndighet til å beslutte på vegne av de tre etatene. Slike fullmakter, som vil være bindende for etatene, kan begrenses til beslutninger på utvalgte områder eller de kan gis på mer generelt grunnlag, jf. omtale av forsøksvirksomhet om dette i kapittel 3.

Problemene med utstrakt bruk av fullmakter er uoversiktlige beslutningssystemer og problematiske styringslinjer innen og mellom etatene. Det krever betydelig internadministrasjon og kan gå ut over den interne effektiviteten i organisasjonene. Det kan medføre at beslutninger som fattes av en etat kan gi utgifter som må dekkes av en annen etat. Det vil i så fall bryte med det økonomiske ansvarsprinsippet om at den som treffer et vedtak også skal ha ansvaret for å dekke utgiftene som følger av vedtaket.

Innenfor rammene av denne modellen kan brukerrettingen også økes ved løpende å utveksle brukerdata mellom alle etatene, slik at hver enkelt etat har oversikt over brukerens situasjon og hvilken bistand vedkommende får fra andre. Dette vil kreve betydelig utviklingsarbeid på den datatekniske siden. Utveksling av data mellom etater har også sine problematiske sider i forhold til datasikkerhet og personvern.

Innenfor hver etat kan det også være effektiviseringsgevinster å hente ved endring av prosesser, delegering av ansvar, divisjonering og spesialisering av tjenester mv.

Forvaltning av rettighetsbaserte ytelser utgjør en sentral del av trygdeetatens oppgaver, og er også en viktig oppgave for Aetat. En effektiv forvaltning av disse ytelsene dreier seg primært om kompetanse og kvalitet i saksbehandlingen, hensiktsmessige IKT-systemer og gode rutiner for og tilgang på informasjon. Det er grunn til å tro at dette i stor grad vil kunne ivaretas innenfor dagens organisering.

Større satsing på kompetansebygging i etatene vil kunne gi bedre måloppnåelse både for hver enkelt og for de tre etatene samlet. Innen sosialtjenestene er det behov for styrket kompetanse både i forhold til utmåling av økonomisk sosialhjelp, økonomisk rådgivning og en kompetanse som i større grad vektlegger oppfølging og rådgivning for å få mottakere av sosialhjelp inn i kvalifisering og arbeid. Innenfor trygdeetaten er det et betydelig potensiale for kompetanseheving både på lokalt nivå og fylkesnivå. Dette gjelder både i forhold til tjenesteyting og tildeling av ytelser. Kompetanseutvikling i forhold til å vurdere arbeidsevne er en hovedutfordring for velferdsforvaltningen. For trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten er det en særlig utfordring å utvikle mer lik vurdering av arbeidsevne i forbindelse med yrkesrettet attføring. Faglig sikkerhet og god kvalitet i disse vurderingene har stor betydning for utviklingen i antall stønadsmottakere og for hvem som ledes mot arbeid. Med dagens organisering og ansvarsdeling vil en økt kompetansesatsing på disse områdene innebære oppbygging av overlappende kompetanse og spredning av kompetanse på små enheter. Den begrenser mulighetene til å utnyttet stordriftsfordeler og oppnå synergigevinster.

En videreutvikling av dagens organisering vil ikke føre til omstillingskostnader av betydning. Bortsett fra eventuell utbygging av offentlige servicekontor og kompetanseoppbygging vil trolig mye av forbedringstiltakene kunne tas innenfor dagens budsjettramme. En videreutvikling synes heller ikke å gi de store gevinstene gjennom å bidra til at flere kommer i arbeid, og færre på trygd. Dette skyldes grunnleggende begrensninger i mulighetene til å gjøre dagens organisering mer målrettet mot å få flere i arbeid. Det vil med dagens organisering også være vanskelig å redusere dobbeltkompetansen.

Samlet vurdering

Etter Regjeringens vurdering vil ikke en videreutvikling av dagens organisering være et tilstrekkelig grep for å nå de grunnleggende målene om flere i arbeid - færre på trygd og en mer brukerrettet velferdsforvaltning.

Hovedsvakheten ved dagens organisering er at den ikke gir mulighet til å samle ressurser og virkemidler slik at en med full styrke kan arbeide for å få flere i arbeid og samtidig redusere avgangen fra arbeidslivet og innstrømmingen i stønadsordningene. Dette er også et hinder for økt brukerretting av tjenester og service. Brukere med bistandsbehov fra flere etater vil uansett forbedringsmuligheter fortsatt kunne risikere å bli sendt fra etat til etat som følge av både delt ansvar og ulikt syn på hva som er riktig bistand for den enkelte. Dette vil både kunne påvirke effektiviteten i den hjelp som tilbys og kunne føre til unødig lange ventetider på utredning og behandling. Dagens organisering har også åpenbare effektivitetsmangler i form av delvis overlappende kompetanse og høyt ressursbruk til intern administrasjon som følge av dobbeltarbeid og krevende samarbeidsformer. Kostnadsoverveltning mellom etatene vil fortsatt være et problem.

7.6 En reorganisert velferdsforvaltning på statlig nivå

Denne løsningen, som Regjeringen anbefaler, går ut på at det opprettes to nye statlige etater: En etat for arbeid og relaterte ytelser (jobbetat) og en etat for pensjoner og familieytelser (pensjonsetat). Dagens kommunale ansvar for ytelser og tjenester etter lov om sosiale tjenester videreføres. Det etableres en felles førstelinjetjeneste mellom stat og kommune.

Løsningen innebærer at jobbetaten vil ha ansvaret for arbeidsformidling, arbeidsmarkedstiltak, og livsoppholdsytelser i forbindelse med arbeidsledighet, sykdom og uførhet mv. Arbeid og selvforsørgelse vil være hovedmålet for denne etaten. Alle statlige virkemidler for å nå dette målet vil finnes innenfor en og samme organisasjon. Virkemidler omfatter både tjenester og ytelser. Etaten vil dermed ha et entydig formål: Gi tjenester og forvalte ytelser til alle personer i yrkesaktiv alder.

Pensjonsetaten vil ha ansvaret for rettighetsbaserte ytelser som gis til andre enn personer i yrkesaktiv alder (for eksempel alderspensjon), og ytelser som primært har andre formål enn å bidra til målet om arbeid (for eksempel ulike familieytelser). Denne etaten vil også ha ansvar for utbetaling av refusjoner til enkeltpersoner og leverandører av helsetjenester. Dette er relativt automatiserte ytelser som i mindre grad krever nær kontakt med brukerne. Også denne etaten vil ha et entydig formål: Rendyrket inntektssikring og finansiering uten noe ansvar for tjenesteyting.

Forslaget har visse likhetstrekk med det engelske Jobcentre Plus som er en ny organisasjon under utbygging med samlet ansvar for arbeid og inntektssikring for personer i yrkesaktiv alder. To andre etater under samme departement har ansvar for henholdsvis alderspensjon og familieytelser.

Målgruppe, tjenester og ytelser

Målgruppe for jobbetaten vil være alle innbyggere i yrkesaktiv alder.

Etaten vil ha ansvaret for mange brukere: Ordinært arbeidsledige og yrkeshemmede, sykmeldte, enslige forsørgere, gjenlevende ektefelle, uførepensjonister og sosialhjelpsmottakere som kan dra nytte av etatens formidlingstjenester og tiltak.

Jobbetaten vil videre ha ansvar for et stort spekter av tjenester med sikte på å motvirke utstøting og få folk i arbeid: Arbeidsformidling, informasjon, motivasjon, veilednings-, utrednings- og handlingsplanarbeid rettet mot arbeidsmarkedet, følge opp sykmeldte, enslige forsørgere og gjenlevende ektefeller, følge opp og bistå virksomhetene med bedriftsintern attføring, yrkesrettet attføring og sette i verk arbeidsmarkedstiltak rettet mot både ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede. Etaten vil også gi egnede tilbud til sosialhjelpsmottakere som er aktuelle for arbeid.

Etaten vil ha ansvar for kontantytelsene rettet mot personer i yrkesaktiv alder som dagpenger, ulike sykdomsrelaterte trygdeytelser inklusive uførepensjon, og ytelser til enslige forsørgere og gjenlevende ektefelle m.v. Denne etaten skal således fatte vedtak om tilståelse av uførepensjon, og følge opp brukeren hvis den gis som en midlertidig ytelse.

En viktig del av jobbetatens målgruppe i tillegg til personer som har helsemessige og /eller sosiale problemer er ordinære arbeidssøkere. Etaten skal videreføre dagens integrerte modell hvor yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere betjenes av den samme instans. Skal jobbetaten lykkes med målet om å få flere i arbeid må etaten etablere et godt samarbeid med arbeidsgivere og næringsliv. Det blir viktig å sikre etaten et godt renomme både blant arbeidssøkere og arbeidsgivere.

Målgruppe for pensjonsetaten vil være alderspensjonister, barnefamilier og ulike helsepersonellgrupper, samt personer som mottar ytelser som følge av at de har bestemte ekstrautgifter som dekkes av folketrygden.

Denne etaten vil ha ansvaret for følgende ytelser: alderspensjon, barnepensjon, ytelser som skal kompensere for bestemte merutgifter som folketrygden dekker, refusjon for helsetjenester og legemidler, samt familieytelser som barnetrygd, kontantstøtte, fødselsstønad, pleiepenger og forskuttering av bidrag. Dette er i stor grad regelstyrte ytelser som kan beregnes og administreres ved hjelp av IT-verktøy.

Kommunen vil fortsatt ha ansvar for ulike sosiale tjenester, inklusive økonomisk sosialhjelp, omsorgstjenester og rehabiliteringstjenester.

I avsnitt 7.10 er det redegjort nærmere for hvilke oppgaver som vil legges til de to nye etatene.

Førstelinjetjenesten og organiseringen bakover

Førstelinjetjenesten skal først og fremst være et enhetlig kontaktpunkt for alle som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller som trenger hjelp på grunn av manglende arbeid eller manglende arbeidsevne. Dette kontaktpunktet skal sikre at brukerne får en helhetlig avklaring av sine behov, uavhengig av ansvarsfordelingen mellom ulike deler av det offentlige hjelpeapparatet. Førstelinjen skal sikre alle brukere et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av hvilke ressurser, kompetanse og tjenester som rent faktisk er lokalisert til vedkommendes kontaktpunkt. Den skal også inneholde kompetanse og tjenester som i dag ivaretas av den kommunale sosialtjenesten. Interkommunale løsninger er aktuelt der det er til beste for brukeren. Førstelinjetjenesten skal ellers bygge på prinsippene og utformes i samsvar med beskrivelsen i avsnitt 7.3.

Førstelinjetjenesten vil dermed ha innebygd to ulike ansvars- og fullmaktslinjer, til hhv. stat og kommune. Brukerproblemene knyttet til det, bør bli vesentlig redusert gjennom at det opprettes en førstelinjetjeneste med en inngangsdør for mange av brukerne. Uavhengig av fullmaktene vil forholdene ligge vesentlig bedre til rette for praktisk samarbeid enn med dagens organisering. Likevel vil det arbeides videre med å finne fram til gode løsninger på det todelte ansvarsforholdet.

Staten bør ha «sørge for»-ansvaret for organisering og drift av førstelinjetjenesten. På den måten blir det mulig å sikre kravene om likebehandling, lik tilgjengelighet, felles informasjon og entydige inngangsportaler mv. Kommunene vil ikke ha mulighet til å sørge for tilsvarende samordning, noe som er helt avgjørende for å lykkes med reformen. Det statlige ansvaret må derfor ivaretas av den statlige etaten som er mest avhengig av førstelinjetjenesten, dvs. den arbeidsrettede etaten. Førstelinjen bemannes normalt med ansatte både fra stat og kommune i hver lokalisering. Det inngås en driftsavtale med nærmere angitte krav med kommunen(e). Kommuneene vil bli tilbudt å ta driftsansvar for førstelinjen. Det må være frivillig for kommunen å påta seg et slikt ansvar.

Ulike spesialisttjenester som arbeidslivssentrene, hjelpemiddelsentralene og Aetats spesialisttjenester kan eventuelt samles ved enkelte førstelinjekontor eller plasseres på høyere forvaltningsnivå i jobbetaten, for eksempel i form av regionale ressurssentra. Tilsvarende gjelder også beslutningsmyndighet på områder som krever et høykompetent og spesialisert fagmiljø, som for eksempel behandling av uførepensjonssaker. Kompetansen i slike ressurssentre må være lett tilgjengelig for førstelinjetjenesten når dette er nødvendig i den enkelte sak. Ressurssentrene bør også bidra til kompetanseutvikling i førstelinjetjenesten og ha en veiledningsfunksjon overfor denne. Ved en omorganisering vil det være aktuelt å vurdere hele spekteret i den nye etatens spesialiserte tjenester, både hvordan de skal innpasses i organisasjonen og den fysiske plasseringen av disse.

Også den nye statlige pensjonsetaten vil ha behov for direkte brukerkontakt, men i mindre grad enn jobbetaten og brukerne trenger derfor normalt ikke å ha samme grad av fysisk tilgjengelighet. Jobbetaten skal kunne utføre enklere førstelinjetjenester også for pensjonsetaten. Det er særlig i forbindelse med søknader om frikort, dekning av reiseutgifter, spørsmål om dekning av behandling i inn og utland samt bidrag til spesielle formål at mange brukere oppsøker trygdekontoret. En del brukere med alderspensjon (spesielt AFP) har også ofte behov for personlig kontakt og forklaring.

Brukere av stønader ved separasjon og skilsmisse og tap av forsørger har på grunn av sin livssituasjon behov for å kunne søke råd og veiledning på lokalkontoret samtidig som de da vil få tilgang til de oppfølgingstjenester lokalenheten kan tilby. Ved innføring av nye bidragsregler vil det være et stort behov for detaljert informasjon og veiledning. Det satses nå på at partene i større grad inngår private avtaler. Ved behandling av farskapssaker må partene uansett møte personlig.

For å beholde klare ansvars- og styringslinjer på statlig side bør jobbetaten gjøre dette arbeidet på oppdrag, for eksempel etter mønster av de avtaler som er inngått mellom trygdeetaten og likningsetaten om vertskontorsamarbeid. Det er en forutsetning at den direkte brukerrettede servicen når det gjelder pensjonsetatens ytelser og tjenester ikke svekkes, blant annet for folketrygdens helserefusjoner. Pensjonsetaten bør i tillegg satse på brukertilgjengelighet og brukerservice gjennom en effektiv organisasjonsstruktur supplert med sterk vektlegging av telefon- og internettløsninger.

De to etatene bør utvikle effektive samarbeidsformer. For å utnytte kompetansen i pensjonsetaten best mulig kan den også påta seg stønadsberegning og utbetaling for ytelser som jobbetaten har innvilget, og evt andre oppgaver for jobbetaten. Pensjonsetaten vil dermed kunne stå for storparten av utbetalingene til enkeltpersoner i Norge. Det kan også være oppgaver den kan utføre i forhold til andre etater.

På den andre siden kan jobbetaten påta seg oppgaver med råd og veiledning om arbeidsmuligheter for personer som overveier om de skal ta ut alderspensjon eller fortsette i arbeid. Disse viktige koordineringsoppgavene tilsier at de to etatene bør etablere et godt samarbeid.

Etatene skal ha hver sin ledelse med ansvar for at beslutninger i Regjering og Storting blir iverksatt.

Nye klageorganer må vurderes etablert for å ivareta brukernes klageadgang på enkeltvedtak fattet i to nye statlige etatene, jf. omtale i avsnitt 7.4. I den sammenheng må også fylkesleddets rolle avklares.

Vurdering

Bedre brukerretting

Den nye førstelinjen vil gi brukerne ett sted å henvende seg. Brukerne vil oppleve alle arbeidsrettede tjenester og sykdomsrelaterte ytelser som langt bedre samordnet og helhetlig enn i dag. Ved å etablere en førstelinjetjeneste hvor det kan være både statlige og kommunalt ansatte, vil forholdene ligge godt til rette for samordningen mellom stat og kommune om blant annet arbeidsledige sosialhjelpsmottakere. Brukere som i dag har behov for bistand fra flere etater vil få et klart bedre tilbud.

Breddekunnskap og spesialistkunnskap på lokalt nivå blir lettere å koordinere enn i dag. Det er gode muligheter for å samle kompetanse og dermed høste stordriftsfordeler, utvikle dybdekompetanse og oppnå økt effektivitet og kvalitet i saksbehandlingen.

Organiseringen vil redusere dobbeltregistrering av opplysninger. Forutsetningene for en desentralisert oppgaveløsning vil være bedre enn ved dagens organisering fordi blant annet ansvaret for Aetats virkemidler vil være tilstede i førstelinjetjenesten.

Brukere av pensjonsetaten skal få minst like god service som i dag. Lokalt vil de få tilgang til bistand og informasjon om pensjoner, familieytelser, refusjoner og forvaltning fra jobbetaten som utfører dette på oppdrag av pensjonsetaten. Jobbetaten skal sikres god kompetanse og kunnskap på dette området. God direkte kontakt med pensjonsetaten vil bli ivaretatt gjennom en sterk satsning på brukertilgjengelighet og brukerservice, blant annet med vekt på gode telefon- og internettløsninger.

Hovedfokus på å få flere i arbeid

Den foreslåtte organiseringen vil gi to etater med klare mål og mindre komplekse oppgaver enn i dag. Begge de to statlige etatene vil ha en strategisk kjerne og mer homogene mål og brukergrupper. Jobbetaten vil ha arbeid som mål, men også ansvar for relaterte ytelser til de som ikke har arbeid. Pensjonsetaten skal tilstå ytelser, og vil kunne konsentrere seg om utbetaling av riktig ytelse til riktig tid. Jobbetaten vil gi brukere som trenger bistand for å komme i arbeid ett sted å forholde seg til. Tjenester og ytelser som skal motvirke utstøting og få folk i arbeid samles i en etat. Det er grunn til å anta at en slik løsning vil gi gode forutsetninger for å nå målet at flere skal komme i arbeid. Nasjonal styring av arbeidsmarkedspolitikken og geografisk mobilitet for arbeidssøkere innenfor ett nasjonalt arbeidsmarked vil fortsatt sikres.

En slik organisering vil gjøre styring og ledelse enklere enn i dag. Det gjelder både styring fra overordnet myndighet og for etatsledelsen. Hver av etatene vil primært ha ett hovedmål for virksomheten som legger til rette for å utvikle en enhetlig forståelse og kultur i den enkelte virksomhet. Jobbetaten skal ha klare sysselsettingsmål for ulike grupper arbeidssøkende. Yrkeshemmede vil være en spesielt prioritert målgruppe.

Redusert ventetid for brukerne

Tjenestene og kompetansen i dagens Aetat vil være mer tilgjengelig enn i dag. Kompetanse, virkemidler og tiltak som skal bidra til å få personer i arbeid vil være samlet i en etat. Den nye jobbetaten vil ha gode forutsetninger for å prioritere raskere utredning av arbeidsmuligheter og korte saksbehandlingstider enn i dag. Etaten vil kunne effektivisere saksbehandlingen når det blant annet gjelder søknader om yrkesrettet attføring, der søknadsbehandlingen i dag er delt mellom trygdeetaten og Aetat. En vil unngå dobbeltregistrering av opplysninger og saksbehandlingen vil kunne skje i det ene kontoret som har alle virkemidlene som er nødvendig for å avklare behov for arbeidsrettede tjenester og ytelser. Organiseringen av førstelinjen med tilstedeværelse av jobbetaten og sosialtjenesten i samme kontaktpunkt gir gode muligheter for rask og effektiv samordning av tjenestetilbudet. Samling av virkemidlene rettet mot arbeid og selvforsørgelse i en etat muliggjør innføring av reelle frister for saksbehandling, noe som kan bidra til kortere saksbehandlingstider. Fastsetting av frister bør samtidig balanseres mot hensynet til god kvalitet i saksbehandlingen og mulige konsekvenser som beslutningene kan få for den enkelte og for samfunnet. I forhold til varige ytelser med vidtgående økonomiske konsekvenser (for eksempel uførepensjon) er det særlig viktig at tidsfristene som settes tar tilstrekkelig høyde for dette.

Forsvarlig forvaltning av rettighetsbaserte ytelser

Forslaget vil sikre en god forvaltning av lovbestemte kontantytelser som imøtekommer kravene til kvalitet og likebehandling. En sentralisering og spesialisering av administrative oppgaver knyttet til forvaltning av økonomiske ytelser, vil blant annet kunne bidra til bedre utnyttelse av kompetansen på området. For brukerne vil det kunne gi forbedringer i form av sikrere og bedre kvalitet i beslutningene.

Eventuelle endringer i pensjonssystemet som følge av forslag fra pensjonskomisjonen må tas hensyn til ved en omorganisering av etatene. En fleksibel pensjonsordning, der målet er å stimulere til arbeid medfører at pensjon og arbeid i større grad må ses i sammenheng. Mange vil ha behov for å vite om hvilke arbeidsmuligheter som eksisterer, hvilke muligheter som finnes for å kombinere pensjon med deltidsarbeid også videre. En mulig pensjonsreform medfører også at den enkeltes behov for informasjon med hensyn til egen pensjon sannsynligvis vil øke. Førstelinjetjenesten vil her spille en sentral rolle gjennom de oppgaver den skal utføre for pensjonsetaten.

Ansvaret for alderspensjon er plassert i pensjonsetaten, mens jobbetaten vil stå for tildeling av uførepensjon og pensjon til gjenlevende ektefelle. Pensjonsordningene bygger mye på det samme regelverket, og utmålingsreglene er i stor grad felles. Ved at pensjonsetaten ivaretar ansvaret for beregning og utmåling av ytelser som er plassert under jobbetaten, vil en kunne utnytte stordriftsfordeler på kompetansesiden og dermed bidra til økt kvalitet i saksbehandlingen. Det er viktig med rask og enkel utveksling av informasjon mellom de to etatene.

7.7 Felles etat

En felles etat kan etableres ved å slå sammen dagens trygdeetat, Aetat og deler av dagens kommunale sosialtjeneste. De lovpålagte oppgavene til sosialtjenesten omfatter både generelle og individrettede tiltak, inklusive spesielle tiltak overfor rusmiddelmisbrukere. I tillegg kommer ulike tjenester som ikke er lovpålagt, men som en del kommuner i dag yter.

En felles etat må være statlig. Regjeringen legger til grunn at sentrale rettighetsbaserte inntektssikringsordninger som er hjemlet i folketrygdloven, fortsatt skal være et statlig ansvar. Trygdeytelser som sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, dagpenger, uførepensjon m.v. skal være individuelle rettigheter som i dag. Med krav om standardisering og likebehandling, er det ikke aktuelt med en desentralisering av folketrygdens ytelser.

Regjeringen legger videre til grunn at arbeidsmarkedspolitikken skal være underlagt nasjonal styring. For å utnytte landets arbeidskraftressurser best mulig er viktige forutsetninger et nasjonalt arbeidsmarked og en effektiv arbeidsformidling. Arbeidsmarkedspolitikken er en integrert del av den økonomiske politikken. Derfor er det viktig med en nasjonal styring av blant annet ressursene til arbeidsmarkedstiltak, slik at ressursinnsatsen kan tilpasses ledighetsnivået til enhver tid.

Regjeringen anser en samling av alle kommunale sosialtjenester i en statlig etat som lite aktuell. En slik overføring av ansvar og oppgaver fra kommune til stat vil være i strid med Regjeringens moderniseringsprogram. En felles etat som integrerer alle kommunale sosialtjenester innebærer en omfattende statliggjøring av oppgaver som i dag er kommunale.

Aktuelle alternativer for avgrensning i forhold til den kommunale sosialtjenesten kan være:

1. å inkludere ansvaret for økonomisk sosialhjelp i en felles etat

eller

1. å slå sammen dagens trygdeetat og Aetat i en felles etat.

Det første alternativet som inkluderer økonomisk sosialhjelp, innebærer at en felles etat vil ha ansvaret for samtlige mottakere av økonomisk sosialhjelp. Nødhjelp og supplerende sosialhjelp vil fortsatt være et kommunalt ansvar.

Alternativ b) vil ikke endre oppgavefordelingen mellom stat og kommune. En organisasjonsløsning hvor målet er en felles etat må innebære at det skjer en form for samordning med den kommunale sosialtjenesten. Alternativ b) er en løsning som ikke tar utgangspunkt i et mål om å få flere i arbeid, men som kun slår sammen eksisterende etater med de ulemper dette medfører. Organisasjonen vil bli kompleks med flere ulike mål, ha et stort ansvarsområde og variasjon og spennvidde i oppgaver med betydelig fare for redusert effektivitet. Alternativ b) framstår derfor ikke som en aktuell løsning.

En felles etat vil få ansvar for iverksetting av en nasjonal trygdelovgivning, for all yrkesrettet attføring og arbeidsformidling i offentlig regi. Dette er oppgaver som i dag er statlige. Å inkludere ansvaret for økonomisk sosialhjelp i en felles etat betyr at oppgaven må overtas av staten.

Målgruppe, tjenester og ytelser

Målgruppen for en felles etat vil være alle innbyggere. Brukerne vil omfatte alle som i dag er brukere av Aetat, trygdeetat og deler av sosialtjenesten. Etaten vil dermed ha en svært heterogen brukergruppe som spenner fra personer som har behov for mye bistand, både ytelser og ulike tjenester for å komme i arbeid, til alderspensjonister, mottakere av barnetrygd og kontantstøtte og mottakere av refusjoner for helsetjenester.

Etatens virksomhet vil være regulert av trygdelovene, sysselsettingsloven samt deler av sosialtjenesteloven. Etaten vil ha ansvar for forvaltning av økonomisk sosialhjelp og alle trygdeytelsene, inklusive forvaltning av refusjoner for legemidler og helsetjenester.

På tjenestesiden vil etaten ha følgende ansvar: følge opp sykmeldte, enslige forsørgere og gjenlevende ektefeller, følge opp og bistå virksomhetene med bedriftsintern attføring, yrkesrettet attføring, arbeidsformidling, informasjon, veilednings- og handlingsplanarbeid, motivasjon, arbeidsmarkedstiltak inkludert lavterskeltiltak, økonomisk råd og veiledning.

Organisasjonsstruktur

En felles etat kan organiseres på ulike måter. Etaten vil ha en betydelig bredde i saksområder med grader av avhengighet mellom de ulike områdene. Brukergruppens heterogenitet innebærer at behovet for tilgjengelighet og personlig kontakt med etaten vil være svært varierende.

En felles etat vil være en kompleks organisasjon med et bredt oppgavespekter. Det nødvendiggjør en divisjonering eller oppdeling av etaten for å få til en mer målrettet og spesialisert oppgaveløsning. Utfordringen er å unngå at det oppstår «etater innenfor etaten» som gir styringsproblemer og prioriteringskonflikter.

Spesialisttjenester og oppgaver som krever et høykompetent og spesialisert fagmiljø, kan organiseres på lignende måte som i alternativet med en reorganisert velferdsforvaltning på statlig nivå.

Sentralt innebærer en løsning med felles etat at direktoratsfunksjonene som i dag tilligger Rikstrygdeverket, Arbeidsdirektoratet og deler av Sosial- og helsedirektoratet samordnes og reorganiseres. Etaten må ha en felles ledelse med ansvar for at beslutninger i Regjering og Storting blir iverksatt. Det er av avgjørende betydning at organisasjonens ledelse ikke gir sprikende signaler om mål og prioriteringer.

Vurdering

Økonomisk sosialhjelp skal fortsatt være en kommunal ytelse

Et alternativ med en statlig etat som skal ha ansvar for økonomisk sosialhjelp, innebærer samtidig et forslag om å innføre en ny statlig livsoppholdsytelse. Regjeringen foreslår ikke nå endringer i ansvarsdelingen mellom stat og kommune og går inn for at økonomisk sosialhjelp fortsatt skal være en skjønnsbasert og behovsprøvd ytelse i kommunal regi.

En kommunal forankring av sosialhjelpsordningen bør ses i sammenheng med at kommunene har et bredt oppgavespekter som er sentralt for å få til en helhetlig løsning for sosialhjelpsmottakere med sammensatte behov. Ved siden av ansvaret for økonomisk sosialhjelp, har kommunene ansvaret for rusmiddelomsorg, boligtiltak, omsorgs-, helse-, rehabiliteringstjenester og integrering av nyankomne innvandrere. En kommunal forankring opprettholder muligheten for lokale politiske avveininger.

Mangler fokus på å få flere i arbeid

I en felles etat vil det bli vanskelig å få et hovedfokus rettet mot arbeid. En felles etat vil bli en stor organisasjon med opp mot 15 000 ansatte. Den vil også være en kompleks organisasjon med mange ulike mål, stort ansvarsområde og variasjon og spennvidde i oppgaver. Organisasjonen vil mangle et klart fokus og vil stå overfor vanskelige prioriteringsvalg mellom forvaltningsoppgaver og tjenesteyting. Det er fare for at organisasjonen kan bli en tung og regelstyrt forvaltningsetat. Etatens ansvar for stønadsutbetalinger vil sannsynligvis veie tungt i den offentlige oppfatningen av etaten.

En organisering i en felles etat innebærer en organisasjonsstruktur med mindre entydige mål enn dagens etater. Forutsetningene for å utvikle et enhetlig system hvor kompetansen bygges opp rundt det å føre flere ut i arbeid vil ikke være til stede i samme grad som i en jobbetat.

Det er Regjeringens syn at en felles etat vil ha svakere forutsetninger for å få flere i arbeid enn en organisering i en jobbetat og en pensjonsetat.

Bedre brukerretting og redusert ventetid

Organiseringen i en felles etat kan tilpasses noen av felleskravene til utformingen av førstelinjetjenesten. Den vil gi brukerne ett sted å henvende seg. En felles etat vil ha et samlet ansvar for svært mange tiltak og ordninger og har derfor gode muligheter for å tilby brukerne helhetlige og sammenhengende tjenester. En organisering i en felles etat gir gode muligheter for en desentralisert beslutningsmyndighet innenfor det statlige ansvarsområdet.

Samtidig vil det i en så stor organisasjon være nødvendig med en divisjonering av oppgaver og beslutninger. En divisjonering kan føre til at mulighetene for helhetlig informasjon svekkes.

Det er rimelig å forvente reduserte koordineringsproblemer i en ny felles etat. En felles etat tilsier at det bare er nødvendig å gi personopplysninger en gang. Behovet for dobbeltregistreringer vil derfor bli redusert. Saksbehandlingstiden og ventetiden vil kunne kuttes ned i forhold til i dag. Forvaltning av rettighetsbaserte økonomiske ytelser bør kunne ivaretas tilnærmet like effektivt som i dag.

Å inkludere ansvaret for økonomisk sosialhjelp i en felles etat, vil innebære at ansvaret for livsopphold og tjenester for alle sosialhjelpsmottakere ble overtatt av staten. Med kommunalt ansvar for skjønnsmessige økonomiske ytelser (nødhjelp, supplerende sosialhjelp, bostøtte), vil det fortsatt være behov for samordning mellom en felles etat og kommunal sosialtjeneste. Det vil også være samordningsbehov i forhold til andre kommunale tjenester.

Uklare kostnadsvirkninger og fare for lavere effektivitet

I en felles etat vil mulighetene for kostnadsoverveltning bli redusert.

Samme etat vil ha ansvar for finansiering og for disponering av virkemidler for å få folk i arbeid. På den annen side kan en statliggjøring av økonomisk sosialhjelp bidra til økt kostnadspress. De økonomiske konsekvensene er derfor usikre.

En felles etat vil ha svært heterogene oppgaver. Erfaringer viser at store virksomheter som har et mangfold av oppgaver uten en klar strategisk kjerne eller felles produkt, får redusert effektivitet. Mangfold i oppgaver gir mindre muligheter for utvikling av dybdekompetanse.

Kompleksiteten i etaten kan i noen grad motvirkes ved divisjonering og spesialisering av oppgaver og beslutninger. En divisjonering stiller imidlertid store krav til ledelsen av organisasjonen om å holde etaten samlet og hindre fragmentering. Det kan være en reell fare for at dagens fragmenterte organisering følger med og sementeres over i en ny organisasjon. En organisering i en stor felles etat vil stille betydelige krav til organisasjonsutvikling og til arbeidet med å utvikle en felles organisasjonskultur. En divisjonering kan også svekke mulighetene for en fleksibel bruk av personellressurser på tvers av organisasjonen.

Som regel vil en i større etater kunne utnytte stordriftsfordeler i de internadministrative funksjoner. Om en samlet etat vil ha noen vesentlige fordeler her i forhold til to separate etater som også hver for seg er relativt store, er imidlertid lite sannsynlig. Dette må ikke minst avveies i forhold til at kontrollspennet i en felles etat blir svært stort.

Etaten må ha evne til å kunne omstille seg raskt og foreta omprioriteringer ved for eksempel endringer i arbeidsledigheten. Det kan være vanskelig å få til gode endringsprosesser i en så stor etat.

En stor og dominerende velferdsstat vil få en betydelig rolle i å fange opp, tolke, utvikle tiltak og bidra til politikkutvikling som kan møte brukernes forventninger. En slik etat vil stille overordnet myndighet overfor betydelige styringsutfordringer.

7.8 Statlig etat for inntektssikring og kommunal etat for tjenesteyting.

I rendyrket form innebærer dette alternativet en deling av ansvar for inntektssikring og tjenesteyting. Oppgavene mellom stat og kommune deles ved lov. Staten overtar alt ansvar for inntektssikring og andre sosiale overføringer. Dette ansvaret samles i en etat. Kommunene får ansvar for alle tiltak med sikte på å få folk i jobb og for alle sosiale tjenester.

Organiseringen har fellestrekk med den danske velferdsforvaltningen hvor kommunene er tillagt flere oppgaver innenfor arbeidsmarkedspolitikken og sosialpolitikken enn i Norge. Kommunene har ansvaret for trygdeordningene og for tiltak og formidling av arbeidsledige som mottar sosialhjelp. Staten refunderer deler av trygdeutgiftene. Staten og fagforeningene har ansvaret for arbeidsledige med dagpengerettigheter. Det arbeides i Danmark med å få til en bedre koordinering mellom de to parallelle sysselsettingssystemene for henholdsvis forsikrede og ikke forsikrede arbeidsledige, blant annet gjennom å få etablert en felles lokal inngangsport for alle arbeidsledige.

Målgruppe, tjenester og ytelser

Både den statlige etaten og den kommunale tjenesteetaten vil ha hele befolkningen som målgruppe.

Statens ansvar vil omfatte alle trygdeytelser, økonomisk sosialhjelp og dekning av utgifter til helsetjenester.

Kommunen vil ha ansvar for å følge opp sykmeldte, enslige forsørgere og gjenlevende ektefeller, kvalifiserings- og attføringstiltak, arbeidsformidling, bedriftsintern attføring, yrkesrettet attføring, rehabiliteringstiltak, sosiale tjenester som bistand til rusmisbrukere, boligtiltak, integreringstiltak, råd og veiledning, hjelp og praktisk assistanse i hjemmet og andre omsorgstjenester. Kommunen vil også ha ansvar for innhenting av nødvendige opplysninger i forhold til brukere som mottar ulike former for tjenester og formidle disse til den statlige etaten.

Organisasjonsstruktur

Både den statlige inntektssikringsetaten og den kommunale tjenesteetaten vil kunne inngå som en del av en samlokalisert førstelinjetjeneste. Organiseringen av lokalnivået vil ha innebygd to ulike ansvars- og fullmaktslinjer med ansatte både fra stat og kommune. Inntektssikring og et bredt spekter av tjenester kan ivaretas av en felles førstelinjetjeneste.

Vurderinger

Økonomisk sosialhjelp skal fortsatt være en kommunal ytelse

Se vurderingene under felles etat, jf. avsnitt 7.7.

Svakt fokus på å få flere i arbeid

Det er innenfor dagens system etablert en nær kobling mellom rettigheter og plikter innenfor stønadsordninger som blant annet dagpenger og attføringspenger. Det er uheldig å bryte denne forbindelsen gjennom et organisatorisk skille i en statlig og kommunal etat. Skillet kan forsinke utbetaling av økonomiske ytelser, siden den statlige etaten må innhente opplysninger fra kommunen om hvorvidt brukerne har oppfylt de forpliktelser som er knyttet til stønaden. Ventetiden for iverksetting av tiltak vil også kunne bli forlenget siden brukeren først må få innvilget en økonomisk ytelse i den statlige etaten, for eksempel attføringspenger, før saken sendes over til kommunen som skal vurdere hvilke tjenester eller tiltak som skal iverksettes. En oppsplitting av ansvaret for livsoppholdsytelser og tjenesteyting vil vanskeliggjøre en samordnet og helhetlig oppfølging av brukeren. Dette kan svekke motivasjonen blant arbeidssøkere til å finne seg en jobb.

En slik løsning vil ikke kunne oppfylle målet om en nasjonal arbeidsmarkedspolitikk, og vanskelig kunne ivareta et krav om geografisk mobilitet for arbeidssøkerne. Selv om arbeidsledigheten kan variere mellom kommuner, kan ikke kommunestyret ta ansvar for å redusere arbeidsledigheten alene. Arbeidsledighet er et problem som går ut over kommunegrensene. Det er uklart hvordan kommunene kan ivareta formidling av arbeidssøkere innenfor et nasjonalt arbeidsmarked.

Kommunene gis myndighet til å gjennomføre tiltak, men det er uklart hva dette ansvaret innebærer i forhold til å ivareta nasjonale mål innenfor den økonomiske politikken. Sett fra statens side vil oppgaven være å styre kommunene slik at de bruker de samlede ressurser til tjenesteyting på en slik måte at nasjonale mål oppfylles når det blant annet gjelder oppfølging av sykmeldte og bruk av arbeidsmarkedstiltak overfor ordinært ledige og yrkeshemmede. Finansiering gjennom statlige kjøp av tjenester fra kommunen kan gjøre det bli lettere å oppfylle nasjonale mål enn om finansieringen skjer gjennom rammetilskudd.

Samordnet kommunal tjenesteyting overfor brukere med sammensatte behov

Et kommunalt ansvar for all tjenesteyting kan gjøre det enklere å samordne tjenester rettet mot brukere med sammensatte behov. Blant annet gjelder dette brukergrupper som nyankomne innvandrere, brukere med rusmiddelproblemer og en del sosialhjelpsmottakere som kan ha behov for et bredt spekter av kommunale tjenester. På den annen side er denne brukergruppen relativt liten sett i forhold til befolkningen som helhet, og sett i forhold til den store brukergruppen som har behov for bistand fra både Aetat og trygdeetat.

Den kommunale tjenesteytingen må forholde seg til kommunens prioritering av ressurser, regelverk for tiltaksbruk og den frihetsgrad kommunene gir brukere og saksbehandlere i å komme fram til tilpassede opplegg. Mulighetene for lokal tilpasning og tilpasning til den enkeltes behov er gode, men i hvilken grad brukerne er tilfreds med de tjenester kommunen tilbyr, vil avhenge av den enkelte kommunes prioriteringer og organisering av tilbudet. Utilfredse brukere og variasjon i tilbudet kommuner i mellom vil kunne gi grobunn for krav om økt statlig styring av tjenestetilbudet.

Kommunene må utvikle prosesser og faglig innhold i oppfølging og bistand til brukerne. Utvikling i hver enkelt kommune vil være kostbar. Det vil trolig være behov for en viss koordinering/styring av utviklingen i kommunal tjenesteyting. Et felles program for kompetanseutvikling vil bli vanskelig å realisere. Fordelen er at kompetanse i større grad kan utvikles ut fra lokale behov.

Interessekonflikter mellom stat og kommune

Det vil kunne oppstå målkonflikter mellom nasjonale mål og den enkelte kommunes mål. Kommunene vil ikke nødvendigvis ha interesse av å ivareta nasjonale mål innenfor arbeidsmarkedspolitikken ved å stille krav til arbeidssøkere om geografisk mobilitet eller bidra med nødvendig kvalifisering av arbeidsledige.

Staten vil ha interesse av å redusere stønadsutgiftene gjennom tett oppfølging av brukerne fra kommunens side. Skal dette målet realiseres må kommunene øke sine utgifter til personell og tjenester. Denne interessemotsetningen kan skape samordningsproblemer i forhold til brukere som har behov for ulike former for bistand. En samlokalisert førstelinjetjeneste vil gjøre det praktiske samarbeidet mellom stat og kommune lettere, men vil ikke fjerne den grunnleggende interessemotsetningen mellom etatene.

Den statlige og den kommunale etaten vil få en krevende grenseflate til hverandre. Stønadsutbetalinger til brukere er i mange tilfeller basert på oppfyllelse av blant annet krav og plikter i regelverket om deltakelse i ulike aktiviserende tiltak eller aktiv jobbsøking. Kommunene vil sitte med ansvaret for at denne informasjon om stønadsmottakerne tilflyter den statlige etaten slik at den kan foreta en rask og riktig utbetaling av økonomiske ytelser. Det vil også foreligge et stort koordineringsbehov i saker som gjelder innvilgelse av økonomiske ytelser og tjenester/tiltak. Innvilgelse av blant annet søknader om yrkesrettet attføring, innebærer samtidig et vedtak om å iverksette arbeidsmarkedstiltak i kommunal regi.

Kostnadsovervelting og lavere effektivitet

Sett fra statens side vil det være viktig at kommunene bruker de samlede ressurser til tjenesteyting på en slik måte at nasjonale mål oppfylles av blant annet krav og plikter i regelverket om deltakelse i ulike aktiviserende tiltak eller aktiv jobbsøking. Men kommunene vil innenfor en slik organisasjonsløsning mangle økonomisk motivasjon til å redusere utgifter til stønader, og problemet med kostnadsoverveltning vil forsterkes ved at kommunene vil ha interesse av at brukerne går over fra å etterspørre tjenester som kan gjør dem selvforsørget til å bli stønadsmottakere.

Kommunene vil ikke bære de direkte økonomiske konsekvensene av økte trygdeutbetalinger, men ha indirekte kostnader knyttet til lav sysselsetting gjennom blant annet reduserte skatteinntekter. Prioritering av tjenester til denne brukergruppen vil kommunene veie opp mot andre kommunale utgiftsbehov. Med utvikling av rettighetsfesting av en rekke andre kommunale tjenester, kan denne gruppen bli salderingspost.

En organisering med kommunalt ansvar for tjenesteytingen vil ha en problematisk finansiering. En øremerket finansiering av for eksempel arbeidsmarkedstiltakene i kommunene vil gi mulighet til å dimensjonere tiltakene, men fleksibiliteten til å endre dimensjonering nasjonalt eller mellom kommuner vil bli betydelig mindre enn innenfor dagens system. Hvis det forutsettes at tjenestetilbudet skal finansieres av kommunenes frie inntekter, vil tiltak og tjenester bli prioritert i konkurranse med bevilgninger til skole, eldreomsorg mv.

God forvaltning av rettighetsbaserte ytelser

Den statlige etaten vil bli en ren forvaltningsetat med ansvar for søknadsbehandling, tildeling, utmåling og utbetaling av økonomiske ytelser (trygdeytelser, økonomisk sosialhjelp og refusjoner). Styringsbehovet vil i all hovedsak bli ivaretatt gjennom lovgivningen. I tillegg kan en utvikle relativt klare, operasjonelle mål knyttet til saksbehandlingstid, kvalitet i saksbehandling, gjennomsnittlig ressursbruk per sak m.m.

Med mål som støtter opp under hverandre, et begrenset oppgavespekter og muligheter for ytterligere spesialisering ligger forholdene vel til rette for kostnadseffektiv behandling av økonomiske stønader.

7.9 IKT og mulige organisatoriske endringer.

IKT i en reorganisert velferdsforvaltning på statlig nivå (en jobbetat og en pensjonsetat)

Hver av de to nye etatene vil ha behov for tilgang til data både fra systemer som i dag ligger i trygdeetaten og systemer som ligger i Aetat. I en overgangsfase må de to nye etatene drifte og vedlikeholde også de delene av systemet som primært den andre etaten vil være bruker av.

Ved en oppsplitting får den nye jobbetaten flere brukere. Det må vurderes om Aetats system kan skaleres opp til å håndtere dette. Det er videre nødvendig å vurdere bruk av felles informasjon, hvor informasjon skal lagres og hvordan den skal utveksles mellom etatene og etatenes systemer.

I pensjonsetaten vil man i en overgangsperiode fortsette å drifte det gamle systemet mens nye systemer utvikles. Men i dette tilfellet vil etaten måtte ta hensyn til det som skjer i den nye jobbetaten, og det blir et kunde/leverandør-forhold mellom etatene.

Et kunde/leverandør-forhold blir det også, når den nye jobbetaten skal ivareta førstelinjefunksjonene for den nye pensjonsetaten. Det vil kunne ha betydning for valg av plattform for den nye pensjonsetaten og for hvordan systemene kan gjøres tilgjengelig i førstelinjen. Dette må vurderes nærmere.

Det må avklares hvordan IKT-funksjonen i den nye pensjonsetaten skal utvikles. Det er grunnleggende nødvendig å sikre kompetanse på de eksisterende systemene i en overgangsfase og til nyutvikling av systemer for den nye pensjonsetaten.

IKT i en felles etat

Både i valg av en felles statlig etat og to nye statlige etater vil det være en interimsperiode hvor de etablerte systemene vil måtte leve side om side og samtidig med at det gjennomføres endringer i regelverk og foretas nyutvikling av systemer. Uansett hva slags ny modell som velges, er det mye som må utredes (systemenes oppbygging, hvordan data er lagret etc.).Videre er det mange utenforliggende avhengigheter som det er viktig å få oversikt over. Begge etater baserer seg i en viss grad på eksterne leverandører i sin IKT-virksomhet. Det betyr at de har ulike kontraktsmessige bindinger.

I en felles etat vil styringen av IKT-utviklingen ligge ett sted, med de fordeler dette vil ha for prioriteringer og koordinering. I en felles etat vil det være naturlig at en etter hvert kommer over på en felles plattform med hensyn til databaseverktøy, utviklingsverktøy, programmeringsspråk osv. Dette vil det ta lang tid å etablere, men på sikt vil man få forsterket kompetansen på IKT-siden ved at man vil se det hensiktsmessig å gå over til én felles plattform. Selv om man i en overgangsfase må drifte to systemer, vil man raskt kunne få til synergieffekter på driftssiden, for eksempel når det gjelder brukerstøtte. I en felles etat vil det også være lettere å få etablert en felles overbygning på systemene slik at det blir enklere for saksbehandlerne å betjene systemene, også i en interimsfase.

Det vil synes mest naturlig å bygge videre på Aetats nye system, ved at man utvikler nye systemmoduler for trygdeetatens funksjoner på samme lest som Aetat har brukt. Men hensiktsmessigheten av dette må undersøkes nærmere. Det må blant annet være sikkerhet for at Aetats system kan skaleres opp til å håndtere flere brukere og at det kan skaleres opp til å håndtere en vesentlig utvidet database. Slike forhold og eventuelle alternativer må utredes i interimsfasen, før man tar beslutning om en eventuell felles plattform for den nye fellesetaten.

Etatens samlede saksbehandlingssystem vil bli meget komplekst og bli et av de mest omfattende IKT-systemene i Norge. Utvikling og drift av dette systemet vil være svært virksomhetskritisk.

7.10 Fordeling av ansvar og oppgaver mellom etatene etter Regjeringens anbefalte organisasjonsløsning

I tabell 7.2 er det gitt en oversikt over ansvar og oppgaver etter hhv. dagens organisering og Regjeringens anbefalte organisasjonsløsning.