5 Brukerne og deres erfaringer

5.1 Innledning

Store deler av Norges befolkning er brukere av trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten. I 2001 var rundt halvparten av befolkningen i kontakt med en eller flere av etatene. De siste årene har tallet på mottakere med sykerelaterte korttidsytelser økt. Særlig gjelder dette tallet på personer med lange stønadsperioder. Undersøkelser viser at for stønadsmottakere som har vært ute av arbeidslivet lenger enn et halvt år, øker sannsynligheten for uførepensjonering. Mange går i flere år mellom ulike stønadsordninger. Av befolkningen i yrkesaktiv alder mottok om lag 24 prosent midlertidig eller varig inntektssikring ved utgangen av 2001.

For mange brukere som mottar midlertidige ytelser over lang tid er det ønskelig at arbeidsrettede eller aktiviserende tiltak kan iverksettes raskere. Dette vil redusere risikoen for uførepensjonering. Innenfor dagens organisering går for mange stønadsmottakere for lenge uten at det skjer en eller annen form for aktivisering. Mange brukere har behov for tettere oppfølging, et mer individuelt tilpasset tilbud og mer helhetlig bistand. For mange brukere er det derfor uheldig når ansvaret for stønader og tjenester er delt mellom offentlige etater på en slik måte at mange må ha kontakt med flere etater. Brukere med behov for raskere iverksetting av tiltak, tettere oppfølging og bedre samordning av tjenestene kan deles inn i tre hovedgrupper:

• Langtidsmottakere av sykerelaterte korttidsytelser (sykepenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger). En del av disse brukerne mottar først en stønad fra trygdeetaten før de etter en tid kommer over på yrkesrettet attføring. Dette er løp hvor brukeren har kontakt med to etater, men hvor kontakten er knyttet til at saker overføres fra en etat til en annen. Vedtak om attføring, og i mange tilfeller vedtak om uførepensjon bygger på vurderinger i både trygdeetaten og Aetat. Mange av brukerne i denne gruppen har også behov for rehabiliterings- og/eller helsetjenester.

• Brukere av sosialkontoret og trygdekontoret som har behov for bistand og tjenester fra Aetat for å komme i jobb. Noen av disse brukerne vil ha et relativt omfattende bistandsbehov, for eksempel langtidsledige sosialhjelpsmottakere. Andre vil ha behov for enklere tjenester, for eksempel enslige forsørgere som mottar overgangsstønad, og som trenger bistand fra Aetat for å komme i jobb.

• Brukere med hovedinntektskilde fra trygdeetaten eller Aetat som supplerer inntekten med økonomisk sosialhjelp. Dette er brukere som i hovedsak har et midlertidig økonomisk bistandsbehov.

Langtidsmottakere av sykerelaterte korttidsytelser er den desidert største av disse gruppene. Den andre gruppen omfatter færre brukere, men de har ofte et mer omfattende bistandsbehov. Den tredje gruppen omfatter en relativt stor andel av sosialkontorets brukere, men gruppen er liten sett i forhold til det totale antall som mottar trygdeytelser.

Levekårene blant brukere med sammensatte problemer og blant brukere som blir gående lenge på ulike stønader, er gjennomgående dårligere enn i resten av befolkningen. De har lavere inntekt, lavere utdanningsnivå og større helseproblemer enn befolkningen for øvrig. Dette er faktorer som må tas hensyn til ved utforming av tjenestenes innhold.

Brukerundersøkelser viser at måten forvaltningen møter brukerne på er av stor betydning for hvordan brukerne vurderer etatene. Brukerne uttrykker særlig ønske om bedre informasjon og kortere saksbehandlingstid. Brukerne er også opptatt av at tjenestene ikke er lett nok tilgjengelige. Mange brukere gir uttrykk for ønsker om mer individuell behandling og fleksibilitet i tjenestetilbudet.

5.2 Hvem er brukerne?

Brukerne av trygdeetaten, Aetat og sosialtjenesten omfatter mottakere av mange og ulike ytelser og tjenester. Særlig trygdeetatens brukere omfatter personer i alle aldersgrupper og ulike livssituasjoner. En brukerundersøkelse fra Norsk Gallup (2001) viste at i underkant av hver annen nordmann hadde hatt kontakt med trygdeetaten i løpet av de siste 12 måneder, rundt 10 prosent hadde hatt kontakt med Aetat og rundt 5 prosent hadde hatt kontakt med sosialkontortjenesten.

En stor andel av etatenes brukere er enetatsbrukere. Spesielt gjelder dette for trygdeetatens brukere. Sosialkontoret har den minste brukergruppen, men har den klart høyeste andelen av fleretatsbrukere. Over halvparten av mottakerne av økonomisk sosialhjelp hadde i 2000 kontakt med enten Aetat eller trygdeetaten i tillegg. Aetats brukere kommer i en mellomstilling. Til tross for at andelen fleretatsbrukere er størst i sosialkontortjenesten er tallet på fleretatsbrukere langt høyere i trygdeetaten og Aetat.

Tabell 5.1 gir en oversikt over antall brukere av etatene fordelt på stønadsordninger. Etatenes brukere omfatter også personer som ikke er stønadsmottakere, blant annet brukere som oppsøker etatene for å få informasjon og veiledning. Disse er ikke inkludert. Tabellen omfatter heller ikke arbeidsgivere og mottakere av refusjoner av helsetjenester og legemidler.

Med unntak av økonomisk sosialhjelp er stønader til varig eller midlertidig inntektssikring i all hovedsak gjensidig utelukkende. Om lag 1,3 millioner mennesker har hovedinntektskilden sin fra folketrygden eller andre ordninger som trygdeetaten forvalter. Andelen av befolkningen som mottok midlertidig eller varig inntektssikring utgjorde i underkant av 30 prosent ved utgangen av 2001. Av befolkningen i yrkesaktiv alder mottok om lag 24 prosent midlertidig eller varig inntektssikring.

5.2.1 Trygdeetatens brukere

Enkeltpersoner

De som har kontakt med trygdeetaten omfatter etterspørrere/mottakere av aldersbaserte ytelser som alderspensjon og avtalefestet pensjon (AFP), sykerelaterte ytelser som sykepenger, rehabiliteringspenger, uførepensjon og grunn- og hjelpestønad samt familieytelser som stønader til enslige forsørgere og etterlatte, fødselspenger, barnetrygd og kontantstøtte. Gruppen omfatter også enkeltpersoner som mottar refusjoner for legemidler og helsetjenester, og brukere av tekniske hjelpemidler.

Enkeltpersoner som er brukere av trygdeetatens tjenester kan deles inn i to hovedgrupper. Den ene gruppen omfatter personer som har behov for flere typer av tjenester og tiltak, gjerne samtidig, og der bistanden vil bli gitt over noe tid. Dette dreier seg først og fremst om mottakere av sykerelaterte ytelser og mottakere av stønader til enslige forsørgere. Brukerne vil ofte ha behov for nær kontakt med etaten, og dette er brukere som trygdeetaten, ofte i samarbeid med andre etater, har et ansvar for å følge opp gjennom rådgivning, veiledning og eventuelt annen form for bistand. Den andre gruppen omfatter personer som mottar bare en type (standardisert) bistand som kan utløses ved et enkelt vedtak. Eksempel på sistnevnte er mottakere av alderspensjon, refusjoner, barnetrygd og kontantstøtte. Disse ytelsene er relativt automatiserte og mottakerne har ofte behov for lite direkte kontakt med trygdeetaten. Et unntak er enkeltpersoner som mottar refusjoner for legemidler og helsetjenester. Disse henvender seg ofte direkte på trygdekontoret for å få refundert utgiftene sine.

Arbeidsgivere

Trygdeetaten har også oppgaver rettet mot virksomheter/arbeidsgivere. Arbeidsgivere kan få bistand for å tilrettelegge arbeidsmiljøet for å forebygge sykefravær, inkludere yrkeshemmede og å ta vare på eldre arbeidstakere. Alle virksomheter får dette tilbudet. Bedrifter som har inngått avtale som inkluderende arbeidslivsbedrift får i tillegg en egen kontaktperson på et av arbeidslivssentrene.

Behandlere og andre tjenesteytere som mottar refusjoner for helsetjenester

Inntektsgivende refusjoner mottas av behandlere, leverandører og tjenesteytere som har avtale om direkte oppgjør fra folketrygden. For disse er det viktig å få korrekte oppgjør til rett tid. Dette er et tjenesteområde som ikke krever nærhet til brukerne, og hvor de har liten kontakt med trygdekontoret.

5.2.2 Aetats brukere

Brukerne av Aetats tjenester omfatter ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere og arbeidsgivere. I 2001 var det 400 000 ulike personer som var registrert som brukere av Aetat i løpet av året. Aetat har i tillegg mange uregistrerte brukere som får informasjon gjennom arbeidskontorene og via Aetats hjemmesider på internett.

Ordinære arbeidssøkere

Ordinære arbeidssøkere er personer som søker inntektsgivende arbeid og som er arbeidsføre og ellers disponible for det arbeidet som søkes. Ordinære arbeidssøkere består av helt ledige, delvis sysselsatte og ordinære tiltaksdeltakere. Dette er en gruppe med stor gjennomstrømning, og det er svært varierende hvor stort behov den enkelte har for bistand fra Aetat. Mens det i 2001 i gjennomsnitt var i underkant av 63 000 registrert helt arbeidsledige, var over 266 000 ulike personer registrert ledig en eller annen gang i løpet av året. Dagpenger er den viktigste økonomiske stønadsordningen for arbeidsledige. Blant helt ledige mottok i 2001 i underkant av 6 av 10 registrerte ledige dagpenger. Langtidsledige, definert som ledige i mer enn seks måneder, utgjorde om lag 26 prosent av de ledige ved utgangen av 2001.

Det er en overvekt av innvandrere blant arbeidsledige. For innvandrere var den registrerte ledigheten på nesten åtte prosent i mai 2002, mot i underkant av 3 prosent for hele befolkningen. Det er særlig blant ikke-vestlige innvandrere at ledigheten er betydelig høyere enn gjennomsnittet i befolkningen.

Yrkeshemmede

Yrkeshemmede er arbeidssøkere som på grunn av fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming har vanskeligheter med å få arbeid. Årsgjennomsnittet for 2001 var i underkant av 64 000 yrkeshemmede i Aetat. Antall yrkeshemmede registrert i løpet av året var i underkant av 98 000 personer.

Antall yrkeshemmede som Aetat har ansvaret for, har vokst betydelig de siste tre årene, blant annet som følge av et skjerpet krav om at yrkesrettet attføring skal prøves før uførepensjonering. Gjennomstrømningen i denne gruppen er betydelig lavere enn blant ordinære arbeidssøkere.

Et flertall av yrkeshemmede har rettigheter til yrkesrettet attføring gjennom folketrygdloven. I 2001 hadde i gjennomsnitt 57 prosent av alle yrkeshemmede attføringspenger som inntektskilde. I tillegg kommer søkere som mottar andre trygdeytelser enn attføringspenger, for eksempel sykepenger eller uførepensjon. Yrkeshemmede som ikke har rettigheter etter folketrygdloven omfatter blant annet sosialt yrkeshemmede som er henvist fra sosialtjenesten, kriminalomsorgen eller behandlingsinstitusjoner.

Av Aetats brukere er det først og fremst yrkeshemmede og langtidsledige som har behov for koordinering av tjenester, og som dermed står i fokus for nye organisatoriske løsninger.

Arbeidsgivere

Aetat skal bistå arbeidsgivere med formidling av arbeidskraft.

Aetats mulighet til å formidle arbeidsledige til arbeid er avhengig av etatens kontakt med arbeidsgiverne og hvilken oversikt over ledige jobber etaten har. I løpet av 2001 registrerte Aetat over 400 000 stillinger. Om lag 165 000 av disse ble meldt til Aetat lokal eller registrert av arbeidsgiver under aetat.no. De øvrige stillingene ble registrert og tilrettelagt av Aetat på basis av arbeidsgivernes annonsering i media.

5.2.3 Brukere av sosialkontortjenesten

Sosialtjenestens brukere omfatter personer som har behov for økonomisk sosialhjelp og personer med ulike andre hjelpebehov, blant annet brukere som trenger råd og veiledning av sosial og økonomisk art, bistand til å skaffe bolig, praktisk assistanse i hjemmet, avlastning på grunn av omsorgsoppgaver og personer med et rusproblem.

I løpet av 2000 mottok om lag 127 000 personer sosialhjelp. I siste halvdel av 1990-tallet gikk antall sosialhjelpsmottakere ned, mens det har vært en svak økning i 2000 og 2001. Dersom vi teller med alle personer som tilhører en husholdning som mottar sosialhjelp, var 5,6 prosent av befolkningen, eller rundt 250 000 personer, helt eller delvis forsørget av sosialhjelp i 2000.

De aller fleste sosialhjelpsmottakere har et stønads- og hjelpebehov av kortere varighet. I 2000 var det om lag 47 800 langtidsmottakere, dvs. personer som mottok sosialhjelp sammenhengende i mer enn seks måneder. Dette tilsvarer 37 prosent av alle sosialhjelpsmottakere. Om lag 10 000 personer mottok sosialhjelp i treårsperioden 1998-2000. 1 Sosialkontorets brukere har ofte behov for tett oppfølging, personlig kontakt og nærhet til tjenesten, både fordi ytelsene er skjønnsbaserte og fordi en større andel har behov for mer omfattende bistand for å bli i stand til selvforsørgelse.

Undersøkelser viser at sosialhjelp er en viktig inntektskilde for ikke-vestlige innvandrerhusholdninger. I 1997 var andelen ikke-vestlige innvandrere som mottok sosialhjelp fem ganger høyere enn i resten av befolkningen. Over halvparten av sosialhjelpsmottakerne i denne gruppen var i tillegg langtidsmottakere av sosialhjelp. Andelen som mottar sosialhjelp er mye høyere blant innvandrere med flyktningbakgrunn enn blant de som er kommet til landet av andre årsaker.

Det foreligger lite opplysninger som viser antall brukere av sosialkontorene som ikke mottar økonomisk sosialhjelp, men svært mange av dem som får råd og veiledning, bistand til å skaffe bolig og bistand i forbindelse med et rusproblem, mottar også økonomisk bistand.

5.3 Brukere med sammensatte hjelpebehov

Mange brukere har hjelpebehov som krever innsats av ulike tjenester. En gruppe er langtidsmottakere av ulike midlertidige ytelser, særlig sykerelaterte ytelser. I denne gruppen er risikoen for overgang til uførepensjon eller andre stønadsordninger gjennomgående høy. En annen gruppe omfatter brukere som mottar samtidig bistand fra flere etater. De fleste er stønadsmottakere i trygdeetaten og sosialtjenesten som må ha bistand fra Aetat for å komme i jobb. Brukere i trygdeetaten og Aetat som mottar supplerende sosialhjelp defineres også som fleretatsbrukere. De to omtalte gruppene er i stor grad overlappende.

5.3.1 Mottakere med midlertidige ytelser

Langtidssyke, langtidsledige, langtidsmottakere av sosialhjelp og yrkeshemmede har størst risiko for ikke å komme inn i eller falle ut av arbeidslivet og gå over på varige stønadsordninger. Det er også disse brukerne som oftest har behov for bistand fra flere etater og som i løpet av perioden de er brukere får ytelser fra ulike stønadsordninger. Dette er grupper som vil ha behov for individuelt tilpassede tilbud, samordning av tjenestene og personlig oppfølging. Sykefravær som strekker seg ut over et halvt år er ofte innledningen til lengre stønadsperioder, selv for relativt unge arbeidstakere. Personer som har vært mye arbeidsledige er også mer tilbøyelige til å bli syke og eventuelt uføretrygdet. For å motvirke tendensene til økt sykefravær og uføretrygding har det de siste årene vært et mål med tidlig aktivisering.

Tabell 5.2 viser utviklingen i antall brukere mellom 1996-2001 som mottar midlertidige ytelser over lengre tid. Tabellen omfatter langtidssyke, langtidsmottakere av sosialhjelp, eneforsørgere med barn over tre år, langtidsledige og yrkeshemmede. Mange av disse antas å være brukere som får tjenester og/eller ytelser fra flere av etatene, men noen kan også være brukere av én etat. De aller fleste antas å ha et betydelig behov for bistand for å komme i jobb.

Hovedtendensen de siste årene er at tallet på langtidsmottakere med sykdomsrelaterte ytelser har økt, mens tallet på langtidsmottakere av sosialhjelp og enslige forsørgere med overgangsstønad, er grupper som har blitt redusert. Tallet på langtidsledige har vært økende de siste to årene. Det er en betydelig overgang til uførepensjon fra grupper av langtidssyke; det vil si blant personer som har gått sykmeldte over et halvt år, blant mottakere av rehabiliteringspenger og blant mottakere av attføringspenger.

Antall mottakere av sykepenger med en varighet på over 6 måneder er stigende.

En stadig større andel av dem som har brukt opp sykepengerettighetene går over på rehabiliteringspenger. Det har vært sterk vekst i antall mottakere av rehabiliteringspenger de senere år. Dette skyldes blant annet et skjerpet krav til at flere skal prøves på attføring før uførepensjon innvilges, og at muligheten til å motta rehabiliteringspenger utover et år er utvidet.

Tallet på registrerte yrkeshemmede har økt også i 2002 til i gjennomsnitt 70 400 personer i 1. halvår 2002. Det har også vært en økning i tallet på langtidsledige, fra noe over 16 000 personer i 2001 til om lag 19 000 personer i gjennomsnitt for 1. halvår i 2002.

Det var et mål med omleggingen av stønadsordningene til enslige forsørgere i 1998 at det i større grad skulle være mulig å kombinere deltakelse i arbeidslivet med omsorgsansvar. For å motta stønad stilles det krav om å være i arbeid/utdanning eller registrert arbeidsledig når yngste barn er eldre enn tre år. Andelen enslige forsørgere som mottar overgangsstønad med barn under tre år har vært relativt stabil i perioden etter reformen i 1998. Når det gjelder enslige forsørgere med yngste barn over tre år har andelen falt betydelig, særlig fra 2000 til 2001. Dette har sammenheng med at overgangsreglene opphørte 1.1. 2001 og reformen fikk full effekt.

Levekårene blant brukere med sammensatte hjelpebehov og blant brukere som blir gående lenge på ulike stønader, er gjennomgående dårligere enn i resten av befolkningen. De har lavere inntekt, lavere utdanningsnivå og større helseproblemer enn befolkningen for øvrig.

Langtidssyke

Mottakere av rehabiliteringspenger og attføringspenger representerer brukere med langtidssykdommer. Sammenlignet med andre trygdemottakere er det mange av de langtidssyke som mottar rehabiliterings- eller attføringspenger som også mottar sosialhjelp. I 1999 gjaldt dette for hver fjerde husholdning der hovedinntektstakeren var langtidssyk.

Utdanningsnivået blant langtidssyke er gjennomgående noe lavere enn i befolkningen for øvrig. Noen yrker er overrepresentert blant langtidssyke. Det gjelder særlig personer som har arbeidet i helse- og sosialtjenesten (kvinner) og innen bygg- og anlegg (menn).

Vel halvparten av de langtidssyke oppgir at de har en sykdom i muskel- og skjelettsystemet, 15 prosent lider av en hjerte- og karsykdom, mens 4 av 10 langtidssyke har symptomer på nervøse lidelser. En av seks langtidssyke er hjelpetrengende. Dette er nesten like mange som blant uførepensjonister.

Langtidsmottakere av sosialhjelp

Nesten 40 prosent av mottakerne av sosialhjelp er enslige under 45 år. Enslige unge menn med svak eller liten tilknytning til arbeidslivet er overrepresentert blant gruppen langtidsklienter.

For langtidsmottakere av sosialhjelp utgjør denne hjelpen, eventuelt sammen med andre trygdeytelser, den viktigste inntektskilden. Mange sosialhjelpsmottakere har svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet. Bare om lag 15 prosent er i ordinær jobb. De mangler både formelle kvalifikasjoner og arbeidslivserfaring. Dette indikerer at mange mangler kompetanse for å mestre et arbeidsforhold.

Utdanningsnivået blant sosialhjelpsmottakere er langt lavere enn i befolkningen for øvrig. I 1997 hadde kun 6 prosent av sosialhjelpsmottakerne høyskole/universitetsutdanning, mot 21 prosent i befolkningen.

Flere studier på 1990-tallet konkluderer med at sosialhjelpsmottakere har større fysiske og psykiske helseproblemer enn befolkningen generelt. En del har også betydelige problemer knyttet til rusmiddelmisbruk, ofte koblet med psykiske og helsemessige følgetilstander.

Langtidsledige

Blant de som er helt arbeidsledige er det flere menn enn kvinner. Andelen langtidsledige er også noe høyere blant menn enn blant kvinner. Andelen langtidsledige som andel av alle ledige øker for begge kjønn med økende alder.

Det finnes ikke detaljerte opplysninger om utdanningsnivå blant langtidsledige, men for hele gruppen ledige er det er en relativt høy andel med lite utdanning. Om lag 30 prosent har kun grunnskole, mens om lag 35 prosent har videregående skole (2000). Risikoen for å bli langtidsarbeidsledig er klart størst for personer med lav eller ingen utdanning. En analyse av langtidsledige fra 1997 viser at bare 9 prosent av de langtidsledige hadde utdanning på universitets- og høyskolenivå, mot 21 prosent i befolkningen.

Helseundersøkelsen fra 1995 viser at blant personer som mottar dagpenger er det en større andel som har varig sykdom enn i befolkningen for øvrig. Levekårsundersøkelsen fra 1995 viser at andelen med sterkt redusert arbeidsevne er omtrent dobbelt så høy for langtidsledige i alderen 16-44 år som for alle i samme aldersgruppe. Andelen med psykiske problemer var omtrent dobbelt så høy, og andelen med langvarige sykdommer om lag 50 prosent høyere for langtidsledige enn for alle i aldersgruppen.

Enslige forsørgere

Det var rundt 112 000 enslige forsørgere i 2001. Om lag 45 600 mottok stønad fra folketrygden, hvorav 26 000 mottok overgangsstønad. Enslige forsørgere mottar oftere sosialhjelp enn andre husholdninger. I 2001 mottok 18 prosent av enslige forsørgere med overgangsstønad sosialhjelp. En relativt stor andel av enslige forsørgere mottar også bostøtte (20 prosent i 1999). Det er stor grad av sammenfall mellom de som mottar bostøtte og sosialhjelp.

Det generelle utdanningsnivået til enslige forsørgere er noe lavere enn for befolkningen generelt, spesielt gjelder dette for mottakere av overgangsstønad. Sammenlignet med befolkningen som helhet er det en mye større andel som avslutter utdanningen etter videregående skole. Utviklingen på 1990-tallet viser likevel at utdanningsnivået for aleneforeldre har økt betydelig. Andelen med bare grunnskole falt fra 22 til 15 prosent mellom 1990 og 1999.

5.3.2 Bruk av aktive tiltak

Det er et mål å lede flere av mottakerne av korttidsytelser til arbeid i stedet for trygd. Innenfor alle midlertidige stønadsordninger settes det i verk arbeidsrettede tiltak for å korte ned stønadstiden. Det varierer fra ordning til ordning hvor sterke kravene til aktivitet eller jobbsøking er. Det kan likevel se ut til at mange blir gående for lenge på ulike stønader uten at aktive tiltak blir iverksatt.

Tiltak rettet mot sykmeldte omfatter aktiv sykmelding, gradert sykmelding og overføring til Aetat for igangsetting av yrkesrettet attføring. I 2001 benyttet 6,9 prosent av alle sykmeldte arbeidstakere seg av ordningen med aktiv sykmelding. Samme år ble 1,6 prosent av de sykmeldte overført til Aetat for igangsetting av yrkesrettet attføring. Det har vært en svak økning i bruken av disse tiltakene de siste fem årene, størst har økningen vært i bruken av aktiv sykmelding, fra 1,5 prosent i 1996 til 6,9 prosent i 2001.

En stadig større andel av dem som har brukt opp sykepengerettighetene, går over på rehabiliteringspenger. Tiltak som tilbys mottakere av rehabiliteringspenger omfatter arbeidstrening og graderte rehabiliteringspenger. Det har vært en viss økning i andelen som benytter disse tiltakene de siste tre årene.

Andelen yrkeshemmede som til enhver tid deltar på arbeidsmarkedstiltak var i 2001 om lag 75 prosent av alle registrerte yrkeshemmede. Flere yrkeshemmede har det siste året blitt stående i kø i vente- og utredningsfasen før de kommer i gang med arbeidsmarkedstiltak.

Blant ordinært ledige var andelen som deltok på arbeidsmarkedstiltak i 2001 på 14 prosent. For innvandrere var andelen på 25 prosent. Bruken av arbeidsmarkedstiltak måler antall tiltaksdeltakere sett i forhold til summen av helt ledige og tiltaksdeltakere.

I 2001 ble det satt i gang et arbeid med reaktivisering av uførepensjonister. Per 31.8.2002 hadde rundt 11 000 uførepensjonister vært i kontakt med trygdekontorene for å drøfte mulighetene for å komme i arbeid eller trappe opp arbeidsinnsatsen. Av disse ville 3 700 forsøke å komme i jobb. 1 100 har foreløpig lykkes med å komme ut i arbeidslivet, mens 2 300 personer har behov for bistand fra Aetat.

Det foreligger ingen fullstendig oversikt over tiltaksaktiviteten blant mottakere av økonomisk sosialhjelp. Det skyldes at det mangler pålitelige registreringer av det kommunale tiltaksarbeidet. Tall fra 2000 viser at om lag 10 prosent av sosialhjelpsmottakerne deltok på enten ordinære arbeidsmarkedstiltak eller på tiltak for yrkeshemmede. Blant langtidsmottakere av sosialhjelp var andelen som deltok på arbeidsmarkedstiltak i regi av Aetat i overkant av 30 prosent.

Etter omleggingen av stønadsordningene til enslige forsørgere stilles det aktivitetskrav til enslige forsørgere når yngste barn er eldre enn tre år. For å motta stønad stilles det krav om å være i arbeid eller utdanning eller være registrert som arbeidsledig. Mens rundt 66 prosent av alle eneforsørgere som mottar stønader fra folketrygden var under utdanning, i arbeid eller registrert ledige ved utgangen av 1995, gjaldt dette nær 79 prosent i 2001, av disse var 63 prosent i arbeid.

5.3.3 Overgang fra midlertidige ytelser til uførepensjon

Lengden på stønadsperioden vil påvirke sannsynligheten for uførepensjonering. Å være ute av arbeidslivet over tid enten p.g.a. av sykdom, sosiale problemer eller ledighet, vil øke risikoen for varig utstøting.

For brukerne kan overganger mellom ulike stønadsordninger oppfattes som en belastning selv om begrunnelsen for overføring fra en ordning til en annen, og eventuelt fra en etat til en annen, kan være å gi brukeren riktig ytelse og riktig tjeneste. Brukernes stønadsperioder forlenges gjennom tidkrevende saksbehandling og overføring mellom etater.

I en nylig gjennomført forløpsstudie går det fram at mange langtidsmottakere av midlertidige ytelser er registrert som stønadsmottakere både i tiden før og tiden etter den observerte stønadsperioden. 2 Blant personer som har mottatt sykepenger over et halvt år, blant mottakere av rehabiliteringspenger og blant personer på yrkesrettet attføring, skjer det en betydelig overgang til uførepensjon. Blant langtidsmottakere av sosialhjelp er overgangen til uførepensjon mindre. Dette kan blant annet skyldes at sosialhjelpsmottakerne er yngre og at færre av dem fyller de medisinske kriterier for å bli innvilget uførepensjon.

Overgang fra sykepenger og rehabiliteringspenger til uførepensjon

Undersøkelser kan tyde på at sannsynligheten for uføretrygding ikke øker jevnt med varigheten av sykmeldingsperioden, men er stabil i første delen av perioden for så å begynne å stige etter om lag seks måneder og stige kraftig etter rundt ni måneder. Denne sammenhengen blir sterkere jo eldre arbeidstakerne er. 3

Blant personer som avsluttet en langtidssykmelding på seks måneder eller mer, viste det seg at 20 prosent mottok uførepensjon ett år seinere og nesten 30 prosent mottok uførepensjon tre år seinere. Nesten halvparten av de langtidssykmeldte mottok en eller annen form for sykdomsrelatert ytelse eller var registrert ledige tre år etter sykepengeforløpets slutt. Selv for aldersgruppen under 40 år var det bare noe over halvparten som hadde gjort seg uavhengige av stønadssystemet tre år etter en avsluttet langtidssykmelding.

Blant personer som avsluttet en periode med rehabiliteringspenger, var det rundt 40 prosent som ble tilstått uførepensjon innen utgangen av året. 4

Overgang fra sosialhjelp til uførepensjon

Blant sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp i seks måneder eller mer var det tre år etter avsluttet langtidsmottak om lag 55 prosent som fortsatt var stønadsmottakere. 15 prosent hadde sosialhjelp som hovedinntektskilde, 16 prosent var registrert ledige og 24 prosent mottok en sykerelatert ytelse. I den siste gruppen var det 9 prosent som var blitt innvilget uførepensjon etter tre år. Overgang til uførepensjon var som forventet sterkt knyttet til alder. Mens 6 prosent i aldersgruppen under 40 år var innvilget uførepensjon etter tre år, var andelen 27 prosent blant 50-59 åringer.

Overgang fra yrkesrettet attføring til uførepensjon

Statistisk sentralbyrå har kartlagt arbeidsmarkedsstatus for yrkeshemmede et halvt år etter avsluttet attføring. Blant personer som avsluttet yrkesrettet attføring i første halvår 2000 var 34 prosent registrert som lønnstakere et halvt år etter, mens 13 prosent var uførepensjonert og 12 prosent mottok rehabiliteringspenger.

Lange trygde- og ledighetsperioder vil påvirke resultatet av yrkesrettet attføring. Av yrkeshemmede som påbegynner et attføringsopplegg var nesten halvparten enten registrert som ledige eller som mottakere av en sykdomsrelatert ytelse tre år før attføringen startet. To år før påbegynt attføring gjaldt dette 60 prosent og ett år før 70 prosent.

Blant nye yrkeshemmede i Aetat i 1999 hadde over 80 prosent enten vært ledige eller mottatt en midlertidig stønad i mer enn seks måneder i femårsperioden før de ble registrert som yrkeshemmet. Så mange som 24 prosent hadde vært ledige eller stønadsmottakere i mer enn tre av fem år. I tillegg kommer vente- og utredningstid i Aetat før tiltak iverksettes.

Tre år etter at yrkesrettet attføring er avsluttet var nesten 60 prosent registrert som ledige eller som mottakere av en sykdomsrelatert ytelse. Av disse var nesten 30 prosent registrert med uførepensjon. En relativt stor andel kombinerte imidlertid lønnsinntekt med trygd. Om lag 40 prosent var registrert uten lønnsinntekt.

Sammenheng mellom arbeidsledighet og overgang til uførepensjon

Personer som har vært mye arbeidsledige er mer tilbøyelige til å oppleve sykdom og uførepensjonering. Ved å studere ledighetserfaring blant nye uførepensjonister i 2000 i perioden fra 1989 til 1999, fant man at i aldersgruppen under 40 år hadde 53 prosent vært ledige over et halvt år. Så mange som 17 prosent hadde vært ledige i tre år eller mer. Dette var en betydelig høyere ledighet enn den som ble registrert i en kontrollgruppe. Blant nye uførepensjonister under 40 år hadde 63 prosent vært registrert som yrkeshemmede.

Ordinær ledighet og fravær p.g.a. sykdom eller sosiale problemer henger ofte sammen. Blant nye uførepensjonister under 40 år hadde 43 prosent opplevd arbeidsledighet før det ble registrert et sykdomsproblem. Lange ledighetsperioder øker risikoen for uførepensjonering og lengre fravær fra arbeidslivet p.g.a. sykdom minsker sjansene for å komme tilbake i jobb.

5.3.4 Brukere som mottar bistand fra flere etater samtidig

I en nylig gjennomført undersøkelse er omfanget av brukere som mottar bistand fra flere etater kartlagt. 5 I undersøkelsen avgrenses sosialkontorets brukere til mottakere av økonomisk sosialhjelp. Denne gruppen utgjør det store flertallet av sosialkontortjenestens brukere. Trygdeetatens brukere omfatter i undersøkelsen mottakere av sykepenger, rehabiliteringspenger og uførepensjon. Denne avgrensningen betyr at bare et mindretall av trygdeetatens brukere er omfattet av undersøkelsen. Aetats brukere er definert som arbeidsledige, med og uten dagpenger, og yrkeshemmede, både med og uten attføringspenger. Fleretatsbrukere er i kartleggingen definert som:

• sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde som er registret som ledige eller yrkeshemmede i Aetat

• mottakere av sykepenger, rehabiliteringspenger eller uførepensjon i trygdeetaten som er registrert som ledige eller yrkeshemmede i Aetat

• mottakere av dagpenger eller attføringspenger i Aetat som mottar supplerende sosialhjelp

• mottakere av sykepenger, rehabiliteringspenger eller uførepensjon i trygdeetaten som mottar supplerende sosialhjelp

Fleretatsbrukere er definert som brukere som er registrert i to etater samtidig. Personer som er brukere av alle tre etatene er ikke kartlagt, men anslag indikerer at dette er en liten gruppe på i underkant av 1 000 personer.

Sosialkontorets brukere

Blant mottakere av økonomisk sosialhjelp var 56 prosent registrert som brukere av trygdeetaten og Aetat (figur 5.1). Av disse var 35 prosent registrert som brukere av Aetat. I denne gruppen inngår det både dagpengemottakere og mottakere av attføringspenger som får supplerende sosialhjelp, og personer med sosialhjelp som hovedinntektskilde som får bistand av Aetat. 21 prosent av sosialhjelpsmottakere var registrert i trygdeetaten som sykepengemottakere, mottakere av rehabiliteringspenger eller uførepensjonister. Sosialtjenestens fleretatsbrukere utgjorde til sammen rundt 23 000 personer av i alt 42 100 registrerte sosialhjelpsmottakere i november 2000.

Aetats brukere

Blant alle Aetats brukere var 16 prosent registrert som brukere av trygdeetaten og 10 prosent var registrert som mottakere av økonomisk sosialhjelp (figur 5.1).

Aetat hadde til sammen om lag 42 000 brukere som var fleretatsbrukere.

Rundt 11 prosent av de ordinært ledige mottok sosialhjelp i 2000. Blant yrkeshemmede var 10 prosent registrert som sosialhjelpsmottakere.

Trygdeetatens brukere

Blant mottakere av sykepenger, rehabiliteringspenger og uførepensjon var 6 prosent registrert som ledige eller under yrkesrettet attføring i Aetat, mens 4 prosent var registrert med økonomisk sosialhjelp (figur 5.1).

Trygdeetaten hadde til sammen om lag 40 000 brukere som var fleretatsbrukere.

Rundt 13 000 sykepengemottakere var registrert i Aetat som enten ordinært ledige eller yrkeshemmede i 1997. Det utgjorde ca. 10 prosent av alle som mottok sykepenger. Blant uførepensjonister og mottakere av rehabiliteringspenger var det rundt 4-5 prosent som var registrert som brukere av Aetat.

Blant mottakere av rehabiliteringspenger fikk rundt 11 prosent sosialhjelp; blant uførepensjonister 4 prosent og blant sykepengemottakere mottok rundt 2 prosent sosialhjelp.

5.4 Brukernes erfaringer

Brukernes erfaringer er belyst gjennom Norsk Gallups årlige brukerundersøkelser, etatenes egne brukerundersøkelser og andre studier med en mer kvalitativ tilnærming. Sistnevnte tar i større grad for seg enkeltgrupper som har behov for bistand fra flere etater.

5.4.1 Tilbakemeldinger gjennom brukerundersøkelser

Systematiske brukerundersøkelser gir forvaltningen informasjon om innbyggernes preferanser, behov og interesser. For offentlige etater som ikke opererer i et marked der brukeren kan vise sin mening ved å velge andre løsninger eller leverandører, er brukerundersøkelsene viktige for å gi nødvendige korrektiver til den som er leverandør av tjenesten.

Brukerundersøkelsene gir ikke et direkte svar på hvilken organisering av tjenestene som vil være best for brukerne. Men de brukerundersøkelser som er gjennomført for Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten gir klare indikasjoner på hvor oppmerksomheten må rettes. Generelt kan en si at svarene i undersøkelsene særlig peker på:

• at selve kontakten med og måten den enkelte saksbehandler møter brukeren på, er av stor betydning

• at en del brukere opplever lite individuell behandling og fleksibilitet i tjenestetilbudet, og et regelverk som tar for lite hensyn til den enkeltes problemer

• mange brukere etterlyser bedre informasjon

• en del brukere opplever dårlig tilgjengelighet til saksbehandler

• saksbehandling og avklaring av ytelser tar for lang tid

Brukerundersøkelser som er gjennomført viser at det offentlige støtteapparatet har klare forbedringspunkter dersom brukerne skal bli fornøyd. Det er likevel ikke realistisk å ha som mål at alle brukere fullt ut skal være fornøyd med sitt møte med det offentlige tjenesteapparatet. Alle de tre etatene vil i varierende grad måtte sette krav til, og begrensninger for, stønadsutforming og tjenestetilbud. Brukerne vil derfor ofte kunne være misfornøyd med saksbehandlingsresultatet.

For at brukerne skal kunne vurdere kvaliteten på tjenestene og si noe om service, er det nødvendig at de kjenner til og har kunnskap om hvilke tjenester virksomheten skal yte. Generelt viser undersøkelser at brukere eller mottakere av tjenester ofte har lite informasjon om hvilken bistand de kan få.

Norsk Gallup har foretatt nasjonale standardiserte befolknings- og brukerundersøkelser blant et bredt utvalg fra alle landets kommuner siden 1992. Disse undersøkelsene gir sammenlignbare data om brukernes erfaringer med etatene. I tillegg gjennomfører Norsk Gallup mer omfattende brukerundersøkelser på oppdrag fra trygdeetaten og kommunene som er spesielt tilpasset trygdeetaten og sosialkontortjenesten. I disse undersøkelsene har en lagt vekt på å differensiere mellom ulike grupper av brukere og deres ulike erfaringer og behov. Aetat har gjennomført egne brukerundersøkelser.

Brukertilfredshet med offentlige tjenester

Norsk Gallups undersøkelse av befolkningens vurdering av de offentlige tjenestetilbudene omfattet brukernes vurdering av 52 tjenester. Totalinntrykket fra disse undersøkelsene er at flere er fornøyd enn misfornøyd. Det er imidlertid tegn til at tilfredsheten har gått noe ned de siste årene. I en internasjonal sammenheng ligger brukertilfredsheten i Norge på et høyt nivå. Sammenlignet med andre tjenestetilbud viser undersøkelsen at brukerne gir arbeidskontor og sosialkontor en lav kvalitetsskåre. I undersøkelsen fra 2000 rangerte brukerne arbeidskontoret på 52. og siste plass og sosialkontorene på 50. plass. Trygdeetaten kom bedre ut med 25. plass. For sosialtjenesten og Aetat var det omtrent like mange brukere som var misfornøyde som fornøyde.

Resultatene viser at bare 23 prosent er godt fornøyd med Aetat (31 prosent er misfornøyd) og 30 prosent er godt fornøyd med sosialkontortjenesten (37 prosent er misfornøyd), mens andelen som er godt fornøyd ved trygdekontoret er 48 prosent (12 prosent misfornøyd). Trygdekontoret får en kvalitetsskåre på 65 på en skala fra 0 til 100. Aetat og den kommunale sosialkontortjenesten skårer atskillig lavere, henholdsvis 45 og 47.

Utviklingen i brukertilfredshet over tid er noe ustabil for Aetats vedkommende mens den er stabil for sosialkontorets del. Trygdekontoret opplever en merkbart økende grad av tilfredshet fra 1997 til 2000. Hovedkonklusjonen fra de standardiserte undersøkelsene er at særlig tre dimensjoner er viktige for brukerne: tjenestens kjerneytelse, samhandling mellom ansatt og bruker og ansattes faglige dyktighet.

Brukerne av trygdeetaten

Norsk Gallups delundersøkelse av trygdeetaten viser at brukerne var mest fornøyd med personalets serviceinnstilling og deres evne til å snakke et forståelig språk. Saksbehandlers faglige dyktighet og saksbehandlingsresultatet rangeres også høyt. Minst tilfreds er brukerne med saksbehandlingstiden og informasjonen. Kontaktform (personlig, skriftlig eller telefonisk) påvirker ikke brukernes oppfatning av trygdekontoret.

Mest tilfreds er de som har saker om alderspensjon eller etterlattepensjon. De som har saker om tilbakeføring til/oppstart av yrkesaktivitet, attføringspenger og syke- /rehabiliteringspenger er mindre tilfredse. Dette kan dels forklares ved at alderspensjon er en rettighetsbasert ytelse, mens saker om attførings-, syke- og rehabiliteringspenger innebærer en større mulighet for avslag på krav om stønad, og generelt er områder hvor brukerne har et større informasjonsbehov.

Brukere som har kontaktet trygdekontoret med hensyn til sykdomsrelaterte ytelser og hvor utfallet av saken i utgangspunktet er mest uklart, er minst fornøyd med saksbehandlingstid, ventetid, innlevelse og oppfølging. Brukere som er i kontakt med trygdekontoret i forbindelse med attføring er spesielt misfornøyde med informasjon og ventetid. Brukere som har kontaktet trygdekontoret på grunn av tilbakeføring til/oppstart av yrkesaktivitet, er minst fornøyd med tilgjengelighet og saksbehandlers innlevelse og oppfølging. Uføretrygdede er mer positive i sin vurdering enn personer på sykepenger eller attføring.

Trygdeetaten gjennomfører nå en brukerundersøkelse blant gruppen sykmeldte, mottakere av rehabiliteringspenger og uførepensjonister.

Trygdekontorene i småkommunene scorer høyere på alle enkeltfaktorer enn trygdekontor i større kommuner. Det kunne forventes at små kommuner med få ansatte har visse ulemper i forhold til fagmiljøets styrke, men de små kommunene kommer ikke dårligere ut når det gjelder vurdering av saksbehandlingsresultatet og saksbehandlers faglige dyktighet. Tallene kan med andre ord tolkes dithen at små kontorer oppleves å ha en bedre tilgjengelighet, men ikke dårligere kompetanse. Dette kan ha sammenheng med at små kontorer har et nærmere kjennskap til den enkelte bruker. Det kan også ha sammenheng at brukernes behov for tjenester er forskjellig på små steder og i større byer.

Brukerne av sosialkontoret

Norsk Gallups delundersøkelse av sosialkontorets brukere viser at brukerne er mest fornøyd med personalets evne til å snakke forståelig, muligheten til å snakke uforstyrret, personalets tilgjengelighet og skrankepersonalets serviceinnstilling. Minst fornøyd er de med saksbehandlingstiden, forutsigbarheten under saksbehandlingen og med den informasjonen som blir gitt. Som for trygdekontoret er tilfredsheten gjennomgående størst i de minste kommunene.

En sammenligning av resultatene i trygdeetaten og sosialetaten viser at det er med hensyn til saksbehandlingsresultatet at vurderingene spriker mest. Mens bare 32 prosent av brukerne ved sosialkontoret var tilfreds med saksbehandlingsresultatet, var tilsvarende andel blant brukerne ved trygdekontoret på 52 prosent.

Forklaringen på denne forskjellen avspeiler sannsynligvis at det dreier seg om ulike tjenestetilbud hvor klientenes rettigheter varierer. Der man har klarere rettigheter kan man også forvente at det er større samsvar mellom saksbehandlingsresultatet og klientens forventninger.

På enkelte sosialkontor i storbyene er det gjennomført undersøkelser med åpne svaralternativ, dvs. at klientene har kunnet skrive med egne ord hva de er fornøyd eller misfornøyd med. Disse undersøkelsene viser at tema som går igjen i kommentarer fra brukerne i første rekke er knyttet til misnøye med tilgjengelighet og saksbehandlingstid. Et annet gjennomgangstema er saksbehandlers/betjeningens personlige service og imøtekommenhet. Kommentarene er både positive og negative. En tolkning av dette kan være at flaskehalsen ikke nødvendigvis ligger i den personlige service hver og en får, men at det heller er et kapasitetsproblem ved kontoret.

Brukere av Aetat - arbeidssøkere

Aetat har siden 1995 gjennomført årlige brukerundersøkelser både overfor arbeidssøkere og arbeidsgivere. Sammenlignet med Gallups undersøkelse fra 2000 er andelen fornøyde større og andelen misfornøyde mindre i Aetats egen undersøkelse. Undersøkelsene skiller mellom tiltaksdeltakere, minoritetsspråklige og yrkeshemmede som egne grupper. Undersøkelsene viser gjennomgående at brukerne av arbeidskontoret er mer fornøyd enn misfornøyd med den servicen de har fått. I løpet av hele perioden har andelen som er fornøyd med det helhetlige servicetilbudet ligget i overkant av 60 prosent. 6

Andelen som oppgir at de har fått informasjon om ledige stillinger ved Aetat har imidlertid gått betraktelig ned i løpet av de siste årene. Mens det i 1999 var 62 prosent som svarte ja på dette spørsmålet, er den tilsvarende andelen i 2001 falt til 38 prosent. Det er også færre som har mottatt informasjon om jobbsøking. I 2000 hadde 45 prosent mottatt informasjon om jobbsøking, mot 58 prosent i 1999. Dette kan ha sammenheng med kapasitetsproblemene i Aetat de siste årene, noe som har ført til at mer av tiden har gått med til utbetalinger og mindre til personlig veiledning av klienter.

Et viktig virkemiddel for Aetat er å bistå i utarbeiding av handlingsplaner for ulike brukergrupper. Mens det i 1999 var omtrent halvparten av de helt ledige som hadde fått utarbeidet en handlingsplan, var denne andelen redusert til 33 prosent i 2000. Av de yrkeshemmede er det omtrent 85 prosent som svarer at de har en handlingsplan både i 1999 og 2000. Gjennomgående viser undersøkelsene at de som har fått utarbeidet egne planer er mer tilfredse enn andre brukere.

Undersøkelsen fra 2001 viser at det er yrkeshemmede som er mest fornøyd med Aetats service (68 prosent), noe som også kan forklares ved at disse gjerne får mer rådgivning og veiledning enn andre arbeidssøkere. Behovene for mer aktiv veiledning varierer, sannsynligvis er det de «tyngste» klientene som har det største behovet for personlig kontakt og veiledning.

Innenfor arbeidsmarkedspolitikken prioriteres visse brukergrupper. Yrkeshemmede har de siste par årene vært høyt prioritert. Denne satsningen på yrkeshemmede synes å ha ført til mindre veiledning og informasjon til ordinære arbeidssøkere. Dersom en skiller mellom gruppene viser undersøkelsen større andel fornøyde brukere blant yrkeshemmede enn blant øvrige arbeidssøkere. Minoritetsspråklige er også mer fornøyde enn andre.

En tolkning kan være at brukere som ikke kommer inn under de definerte satsningsgruppene ikke alltid får den servicen de har behov for. Det samme gjelder personer som til tross for at de er blant de prioriterte brukerne, ikke har forutsetninger for å opptre aktivt og delta i utarbeiding av handlingsplaner, eller aktivt å tilegne seg informasjon om forholdene på utdannings- og arbeidsmarkedet.

De siste undersøkelsene viser at kun en liten andel sier de ofte har problemer med å forstå informasjonen (fremmedspråklige, lav utdanning, unge), mens rundt 20 prosent har problemer med å forstå informasjonen noen ganger. I undersøkelsen fra 2000 er de internettbaserte formidlingskanalene også vurdert. Her svarer 80 prosent at de er fornøyd med internettjenesten generelt, mens 85 prosent er fornøyd med jobbsøkertjenesten på Internett.

I 2001 var det 71 prosent som svarte at de opplevde å bli møtt med respekt ved arbeidskontoret.

Brukere av Aetat - arbeidsgivere

Arbeidsdirektoratet utfører årlige brukerundersøkelser overfor arbeidsgivere med spørsmål om bruk av etatens tjenester. Utvalget her er basert på Aetats register over arbeidsgivere som har utlyst ledige stillinger via Aetat direkte (18 prosent) eller via aviser og tidsskrifter som Aetat har «klippet» utlyste stillinger fra. I en undersøkelse fra 1995 oppga 3/4 av arbeidsgiverne som hadde utlyst stillinger at de hadde vært i kontakt med et arbeidskontor. Halvparten av dem igjen oppga at motivet var å rekruttere til ledige jobber. Nesten like mange kontakter etaten fordi de har personer på arbeidsmarkedstiltak. Andre grunner til at de hadde tatt kontakt var for å få informasjon om bedriftsrettede tiltak (bedriftsintern opplæring eller attføring), for å få generell informasjon og i forbindelse med permitteringer/masseoppsigelser.

Gjennomgående er arbeidsgiverne fornøyde med servicen fra arbeidskontoret. Av bedriftene som hadde hatt kontakt med etaten i forbindelse med rekruttering til ledige jobber var 58 prosent fornøyde, mens 13 prosent var misfornøyde. Av de som hadde hatt personer på arbeidsmarkedstiltak, svarte 75 prosent at de var fornøyde mens 8 prosent var misfornøyde.

Arbeidsgivere som har mottatt rekrutteringsbistand i form av at arbeidskontoret velger ut arbeidssøkere som bedriften kan kontakte, eller at arbeidssøkere blir bedt om å kontakte bedriften, er gjennomgående godt fornøyd med tjenestene ved Aetat. I undersøkelsen fra 1997 var det 80 prosent av arbeidsgiverne som svarte at de ønsket å benytte rekrutteringsbistanden om igjen. Det var svært få som svarte at de ikke hadde benyttet seg av et slikt tilbud, fordi de hadde dårlige erfaringer med Aetat (4 prosent). En viktig begrunnelse for de som ikke ønsket å benytte Aetat igjen var at arbeidskontoret ikke maktet å formidle de beste søkerne til stillingen. Dette kan indikere at de Aetat rekrutterer kanskje ikke har et like godt renommé som andre arbeidssøkere.

Sammenstilles brukerundersøkelsene rettet mot arbeidssøkerne og arbeidsgiverne, illustrerer dette dilemmaet ved å tjene ulike interesser. På den ene siden skal etaten samhandle med og tilby kvalifisert arbeidskraft til arbeidsgiverne, og på den andre siden skal den håndtere arbeidssøkere med helsemessige og sosiale problemer. Dette motsetningsforholdet finner vi ikke i andre etater, bortsett fra at dilemmaet lett kan forplante seg videre til forholdet mellom Aetat og de andre velferdsetatene.

5.4.2 Brukererfaringer - studier av enkeltgrupper med sammensatte hjelpebehov

Verken Norsk Gallups undersøkelser eller etatenes egne brukerundersøkelser sier noe spesifikt om hvordan brukerne opplever samarbeid mellom etatene. Andre evalueringer og forskningsstudier med en mer kvalitativ tilnærming har sett på enkeltgrupper som ofte har behov for mer helhetlig bistand.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Sosialdepartementet tok i år 2000 initiativ til et toårig forsøk med et brukerkontor for personer som trenger helse- og sosialtjenester og kontakt med trygdekontor og Aetat. I årsrapporten fra forsøket med Brukerkontor i Oslo heter det at brukerne

«uttrykker ofte frustrasjon over at de ikke får en helhetlig og samordnet bistand. --- Det er ulike grunner til at brukerne blir «kasteballer». Selv om etatene ønsker å samarbeide om brukerens sak, kan lovverk og mangel på virkemidler eller myndighet vanskeliggjøre samarbeidet. I andre tilfeller blir brukeren kasteball fordi etatene ikke klarer å samarbeide og finne helhetlige løsninger til beste for brukeren. I enkelte tilfeller handler det om «huller» i regelverket, det finnes ingen ordning som fanger opp brukeren. Noen brukere opplever å bli sendt til en annen etat eller kontor i håp om at noen andre kan løse brukerens sak. Det er med andre ord både strukturelle, organisatoriske og menneskelige faktorer som gjør brukerne til «kasteballer»».

Studiene som har sett på enkeltgrupper med sammensatte behov understreker betydningen av god informasjon, tilgjengelighet og mulighetene for individuell behandling og fleksibilitet i tjenestene. Spesielt understrekes nødvendigheten av god og brukertilpasset informasjon. De viser også at enkelte brukere kan ha større behov for personlig oppfølging og veiledning enn det de får i dag. Undersøkelsene peker også på behovet for en god brukerorientering i førstelinjen. Det er nødvendig med en helhetlig kunnskap om stønader og tiltak.

Enslige forsørgere

Enslige forsørgere er en gruppe som ofte søker tjenester og ytelser ved alle tre etatene. Da stønadsordningen for enslige forsørgere ble lagt om i 1998, var det et mål å få til et tettere samarbeid mellom etatene. En evaluering av reformen viser at kun 10 prosent av disse brukerne svarer at de har inntrykk av at det foregår samarbeid. 7 Dette til tross for at brukerne har hatt en ganske omfattende kontakt med hver av de tre etatene. Svarene viser at i de tilfellene det er samarbeid, formidles det sjelden til klientene.

Samme undersøkelse viste at enslige forsørgere i liten grad fikk hjelp til å komme i arbeid fra Aetat. Enslige forsørgere erfarer at tilbud som yrkesveiledning, hjelp med jobbsøknader, yrkesrettede kurs, tilbud om praksisplass og ordinære arbeidstilbud ikke blir gitt, og svært få opplever at arbeidskontoret har betydd noe vesentlig for at de har kommet i jobb eller vil komme i jobb i framtiden. Dette kan ha sammenheng med at enslige forsørgere ikke har vært en prioritert gruppe hos Aetat, mens trygdeetaten etter omleggingen av stønadsordningen har satset mye på denne gruppen.

Undersøkelsen viser videre at en del oppfatter velferdstjenestene som utilstrekkelige når de har behov for ekstra bistand ved kriser og uforutsette situasjoner. De mener at saksbehandlerne i trygdeetaten ønsker å yte hjelp, men er forhindret av regelverket. Sosialkontorets begrunnelser oppfattes som urimelige.

Yrkesrettet attføring

Yrkesrettet attføring er et område hvor tett samordning mellom etatene er sterkt påkrevd. Enkelte undersøkelser viser at dette ikke synes å fungere godt nok for brukeren som opplever systemet som dårlig koordinert. I følge brukerne har etatene ulike løsningsforslag og oppfatninger om problemene.

En undersøkelse av yrkesrettet attføring for personer med psykiske lidelser viste at klientene som var intervjuet (26 personer), i liten grad rapporterte om samarbeid mellom etatene. 8 Mange hadde problemer med å vite hvilket «regime» de til enhver tid hørte inn under, og det brukerne la mest vekt på, var å få en tettere oppfølging.

I samme undersøkelse gis det uttrykk for at manglende informasjon er et problem, den informasjonen som gis avhenger av brukernes evne til å stille de riktige spørsmålene. Det oppfattes også som et problem at brukerne må forholde seg til stadig nye personer og må fortelle sin historie flere ganger.

I en annen undersøkelse fra 1997 som har sett på tilfredshet og medvirkning hos brukere i attføringsapparatet, svarte om lag 1/5 at overgangen fra trygdekontor til arbeidskontor hadde hatt negative konsekvenser. Dette var først og fremst knyttet til den personlige servicen de hadde fått. 4 av 5 som var kommet over i attføring mente tilbudet var i samsvar med egne ønsker eller interesser, men samtidig mente bare omtrent halvparten at tilbudet var tilpasset deres behov. 9

Den samme undersøkelsen pekte på at avstanden mellom arbeidsmarkedsetatens krav til motivasjon og egeninnsats på den ene siden, og mange av brukernes manglende tro på egne evner og egne handlingsmuligheter på den andre, er et problem. Ulike brukergrupper erfarte tett kontakt og oppfølging forskjellig. Individuell oppfølging innebar utarbeiding av handlingsplan og mer personlig kontakt. Gruppen som tilfredsstilte kravet til egenaktivitet dro god nytte av tett oppfølging. For gruppen som ikke var motivert for slike tiltak, kunne kravet om egeninnsats virke ekskluderende og det var vanskelig å opprette tett oppfølging.

Flere undersøkelser viser, på samme måte som de nasjonale Gallupundersøkelsene, at manglende informasjon er et problem. Brukerne opplever økt grad av service dersom informasjonen er god. Det er også et funn at bedre informasjon kan skape mer realistiske forventninger og oppfatninger hos brukerne om hva de skal igjennom. Attføringstiltak synes å framstå som et område der brukerne har stort behov for informasjon, men også det området der mange har problemer med å forstå, spesielt den skriftlige informasjonen.

Samarbeid og oppfølging av sosialhjelpsmottakere

I 1994 ble det foretatt en større kartleggingsundersøkelse der 38 sosialsentra i Oslo kommune inngikk. 10 Studien viste at 34 prosent av brukerne ble henvist til andre etater og at det faktisk foregikk samarbeid. Undersøkelsen viste at tilliten til sosialkontoret er forholdsvis lav: vel 40 prosent hadde full tillit til at saksbehandlerne behandler saken riktig i forhold til gjeldende lover og regler. En like stor andel mente de hadde hatt lite utbytte av sin kontakt med sosialtjenesten. Kun en av fem prosent erfarte å ha innflytelse i egen sak. Vel 50 prosent var usikre på om taushetsplikten overholdes.

Enkelte studier har sett nærmere på utfordringene knyttet til oppfølging av brukerne. En evaluering av sosialtjenesten i Bergen viste at situasjonen i 1997 var slik at brukerne, og særlig langtidsmottakere av sosialhjelp, opplevde kontakten med sosialkontoret som preget av utilgjengelighet, liten involvering i deres helhetlige situasjon, manglende kontinuitet og lite oppfølging. 11 Mange var passive mottakere av stønad, de hadde psykiske plager knyttet til håpløshet, apati, depresjon, sosial isolering og usynlighet overfor sosialtjenesten. Sosialtjenesten satte på dette grunnlaget inn ressurser for å snu spiralen. Individtilpasning, økt tilgjengelighet, mer tid til hver enkelt, kontinuitet og brukerdeltakelse i beslutninger var viktige ingredienser.

Responsen på denne snuoperasjonen viste et dilemma som oppstår når samhandlingen mellom bruker og apparat blir tett og angår et bredt spekter av brukerens livssituasjon. På den ene siden ble den økte oppfølgingen verdsatt av brukerne, og hovedtendensen var at brukerens rolle endret seg fra en passiv mottaker til aktiv deltaker. Men på den annen side oppstod det motstand: Sosialkontoret fikk mer makt enn når de kun behandlet søknader om økonomisk støtte. Brukerne kunne erfare den økte involveringen som brysom, provoserende eller umyndiggjørende. Tiltakene ble oppfattet positivt dersom det skjedde gjennom dialog, var fleksibel og basert på et tillitsforhold mellom bruker og saksbehandler.

Innvandrere/flyktninger

Innvandrerbefolkningen er relativt ung, og få har nådd pensjonsalder. Innvandrerne har også i mindre grad opparbeidet seg rettigheter i folketrygden enn befolkningen for øvrig. Innvandrere utgjør derfor en større andel av den totale brukergruppen for Aetat og sosialkontorene enn deres andel av befolkningen skulle tilsi, mens de i trygdeetaten trolig utgjør en mindre andel. Innvandrere har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet, og vil derfor søke bistand hos Aetat. Statistikk og forskning viser at flyktninger har vanskelig for å få innpass i arbeidslivet de første årene etter bosetting i Norge, og de har derfor vært henvist til sosialhjelp. De evalueringer som er gjort av innvandreres kontakt med velferdstjenestene dreier seg først og fremst om flyktningenes erfaringer. 12

Den foreliggende forskningen viser at få flyktninger lykkes i å finne innpass i arbeidslivet den første femårsperioden. Dermed er de henvist til sosialtjenesten. En undersøkelse av erfaringer og behov i møte med det offentlige viser at flyktninger opplever det som et nederlag at ingen vil betale for deres arbeidskraft og kompetanse, og møtet med sosialkontoret blir en ydmykende påminnelse om egen utilstrekkelighet. Erfaringen veksler mellom opplevelsen av å bli behandlet nedlatende av de ansatte til takknemlighet over å få hjelp.

Ifølge en undersøkelse av minoriteters møte med sosialkontoret var opplevelsen av å bli urettferdig behandlet av sosialkontoret utbredt. Flyktningene etterlyste behandling ut fra sin spesielle situasjon. De opplevde at utfallet av søknader var avhengig av den enkelte saksbehandler. Ifølge disse flyktningene ble den økonomiske stønaden dermed tilfeldig og urettferdig. Den samme undersøkelsen viste at flyktninger spesielt har problemer med å forstå innholdet i den skriftlige informasjonen.

I en undersøkelse har en gruppe flyktninger kommet med forslag til forbedringer av sosialtjenesten. Det viktigste ligger i å forbedre kommunikasjonen, ved at sosialarbeideren viser interesse for den enkeltes unike historie og erfaringsbakgrunn. De ønsker å få snakke om hvordan de takler hverdagen, om hvordan det står til med familien og problemer som angår ikke-økonomiske forhold. Flyktningene foreslår videre at sosialkontoret som «kassakontor» burde skilles fra det sosialfaglige. De ønsker å snakke med en person om økonomi og en annen om øvrig hjelp.

I en kvalitativ undersøkelse av flyktningers møte med blant annet arbeidskontoret blir arbeidskontoret oppfattet som en ren registreringssentral for arbeidsledige. Det er et stort misforhold mellom den hjelpen de forventer for å komme i arbeid og den mangelen på initiativ de erfarer fra arbeidskontorets side. Mange av flyktningene hadde erfart at de ikke oppnådde arbeid ved selv å være initiativrike og søke arbeid. Når arbeidskontoret forholder seg passivt, er oppfatningen at arbeidskontoret ikke gjør jobben sin.

Synspunkter fra brukerorganisasjonene

Blant brukerne av de tre tjenestene skiller funksjonshemmede seg ut som brukere som er organisert, aktive og som ytrer seg som gruppe gjennom ulike fora. Arbeidsledige og brukere av sosialtjenesten opplever sannsynligvis sin situasjon som midlertidig, og de er derfor i langt mindre grad organisert i brukerorganisasjoner.

Statens råd for funksjonshemmede peker på at alle offentlige etater må ta utgangspunkt i brukernes perspektiv på hva brukeren trenger for å oppnå full deltakelse i samfunnet. Rådet mener det er behov for samordning av tiltak, og at den enkelte må få tilbud om en individuell koordinator. Det er et stort behov for helhetlig kunnskap om stønader og tiltak knyttet til arbeid og fritid hos de saksbehandlerne som møter brukeren i førstelinja. Dette kan løses både gjennom sammenslåing av etater eller samlokalisering av etatene. Uansett valg av modell er det viktig at brukeren møter én person, og slipper å legge fram historien sin flere ganger for flere personer. En individuell koordinator er også viktig for å hindre at videre tilvising til annen etat, blir erstattet av videre tilvising innen egen etat. Denne personen må ha ansvar for å koordinere et helhetlig tilbud som omfatter alt fra hjelp i hjemmet til tilrettelegging av arbeidsplassen og transport mellom arbeidsplassen og hjemmet. Rådet viser til forskrift for individuelle planer som de mener bør hjemles i flere lover enn helselovene.

En individuell koordinator skal ha en helhetlig oversikt over virkemidlene og skal kunne gjennomføre saksbehandling på et saksfelt i samarbeid med brukeren av tjenestene og med andre saksbehandlere og behandlere, og kunne koordinere nødvendige og hensiktsmessige tiltak i samarbeid med brukeren. Den funksjonen kan ikke ligge hos en generalist i front. Personen i skranken skal være veiviser.

Rådet mener at det er et stort behov for samordning av regelverkene for å gi brukeren et mest mulig helhetlig tilbud. En individuell plan må omfatte alle virkemidler og innholdet må være bindende for alle etater og instanser. Rådet legger vekt på at funksjonshemmede må få samme muligheter på arbeidsmarkedet som andre. Formelle bindinger i regelverket må nedtones i forhold til individuell tilpasning på arbeidsplassen, samtidig som det er viktig å sikre de individuelle rettighetene til økonomiske stønader og tjenester. Arbeidsgiverne må få reelle insentiver til å redusere langtidssykmeldinger og hindre utstøting fra arbeidslivet. Arbeidsgiverne må få et økt ansvar, også økonomisk.