2 Beskrivelse av velferdsforvaltningen

2.1 Innledning

Dagens spesialiserte velferdsapparat er et resultat av utviklingen som startet opp kort før år 1900. Før den tid ble det offentlige engasjementet først utløst når folk ble rammet av fattigdom. Utviklingen fra 1800-tallets forsorgsstat til 1900-tallets velferdsstat innebar at en rekke funksjoner ble løftet ut fra fattigforsorgens ansvarsområde. Forsorgsvesenet skulle gjøres overflødig, het det i Felleserklæringen fra 1945, og alle samfunnsmedlemmene skulle sikres sosial trygghet. Gradvis vokste det fram spesialiserte statlige etater, parallelt med en kommunal sosialtjeneste. Vi fikk et omfattende og detaljert trygdesystem, en egen etat for formidling av arbeidstakere og ulike tjenester for kvalifisering av arbeidskraft og sosial integrasjon. Som et ledd i denne utviklingen ble også funksjoner overført fra lekfolk til funksjonærer med spesialiserte oppgaver.

Utviklingen i ettertid har ikke gått slik man forutsatte i Felleserklæringen fra 1945. Den kommunale sosialtjenesten har fortsatt et ansvar for å gi økonomisk bistand til et stort antall brukere som ikke fanges opp av de to andre systemene. Endringer i arbeidsmarked, familiemønster og nye politiske prioriteringer har videre stilt etatene overfor nye utfordringer.

De tre etatene har i dag et betydelig antall brukere som har problemer i forhold til arbeid. Etatene har delvis fått overlappende funksjoner og felles brukergrupper, og møter økende krav og forventninger om å bidra til at flere kommer i arbeid, og færre på offentlige stønader. Samordning og samarbeid med sikte på å få flere i arbeid er blitt et hovedanliggende for hele velferdsforvaltningen.

De tre etatene forvalter i dag ulike regelverk og har forskjellig ansvar og oppgaver. Trygdeetaten forvalter en rekke stønadsordninger, yter tjenester med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og utbetaler refusjoner til helsepersonell mv. Aetat har ansvaret for arbeidsformidling og kvalifisering av ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede, og forvalter inntektsytelsene til arbeidsledige og yrkeshemmede. Den kommunale sosialtjenesten er et nedre sosialt sikkerhetsnett med ansvar som strekker seg fra generell forebyggende virksomhet til bistand til enkeltpersoner. Aetat og den kommunale sosialtjenesten skal i utgangspunktet først og fremst være tjenesteytende organisasjoner, men forvalter også stønadsordninger, mens stønadsforvaltning er trygdeetatens hovedoppgave.

Etatene har dels overlappende, men også særskilte brukergrupper. Aetats brukere er avgrenset til personer i yrkesaktiv alder, mens de to andre i utgangspunkt har hele befolkningen som nedslagsfelt.

Trygdeetaten har lovbestemte enheter på nasjonalt, fylkes- og kommunenivå, mens Aetat er representert i vel 1/3 av kommunene. Det er betydelig variasjoner mellom kommunene i hvordan den kommunale sosialtjenesten er organisert, og hvilke saksområder den har ansvaret for.

Beslutningsmyndighet i enkeltsaker er hovedsakelig lagt på lokalt nivå i alle tre etater. Trygdeetaten har likevel i enkelte saker lagt beslutningsmyndigheten til fylkestrygdekontoret, og på visse andre saksområder er beslutningsmyndigheten regionalisert til ett trygdekontor i hvert fylke. Sosialtjenesten er underlagt folkevalgt styring. Styringen skjer normalt i forhold til rammer og stønadssatser, og ikke i forhold til avgjørelser i enkeltsaker. Arbeidskontorene er representert i færre kommuner, og har slik sett en mindre desentralisert beslutningsstruktur enn trygdeetaten og sosialtjenesten.

Det er betydelige forskjeller mellom etatene i lokalnivåets handlefrihet og mulighet til å velge brukertilpassede løsninger. De ordningene trygdeetaten forvalter er i stor grad regelstyrt og med relativt begrenset adgang til lokal skjønnsutøvelse. På flere områder, blant annet når det gjelder oppfølging av sykmeldte og enslige forsørgere, hjelpemiddelformidling og innsatsen i forbindelse med et inkluderende arbeidsliv, produserer trygdeetaten tjenester. Trygdeetatens tjenester er basert på brukermedvirkning, skjønnsutøvelse og tilpasning av tjenestene til brukernes behov. Sosialtjenesten har gjennomgående et betydelig handlingsrom, der beslutninger og styring skjer ut fra budsjettrammer og utøvelse av profesjonelt skjønn. Aetat har mer til felles med sosialtjenesten, men arbeider innenfor klare prioriteringer av tiltaksbruken knyttet til målgrupper på arbeidsmarkedet. Aetat forvalter dessuten regelstyrte ordninger, og har slik sett også fellestrekk med trygdeetaten. Forskjellene reflekterer i vesentlig grad etatenes ulike ansvar og oppgaver og ulik grad av nasjonal styring.

2.2 Sosialtjenesten

2.2.1 Lovgrunnlag og formål

Lov om sosiale tjenester m.v. regulerer kommunenes ansvar for sosiale tjenester.

Formålet med loven er å:

• fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levevilkårene for vanskeligstilte, å bidra til økt likeverd og likestilling og å forebygge sosiale problemer

• bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre

Lov om sosiale tjenester m.v. gjelder i utgangspunktet alle som oppholder seg i riket. Gjennom forskrift er virkeområdet innskrenket til å gjelde alle med lovlig opphold. Gjennom forskrift er også rettighetene innskrenket for personer som ikke er norske statsborgere og som ikke har bopel i Norge.

2.2.2 Ansvar og oppgaver i dag

Kommunene er gjennom sosialtjenesteloven pålagt både mer generelle oppgaver og visse individrettede tjenester og ytelser. I tillegg utfører kommunene en del ikke-lovpålagte oppgaver som støtter opp under lovens formål.

Det er i betydelig grad overlatt til kommunene å konkretisere oppgavene som følger av ansvaret for sosiale tjenester. Det gjelder både med hensyn til valg av hjelpeform, tjenestenes nærmere innhold og kvalitet. Kommunenes frihet til å bestemme den konkrete oppfølgingen innebærer at kommunene kan ha noe ulike strategier for å oppfylle sitt ansvar etter loven.

Dersom det tas utgangspunkt i formålet med loven, vil målgruppen for sosiale tjenester kunne omfatte store deler av befolkningen. På det forebyggende området er det naturlig å se på kommunenes innsats for å nå lovens formål mer generelt, selv om ansvaret for aktuelle tiltak er lagt til andre etater enn sosialtjenesten. Hovedtyngden av sosialtjenestens virksomhet slik den er definert i loven, gjelder pleie- og omsorgstjenester. 1

Generelle oppgaver

De mer generelle oppgavene etter sosialtjenesteloven omfatter:

• forebyggende virksomhet

• samarbeid med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse de oppgaver kommunen er pålagt

• samarbeid med frivillige organisasjoner

• medvirke til å skaffe bolig til grupper som ikke selv klarer å ivareta sine interesser på boligmarkedet

Forebyggende virksomhet omfatter både primær-, sekundær- og tertiærforebyggende tiltak. Aktuelle tiltak her er i begrenset grad lovpålagte.

Primærforebyggende tiltak er vanligvis rettet mot hele eller store deler av befolkningen. Tiltakene vil kunne ha litt ulik karakter. Dels vil de kunne gjelde utforming av infrastruktur. Eksempler på dette er tiltak for å sikre god fysisk tilgjengelighet for funksjonshemmede til ulike servicefunksjoner og tjenester, og kommunens politikk mht. tildeling av salgs- og skjenkebevillinger. Et eksempel på tiltak er drift av eller økonomisk støtte til generelle velferdstiltak som ungdomsklubber, idrettsaktivtiter og eldresentre. En tredje type tiltak er generelt holdningsskapende arbeid, for eksempel tiltak i skolen mot misbruk av rusmidler.

Kommunenes sekundær- og tertiærforebyggende arbeid omfatter tiltak rettet mot hhv. grupper som har stor risiko for å utvikle problemer og tiltak for å forhindre videreutvikling av allerede oppståtte problemer. Et eksempel her kan være tiltak for å forhindre nyrekruttering av misbrukere gjennom oppsøkende virksomhet i rusbelastede ungdomsmiljøer. Tertiærforebyggende tiltak kan være særskilte tiltak rettet mot ungdom som allerede har utviklet et misbruk, for eksempel bruk av støttekontakt eller bistand til ungdommens foresatte. Det vil være en glidende overgang mellom sekundær- og tertiærforebyggende tjenester og individrettede sosiale tjenester.

Sosialtjenesten har en viktig rolle som premissgiver for det arbeid andre etater gjør som støtter opp under sosialtjenestelovens formål. Det vil blant annet kunne dreie seg om å rapportere om behov for ulike typer tiltak som andre er ansvarlige for, og å samarbeide om innholdet i disse.

Sosialtjenesten har en plikt til å vurdere om det er behov for å samarbeide med andre. Dette gjelder både innenfor kommunen og i forhold til andre, for eksempel Aetat og trygdeetaten. De fleste kommunene har et systematisk samarbeid med Aetat og trygdeetaten gjennom de tverretatlige samarbeidsforaene på ledernivå, se omtale i kapittel 3 om samarbeidsformer.

Individrettede tjenester

De sosiale tjenester det enkelte individ vil kunne ha et rettslig krav på, omfatter:

• informasjon, råd og veiledning

• bistand til anskaffelse av midlertidig bolig mv.

• praktisk bistand og opplæring pga. sykdom, funksjonshemning, alder eller andre årsaker

• tildeling av støttekontakt pga. funksjonshemning, alder eller sosiale problemer

• avlastningstiltak pga. tyngende omsorgsarbeid

• tildeling av plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester

• lønn til personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid.

Personer som ikke klarer å ivareta sine interesser på boligmarkedet selv, for eksempel personer med psykisk utviklingshemning, vil kunne ha krav på bistand til å skaffe en mer permanent bolig.

Loven gir personer som misbruker rusmidler visse rettigheter til særskilte tjenester. Kommunenes plikter overfor disse omfatter:

• råd, veiledning og tiltak for å hjelpe den enkelte til å komme bort fra rusmiddelmisbruk

• sørge for behandlingsopplegg i kommunen eller plass i institusjon/spesialisert behandlingstiltak

• legge til rette for nødvendige tiltak etter behandling i institusjon

Sosialtjenesten vil ofte være avhengig av et samarbeid med andre for at brukerne skal kunne få et helhetlig hjelpetilbud. For personer i yrkesaktiv alder vil et samarbeid med Aetat eller helsetjenesten være viktig. Når det gjelder pleie- og omsorgstjenester og psykisk helsevern, er det stor grad av integrasjon mellom helse- og sosiale tjenester.

Rettspraksis vil kunne avgrense størrelsen av de ulike brukergruppene som kommunene er forpliktet til å gi et tilbud. Med rettspraksis menes her både fylkesmannens praksis ved omgjøring av enkeltvedtak og avgjørelsen av saker i rettsapparatet. Kommunene vil kunne gi et tilbud til flere enn disse. Kommunale politiske prioriteringer og økonomi vil ofte være avgjørende for hvor store de ulike brukergruppene til enhver tid er, og hvilke andre målgrupper som mottar hjelp.

Kommunene vil også kunne yte mange tjenester de ikke har et lovpålagt ansvar for. Kommunene har for eksempel ikke et formelt ansvar for alternative sysselsettings- og aktiviseringstiltak for grupper som ordinært arbeid ikke er et aktuelt for. De fleste kommuner har likevel påtatt seg et driftsansvar for varig tilrettelagt arbeid (vernet arbeid) til utsatte grupper og kan i varierende grad også drive aktiviseringstiltak og fritidstiltak for disse. Det gjelder blant andre psykisk utviklingshemmede og personer med psykiske lidelser. Staten har i senere år brukt øremerkede midler for å stimulere kommunene til å utvikle slike tiltak. Kommunene har ellers i varierende grad tatt initiativ til å utvikle aktiviseringstiltak for arbeidsledig ungdom med sammensatte, ofte ikke-diagnostiserte behov.

Arbeidsmarkedstiltak og aktiviseringstiltak brukes også av kommunene som virkemiddel i en rehabiliteringsprosess. For personer som misbruker rusmidler, er det et vilkår for å få legemiddelassistert rehabilitering at det lages et helhetlig rehabiliteringsopplegg. Staten har pålagt kommunene (sosialtjenesten) ansvaret for å koordinere rehabiliteringsplanen. I praksis vil det være ønskelig, og antakelig også nødvendig, at planen omfatter en eller annen form for sysselsetting for at behandlingen skal ha ønsket effekt. Det er ikke hjemmel for å pålegge kommunene et ansvar for å framskaffe egnet sysselsetting som skal inngå i et helsemessig rehabiliteringsopplegg. Kommunene vil i praksis føle et ansvar for å framskaffe aktuelle tiltak her.

Kommunene kan yte ulike former for praktisk bistand og andre tjenester for at personer skal kunne stå i et arbeid eller kunne gjennomføre et arbeidsmarkedstiltak. De kan også yte tjenester med sikte på å oppøve sosial kompetanse og mestringsevne.

Økonomiske stønader

Sosialtjenesteloven gir kommunene ansvar for å yte økonomisk stønad til de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter. Økonomisk stønad bør ta sikte på å gjøre stønadsmottaker selvhjulpen. Sosialtjenesten kan også i særlige tilfeller, selv om de alminnelige vilkårene ikke er oppfylt, gi økonomisk hjelp til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon. Hovedregelen er at stønad gis som bidrag, men den kan også gis i form av lån, garanti for lån, eller varer og tjenester.

Personer med behov for økonomisk sosialhjelp kan ofte trenge økonomisk rådgivning. En del vil også ha behov for informasjon om hvilke rettigheter de eventuelt har i forhold til ulike trygdeytelser og i forhold til gjeldsordningsloven av 1992. Sosialtjenesten vil i praksis være behjelpelig med informasjon, for så eventuelt å henvise videre til trygdeetaten og Aetat.

Kommunene har et eget ansvar for å gi råd og veiledning til personer med gjeldsproblemer. Dette ansvaret er ofte lagt til sosialkontortjenesten.

Det er forholdsvis vid adgang etter loven til å sette vilkår for å motta økonomisk sosialhjelp. Vilkårene må ha sammenheng med lovens overordnede formål. Siden økonomisk sosialhjelp er en subsidiær ytelse, vil et vanlig brukt vilkår for arbeidsføre være å stille vilkår om registrering som arbeidssøker i arbeidsmarkedsetaten. Sosialtjenesten vil først ha foretatt en vurdering av om arbeid eller arbeidsmarkedstiltak kan være aktuelt for vedkommende. Sosialtjenesten kan også sette som vilkår at den aktuelle personen deltar i tiltak i Aetats regi dersom slikt tiltak tilbys.

Et vilkår som er særskilt spesifisert i loven, er vilkår om å utføre passende arbeidsoppgaver i kommunen. Sosialdepartementet har gitt veiledning for hvorledes dette vilkåret er å forstå. Her sies det blant annet at dersom Aetat kan tilby plasser i relevante tiltak, skal slike tiltak gå foran, dvs. at kommunen ikke skal kreve at vedkommende skal utføre arbeidsoppgaver i kommunen dersom Aetat kan tilby et alternativt arbeidsrettet tiltak. Så langt har vilkår om arbeid i kommunen vært forholdsvis lite brukt.

2.2.3 Organisering

Sosialtjenesten er det administrative organet i kommunene som skal ivareta ansvaret kommunene har etter lov om sosial tjenester m.v. Kommunene står i dag fritt til å organisere sine sosiale tjenester. I praksis kan derfor sosialtjenesten splittes i ulike enheter. Ansvaret for sosiale tjenester kan også legges til administrative enheter som har ansvar for oppgaver etter annen lovgivning. Det er for eksempel vanlig at kommuner oppretter en egen pleie- og omsorgstjeneste der både helsetjenester og sosiale tjenester inngår. Disse vil normalt ha en egen sosialkontortjeneste. Visse funksjoner kan ellers være lagt til andre etater i kommunene, for eksempel kan drift av arbeidsmarkedstiltak være lagt til en sysselsettingsetat. En del kommuner er nå under omorganisering med sikte på en mer flat struktur. De enkelte virksomhetsområdene legges gjerne direkte under rådmannen.

En sentral del av sosialkontorets virksomhet gjelder innsats for å gjøre personer selvhjulpne, økonomisk og på annen måte. Et kjerneområde i den tradisjonelle sosialkontortjenestens virksomhet er tildeling av økonomisk sosialhjelp. Personer med tunge rusmisbruksproblemer er også en viktig målgruppe for tjenesten, samt personer som mangler husvære.

Lov om sosiale tjenester favner personer i alle aldersgrupper. Kommunenes ansvar for barn og ungdom etter denne loven må ses i sammenheng med deres ansvar for barnevern iht. lov om barneverntjenester. I hver kommune skal det være en administrasjon for barneverntjenester med en leder som har ansvar for oppgaver etter denne loven. Det vil variere mellom kommunene i hvilken grad barnevernet og sosialkontortjenesten er integrert rent organisatorisk.

Bemanning og kompetanse

Tabell 2.2 viser utviklingen i antall årsverk i den kommunale sosialtjenesten utenom pleie- og omsorgstjenestene. Fra 1992 til 2000 har antall årsverk økt med om lag 10 prosent.

Som nevnt er det vanskelig å avgrense hva som er sosialtjenesten. Årsverkene i tabell 2.2 gjelder kommunalt ansatte som arbeider med råd og veiledning, utbetaling av økonomisk sosialhjelp, konfliktråd, kommunale tiltak for rusmiddelmisbrukere, sysselsettingstiltak for arbeidsledige og arbeid for yrkeshemmede og psykisk utviklingshemmede, årsverk i asylmottak, arbeid med integrering av flyktninger, arbeid med å skaffe bolig/midlertidig husvære for personer med sosiale problemer, krisesentre, arbeid med skjenkebevillinger og skjenkekontroll samt ansatte i virksomheter som kommunene driver for andre (for eksempel barnevern- og rusmiddelinstitusjoner). I tillegg kommer administrativt ansatt personell.

Tabell 2.2 fanger ikke opp antall årsverk i tiltak der kommunene har satt bort driften til andre. I den grad kommunene har påtatt seg driftsansvaret for statlige arbeidsmarkedstiltak, vil de årsverkene som går med til dette være inkludert.

Lov om sosiale tjenester inneholder ingen krav til fagutdannelse hos de ansatte i sosialtjenesten. Det er dermed opp til kommunen å vurdere hvilken kompetanse disse skal ha. Ved utgangen av år 2000 hadde vel 50 prosent sosialfaglig utdanning, av disse var 42 prosent sosionomer. 14 prosent hadde annen universitets- og høyskoleutdanning, 22 prosent hadde kontor- eller merkantil utdanning og de resterende 14 prosent hadde annen utdanning.

2.2.4 Bruk av IT-teknologi i sosialtjenesten

Det finnes ikke et landsdekkende IT-system for sosialtjenestene, og det er heller ikke felles strategier eller planer for et slikt system. Mange kommuner har likevel investert i fagsystemer for sosialtjenesten for håndtering av sosialhjelpssøknader. Systemene er forskjellige, men ivaretar følgende hovedfunksjoner:

• saksbehandling/postjournal

• journal med mulighet for handlingsplaner

• økonomi (beregninger, klientregnskap, overføring til kommunens økonomisystem)

• rapportering/statistikk

Alle kommuner rapporterer gjennom KOSTRA til Statistisk sentralbyrå, enten gjennom utfylling av elektronisk skjema eller ved overføring fra fagsystemene.

Sosialkontorene har behov for data fra folkeregisteret, men dette løses ikke på noen felles måte. Det er ingen elektroniske overføring av data mellom sosialtjenesten og Aetat. Informasjonsbehovet løses ved å ta telefonkontakt eller gjennom møter.

Når det gjelder kontakten med trygdeetaten, har noen sosialkontorer tilgang til ikke- sensitive data tilrettelagt av Rikstrygdeverket. Dette dekker ikke alle behov, slik at sosialkontorene også er avhengig av telefonkontakt med trygdeetaten.

Ivaretakelse av datasikkerheten i sosialsystemene er viktig og nødvendig. Det er ingen utveksling av data mellom kommuner. Det er også begrensninger i tilgangen til data mellom sosialkontorene innen en kommune.

2.2.5 Beslutningssystem og lokal handlefrihet

Det er opp til kommunene å fatte vedtak om hvilke beslutninger som skal delegeres til administrasjonen og til hvilken del av kommunens virksomhet (etat). Politisk nivå i kommunene vedtar budsjettet for tjenesten og veiledende satser for livsopphold (økonomisk sosialhjelp) og eventuelt andre retningslinjer, for eksempel for dekning av boutgifter.

En kartlegging i 2002 viser at flertallet av kommuner - 6 av 10 kommuner - har fordelt fullmakt til å fatte vedtak om ytelser etter lov om sosiale tjenester mellom administrasjon og folkevalgte klientutvalg. Klientutvalgenes myndighet er vanligvis begrenset til behandling av mer prinsipielle saker og klager over enkeltvedtak fattet av administrasjonen.

I utgangspunktet har kommunene full frihet til å dimensjonere sine sosiale tjenester og bestemme kvaliteten på disse så lenge dette skjer innenfor lovens rammer. Staten bruker ulike virkemidler for å påvirke utviklingen av tjenestene. Foruten lovgivning benyttes det øremerkede midler (ofte samlet i handlingsplaner på ulike områder, eventuelt økonomisk støtte til mer avgrensede forsøk/utviklingsarbeid) og faglige retningslinjer. Staten har også på ulikt vis stimulert til utvikling av egne programmer for etter- og videreutdanning av personell, og til utvikling av kompetansenettverk. Slike nettverk omfatter regionale og statlige kompetansesentre som staten har opprettet for å kunne gi veiledning på mer spesialiserte områder.

Fylkesmennene skal som statens representant bidra både til å iverksette nasjonal politikk og sørge for nødvendig veiledning av kommunene. Det dreier seg om å formidle aktuell informasjon om endringer i lovverket, om statlige styringssignaler på ulike politikkområder og om konkrete statlige tiltak. Fylkesmennene påtar seg også ofte et visst operativt ansvar, for eksempel i opplegg for etterutdanning og i oppfølgingen av nasjonale handlingsplaner i kommunene. Fylkesmennenes veiledningsrolle omfatter blant annet fortolkning av lovverket, veiledning i praktisering av ulike bestemmelser og erfaringsutveksling om hva som er gode tiltak for ulike målgrupper. I praksis fører fylkesmennene som klageinstans også tilsyn med kommunene på dette området. Regjeringen har fremmet forslag om at Statens helstilsyn gis ansvar for tilsyn med de sosiale tjenestene.

Sosial- og helsedirektoratet ble opprettet 1. januar 2002 som et forvaltnings- og kompetanseorgan som skal bidra til å gjennomføre en nasjonal politikk innen helse- og sosialområdet, herunder i kommunene. Direktoratet vil også kunne bidra til utvikling av best mulig praksis ved å stimulere til erfaringsutveksling om tjenestenes innhold og kvalitet, eventuelt dimensjonering, kompetanse hos personell, prioriteringer, forebygging og tverretatlig samarbeid.

Særskilt om økonomisk sosialhjelp

Loven krever at det alltid skal foretas en konkret vurdering av stønadsbehovet i det enkelte tilfelle, dvs. at det utøves individuelt skjønn. Kommunene har lenge gitt egne veiledende satser for nivået på sosialhjelpen når boutgifter holdes utenfor. Slike satser er av betydning for det skjønn som utøves lokalt av forvaltningen.

Sosial- og helsedepartementet ga i 2001 ut veiledende retningslinjer for stønadsnivået for hovedgrupper av sosialhjelpsmottakere. De nasjonale satsene dekker færre typer utgifter enn de kommunale satsene. Kommunale og statlige satser er dermed ikke helt sammenliknbare. De som treffer vedtak om økonomisk sosialhjelp vil derfor måtte forholde seg til begge satser. Statens retningslinjer vil ha betydning for Fylkesmannes behandling av klagesaker, og dermed indirekte legge visse begrensninger for kommunenes mulighet til å påvirke stønadsnivået gjennom egne satser. En kartlegging i 2002 viser at 7 av 10 kommuner følger statens veiledende satser eller ligger over disse.

Klagebehandling etter lov om sosiale tjenester

Enkeltvedtak som sosialtjenesten har truffet kan påklages til fylkesmannen. En klage over vedtak skal sendes sosialtjenesten som skal behandle saken på nytt. I noen kommuner kan denne klagebehandlingen være lagt til egne klientutvalg. Dersom kommunen ikke gir klager medhold, skal kommunen sende saken til fylkesmannen for behandling. Fylkesmannen behandler hvert år et ikke ubetydelig antall klagesaker.

Fylkesmannen kan prøve alle sider ved vedtaket unntatt kommunens frie skjønn. Skjønnet kan bare overprøves dersom fylkesmannen finner at skjønnet er åpenbart urimelig. I behandlingen av klager knyttet til stønadsnivået for økonomisk sosialhjelp, vil satsene staten har gitt i sine veiledende retningslinjer ha betydning for det nivået fylkesmannen sammenligner med når fylkesmannen skal vurdere om kommunene har utvist et åpenbart urimelig skjønn.

For rusmisbrukere som behandles med tvang gjelder egne bestemmelser. Vedtak om tvangsbehandling av rusmisbrukere treffes av fylkesnemnda for sosial saker. Vedtak truffet av denne kan bringes inn for tingretten av den private part eller kommunen.

2.3 Trygdeetaten

2.3.1 Lovgrunnlag og formål

Hovedmålet for trygdepolitikken er å gi trygghet og sikre velferd for personer som helt eller delvis mangler inntekt fra arbeid. Trygdeetatens hovedoppgave er å gjennomføre trygdepolitikken og å sikre enkeltmenneskers rettigheter gjennom forvaltning av trygdelovene.

Etatens ansvar og oppgaver er regulert gjennom folketrygdloven, lov om barnetrygd, lov om krigspensjon, lov om innkreving av underholdsbidrag, forskotteringsloven og barneloven, samt lov om kontantstøtte. Folketrygdloven av 1997 er den viktigste og mest omfattende av disse lovene. Den har også med bestemmelser om organiseringen av etaten.

Folketrygden har et tredelt formål. Den skal gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall. Den skal bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer. Den skal bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg selv best mulig til daglig.

Folketrygdloven bygger på bostedsprinsippet, dvs at alle som er bosatt i landet har rettigheter overfor trygden. Den norske trygdelovgivningen er et rettighetssystem som hjemler rettigheter til en rekke universelle ytelser.

Folketrygdloven inneholder bestemmelser om organene som administrerer trygdesystemet, om hvilke saksbehandlingsregler som gjelder. Det følger av loven at folketrygden administreres sentralt av Rikstrygdeverket, regionalt av fylkestrygdekontorene og lokalt av trygdekontorene. Behandlingen av trygdesaker følger i hovedsak forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Men folketrygden stiller på visse områder også andre og strengere krav til saksbehandlingen enn det som følger av forvaltningsloven.

2.3.2 Trygdeetatens ansvar og oppgaver

Forvaltning av ytelser

Forvaltning av ytelser til livsopphold er trygdeetatens hovedoppgave. Livsoppholdsytelsene omfatter alders- og uførepensjon, pensjon til gjenlevende ektefelle og barn, sykepenger og rehabiliteringspenger, stønad til enslige forsørgere, og fødselspenger. Det skilles vanligvis mellom korttids- og langtidsytelser. Korttidsytelsene som for eksempel sykepenger og rehabiliteringspenger tilstås ordinært som ledd i en rehabiliteringsprosess med sikte på å få stønadsmottakeren i arbeid. Langtidsytelser som for eksempel uføre- og alderspensjon er ytelser som kompenserer for et varig inntektsbortfall der arbeid som regel ikke lenger er aktuell utvei. Trygdeetaten forvalter også andre særskilte ytelser som kontantstøtte og barnetrygd.

Etaten forvalter videre en del sosiale ytelser som skal kompensere for merutgifter i forbindelse med fødsel, sykdom og uførhet, ekstrautgifter ved eneforsørgelse og ved dødsfall. Disse ytelsene kan igjen deles inn i engangsytelser og løpende ytelser som utbetales for eksempel månedlig.

Trygdeetaten har også ansvaret for å forskuttere underholdsbidrag til barn, fastsette og innkreve barnebidrag i saker der bidragsyter og bidragsmottaker ikke kommer til enighet. Etaten har et omfattende veiledningsansvar når foreldrene tar kontakt med sikte på å inngå avtale om bidrag. Trygdeetaten har også ansvaret for å forskuttere og innkreve ektefellebidrag dersom begge parter ønsker det.

Ytelsesforvaltningen er sterkt regelstyrt, noe som innebærer at juridisk behandling av enkeltsaker er den dominerende arbeidsmetoden. Den omfatter blant annet å gi informasjon om rettigheter og stønadsbeløp, innhente nødvendige opplysninger i saken, vurdere den enkeltes rett til ytelser, utmåle stønadens størrelse, fatte vedtak og foreta utbetaling.

Det stilles i denne type saker ekstra strenge krav til trygdeforvaltningen når det gjelder å framskaffe opplysninger slik at det kan gjøres riktige vedtak. Plikten til å tilrettelegge sakene slik at de blir så godt opplyst som mulig, gir trygdeforvaltningen en svært vid adgang til å innhente opplysninger.

Bedømmelsen av hvem som har rett til en ytelse og hvem som ikke innfrir vilkårene i loven, er en viktig oppgave i etaten. Vilkårene for rett til stønad kan dels være av mer allmenn karakter som gjelder for alle eller de fleste av ytelsene, eller de er spesifikt knyttet til bestemte ytelser.

All utbetaling av ytelser foretas sentralt fra Rikstrygdeverket via post/bankvesenet. Det skjer ingen utbetaling fra trygdekontorene, men de registrerer, ajourfører og har ansvaret for utbetalingsdataene.

Tildeling av tjenester

Trygdeetaten har ansvar for tjenester til enkeltpersoner med sikte på å gjøre brukeren mest mulig selvhjulpen. Det omfatter oppfølging av sykmeldte, personer under rehabilitering og enslige forsørgere som mottar overgangsstønad. I tillegg har den et ansvar for å legge til rette for at uførepensjonister som har mulighet til det skal kunne forsøke seg i arbeidslivet.

Oppfølgings- og tilretteleggingsansvaret omfatter informasjon, rådgivning og veiledning inkludert motivasjonsarbeid, og samarbeid med andre offentlige tjenesteytere.

Som ledd i oppfølgingsarbeidet finansierer og forvalter etaten også ulike tiltak som skal lette tilbakeføringen til arbeidet. Det gjelder aktiv sykmelding, kjøp av helsetjenester for sykmeldte, brukermedvirkningsordninger og motivasjonskurs for enslige forsørgere.

Etatens tjenesteyting omfatter også tildeling av hjelpemidler og utstyr til funksjonshemmede - herunder ulike tekniske og ortopediske hjelpemidler, høreapparater, sykepleieartikler tolketjeneste og ergonomiske tiltak. Formålet er å bidra til at funksjonshemmede får løst sine praktiske problemer i hjem, skole, arbeid og fritid. Kommunen har ansvaret for formidling av tekniske hjelpemidler, unntatt på arbeidsplassen, men hjelpemiddelsentralene skal bistå i formidlingsarbeidet på områder der kommunene ikke har tilstrekkelig kompetanse. Trygdeetaten arbeider med en mer direkte brukerrettet oppgaveløsning på dette området.

Trygdeetaten yter også tjenester til virksomheter. Som følge av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) som ble undertegnet av partene i arbeidslivet og myndighetene i oktober 2001, skal trygdeetaten støtte opp under det arbeidet som partene i arbeidslivet gjør for å nå målene i avtalen. Målet er å redusere sykefraværet, dempe tilgangen av uførepensjonister og bidra til at eldre arbeidstakere blir værende lengre i yrkesaktivitet. Foruten oppfølging av sykmeldte skal den bistå med rådgivning til arbeidsgivere i vanskelige enkeltsaker, gi informasjon og veiledning om sykefraværsarbeid på virksomhetsnivå (systemrettet bistand), være den offentlige instansen som virksomhetene henvender seg til innenfor rammen av avtalen, og bistå arbeidsgivere i forbindelse med bedriftsintern attføring. Det innebærer blant annet bistand med kompetanseutvikling og andre utviklingsrettede tiltak, gi informasjon og veiledning om rutiner for oppfølging, fraværsregistrering, være tilgjengelig med egen kontaktperson for IA-virksomhetene, samt sørge for rask og effektiv utløsning av statlige virkemidler. Virkemidlene omfatter ulike tilretteleggingstiltak i virksomhetene, blant annet gjennom bruk av bedriftshelsetjenesten. Trygdeetatens nye oppgaver som følge av Intensjonsavtalen innebærer at etaten må gå inn i forpliktende samarbeid med den enkelte virksomhet.

Finansiering av helsetjenester mv.

Trygdeetaten har ansvar for å finansiere visse helsetjenester mv. som utføres av leger, fysioterapeuter, psykologer og andre tjenesteytere. Også legemidler finansieres via trygdeetaten. Etatens oppgaver består i å avklare at tjenesteyteren er refusjonsberettiget, at vedkommende mottar korrekte oppgjør for utført tjeneste og foreta utbetaling. Etatens kontroll kan variere i omfang, fra enkel summeringskontroll til kontroll av om tjenesten er (riktig) utført.

Utbetaling skjer på grunnlag av framlagt krav, vanligvis etter regning.

2.3.3 Organisering

Etatens oppbygging

Trygdeetaten er i dag organisert i enheter på tre nivåer: Rikstrygdeverket, fylkestrygdekontor og trygdekontor.

Rikstrygdeverket har den overordnede administrative og faglige ledelsen av etaten. I den senere tid har Rikstrygdeverket utviklet en mer rendyrket direktoratsrolle med delegering av fullmakter i alle enkeltsaker og fokus på overordnede signaler og prioriteringer.

Trygdeetaten har også de landsdekkende tjenestene Sunnaas IT-enhet (SUITE), Nord-norsk IT-enhet (NONITE), Landsdekkende tjenester for døvblinde og Landsdekkende bilsenter.

Fylkestrygdekontorene har ansvaret for trygdekontorene i det enkelte fylket. Det er ett kontor i hvert fylke - til sammen 19 fylkestrygdekontorer. Fylkesnivået inkluderer også to andre enheter; hjelpemiddelsentralene og arbeidslivssentrene. Hjelpemiddelsentralene (HMS) er organisert som en avdeling på fylkestrygdekontoret og har ansvar for hjelpemidler til funksjonshemmede og for tolketjenesten til døve. Arbeidslivssentrene ble etablert 1. januar 2002 som kompetanseenheter direkte underlagt fylkestrygdedirektøren, og skal blant annet ivareta etatens ansvar i forhold til Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Det utvikles et tett samarbeid med de lokale trygdekontorene og hjelpemiddelsentralene på dette området.

Trygdekontoret er det nederste nivået i etaten. Det er trygdekontor i hver kommune, og i de 5 største byene er det flere bydelstrygdekontorer. Det er til sammen 470 lokale trygde-/bydelskontorer. De varierer i størrelse og har som følge av dette ulik kompetanse og reell beslutningsmyndighet.

Administrativt styres trygdekontorene av fylkestrygdekontoret, som har et helhetlig ansvar for virksomheten i fylket.

Dette ansvaret innebærer blant annet å:

• Formidle og utforme mål og prioriteringer for virksomheten i fylket

• Fastsette og fordele budsjettrammene på trygdekontorene

• Ivareta det samlede ansvaret for personalforvaltningen og personal- og kompetanseutviklingen i fylket. Fylkesnivået har blant annet tilsettingsmyndigheten for ansatte både i trygdekontorene og fylkestrygdekontoret, unntatt for lederstillingen i sistnevnte

• Følge opp trygdekontorene

Fylkestrygdekontoret har ellers store frihetsgrader til å fordele oppgaver mellom trygdekontorene innen sitt fylke. Innenfor disse rammene har trygdesjefen et helhetlig resultatansvar for virksomheten på det enkelte trygdekontor, herunder ansvar for bruk av ressurser, arbeidsorganisering og personalutvikling. Med resultatansvar for fylkets totale oppgaveløsning og tjenestetilbud, skal også fylkesleddet bevege seg fra enkeltsaksbehandling til veiledning, lagring og kvalitetsoppfølging.

I tillegg til de tre forvaltningsnivåene finnes det to enheter med særskilte oppgaver; Folketrygdkontoret for utenlandssaker (FFU) er sentralkontor for behandling av trygdesaker til personer bosatt i utlandet eller med rettigheter i utlandet, og for bidragssaker hvor en av partene er bosatt i utlandet. Trygdeetatens innkrevingssentral (TI) i Kirkenes har ansvar for innkreving og utbetaling av barnebidrag.

Trygdeetaten har også etablert en rekke regionkontorer, med utgangspunkt i samarbeid mellom alle eller en del trygdekontor innen et fylke. Regionalt samarbeid innebærer en varig endring av fullmakter og oppgaver mellom trygdekontorene ved at oppgaver på et område overføres til ett trygdekontor i et fylke, eller at oppgaver flyttes mellom trygdekontorene i en region innenfor fylket.

Bemanning og kompetanse

Bemanning

Til sammen er det nærmere 7 400 årsverk i trygdeetaten, jf tabell 2.3. Vel 71 prosent av disse er på lokalt nivå (inkl TI og FFU) og nær 22 prosent på fylkesnivå. I løpet av de siste 10 årene har det vært økning i antall årsverk på alle nivåene, men prosentvis sterkest på fylkesnivået. Intensjonsavtalen og trygdeetatens medvirkning i denne avtalen har ytterligere styrket fylkesleddet. Alle av de i alt 315 stillingene som etaten til nå har opprettet i den forbindelse er lagt til fylkesnivået.

Bemanning etter kontorstørrelse

Som følge av folketrygdlovens bestemmelser om at det skal være trygdekontor i hver kommune, har etaten mange små trygdekontor. Nærmere en firedel av kontorene har under 4 ansatte, jf. tabell 2.4. Nærmere tre firedeler har under 16 ansatte. Det er ellers en betydelig variasjon i størrelse, og det største kontoret har over 100 ansatte.

Også fylkesnivået varierer i størrelse, men forskjellene er vesentlig mindre enn på lokalt nivå. Mens det minste fylkestrygdekontoret (inkl hjelpemiddelsentralen) har om lag 50 ansatte, er det 190 ansatte ved det største kontoret.

Utdanningsnivå og kompetanse

Tradisjonelt har trygdeetaten rekruttert medarbeidere med lav formell kompetanse. Selv om rekrutteringspolitikken ble lagt om for snart 10 år siden, og etaten siden har rekruttert et betydelig antall personer med utdanning fra universitet og høyskoler er det fortsatt en stor andel tilsatte uten høyere utdanning i etaten, særlig i trygdekontorene. Etaten har kompensert manglende formell utdanning med omfattende intern opplæring og et utstrakt samarbeid med høyskolemiljøet (fjernundervisningsbasert høyskolestudium). Formålet med etatsopplæringen har særlig vært å sette de ansatte i stand til å beherske et stort og komplisert regelsystem, og til å rettlede publikum.

Den vanligste utdanningen for ansatte i trygdeetaten er nå etatsutdanning og allmennutdanning. Henholdsvis 29 og 30 prosent av de ansatte har dette som høyeste utdanning. Rundt en femdel har høyere utdanning (høyere/lavere grad fra universitet og høyskole), og denne andelen er størst hos de som ikke har direkte brukerkontakt. Etatsutdanningen er særlig utbredt på trygdekontornivå. Innenfor kategorien etatsutdanning ligger også høyskoletiltak av kortere varighet. Hele to tredeler av de ansatte på lokalt nivå har allmennutdanning eller etatsopplæring som høyeste utdanning. Formalkompetansen på lokalnivået varierer også betydelig med kontorstørrelse. En undersøkelse i tre utvalgte fylker (Buskerud, Oppland og Nordland) viste at kun 6 prosent i kontorer med 2-10 ansatte har høyere utdanning.

Etaten har en betydelig andel ansatte over 45 år. Det er et vesentlig aldersmessig skille i andelen som har høyere utdanning. Blant ansatte under 36 år har nærmere annenhver høyere utdanning mot rundt hver tiende blant ansatte over 46 år. Turnoverraten i etaten er lav, særlig blant de med lavest formell utdanning. Ansatte med lang ansettelsestid i etaten besitter en betydelig realkompetanse for etaten, særlig i forhold til mer tradisjonelle trygdefaglige arbeidsoppgaver.

2.3.4 Bruk av IT-teknologi

Status for datasystemene i trygdetaten

Trygdeetaten har i mange år levd med gamle datasystemer, men har de siste årene kommet et langt skritt på veien med å modernisere disse og ikke minst bedre samhandlingen med brukere og samarbeidspartnere ved hjelp av IT-løsninger.

Moderniseringen har kommet lengst på økonomisiden, men det er også gjennomført modernisering av viktige grunndataregistre. Trygdeetaten har i de senere år utviklet moderne løsninger for elektronisk utveksling av informasjon med samarbeidspartnere. Dette gjelder blant annet oppgjørsordninger, innrapportering til arbeidstaker/arbeidsgiverregisteret og innsending av sykmelding og legeerklæring. Løsningene er også med på å automatisere saksbehandlingsprosessene. Trygdeetaten arbeider nå med å modernisere saksbehandlingssystemene. De første nye komponentene bringes på plass gjennom Bidragsprosjektet som skal sikre forvaltning av de nye bidragsreglene fra 01.10.2003.

For å redusere risikoen i utviklingsarbeidet og ved innføringen av nye løsninger, har etaten valgt en trinnvis overgang til nye løsninger. Det betyr at nye komponenter settes i drift fortløpende og at det skjer en rask forbedring av kvaliteten. Brukerorienterte tjenester via Internett og e-post er allerede utviklet og utvikles videre gjennom egne tiltak og i takt med det øvrige moderniseringsarbeidet.

Etatens systemportefølje er stabil i drift og etaten har høy kompetanse på systemene fra et drifts- og vedlikeholdsperspektiv. Det er mer enn 7000 saksbehandlere i etaten og av disse er det om lag 5000 samtidige brukere.

Det er i dag om lag 1,3 millioner mennesker som har sin hovedinntektskilde fra folketrygden og andre ordninger trygdeetaten forvalter og om lag to millioner personer mottar løpende ytelser fra trygdeetaten. Disse stønadsmottakerne mottar sine ytelser til fastsatte tider og det skjer forholdsvis få feilutbetalinger. Tatt i betraktning de senere års tilleggsoppgaver og endringer, vitner det om robuste IT-systemer.

2.3.5 Beslutningssystem og lokal handlefrihet.

Det aller meste av beslutningsmyndigheten på trygdeetatens fagområder er delegert nedover i organisasjonen. Rikstrygdeverket har i dag direkte beslutningsansvar bare på et fåtall saksfelt. Det gjelder blant annet på områder med spesiell stor usikkerhet og risiko i forhold til gjennomføring og kostnader, på områder der det kreves spesiell kompetanse, i enkelte saker av mer generell karakter og der det er aktuelt å koble inn rettssystemet.

Den øvrige faglige beslutningsmyndigheten i trygdeetaten er lagt på fylkes- og trygdekontornivå. For å sikre kvalitet i oppgaveløsningen og oppfølging av brukeren, har etaten inndelt kontorene både lokalt og på fylkesnivå etter en såkalt helseakse og en familieakse. Det innebærer at saksområder som er nøye forbundet med hverandre, for eksempel sykepenger, rehabiliteringspenger, attføring og uførepensjon er samlet i en enhet. Med unntak av de minste trygdekontorene, har de fleste kontorer i dag en organisasjonsform som muliggjør helhetlig saksbehandling innenfor helse- og familieområdet.

Fylkestrygdekontoret har et avgrenset beslutningsansvar på enkelte områder og et mer helhetlig ansvar på andre områder. På følgende områder er fylkeskontoret i dag tillagt et mer omfattende ansvar:

• Virksomhetskontakt og oppfølging av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv

• På hjelpemiddelområdet

• I uførepensjonssaker og i noen grad på bidragsområdet.

Kontakten med virksomhetene ivaretas av arbeidslivssentrene, som blant annet har myndighet til å utløse økonomiske virkemidler som del av Intensjonsavtalen. På hjelpemiddelområdet er det hjelpemiddelsentralene som ordinært behandler og avgjør krav.

Vedtaksmyndigheten i uførepensjonssaker er lagt til fylkeskontorene, etter innstilling fra trygdekontorene. Bakgrunnen for at vedtaksmyndigheten i disse sakene er lagt til fylkesnivået er blant annet for å sikre nødvendig kompetanse i saksbehandlingen og at det dreier seg om betydelige utgifter som bindes opp over lang tid.

Beslutningsenheten i enkeltsaker er i hovedsak delegert ned på trygdekontornivå. Det gjelder både for tildeling av ytelser og tjenesteyting.

Viktige oppgaver der det lokale trygdekontor har beslutnings- og gjennomføringsansvar er:

• Informasjon til brukere og allmennheten

• Forvaltning av livsoppholdsytelser - tildeling og utmåling av stønad - unntatt uførepensjon

• Forvaltning av stønader som skal kompensere for merutgifter, unntatt hjelpestønad

• Oppfølging - rådgivning, veiledning og samarbeid med andre tjenesteytere - i forhold til sykmeldte, enslige forsørgere og uførepensjonister som skal reaktiviseres mv

• Forvaltning av økonomiske virkemidler i forbindelse med oppfølgingsarbeidet

Det reelle innholdet i beslutningsansvaret varierer, avhengig av kontorstørrelse. I praksis er småkontorene nå avlastet for en rekke oppgaver og mye av beslutningsmyndigheten i enkeltsaker. I følge retningslinjene skal alle trygdekontor kunne yte nødvendig informasjon og veiledning om alle ordninger og tjenester som trygdeetaten forvalter, og kunne utføre nærmere definerte enkle oppgaver som kan løses mens brukeren er på trygdekontoret. (standard tjenestepakke).

Oppgaver og ansvar som er tatt ut av småkontorene er i hovedsak overført til regionkontorene. Saksbehandlingen er nå regionalisert på følgende fagområder: Bilstønad, hjelpestønad, legemidler, direkte oppgjør med behandlere og tjenesteytere, fastlegeordningen samt ansvaret for arbeidstaker-/arbeidsgiverregisteret. På disse områdene utfører regionkontoret nå saksbehandlingen og har den faktiske beslutningsmyndigheten. Et viktig mål for denne endringen har vært å heve kvaliteten på saksbehandlingen ved at kompetanse i denne type saker samles og styrkes på et mindre antall steder.

Fylkestrygdekontoret er klageinstans i saker der trygdekontoret har avgjørelsesmyndighet. Vedtak fra hjelpemiddelsentralene kan klages til Rikstrygdeverket. Rikstrygdeverket er også klageinstans i forhold til vedtak fra Folketrygdkontoret for utenlandssaker og Trygdeetatens innkrevingssentral. Saker om sykepenger i arbeidsgiverperioden behandles av en egen klagenemnd. Vedtak i klagesaker etter Folketrygdloven og Barnetrygdloven kan som hovedregel ankes inn for Trygderetten. Trygderetten skal avsi kjennelser som er retningsgivende for trygdeforvaltningen og andre rettsanvendere på trygde- og pensjonsrettens område. Lovligheten av Trygderettens kjennelser kan prøves ved lagmannsretten som første instans.

Rollen som forvalter av sterkt rettighetspregede stønadsordninger gjør trygdeetaten til en relativt sentralstyrt organisasjon med begrenset handlingsrom lokalt for valg av løsninger. Rikstrygdeverkets rundskrivproduksjon har et betydelig omfang, og utfyller lov og forskrifter med en vanligvis detaljert anvisning på hva som skal være korrekt praksis.

Også fylkestrygdekontoret utøver faglig styring av det lokale trygdekontoret i form av tilsyn og veiledning med sikte på å bygge opp og sikre kvalitet i saksbehandlingen. Fylkestrygdekontoret har faglig instruksjonsmyndighet overfor trygdekontoret, og kan gripe inn i behandlingen av enkeltsaker der trygdekontoret har beslutningsansvaret.

Styrken og detaljeringsgraden i den overordnede styringen varierer imidlertid noe mellom saksområder. Den er forholdsvis høy når det gjelder forvaltning av livsoppholdsytelser og en del av ytelsene som kompenserer for ekstrautgifter. Også forvaltningen av refusjoner er vanligvis detaljert bestemt i lov og retningslinjer, mens det er vesentlig mer rom for skjønnsutøvelse lokalt og regionalt ved tildeling av tjenester.

Generelt er det en sterk regelstyring knyttet til beregning og utmåling av ytelsene. På dette området er det derfor lite rom for lokalt skjønn.

Vurderingen av vilkårene for rett til livsoppholdsytelser foretas på flere områder i det vesentlige i forhold til faste og registrerbare kriterier, for eksempel for alderspensjon og pensjon til gjenlevende ektefelle, og en rekke av de familiebaserte ytelsene.

På andre områder inneholder lovgivningen sentrale begreper som er vide og skjønnsmessige. I tillegg til å være skjønnsbaserte, kreves det ofte informasjon om brukeren fra andre instanser som sosialkontor, Aetat og helsetjenesten som innebærer vurderinger og fortolkning av fakta.

Det er først og fremst de spesifikke vilkårene for rett til de sykdomsrelaterte ytelsene som gir rom for til dels betydelig grad av skjønn. Skjønnet utøves på basis av flere lite entydige og objektive vilkår, blant annet knyttet til sykdomsbegrepet, arbeidsevnebegrepet, varighet av sykdommen/nedsatt arbeidsevne, og hva som er hensiktsmessige og nødvendige tiltak.

Antall vilkår som må vurderes og dermed rommet for skjønnsutøvelse, øker utover i et sykdomsforløp. Ved vurderingen av rett til sykepenger, vil skjønnet i første omgang dreie seg om fraværet skyldes sykdom. Ved vurderingen av rett til uførepensjon kan det derimot utøves skjønn i forhold til alle vilkårene. Men her er vedtaksmyndigheten lagt til fylkesnivået.

Arbeidsoppgaver knyttet til finansiering av helsetjenester skjer med utgangspunkt i et svært detaljert regelverk som gir lite rom for skjønn. Rettigheter er nærmest uttømmende fastsatt i regelverket.

Tjenestedelen i trygdeetaten er mindre detaljregulert gjennom det sentrale regelverket enn ytelsesområdet. På den annen side er bevilgningene til tjenester og de økonomiske virkemidlene i den forbindelse i stor grad styrt av budsjettrammer, mens ytelsene som regel er overslagsbevilgninger. Tjenesteyting på trygdekontornivå (oppfølging av sykmeldte, enslige forsørgere og reaktivisering av uførepensjonister) innebærer bruk av skjønn. Det lokale handlingsrommet er imidlertid begrenset og vesentlig standardisert gjennom Rikstrygdeverkets rundskriv som gir relativt klare anvisninger på både tidspunkt for oppfølging fra trygdekontorets side, hvem trygdekontoret skal kontakte og hva de ellers skal foreta seg på ulike oppfølgingspunkter. Trygdekontoret handlingsrom ved tildeling av tjenester er dermed i stor grad knyttet til regelanvendelse og bruk av administrativt skjønn.

Fylkestrygdekontorene har i mye større grad muligheter til å utøve skjønn på sine ansvarsområder. Det gjelder blant annet på hjelpemiddelområdet, unntatt der avgjørelsemyndigheten er tillagt Rikstrygdeverket. Det gjelder også i arbeidet med Intensjonsavtalen og ved bistand til virksomheter og arbeidsgivere.

2.4 Aetat

2.4.1 Lovgrunnlag og formål

Hovedmålet for arbeidsmarkedspolitikken er å legge til rette for et godt fungerende arbeidsmarked, kjennetegnet ved blant annet at arbeidssøkere kommer i arbeid som er tilpasset deres kompetanse og preferanser, og at arbeidsgivere får kompetent arbeidskraft raskt og effektivt. Et effektivt arbeidsmarked skal medvirke til høy yrkesdeltaking og gi mulighet for innpassing av ungdom, langtidsledige, yrkeshemmede, innvandrere og andre grupper som har problemer med å komme inn i eller står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet.

Sysselsettingsloven av 1947 gir det lovmessige grunnlaget for en landsdekkende offentlig arbeidsmarkedsetat og arbeidsmarkedspolitikkens struktur. Loven har regler om organisering av arbeidsmarkedsetaten, dens hovedoppgaver og virkemidler samt saksbehandlingsregler.

Arbeidsmarkedstiltak er hjemlet i loven og forskrifter. Den aktuelle bruk og dimensjonering av tiltakene følger av utviklingen på arbeidsmarkedet og prioriteringer som nedfelles i de årlige budsjetter.

Sysselsettingsloven inneholder regler om behandling av saker om stønad under arbeidsmarkedstiltak, saksbehandlingsregler for dagpenger under arbeidsløshet og ytelser under yrkesrettet attføring, herunder regler om klage- og ankebehandling. Deler av disse saksbehandlingsreglene er overlappende med folketrygdlovens saksbehandlingsregler. I tillegg har sysselsettingsloven bestemmelser om utestenging fra dagpenger under arbeidsløshet og kursstønad og om tilbakekreving av feilutbetalte ytelser.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet arbeider med en revisjon av sysselsettingsloven. Hovedhensikten med revisjonen er å avklare og styrke brukernes samhandling med Aetat, samt foreta en modernisering av lovbestemmelsene og rydde opp i forholdet mellom saksbehandlingsregler i sysselsettingsloven og folketrygdloven.

2.4.2 Ansvar og oppgaver

Aetat skal gjennomføre arbeidsmarkedspolitikken i samarbeid med andre aktører. Aetat er delegert ansvaret for å styre og fatte beslutninger på hovedområdene innenfor arbeidsmarkedspolitikken. Etaten skal sørge for aktive og kvalifiserte arbeidssøkere, sikre god tilgang på arbeidskraft og drive en effektiv forvaltning av økonomiske ytelser.

Virkemidler er informasjon og veiledning til arbeidssøkere og arbeidsgivere, formidling av arbeidskraft, opplæring/kvalifisering av arbeidstakere og arbeidsledige gjennom ulike former for arbeidsmarkedstiltak.

Aetat skal bidra til at flere med redusert arbeidsevne kan komme i arbeid. Dette er også en målsetting innenfor Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv. Innsatsen overfor grupper som har problemer med å komme i arbeid, er blitt forsterket de siste årene. Flere skal prøves ut på yrkesrettet attføring før uførepensjonering vurderes og flere uførepensjonister skal gis sjansen til å komme i jobb.

Aetat har betydelige oppgaver med informasjon og veiledning av arbeidssøkere. Det gjelder informasjon om rettigheter og plikter, informasjon om arbeidsmarkedet og arbeidslivets krav, informasjon og veiledning om utdanningsmuligheter, veiledning ved kompetansekartlegging og avklaring av den enkeltes servicebehov, samt mer omfattende veiledningsbistand ved planlegging av lengre kvalifiseringsløp. Aetat tilbyr en rekke selvbetjeningsløsninger som arbeidssøkere kan benytte seg av når de søker jobb, både lokalbaserte tjenester og internettbaserte tjenester.

Mange arbeidssøkere vil normalt bare ha behov for kompetansekartlegging, jobbsøking og formidling. Men stadig større grupper har et bredere bistandsbehov som må dekkes gjennom avklaring, arbeidstrening, kvalifisering og/eller tilrettelagt formidlingsbistand. Langtidsledige og yrkeshemmede har ofte betydelige arbeidshindre og trenger mer bistand.

Veiledningsbistand rettes i økende grad mot disse gruppene. Alle yrkeshemmede og andre som har behov for arbeidsmarkedstiltak, skal få utarbeidet en handlingsplan. Handlingsplanen er arbeidssøkerens plan over hvilke virkemidler og tiltak som skal sette søkeren bedre i stand til å komme i jobb. Aetats oppgaver overfor yrkeshemmede er tilsvarende som for ordinære arbeidssøkere. Yrkeshemmede trenger imidlertid mer omfattende veiledning, mer utredning og lengre attføringsløp.

Arbeidsmarkedstiltak er Aetats redskap for å kvalifisere, gi arbeidstrening eller forsterket formidling for å komme i arbeid. Det er fem hovedtyper av arbeidsmarkedstiltak: Lønnstilskudd, arbeidspraksis, opplæring, midlertidige sysselsettingstiltak og varig tilrettelagt arbeid. Arbeidsmarkedstiltaket «Varig tilrettelagt arbeid» tar ikke sikte på ordinært arbeid, men tilbyr tilpassede arbeidsoppgaver til personer som ikke kan få arbeid på det ordinære arbeidsmarkedet.

Aetat produserer selv ingen tjenester for kvalifisering eller arbeidstrening, men kjøper disse fra andre aktører. Viktige leverandører er det offentlige utdanningssystemet, private utdanningstilbydere, virksomheter, kommuner og fast organiserte attføringsinstitusjoner.

Aetat har behov for kontakt med arbeidsgivere for å sikre løpende informasjon om arbeidsmarkedet, som et ledd i å yte god service til etatens brukere. Bistand til arbeidsgivere vil særlig være aktuelt der det kan bidra til å få arbeidsledige og yrkeshemmede i jobb.

Aetat administrerer inntektssikring for personer som er arbeidsledige eller under attføring. Arbeidet omfatter tildeling og beregning av dagpenger og attføringspenger. Dette er økonomiske ytelser som skal gi grunnlag for at personene skal ha mulighet for aktiv og effektiv jobbsøking og attføring samt sikre en rimelig velferd. Å samle formidling, arbeidsmarkedstiltak og inntektssikring i én etat innebærer at arbeidssøkere med rett til dagpenger og attføringspenger blir møtt med et felles sett av rettigheter og plikter.

2.4.3 Organisering

Oppbygging

Aetat innfører en ny organisering som trer i kraft fra 01.01.2003. Etaten vil da ha to nivåer:

• Aetat Arbeidsdirektoratet.

• Aetat lokal.

Aetat Arbeidsdirektoratet

Aetat Arbeidsdirektoratet har det overordnede ansvaret for ledelse og styring av Aetat.

Aetat lokal

Aetat lokal er etatens operative ledd. Aetat lokal er i dag representert i 164 kommuner. Det er stor variasjon i størrelsen på kontorene avhengig av områdene de skal betjene. Aetat vektlegger tilgjengelighet og tilstedeværelse framfor at hvert kontor skal kunne gi service innenfor hele tjenestespekteret. Likevel vil Aetat i flere kommuner være representert med kontor der antall ansatte tilsier at alle brukere ikke vil få dekket sitt tjenestebehov på dette stedet, men gjennom kontakt med et annet lokalkontor i Aetat. I mange fylker er mer spesialiserte og forvaltningspregede oppgaver sentralisert til ett Aetat lokal. Det gjelder blant annet beregning og utbetaling av økonomiske ytelser.

Aetat lokal hovedkontor

Før den organisatoriske endringen som iverksettes fra nyttår, har Aetat vært organisert med et fylkesledd. En modell med organisering uten fylkesledd innebærer at det etableres en hovedkontorfunksjon ved ett Aetat lokal i hvert fylke. Leder av Aetat lokal hovedkontor får delegert fullmakter til å styre og koordinere virksomheten i eget fylke. I dette ligger at hovedkontoret skal:

• Tydeliggjøre signaler om målsettinger med arbeidsmarkedspolitikken, og følge opp virksomhet og resultater for enhetene i fylket

• Fordele ressurser, inklusive beslutte eventuell arbeidsdeling mellom de ulike Aetat lokal i fylket

• Rapportere til Aetat Arbeidsdirektoratet

• Tilsette ledere ved Aetat lokal

Aetat har egne enheter for arbeidsrådgivning som skal bistå Aetat lokal med spesialkompetanse i innsatsen for arbeidssøkere som opplever spesielle hindringer i forhold til arbeid og utdanning, eksempelvis sosialhjelpsmottakere, innvandrere og uførepensjonister. I ny organisatorisk modell vil dette være spesialtjenester som sorterer under et hovedkontor.

Aetat senter for yrkesrettet attføring

Aetat senter for yrkesrettet attføring er en egen driftsenhet lokalisert i Oslo. Hovedoppgavene til Aetat senter for yrkesrettet attføring er å drive individuell service og bistand til aktuelle arbeidssøkere og tilrettelegging og oppfølging på arbeids-/studieplass. Senteret har spesialistfunksjoner overfor personer med sansetap eller hjerneskade.

Aetat klage- og ankekontor

Ankebehandling av klagesaker knyttet til dagpenger og ytelser til yrkeshemmede blir fra 1.1.2003 en oppgave tillagt Aetat Arbeidsdirektoratet. Aetat har bestemt å opprette et eget kontor direkte underlagt Aetat Arbeidsdirektoratet for behandling av klagesaker. Enheten vil blant annet behandle klage- og ankesaker, påtalesaker og saker etter gjeldsordningsloven.

Vedtak i klagesaker kan ankes inn for Trygderetten.

Bemanning og kompetanse

På grunn av rask vekst i arbeidsledigheten på begynnelsen av 1990-tallet og nye oppgaver som følge av attføringsreformen, økte bemanningen i Aetat fra ca. 3 500 årsverk i 1993 til et toppunkt på nesten 4 100 årsverk i 1995. Etter dette har tallet på årsverk blitt gradvis redusert til ca. 3 600 årsverk i 2001. Fire av fem årsverk blir utført ved Aetat lokal.

En av fire ansatte ved Aetat lokal er universitets- og høyskoleutdannet mens 28 prosent har videregående skole som høyeste utdanning. Utdanningsnivået er høyest sentralt i organisasjonen. Andelen med høyere utdanning synker med stigende alder. Bare et mindretall på rundt 5 prosent ved Aetat lokal er etatsutdannet. Den største gruppen ansatte, om lag fire av ti, har ulike former for yrkes- eller spesialutdanning som høyeste utdanning.

Turnover-prosenten i Aetat har ligget et sted mellom 15 og 20 prosent. Tallene er usikre p.g.a. nedbemanningen i etaten de senere årene.

2.4.4 Bruk av IT-teknologi

Status for datasystemene i Aetat

I motsetning til trygdeetaten har Aetat nettopp skiftet ut hovedtyngden av datasystemene sine. Innføringen av nytt økonomi- og saksbehandlingssystem ble innført i løpet av 2001-2002. Det nye saksbehandlingssystemet kan ha rundt 2 500 samtidige brukere. Systemene gir løsninger for blant annet registrering av arbeidssøkere, handlingsplanlegging, oppfølging og ytelsesforvaltning.

Satsingen fram til nå har vært konsentrert om å bygge opp nye interne systemer, samt å utvikle brukerorienterte tjenester for Internettportalen www.aetat.no. Denne web-tjenesten har ca. 500 000 sideoppslag per døgn. 2

Hovedinnsatsen de neste årene vil være rettet mot å videreutvikle brukerorienterte elektroniske tjenester.

2.4.5 Beslutningssystem og lokal handlefrihet

De fleste fullmakter til å fatte beslutninger om ytelser, arbeidsmarkedstiltak og andre tjenester er delegert til Aetat lokal. Aetat lokal hovedkontor vil ha en faglig støttefunksjon i forbindelse med utvikling av tjenestetilbudet ved de andre enhetene i fylket. De øvrige oppgavene er tillagt Aetat lokal. Oppgaver der Aetat lokal har beslutnings- og gjennomføringsansvar:

• Registrere ledige stillinger og ha kontakt med arbeidsgivere

• Registrere arbeidssøkere

• Forvalte dagpengeordningen og andre livsoppholdsytelser samt fatte beslutninger om tildeling og utmåling av ytelser, avstenging, klage osv.

• Iverksette arbeidsmarkedstiltak for arbeidssøkere (inklusive yrkeshemmede), og fatte beslutninger om blant annet inntak av deltakere

• Formidle arbeidssøkere til ledige stillinger

• Informere arbeidssøkere

• Følge opp arbeidssøkere

• Kontakt med samarbeidspartnere

• Gi rekrutteringsbistand til arbeidsgivere

Det er Aetat lokal som fatter beslutninger om både økonomiske ytelser til livsopphold, og om tjenester og aktive arbeidsmarkedstiltak. Styringen av disse to områdene er imidlertid forskjellig.

Økonomiske ytelser

Forvaltning av de økonomiske ytelsene dagpenger og attføringspenger er i hovedsak underlagt sentral regelverksstyring når det gjelder å fastsette størrelsen på ytelsene. Ved tildeling av attføringspenger er det rom for utøvelse av lokalt skjønn når det gjelder spørsmålet om vedkommende oppfyller retten til å få innvilget en ytelse.

Reglene for tildeling og opprettholdelse av retten til dagpenger innebærer i varierende grad bruk av skjønn. Flere sentrale lov- og forskriftsbestemmelser forutsetter skjønnsanvendelse. Det gjelder blant annet å definere innholdet i begrepet «reell arbeidssøker», eller definere innholdet i det å ha «rimelig grunn» til å slutte i et arbeid eller takke nei til et aktuelt arbeid.

Ved tildeling av attføringsbistand er det stort spillerom for utøvelse av lokalt skjønn. Aetat skal vurdere om attføring er nødvendig og hensiktsmessig for å komme i arbeid. Dette er skjønnsmessige vurderinger basert på individuelle forhold som søkerens yrkesønsker, motivasjon og muligheter på arbeidsmarkedet.

Bistand til yrkeshemmede uten rettigheter til attføringsytelser eller bistand til andre arbeidssøkere med behov for kvalifisering, tildeles også på grunnlag av en skjønnsmessig vurdering av om bistanden er nødvendig og hensiktsmessig for at den enkelte bruker skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid.

Normalt gir beregning av attføringspenger lite rom for skjønn. Men ved gradering av ytelsen er det et visst rom for skjønn, for eksempel i vurderingen av om vedkommende utnytter sin inntektsevne. Det varierer hvor mye skjønn Aetat lokal utøver ved utmåling av attføringsstønader som helt eller delvis skal dekke ekstrautgifter ved å delta på attføringstiltak. Mange stønader er basert på faste satser eller dekkes etter regning og gir derfor lite lokalt handlingsrom. Det er imidlertid en del ytelser hvor Aetat lokal må vurdere hvor mye den enkelte har behov for av stønad.

Stønad til livsopphold er en kontantytelse som gis til deltakere i ulike arbeidsmarkedstiltak, yrkeshemmede som tar utdanning som ledd i yrkesrettet attføring og som ikke har rett til attføringspenger, og helt ledige som har avsluttet en dagpengeperiode på 156 uker og står uten dagpengerettigheter. Denne livsoppholdsytelsen består av basisytelser og ulike tillegg til dekning av utgifter i forbindelse med deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Basisytelsen er basert på en fast sats og ikke på en skjønnsmessig avgjørelse.

Hvem som skal tas inn i et arbeidsmarkedstiltak og dermed hvem som får slike ytelser, og hvem som får basisytelser under utdanning som ledd i yrkesrettet attføring, er en skjønnsmessig avgjørelse. Overfor dem som får basisytelser etter avsluttet dagpengeperiode på 156 uker, må det gjøres vurderinger som innebærer skjønnsutøvelse. Vurderingen av om det skal gis tilleggsytelser til basisytelsen innebærer liten grad av skjønnsutøvelse.

Tjenesteyting

Tjenesteytingen styres gjennom en kombinasjon av forskrifter med utfyllende retningslinjer fra Aetat Arbeidsdirektoratet og innen en budsjettramme gjennom prioriteringer, mål- og resultatstyringssystem og lokalt skjønn. Innenfor rammene for arbeidsmarkedstiltak har Arbeids- og administrasjonsdepartementet delegert til Aetat utstrakt adgang til å disponere mellom poster.

Tildeling av tjenester skjer skjønnsmessig ut fra den enkeltes behov og ønsker, enten det er tjenester tilrettelagt for ordinære arbeidssøkere eller yrkeshemmede. Tjenester og arbeidsmarkedstiltak er i stor grad rammestyrt, men med unntak av skolegang/utdanning som ledd i yrkesrettet attføring, der livsoppholdsytelsen og eventuelle kostnader til skolepenger (attføringsstønad) er en rettighetsstyrt overslagsbevilgning.

Informasjonstjenester tildeles i stor grad alle, både registrerte arbeidssøkere og andre (eksempelvis skoleelever og studenter). Informasjon tildeles gjennom særskilt tilrettelagte informasjonssamlinger, individsamtaler mv.

Kompetansekartlegging inngår som en del av registreringssamtalene og blir tilbudt alle som ønsker å registrere seg som arbeidssøkende. Kompetansekartlegging er en forutsetning for å kunne tilby relevante formidlings- og kvalifiseringstilbud.

Veiledningstjenester er i hovedsak rettet mot registrerte arbeidssøkere. Veiledningstjenestene brukes i forbindelse med behovskartlegging, handlingsplanlegging og tilrettelegging. En behovskartlegging kan føre til at en arbeidssøker blir vurdert som yrkeshemmet. Vedkommende vil gjennom dette få tilgang til spesielle veiledningstjenester og arbeidsmarkedstiltak som er forbeholdt yrkeshemmede. Disse beslutningene er ikke lovregulert og i stor grad basert på skjønnsutøvelse.

Alle yrkeshemmede eller arbeidssøkere som vurderes å ha behov for kvalifiserende arbeidsmarkedstiltak skal få tilbud om handlingsplan. Handlingsplanen skal være søkerens plan med oversikt over hvilke kvalifiserende arbeidsmarkedstiltak som skal settes i verk for at vedkommende blir i stand til å skaffe seg arbeid. Handlingsplanen vurderes ikke som en formell avtale, men planen kan bli fulgt opp av enkeltvedtak, såframt nye forhold ikke krever at planen må revideres.

Arbeidsmarkedstiltak tildeles etter beslutninger ved Aetat lokal. Valg av arbeidsmarkedstiltak og vurdering av varighet skjer på grunnlag av den enkelte brukers ønsker og behov. Regelverket inneholder bestemmelser om maksimal varighet og stønadssats. Innenfor disse rammene er det stor frihet til å tilpasse innsatsen til det brukeren trenger for å komme i jobb. Mulighetene til å omdisponere mellom poster gir Aetat anledning til å tilpasse innretningen av arbeidsmarkedstiltakene til lokale forhold. I budsjettforslaget for 2003 legger Regjeringen opp til at bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak slås sammen til ett budsjettkapittel mot tidligere å ha vært delt på to. Gjennom økt omdisponeringsadgang er formålet med sammenslåingen å gi større fleksibilitet og effektivitet i ressursbruken rettet mot viktige målgrupper i arbeidsmarkedspolitikken.

Beslutninger om hvem som skal ha oppfølging og tilrettelegging er basert på skjønn hvor Aetat lokal har stort handlingsrom. Etaten bidrar kun med veiledende støtte slik at den enkelte saksbehandler skal finne fram til de best mulige individuelle løsninger innenfor eksisterende rammer.