4 Sysselsettings- og stønadsutvikling

4.1 Innledning

Det er nær sammenheng mellom utviklingen i sysselsetting, yrkesdeltaking og den økonomiske velferden. Høy yrkesdeltaking og lav ledighet sikrer den enkelte muligheter til inntekt, velferd og sosial forankring, samtidig som det reduserer bruk av sosiale støtteordninger. Høy yrkesdeltaking er også avgjørende for den samlede verdiskapingen og dermed for samfunnets muligheter for å ha gode velferdsordninger.

I etterkrigstiden er det satset på utvikling av en nasjonal aktiv arbeidsmarkedspolitikk som en del av den økonomiske politikken. I en rekke stortingsmeldinger og offentlige utredninger har det vært lagt stor vekt på at høy yrkesdeltaking er et helt overordnet mål, jf. vedlegg 1. Det har også blitt større oppmerksomhet om i hvilken grad trygdeordningenes utforming bidrar til høy sysselsetting og en god økonomisk utvikling. Under perioder med ulike forhold på arbeidsmarkedet har stønadsordninger blitt endret for å møte de ulike behovene som oppstår som følge av utviklingen i sysselsetting og arbeidsledighet. På bakgrunn av ulike utredninger har en drøftet hvordan stønadsordningene burde justeres slik at de i størst mulig grad bidrar til høy yrkesdeltaking og samtidig en inntektssikring som forebygger fattigdom.

Norges lave ledighet i perioden og høy og økende yrkesdeltaking indikerer at arbeidsmarkeds- og sysselsettingspolitikken har lykkes godt. Norge har et fleksibelt og vel fungerende arbeidsmarked.

Utgiftene til og antall mottakere av økonomiske stønader har imidlertid vært økende. Både finansieringen av ordningene og det at for mange går ut av arbeidsmarkedet for tidlig, er derfor en utfordring for bevaring av den økonomiske velferden.

4.2 Mål om høy yrkesdeltaking og færre på trygd

Det er et mål at velferdsordningene skal hindre sosial nød og fattigdom samtidig som de skal gjøre den enkelte selvhjulpen gjennom deltakelse i inntektsgivende arbeid. Ved høy yrkesdeltakelse skapes verdier og inntekter som gir grunnlag for gode velferdsordninger og samtidig mindre press på utbetalinger til personer med dårlig inntektsgrunnlag. Samtidig er deltaking i arbeid viktig for den enkelte og et gode i seg selv. Det gir muligheter for trening, opplæring, sosial integrering og utvikling for den enkelte og forebygger sykdom, kriminalitet, isolasjon og psykiske problemer. Det styrker sosial stabilitet i samfunnet. Det er derfor nødvendig å se arbeidsmarkeds-, trygde- og sosialpolitikken som et hele.

I perioder med høy arbeidsledighet har en økt omfanget av aktive arbeidsmarkedstiltak. Virkemidler er økt bruk av arbeidstrenings-, kvalifiserings- og sysselsettingstiltak finansiert over Aetats tiltakskapitler for å få folk i jobb.

Bruk av arbeidsmarkedstiltak forutsettes å gi arbeidsledige bedrede jobbmuligheter på kort sikt. Omfanget og innrettingen av tiltakene betyr også at det offentlige har tatt et langsiktig ansvar for å opprettholde kvalifikasjoner og arbeidsevne blant de ledige gjennom vanskelige perioder på arbeidsmarkedet. Innenfor arbeidsmarkedspolitikken har ordninger for inntektssikring, først og fremst dagpenger til arbeidsledige, systematisk vært justert slik at de skal gi bedre insentiver til arbeid.

I trygdepolitikken har det siden folketrygden ble innført i 1967, vært gjennomført en rekke endringer som har utvidet noen rettigheter og innskrenket andre, jf. tabell 4.1.

Også i trygdepolitikken har virkemidlene for å få økt yrkesdeltaking vært tosidige. Den ene siden gjelder utformingen av reglene for inntektstrygder. Hovedvilkårene for å få trygd for personer i yrkesaktiv alder er at man ikke kan forventes å skaffe seg arbeidsinntekt på grunn av arbeidsledighet, helsesvikt eller omsorg for barn. Innstramninger i reglene skal gi sterkere økonomiske insentiver til arbeid framfor trygd. For å gi personer økonomiske motiver har hovedregelen alltid vært at trygdeytelsene skal være lavere enn arbeidsinntektene. To viktige unntak fra dette er sykepenger og minstepensjoner til uføre og etterlatte. Den andre siden er bruken av aktive virkemidler for å bedre funksjonsevne og tilrettelegging via hjelpemidler for å forebygge utstøting fra eller også bidra til integrering i arbeidslivet. Det kan gjelde medisinsk behandling, stønad til barnetilsyn, hjelp til utdanning, tekniske hjelpemidler på arbeidsplassen mv.

En del endringer i trygdepolitikken har andre mål enn å dekke manglende arbeidsinntekt og lede folk mot arbeid. Viktig her er familieytelser, for eksempel barnetrygd, kontantstøtte og fødselspenger, som skal utjevne inntekter mellom barnefamilier og gjøre det enklere for foreldre å ta seg av omsorgen for små barn. Slike ytelser kan redusere yrkesdeltakingen.

I sosialtjenesten har en de senere årene lagt større vekt på plikt til og krav til mottakere av sosialhjelp. Det gjelder særlig økt bruk av sosialtjenestelovens adgang til å kreve at mottakere av sosialhjelp skal «utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen så lenge stønaden oppebæres». Andre vilkår kan gjelde deltakelse i arbeidsmarkedstiltak eller krav om å melde seg arbeidsledig hos Aetat. Kommunen skal aktivt innrette tiltak med sikte på at sosialhjelpsmottakere skal bli selvhjulpne.

Økningen i arbeidsledigheten på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet økte presset på folketrygdens ytelser. Det var viktige grunner til en økt satsing på flere i arbeid og færre på trygd.

For de helserelaterte ytelsene ble det foretatt viktige lovendringer i denne perioden. Vilkårene for uførepensjon, sykepenger og attføringspenger ble strammet inn, jf. tabell 4.1.

I Norge har arbeidsmarkedstiltakene systematisk blitt evaluert. I all hovedsak støtter de norske evalueringsresultatene en antakelse om at tiltakene har en positiv effekt på deltakernes jobbsannsynlighet. Gjennom tiltakene får de ledige nye ferdigheter og muligheter for mobilitet, ikke bare geografisk, men også mellom bransjer og yrker. Men tiltak vil også kunne forhindre og hemme ordinær jobbsøking og særlig for en del unge kan tiltak forsinke overgangen til ordinært arbeid og utdanning. Videre vil midlertidige sysselsettingstiltak eller ulike typer arbeidstreningstiltak kunne fortrenge ordinær arbeidskraft. I perioder med høyt tiltaksvolum kan det skje en tilpasning over tid, blant annet i kommunal virksomhet, til bruken av denne ekstraordinære arbeidskraften. Samlet sett synes likevel tiltakene å virke positivt. Statistisk sentralbyrå har gjentatte ganger gjennomført evalueringer av de ordinære arbeidsmarkedstiltakene. I disse evalueringene måles jobbsannsynlighetseffekter av tiltaksdeltakelse ved å sammenligne status på ett tidspunkt for personer som avsluttet deltakelse på arbeidsmarkedstiltak, med status til personer som var helt ledige på samme tidspunkt. Statistisk sentralbyrå finner at deltaking på tiltak gir høyere sannsynlighet for å komme i jobb sammenlignet med å være helt ledig. Det framkommer at 40 - 45 prosent av de som deltar på arbeidsmarkedstiltak er i jobb seks måneder etter avsluttet arbeidsmarkedstiltak. I sammenligningsgruppene er andelen i jobb ca. 25-30 prosent. Når det søkes korrigert for observerbare forskjeller mellom tiltaksdeltakere og helt ledige, framkommer det at tiltaksdeltakere gjennomgående har 10-15 prosentpoeng høyere sannsynlighet for å komme i jobb. Det må imidlertid også her understrekes at usikkerheten er stor og at de foran nevnte mulige fortrengningseffekter gjør det vanskelig å trekke klare konklusjoner om totaleffektene.

4.3 Utviklingen på arbeidsmarkedet

Norge har siden 2. verdenskrig hatt lav ledighet. Høy og økende deltakelse i inntektsgivende arbeid har bidratt til økonomisk vekst og velferd. I dag har 2,3 millioner personer, eller nær 3/4 av befolkningen i alderen 16-74 år, tilknytning til arbeidslivet, jf. figur 4.1 og 4.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

Av figurene 4.1 og 4.2 ser vi at utviklingen de siste tiårene har vært en økning i arbeidsstyrken med særlig sterk økning i kvinners yrkesdeltaking. Menns yrkesdeltaking har minket noe og antall timeverk har utviklet seg svakere enn arbeidsstyrken.

Næringssammensetningen er i stadig endring, jf. figur 4.3. Gjennom de siste tiårene har det vært nedgang i sysselsettingen i primærsektoren. Den utgjør i dag under 5 prosent av den totale sysselsettingen. Fram til midt på 1970-tallet var det en kraftig oppbygging av industriaktiviteten. De seneste par tiårene har sysselsettingen i denne sektoren gått tilbake, mens sysselsettingen i servicesektoren har vokst. Utbyggingen av offentlig sektor har fulgt veksten i servicesektoren. Sysselsettingsandelen i servicesektoren utgjør nå over 70 prosent. Rask produktivitetsvekst i vareproduserende sektor og voksende etterspørsel etter servicegoder, er de fundamentale drivkreftene bak endringen i sysselsettingen fra vareproduksjon til service. Med dette har det skjedd en sterk overgang fra ulønnet arbeid til lønnet arbeid for kvinner. Veksten i kvinners yrkesdeltaking er i stor grad skjedd gjennom økt sysselsetting i servicesektoren.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

Formalkompetansen til arbeidsstyrken har økt. Åpnere arbeidsmarkeder med større mobilitet, skiftende etterspørsel og ny teknologi har medført at kravene til kompetanse og tilpasningsevne har økt i store deler av arbeidslivet.

Deltakelsen i arbeidslivet har økt. 73,5 prosent av personer i alderen 16-74 år er i arbeidsstyrken. Kvinner har særlig økt sin deltakelse i arbeidsmarkedet. Fra begynnelsen av 1960-tallet og fram til i dag er antall sysselsatte kvinner mer enn fordoblet. Antall sysselsatte menn har til sammenligning økt med under 10 prosent. Det er litt svakere vekst enn befolkningsveksten for personer i yrkesaktiv alder skulle tilsi.

Reduksjonen i gjennomsnittlig arbeidstid i inntektsgivende arbeid er et klart utviklingstrekk med stor betydning for utvikingen i velferden for vanlige arbeidstakere. Historisk sett er forandringene store. I løpet av de vel hundre år som er gått siden 1890 er normalarbeidstiden for en heltidssysselsatt halvert fra 3500 timer i året til 1725 timer (37,5 timer fra 1987). 1 Fra begynnelsen av 1960-tallet og fram til i dag har et gjennomsnittlig ukeverk blitt redusert med om lag 10 timer. Reduksjonen i arbeidstid har kommet både som følge av sosiale reformer og ved at mange kvinner, som er kommet inn i arbeidslivet, arbeider deltid. Fordelt etter kjønn har menn redusert arbeidstiden mens kvinner har økt den svakt. Gjennomgående jobber kvinner i dag om lag 8 timer mindre i inntektsgivende arbeid per uke enn menn. Det er således et potensial til å øke gjennomsnittlig arbeistid gjennom en reduksjon av deltidsarbeidet.

Sysselsettingen har økt med 18 prosent de seneste 20 år, mens timeverkene bare har økt med 7 prosent i samme periode. Arbeidsledigheten har svingt en del med konjunkturene, jf. figur 4.4. Den var lav rundt 1987-88 for så å stige sterkt til en topp rundt 1993 for deretter igjen å falle. Den kraftige veksten i sysselsettingen i løpet av 1990-årene har vært det viktigste bidraget til reduksjonen i ledigheten. I 2001 utgjorde arbeidsledigheten, målt ved Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse, 3,5 prosent av arbeidsstyrken. I internasjonal sammenheng er ledigheten i Norge svært lav. Ifølge arbeidskraftsundersøkelsen var 16 prosent langtidsledige (ledig over 26 uker) i 2001. I 2002 har ledigheten vist noe økning.

Faktisk gjennomsnittlig pensjoneringsalder er sunket fra 1970 til 1990 med om lag 4 år til vel 58 år. Da teller en med både de som har deltatt i arbeidslivet og de som har fått uførepensjon før de kom inn i arbeidslivet. Gjennomsnittsalder ved pensjonering for aldersgruppa 50-70 sank fra 65,6 år i 1970 til 63,1 år i 2001. I 10-års perioden fra 1990-2001 er det betydelig periodevis variasjon i faktisk gjennomsnittlig pensjoneringsalder, men tendensen er en stabilisering rundt nivået fra 1990. 2 For aldersgruppen 50-70 år sank pensjoneringsalderen fram til 1990 og har vært relativt stabil deretter rundt 63 år. Med økende levestandard og bedre pensjons- og trygdeordninger har flere anledning til tidligere tilbaketrekking fra arbeidslivet.

Samlet sett innebærer utviklingen at flere deltar i inntektsgivende arbeid enn noen gang. Tilbudet av arbeid målt i antall personer har økt, men redusert arbeidstid, økt deltid, mer ferie, lavere pensjoneringsalder og lenger utdanning med senere inntreden i arbeidslivet medfører at utførte timeverk har økt vesentlig mindre.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistisk sentralbyrå

4.4 En aldrende befolkning

I de neste tiårene vil det bli flere eldre i forhold til yngre, jf. figur 4.5. Dette innebærer at antall personer i yrkesaktiv alder i forhold til befolkningsmengden i alt, vil avta. De store fødselskullene fra årene etter 2. verdenskrig nærmer seg pensjonsalderen. I løpet av de kommende fem år vil antall personer i aldersgruppen 55-66 år øke med ca. 17 prosent. De eldste i denne aldersgruppen har lav yrkesdeltakelse. Dette trekker i retning av at det kan bli krevende å opprettholde dagens høye yrkesdeltakelse. Fra rundt 2010 vil antallet og andelen eldre i befolkningen øke markert. Det er derfor begrenset rom for ytterligere vekst i arbeidsstyrken. Små arbeidskraftsreserver og økt gjennomsnittsalder trekker i retning av at tilgangen på arbeidskraft vil utgjøre en begrensning for veksten i produksjonsmulighetene i tiårene som følger.

Statistisk sentralbyrå har gjennomført demografiske, langsiktige framskrivninger. 3 Her legges det til grunn at om lag halvparten av befolkningsveksten i de neste 30 år vil komme blant personer over 67 år. Aldringen av befolkningen vil også føre til at gjennomsnittsalderen i befolkningen vil øke fra 37,5 år i 1999 til 41,5 år i 2030. Siden det meste av befolkningsveksten vil komme blant eldre personer, vil arbeidsstyrken bare vokse med om lag 1/3 av veksten i befolkningsmengden. Aldersvridningen medfører at forholdet mellom personer i arbeidsstyrken og befolkningsmengden reduseres fra 52 prosent i dag til 49 prosent i 2030. Utviklingsbanene påvirkes en del av hvilke forutsetninger som legges til grunn, spesielt i forhold til årlig nettoinnvandring som er forutsatt å være 10 000 personer i beregningene ovenfor.

Gitt at yrkesdeltakelsen blant innvandrere er like høy som blant nordmenn, er det nødvendig med en viss nettoinnvandring (anslagsvis 3 000 personer per år) for å opprettholde dagens absolutte nivå på arbeidsstyrken. Nettoinnvandringen har vært 7 000 i gjennomsnitt for perioden 1988-1997, 14 000 i 1998, 19 000 i 1999 og 13 000 i 2000. Selv en nettoinnvandring på 30 000 personer per år kan ikke forhindre at «forsørgelsesbyrden» til arbeidsstyrken vil tilta.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De endringer, som er pekt på ovenfor med redusert arbeidstid, mer fritid, lavere pensjoneringsalder og aldrende befolkning, medvirker til å gjøre finansieringen og utformingen av velferdsordningene til noen av de viktigste politiske utfordringer i tiden framover. En satsing på å gi flere mulighet til arbeid og la færre være avhengig av trygdeytelser, er en nødvendig strategi for å møte denne utfordringen. Satsingen på høy yrkesdeltaking og færre på trygd har en solid støtte framover i disse forholdene.

4.5 Utviklingen av noen sentrale stønadsordninger

Høy yrkesdeltaking og lav arbeidsledighet i Norge reflekteres ikke i utviklingen i antall personer på de ulike stønadsordningene. Antall stønadsmottakere har vokst over en lang periode. Tallet på personer i alderen 18-67 år som mottok inntektssikring fra folketrygden ved årets utgang steg således fra ca. 346 000 i 1980 til ca. 650 000 4 i 2001. I tillegg mottok ca. 42 000 personer sosialhjelp. 5

Veksten i antall trygdemottakere skyldes en rekke forhold, blant annet befolkningens størrelse og alderssammensetning, familieendringer, konjunkturutviklingen og omstillinger i arbeidslivet. En del av økningen skyldes at ordningene er blitt bedre og gir flere rettigheter. Men forvaltningen og utformingen av ordningene vil også påvirke både den totale tilstrømningen og hvilke ordninger som får relativt mest av tilstrømningen. Det er grunn til å tro at den økte uføretilgangen også kan skyldes endrede holdninger og endringer i praktiseringen av regelverket.

I figurene 4.6 til 4.16 illustreres utvikingen grafisk for noen sentrale stønadsordninger under folketrygden og for økonomisk sosialhjelp for perioden etter 1980. Det gjøres oppmerksom på at i denne perioden har det skjedd en del endringer i ordningene som gjør at kurvene kan være vanskelig å tolke uten at det tas hensyn til regelendringer og endringer i finansieringen. Kurvene gir likevel et bilde av et trygdesystem som både er omfattende i antall personer som dekkes, utgiftene som går med og den klare og kraftige veksten totalt over 20-årsperioden.

Sikring av tap av inntekt ved arbeidsledighet er en sentral form for trygd. Men ikke alle arbeidsledige har krav på ledighetstrygd og både trygdens nivå, varighet og hvem som kommer under ordningen har variert i perioden. Av figur 4.6 og 4.7 ser vi hvordan konjunkturbølger og svingninger på arbeidsmarkedet slår kraftig ut både for antall dagpengemottakere og personer på ordinære arbeidsmarkedstiltak. Personer som går på arbeidsmarkedstiltak vil i mange tilfeller gå over fra dagpenger til annen økonomisk støtte mens de er på tiltakene. Høyt nivå av tiltak vil således kunne begrense antall dagpengemottakere og utgifter til dagpenger noe. Dagpenger er en betydelig utgiftspost når ledigheten er høy, jf. figur 4.6 hvor utgifter til dagpenger er tatt med (se høyre akse for skala) og i all hovedsak viser figuren at nivået på utgiftene følger antall ledige dagpengemottakere. Utgiftene til dagpenger vil i tillegg til antall ledige med dagpenger påvirkes av de lediges opparbeidede rettigheter. Rammer ledigheten særlig grupper med gode inntekter og krav på høye dagpenger, vil dette kunne slå ut i noe større dagpengeutbetalinger.

Kilde: Aetat

Kilde: Aetat

Sammensetningen av arbeidsmarkedstiltakene kan også variere og dermed kan utgiftene til tiltakene ha en avvikende utvikling i forhold til antall på slike tiltak, jf. figur 4.7.

Tap av inntekt ved sykdom er et annet stort trygdeområde for folketrygden. Her utløses både sykepenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger til livsopphold for den enkelte og midler til ulike former for behandling. Det gjelder både til medisinsk behandling under sykdom og under rehabilitering/attføring.

For sykepenger vil det først være en periode, arbeidsgiverperioden, hvor arbeidsgiver dekker sykepengene. Deretter dekkes utgiftene av folketrygden. Det er folketrygdens utgifter som vi ser nærmere på her. For å illustrere utviklingen for tilfeller utover arbeidsgiverperioden over 20-årsperioden, kan det brukes flere ulike indikatorer. Et mål er gjennomsnittlig antall sykepengedager per sysselsatt betalt av folketrygden. En tallserie fra 1987 ligger på rundt 10 sykepengedager per sysselsatt fram til 1991 med et klart fall deretter til 1994 på litt over 8 dager. Så stiger antall dager kraftig og nesten lineært og var i 2001 12,9 sykepengedager per sysselsatt. Det kan virke som antall sykepengedager til en viss grad følger utvikingen i arbeidsledigheten med et bunnivå når ledigheten er svært høy (topp i 1993) og et høyere nivå når ledigheten er lav.

En annen indikator er antall avsluttede sykepengetilfeller (i folketrygden) i løpet av et år. Det er brukt i figur 4.8 (se venstre akse). Her viser tallene en relativt flat utvikling på 1980-tallet for deretter å vise noe av det samme fallet og stigningen på 1990-tallet som vi så for gjennomsnittlig antall sykepengedager per sysselsatt. Laveste nivå i hele 20-årsperioden var i 1993 med 321 000 tilfeller. Stigningen deretter har vært særlig kraftig og nådde i 2001 vel 601 000 tilfeller. Erstattede sykepengedager per år fra folketrygden er en annen indikator som for perioden på 1990-tallet stort sett har fulgt samme utvikling som antall avsluttede sykepengetilfeller. Bunnpunktet i 1993-94 lå på 17 millioner og var i 2001 steget til 31, jf. figur 4.8 (se skala i 1000 dager - høyre akse). For de tre siste årene, 1999-2001, har en også fått tall for sykmeldte per en gitt dato. Nivået lå på ca. 118 500, 121 400 og 125 800 sykmeldte personer for de tre årene. Utgiftene, se igjen figur 4.8, har hatt en kraftig vekst i den siste delen av 20-årsperioden og er sett over hele perioden fordoblet i faste kroner til vel 23 milliarder 2001-kroner i 2001.

Kilde: Rikstrygdeverket

Det kan også nevnes at utgifter til fødsels- og adopsjonspenger har hatt en meget kraftig vekst i 20-årsperioden grunnet en rekke utvidelser av rettigheter. Her har utgiftene steget fra ca. 1,4 milliarder i 1980 til 8,2 milliarder i 2001 målt i 2001-kroner.

Attføringsreformen i 1994 medførte at trygdeetaten beholdt den delen som går på medisinsk rehabilitering mens den yrkesrettede attføring ble Aetats ansvar. Samlet sett har det vært en kraftig økning i utgiftene på «attføringsområdet» - medisinsk rehabilitering og yrkesmessig attføring - i perioden, jf. figur 4.9.

Kilde: Rikstrygdeverket

Figur 4.9 viser en utvikling med en viss stigning i antall personer i første halvdel av 1980 tallet for deretter en kraftig stigning fram til reformen i 1994 hvor det skjer et dramatisk fall. Fra 1993 med 63 526 personer falt antallet med ca. 13 000 til 50 666 i 1994 (på medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring). Det var da en stor gjennomgang i trygdeetaten av gamle tilfeller og flere tusen av de som hadde gått lenge på den gamle ordningen, gikk over på uførepensjon. I 1993 var det for rehabiliteringspenger en klar innskjerping av de medisinske vilkårene, strengere krav til aktiv behandling og innføring av tidsbegrensning på ett år med mulighet for unntak. Fra 2001 er det blitt en økt mulighet for utvidet rehabiliteringsperiode.

Utviklingen etter reformen i 1994 viser en jevn og sterk stigning for antall personer på medisinsk rehabilitering fra ca. 22 800 til 41 500 i 2001. Dette er nesten en fordobling (+ 82 prosent). Økningen i antall på attføringspenger har også vært sterk fra ca. 27 900 til 38 800 i samme periode, men klart svakere (+ 39 prosent) enn for antall med rehabiliteringspenger. Utgiftsveksten har tilsvarende vist en flerdobling i perioden, jf. figur 4.9.

For en del, som ikke finner tilbake til arbeid eller ikke har vært i stand til å ha inntektsgivende arbeid, er uførepensjon inntektssikringen fram til alderspensjonen overtar. Figur 4.10 viser antall uførepensjonister i perioden. Det har vært en kraftig vekst sett under ett fra ca. 160 000 uførepensjonister i 1980 til 285 000 i 2001 (+78 prosent), men med en stabilisering i en periode i første halvdel av 1990-tallet. Fra 1995-96 kom igjen en sterk stigning. Dette har en klar sammenheng med de innstramninger som ble gjort i vilkårene for å få uførepensjon i 1990-91 og en mildere praksis som kom fra 1995 etter en kjennelse i trygderetten, jf. tabell 4.1 Viktige endringer i velferdsordningene.

Ordningen med uførepensjon omfatter mange mennesker og med tilsvarende store utgifter. Utviklingen av omfanget betyr derfor svært mye for utvikingen av de totale utgifter i folketrygden. Utgiftene i 2001-kroner er i 20-årsperioden vokst med nesten 154 prosent til 35,4 milliarder kroner, jf. figur 4.10.

Kilde: Rikstrygdeverket

Et område hvor Norge internasjonalt sett, i etterkrigstiden har fått svært gode ordninger, er for gruppen ugifte, skilte og separerte forsørgere («enslige forsørgere»). Av figur 4.11 ser vi at det har vært en vekst i gruppen som får stønader (overgangsstønad og/eller stønad til barnetilsyn) i folketrygden over mesteparten av 20-årsperioden fram til en topp i 1995-96. Deretter har det skjedd en klar og kraftig nedgang i antallet med slike stønader. Dette har sammenheng med både et aktivt arbeid i trygdeetaten med denne gruppen og med regelendringer i 1998, jf. tabell 4.1. Disse forholdene har ført til et klart fall i både antall personer og i utgifter. Det kan nevnes at overgangsreglene knyttet til omleggingen for enslige forsørgere utløp fra 01.01.2001.

Kilde: Rikstrygdeverket

Den største utgiftsposten under folketrygden er alderspensjonen. Av figur 4.12 ser vi utviklingen i antall alderspensjonister fra ca. 519 600 i 1980 til 625 600 personer i 2001. Etter en kraftig vekst tidlig i perioden har en fått en utflating før det igjen om noen år vil bli en ny kraftig vekst ifølge de demografiske framskrivningene. Utgiftsutviklingen ser vi også av figur 4.12 og den har ikke flatet ut i samme grad som antall pensjonister. Den viser en vekst i pensjonene for hver enkelt pensjonist og er en ventet utvikling i tråd med at blant annet flere opparbeider tilleggspensjoner.

Kilde: Rikstrygdeverket

For den kommunale sosialhjelpen har en basert seg på opplysninger om antall stønadstilfeller per år. Samme person kan ha flere stønadstilfeller per år når vedkommende har mottatt sosialhjelp fra flere kommuner. Varighet og ytelser kan også ha variert over perioden. Av figur 4.13 ser vi at det i første del av perioden var en kraftig og klar vekst. Den kan i noen grad ha vært påvirket av forholdene på arbeidsmarkedet. Etter at bedringen på arbeidsmarkedet kom fra 1993 kan en se et fall også i antall sosialhjelpstilfeller. Av figur 4.13 ser vi at den økonomiske støtten likevel har vært relativt stabil over den siste tiårsperioden, selv om det har vært et fall i forbindelse med konjunkturoppgangen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

En trygdeordning under folketrygden, som har hatt fall både i antall mottakere og utgifter, er etterlattepensjonister. Utviklingen her reflekterer blant annet at kvinner har økt sin yrkesdeltaking og har fått større økonomisk uavhengighet og mulighet til selvforsørging.

Kilde: Rikstrygdeverket

I figur 4.15 vises utvikingen av de samlede utgifter i folketrygden 1980-2001 i 2001-kroner. Det gjøres oppmerksom på at det er et brudd i 1984 da utgifter til medisinsk stønad ble overført til statsbudsjettet. Utgiftene i faste kroner målt i 2001-kroner har steget til om lag det dobbelte når en tar hensyn til dette bruddet i 1984. Som andel av BNP har imidlertid utgiftene ligget om lag på samme nivå. Dette siste må ses i sammenheng med de store oljeinntektene som har kommet de senere årene.

Kilde: Rikstrygdeverket

Ser vi på summen av utgifter til sosialhjelp, dagpenger, arbeidsmarkedstiltak, sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, uføretrygd og ytelser til etterlatte - inntektssikring for i hovedsak den mulige yrkesaktive del av befolkningen - finner vi en vekst i perioden 1980-2001 som er betydelig, jf. figur 4.16

Noen utgiftsområder av folketrygden har fått særlig stor oppmerksomhet de senere årene.

Sykefraværet og tilgangen til uførepensjon har økt kraftig på slutten av 1990-tallet. Dagens nivå på sykefraværet er det høyeste som noen gang er registrert. Det har videre vært en sterk økning i antall nye uførepensjonister de siste årene tross et stramt arbeidsmarked med stor etterspørsel etter arbeidskraft. Etter at folketrygden ble innført i Norge i 1967 var tilgangen på nye uførepensjonister ganske stabil på 1970-tallet. Tilgangen var imidlertid større enn avgangen. Trenden var noe økende på 1980-tallet og på slutten av 1990-tallet økte antall uførepensjonister sterkt. Økningstakten har falt noe fra 2000. Omlag 10 prosent av den voksne befolkningen i alder 18-67 år er uførepensjonert. Tilgangen av nye uførepensjonister er noe redusert de tre siste årene, men vi har samtidig hatt en vekst i antallet yrkeshemmede slik at det samlede tallet på personer som står utenfor arbeidsmarkedet på grunn av sykdom og uførhet har økt også i denne perioden.

Andelen av de nye uførepensjonistene som har gradert uførepensjon, har ligget på ca. 33 prosent, og høyere for kvinner enn for menn. Den er relativt stabil for begge kjønn i hele perioden 1995-1999. Gjennomsnittlig uføregrad for nye uførepensjonister var i 2000 85,8 prosent. Ca. 289 600 6 personer mottar i dag uførepensjon fra folketrygden hvorav et flertall er kvinner. Ifølge framskrivninger (Langtidsprogrammet 2002-2005) for antall pensjonister vil antallet uførepensjonister stige til 369 000 i 2010, og videre til 402 000 i 2030.

Det er vanskelig å finne klare årsaker til økningen i uførepensjoneringen og mer generelt avgangen fra arbeidslivet i form av tidligpensjonering i ulike former. I NOU 2000:27 Sykefravær og uførepensjonering er det trukket fram en del mulige forklaringer. Dette emnet er også behandlet i St.meld. nr. 30 (2000-2001) Langtidsprogrammet 2002-2005. Noen mulige årsaksfaktorer som har vært trukket fram, er:

• Holdninger i arbeidslivet og spesielt til eldre arbeidstakere. Det synes å være en generell tendens til at eldre blir diskriminert ved nyansettelser, forfremmelser og opplæringstilbud. Dette til tross for at forskning om aldringsprosessen viser at det er få holdepunkter for at eldre under 70 år skal ha problemer med å mestre arbeidssituasjonen som følge av alder. Mange eldre går av på grunn av forhold som kan knyttes til utstøtingsmekanismer. 7

• Omstillingstakten i norsk økonomi er forholdsvis stor og hvordan omstillingene foregår vil ha betydning for eldres arbeidssituasjon.

• Skatte- og trygdesystemet. Skatte- og trygderegler vil for enkelte grupper kunne ha innvirkning på valget mellom å stå lenger i arbeid eller å gå ut av arbeidslivet. F. eks. vil inntekten netto med en AFP-pensjon kunne være ubetydelig mindre enn det vedkommende ville ha ved å fortsatt stå i arbeid. Det er spesielt personer med lavere eller midlere inntekter som har relativt lite å tjene på å fortsette å stå i arbeid fram til fylte 67 år.

• Arbeidsmiljøet. Både fysiske, psykiske og organisatoriske forhold på arbeidsplassen har betydning for arbeidsmiljøet. Det finnes få undersøkelser som tar for seg endringer i arbeidsmiljøet de siste årene. I Sandman-utvalget ble data fra levekårsundersøkelsen benyttet for å vurdere utviklingen i arbeidsmiljøet i perioden 1980-95. Det ble konkludert med at det er ingen tegn til at det fysiske arbeidsmiljøet er blitt dårligere i perioden.

• Demografiske forhold. Flere eldre i den yrkesaktive del av befolkningen påvirker sykefraværet og rekrutteringen til uførepensjon. Beregninger foretatt av Rikstrygdeverket viser at en del av veksten i sykefraværet og veksten i nye uførepensjonister kan forklares ved endringer i befolkningens alderssammensetning.

• Helsemessige forhold. Helsesvikt har stor betydning for tidlig yrkesavgang. Mye av helsesvikten i den eldre del av yrkesbefolkningen knyttes til arbeidslivet. Men det er uklart i hvilken grad den økte tidligavgangen fra arbeidslivet kan forklares med endret helse. Lite tyder på at helsetilstanden generelt i befolkningen er blitt dårligere, men det har vært en økning i personer som vurderer at de har helseproblemer (muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser dominerer)

• Forhold på arbeidsmarkedet. Utviklingen på arbeidsmarkedet kan på ulike måter påvirke utviklingen i sykefravær og nye uførepensjonister. Her er det flere mulige forklaringer som trekkes fram. Høy eller økende arbeidsledighet kan skyve ut personer med høy sykdomsrisiko og virke disiplinerende på arbeidskraften med resultat at sykefravær synker og tilgangen til uførepensjon stiger. Motsatt effekt kan gjøre seg gjeldende i perioder med økt sysselsetting og stramt arbeidsmarked. Lokalsamfunn med bedriftsnedleggelser eller nedskjæringer i antall arbeidsplasser kan medføre tilgang til uførepensjon. Økt yrkesdeltaking blant kvinner kan bidra til en økt uførepensjonering fordi det kan være lettere å få uførepensjon for yrkesaktive enn for hjemmearbeidende.

Betydningen av de ulike punktene er omdiskutert. Blant annet har forskerne Bratberg, Risa og Vaage ved Universitetet i Bergen analysert utviklingen i tilgangen av uføre og beholdningen og sett på en del av disse mulige årsakene. De argumenterer for at generøse velferdssordninger kan føre til at kravet til produktivitet økes og terskelen for å komme inn i arbeidslivet blir høyere. Hvis en slik utvikling har ført til at de sosiale kostnadene ved såkalte lavstatusjobber har økt, og de sosiale kostnader ved å være ufør er redusert, kan en del av årsaken til veksten i antall uføre ligge her. 8

Det er således behov for fortsatt utredning og forskning om årsaker til utvikingen for å kunne få et bedre bilde av årsakene.

Med et så omfattende og vel utbygd velferdssystem som det norske, kan de ulike stønadsordningene fungere delvis som alternativer for å dekke opp om lag samme livssituasjon. Dagpenger, kurspenger, lønnssubsidiering, sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, uførepensjon og sosialhjelp kan blant annet delvis overlappe hverandre. Endringer i regelverk, for eksempel inngangvilkår, nivå og varighet i en ordning, kan dytte personer over på andre ordninger eller tiltrekke seg flere. At det da skjer relative endringer i sammensetningen, gjør at det kan være vanskelig å tolke utviklingen i enkeltordninger isolert sett. Det kan være betydelige overveltningseffekter av innstramningstiltak på et felt. Ikke minst vil dette gjelde økonomisk sosialhjelp som er en subsidiær ytelse.

En vil også finne bølgebevegelser gjennom stønadsordningene. En periode med høy ledighet etterfølges normalt av økning i andre ordninger, som blant annet rehabilitering, attføring og til slutt uførepensjonering. Det skjer en tidsforsinkelse på flere år (3-5 år ifølge undersøkelser gjort i Statistisk sentralbyrå) fra økt ledighet til det følger en økt tilstrømning til uførepensjon. Økt arbeidsledighet slår nokså raskt ut i en økning i antallet unge sosialhjelpsmottakere fordi mange unge bare har opparbeidet begrensede rettigheter til trygdeytelser. Siden sosialhjelpen er behovsprøvd mot formue, vil de eldre arbeidsledige vanligvis først etter lang tids ledighet fylle vilkårene for å få sosialhjelp.

Oppsummert kan en hevde at politikken for høy yrkesdeltaking, lav ledighet og færre på trygder, har vært meget høyt prioritert i Norge. Den synes vellykket i forhold til utviklingen i arbeidsledighet og yrkesdeltakelse. Særlig markert er overgangen fra ikke-inntektsgivende til inntektsgivende arbeid for mange kvinner. Dette har økt forsørgingen gjennom arbeid og trygd. Familien har som forsørgelsesinstitusjon fått langt mindre betydning av denne grunn og også fordi offentlige stønadsordninger og tjenester har overtatt en del av oppgavene i familien. Politikken for færre på trygder når det gjelder inntektssikring i forhold til sykdom og redusert arbeidsevne, har ikke vært like vellykket som for yrkesdeltaking og arbeidsledighet. Veksten i ordningene som gjelder inntektssikring ved sykdom, redusert arbeidsevne og uførhet har vært sterk i den 20-årsperioden som vi har sett på.