9 Gjennomføring og videre reformarbeid

9.1 Innledning

En bedre organisatorisk tilrettelegging som er presentert i kapittel 7, er et viktig virkemiddel for å gjøre tjenestene bedre for brukerne og lede flere fra stønader til arbeid. Skal målene om bedre tjenester og flere i arbeid nås, kreves en helhetlig reformstrategi. En ny organisering vil være ett element i en slik strategi. Det må i tillegg vurderes endringer i lov- og regelverk, virkemidler og samarbeidsforhold i velferdssystemene.

Bedre tjenester for brukerne, økt rom for skjønn og lokale beslutninger i tjenesteytingen (desentralisering), samt bedre koordinering, er sentrale mål i Regjeringens arbeid med modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor. I tråd med dette vil utformingen av regelverket for stønadsordningene, tjenester og tiltak innebære forenkling, bedre brukerretting og bedre insentivvirkninger. Det skal lønne seg å arbeide, og stønadsordningene må derfor i større grad gi insentiv til at den enkelte ledes mot arbeid. Tjenester og tiltak må gi mer rom for fleksibilitet slik at brukerne kan få et skreddersydd tilbud som svarer til den enkeltes behov, og gjør det enklere for brukerne å få hjelp til å komme i arbeid. Økt individuell tilpasning forutsetter en større grad av differensiering av tjenester og tiltak. Utformingen av regelverket må gi rom for slik differensiering og tilpasning. Brukeren skal ha rett til en avklaring av sin situasjon og hvis nødvendig, en plan for bistanden. Dette forutsetter aktiv brukermedvirkning gjennom dialog og samhandling mellom tjenesteapparatet og brukeren, og samarbeid med helsetjenesten og utdanningssystemet.

Forenkling og opprydding i lover og regler står også sentralt i Regjeringens moderniseringsarbeid. Virksomheten i de tre velferdstjenestene som drøftes i denne meldingen, er i vid utstrekning regulert gjennom lovgivningen, og er av nokså forskjellig karakter. Hovedtendensen i utviklingen av velferdsordningene har vært at regelverket er blitt mer omfattende og komplisert. På enkelte områder er det gjennomført forenklinger, men dette endrer ikke hovedtendensen. Den skrittvise innføringen av nye stønadsordninger, av tiltak og andre tjenester, av særregler og unntaksregler har gjerne blitt begrunnet med bestemte brukergruppers behov. Hvert steg i denne utbyggingen kan ha vært velbegrunnet, men summen av de mange reformer har økt risikoen for at brukerne ikke finner fram til de ytelser de har krav på, eller at de får ytelser som ikke er godt tilpasset sin situasjon. Kompliserte regler kan også svekke forutsigbarheten. For eksempel er mange mottakere av trygd og sosialhjelp usikre på hva som vil skje med sine ytelser dersom de prøver seg i arbeidslivet. Alt i alt kan kompliserte og uoversiktlige regler være et rettssikkerhetsproblem for brukerne. For å oppnå et enklere og mer hensiktsmessig lov- og regelverk, må dagens økonomiske og juridiske virkemidler i velferdsordningene gjennomgås og forbedres. Enklere og ryddigere regler er viktige både for brukerne, forvaltningen og samfunnet. Det er en del av Regjeringens moderniseringspolitikk at utformingen av tjenestetilbudet skal desentraliseres. Samtidig vil styringssystemene for statlige etater gjennomgås og finansieringsordningene vurderes.

Regjeringen ser utformingen av regelverket for stønader og tjenester som særlig viktig. Gjennomgangen av regelverket vil være en sentral oppgave i fase 2 av utviklingsarbeidet. I denne meldingen vil Regjeringen redegjøre for noen prinsipper for en slik gjennomgang. Sammen med en ny organisering, vil forhold som tas opp i dette kapitlet utgjøre Regjeringens helhetlige reformstrategi for velferdsordningene. Pågående reformer vil også bli satt inn i denne sammenhengen. Arbeidet vil skje dels parallelt med og dels i etterkant av planlegging og gjennomføring av omorganiseringen. Regjeringen vil på et senere tidspunkt, og på egnet måte komme tilbake til Stortinget med nødvendige utredninger og beslutningsgrunnlag.

9.2 Gjennomgang av stønadsordningene

Innenfor en velferdsreform der arbeid og brukerretting skal være i fokus, må også stønadssystemet utformes i lys av dette.

Regjeringen er i gang med et omfattende arbeid med gjennomgang av stønadsordningene.

En viktig del av grunnlaget for dette er Sandmanutvalgets utredning ( NOU 2000:27 Sykefravær og uførepensjonering).

Sandmanutvalget - Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv ble inngått mellom partene i arbeidslivet og myndighetene den 3. oktober 2001. Intensjonsavtalen skal bidra til å redusere sykefraværet, få flere arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne i arbeid, og å hindre utstøtning av eldre arbeidstakere. Det er et mål at sykefraværet skal reduseres med 20 prosent innen utgangen av 2005.

For å stimulere arbeidsgivere til å holde på og rekruttere eldre arbeidstakere, ble arbeidsgiveravgiften for arbeidstakere over 62 år redusert med 4 prosentpoeng fra 1. juli 2002. Når årsak til sykefravær er svangerskap, og omplassering til annet arbeid innenfor virksomheten ikke er mulig, skal folketrygden dekke utgiftene til sykepenger i arbeidsgiverperioden. Trygdeetaten har, som følge av intensjonsavtalen, fått utvidet ansvar for oppfølging av sykefravær generelt og IA-virksomhetene (Inkluderende Arbeidslivsbedrifter) spesielt. Som ledd i styrking av trygdeetaten ble arbeidslivstjenesten overført fra Aetat til trygdeetaten fra 1. januar 2002. På samme måte er Aetats midler til det tidligere tiltaket bedriftsintern attføring (BIA) overført til trygdeetaten. Denne virksomheten og bevilgningen for kjøp av helsetjenester er styrket på budsjettet.

En del tiltak er forbeholdt virksomheter som har inngått samarbeidsavtale med trygdeetaten (IA-virksomheter). De har anledning til å bruke aktiv sykmelding uten forhåndsgodkjenning av trygdeetaten. De får en fast kontaktperson i trygdeetaten til hjelp i oppfølging av sykmeldte i virksomheten. I disse bedriftene er også arbeidstakernes mulighet til å bruke egenmelding utvidet til 8 kalenderdager per sykefravær, med et samlet øvre tak på 24 dager per år.

I tillegg skal flere uførepensjonister få bistand til å komme tilbake i arbeid gjennom prosjektet «Tilbake til arbeid (Reaktivisering av uførepensjonister)». Dette er et samarbeidsprosjekt mellom trygdeetaten og Aetat, og ble startet i 2001.

I Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) foreslår Regjeringen å dele uførepensjonen i en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon. Målet er å få flere i arbeid, redusere antallet nye uførepensjonister og forebygge varig uførhet. Forslaget er en oppfølging av NOU 2000:27 «Sykefravær og uførepensjonering. Et inkluderende arbeidsliv».

Pensjonskommisjonen

Pensjonskommisjonen, som ble oppnevnt høsten 2001, skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Kommisjonen la fram en foreløpig rapport om mål og prinsipper for pensjonssystemet i september 2002. Reformen har følgende hovedmål: Trygghet for folketrygdens fremtid ved at systemet gjøres økonomisk bærekraftig, stimulering til økt arbeidsinnsats, overgang til en mer livsløpsbasert opptjening av pensjonsrettigheter og en fortsatt garantert minstepensjon. For å stimulere til arbeid mener kommisjonen at pensjonssystemet bør gi adgang til fleksibelt uttak av opptjent alderspensjon mellom for eksempel 62 og 70 år. Fleksibiliteten bør omfatte adgang til å velge både tidspunkt og grad av pensjonering. Prinsippet bør være at arbeid alltid skal lønne seg økonomisk fremfor pensjon, og at lang yrkeskarriere og sen pensjonering gir høyere årlig pensjon. Kommisjonen tilrår at forholdet mellom en slik allmenn, fleksibel pensjonsordning og AFP og andre førtidspensjonsordninger bør vurderes nærmere i samråd med partene i arbeidslivet. Særaldersgrenser for bestemte yrkesgrupper i offentlige og private tjenestepensjonsordninger bør også gjennomgås og moderniseres.

Introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere

Regjeringen vil innen utgangen av 2002 fremme forslag om en lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Loven innfører en ny form for inntektssikring, der kommunenes utbetaling av ytelser til livsopphold betinges av deltakelse i et kvalifiseringsopplegg. Målet med introduksjonsprogrammet er at nyankomne innvandrere så raskt som mulig skal komme i arbeid eller i gang med utdanning og bli økonomisk selvhjulpne.

Kommunene får plikt til å tilby introduksjonsprogrammet, og innvandrerne får rett og plikt til å delta. Introduksjonsprogrammet skal gi grunnleggende ferdigheter i norsk, innsikt i norsk samfunnsliv og forberede for deltakelse i arbeidslivet. Innholdet i introduksjonsordningen er nærmere beskrevet i kapittel 3.

Tiltaksplan mot fattigdom

I St.meld. nr 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom har Regjeringen foreslått flere tiltak for å forebygge og avhjelpe fattigdom. Det gjelder tiltak for å få flere i arbeid, for å målrette velferdsordningene bedre, og for å hindre sosial ekskludering av barn og ungdom. Regjeringen har her også varslet en gjennomgang av velferdsordningene. Denne gjennomgangen vil bli lagt opp slik at den også tar opp problemer det er redegjort for i denne meldingen. Målet om at flere ledes mot arbeid og aktiv virksomhet og færre mot trygd og sosialhjelp, vil bli sentralt for denne gjennomgangen. Skal dette målet nås, må stønadsordningene gi mottakerne økonomiske motiver til å komme i aktiv virksomhet (insentivstruktur), de må regulere de pliktene stønadsmottakeren kan pålegges, og de må sikre kvalifiserende tiltak for dem som trenger dette for å kunne fungere i et arbeid. Slike virkemidler finnes i ordningene i dag, men de bør gjennomgås kritisk og systematisk.

Økonomiske motiver for å komme i arbeid

Dersom mottakerne skal motiveres til arbeid, må stønadsnivået være lavere enn den arbeidsinntekten de kan vente i framtiden. Her må det skje en avveining mellom hensynet til fordeling og forebygging av fattigdom på den ene siden og hensynet til økonomisk motivering på den andre siden. Ytelsene bør ikke være så høye at stønadsmottakere taper på å arbeide og ikke så lave at de rammes av fattigdom. Dernest må reglene om avkorting av stønader for personer som skaffer seg arbeidsinntekt, gjennomgås kritisk. Når arbeidsinntektene øker, bør ytelsene trappes ned på en måte som ikke skaper fattigdomsfeller/trygdefeller. Av hver ekstra krone en stønadsmottaker tjener gjennom arbeid, bør noe bidra til å bedre stønadsmottakerens økonomi.

Mennesker med sosiale eller helsemessige yrkeshemninger som prøver seg på arbeidsmarkedet, bør ha en garanti i en viss periode for at de enkelt kan få igjen sin stønad om de ikke lykkes. Regler om hvor lenge en ytelse varer, har stor betydning for motivasjonen til å akseptere de arbeidstilbudene som finnes. I dag er det ofte uklart for en bruker hvor lenge en stønadsperiode vil vare, fordi dette avgjøres skjønnsmessig av forvaltningen. Det gjelder for eksempel hvor lenge en kan forutsette å motta økonomisk sosialhjelp og rehabiliteringspenger. En administrativ klargjøring av varigheten av stønader, i nært samarbeid med brukeren, vil være viktig for å motivere brukerne til å skaffe seg en jobb.

Mange stønadsmottakere vil ha rett til flere ytelser samtidig. Selv om hver ytelse kan ha en gjennomtenkt insentivstruktur, kan virkningene bli andre hvis mottakeren får flere ytelser samtidig. Ytelser fra folketrygden for tapt arbeidsinntekt kan for eksempel kombineres med inntektsprøvd bostøtte og sosialhjelp. I betydelige inntektsintervaller kan dette føre til at stønadsmottakere ikke forbedrer sin økonomi selv om de øker sin arbeidsinntekt. Det må utredes nærmere hvordan slike stønadsfeller kan unngås. I stortingsmeldingen om tiltaksplan mot fattigdom signaliserer Regjeringen også at den vil utrede innføring av et stønadstak som sikrer at samlede stønader ikke overstiger vanlig arbeidsinntekt.

Rettigheter og plikter

Rett til sosiale ytelser bør balanseres mot plikter. Det kan være plikt til å gjennomgå behandling, til å delta i kvalifiseringstiltak eller til å arbeide for ytelsene. Regelverket bør være tydeligere om hvilke plikter stønadsmottakere kan pålegges, og hvor grensen går for hva man kan kreve av en stønadsmottaker. Reglene om hva som skjer hvis plikter og vilkår ikke holdes, bør være klarere og mer forutsigbare enn i dag. Dette er avgjørende for å oppnå en god balanse mellom insentiver og fordelingshensyn.

En viktig gruppe forpliktelser knytter seg til mobilitet. Reglene for forskjellige ytelser inneholder i varierende grad bestemmelser om at brukerne må flytte eller skifte til et annet yrke for å bedre mulighetene for å komme i arbeid. Kravene til slik geografisk og yrkesmessig mobilitet er i dag særlig knyttet til dagpenger ved arbeidsløshet. Men også for andre grupper, for eksempel for en del sykmeldte, vil muligheten for å komme ut av trygderollen kunne bedres dersom de skifter jobb eller flytter til et nytt bosted. Også her bør det søkes å harmonisere regelverket, slik at det er de faktiske mulighetene, og ikke diagnoser, som bestemmer hvilke krav som stilles.

Forholdet mellom trygd og sosialhjelp

Utvidelser og innskrenkninger av retten til trygdeytelser, vil ofte ha som konsekvens at oppgavefordelingen mellom trygd og sosialhjelp, og dermed mellom stat og kommune, endres. Innskrenkes retten til trygd, vil det normalt føre til at noen flere vil søke økonomisk sosialhjelp, og utvides trygderettighetene, avlastes normalt sosialhjelpsordningen. Slike virkninger vil en med nødvendighet få også ved endringer i stønadsordningene i framtiden.

På viktige områder er det allerede satt i gang reformarbeid langs disse linjene.

Harmonisering av inntektsbegreper og dokumentasjon av inntekt

Både tidligere og nåværende inntekt har betydning for en rekke av trygdeytelsene. Det er imidlertid forskjeller i regelverket om hvilket inntektsbegrep som brukes. Mange inntektsopplysninger finnes i dag i dataregistre i trygdeetaten og andre etater. Men i en del tilfeller må brukere dokumentere inntekt på andre måter. Retten til dagpenger ved arbeidsløshet forutsetter således at søkeren på søknadstidspunktet har hatt arbeidsinntekt i siste avsluttede kalenderår, eller i løpet av de siste tre avsluttede kalenderår før ledigheten. Når likningen fra foregående år er godkjent om høsten, dokumenterer registre fra skattemyndighetene inntekten. Men før dette tidspunktet stilles det krav om dokumentasjon for utbetalt lønn fra arbeidsgiver(e). Et videre arbeid med å bygge ut inntektsregistre og harmonisere lovgivningens inntektsbegreper, kan bety en vesentlig forenkling både for brukerne og forvaltningen.

9.3 Gjennomgang av tjenester og tiltak

Økt handlingsrom for bedre brukertilpasning

Med den høye sysselsettingen i Norge i dag, er det forholdsvis mange av dem som står utenfor arbeidsmarkedet som har sosiale eller helsemessige tilleggsproblemer. De kan ikke uten videre gå inn i ledige jobber bare insentivstrukturen er på plass. De trenger tjenester for å styrke sine personlige forutsetninger for å komme i arbeid. Slike tjenester (for eksempel helsetjenester, sosiale tjenester, attføringstjenester, arbeidsmarkedstiltak, språkopplæring, utdanningstilbud, tilsynsordninger for barn) er i dag regulert gjennom ulike regelverk. Regjeringen vil gjennomgå disse regelverkene for å fjerne unødige bindinger på etatenes arbeid med å finne gode individuelle løsninger som dekker den enkeltes behov for bistand for å komme i arbeid.

En viktig begrensning ligger i at tjenestene som hovedregel er delt inn i de samme målgruppene som inntektstrygdene. Disse gruppeinndelingene bør gjennomgås kritisk.

Det avgjørende må være hvem som har nytte av et tilbud, ikke hvilken gruppe de tilhører. På noen områder bør det vurderes en friere virkemiddelbruk i de forløp som leder fram til uførepensjon. Disse forløpene starter normalt med sykepenger, deretter rehabiliteringspenger og attføring/attføringspenger før uførepensjon blir innvilget. Her bør det vurderes om aktive tiltak skal kunne settes inn tidligere i prosessen enn i dag.

Gruppeinndelingen kan også bidra til å sette et negativt stempel som «yrkeshemmet» på en bruker, og dette kan bidra til å svekke brukernes selvbilde og deres omdømme hos mulige arbeidsgivere. Reglene for tjenester kan også inneholde standardiserte varighetsbestemmelser som ikke alltid samsvarer med brukernes behov.

For å skape mer brukertilpassede løsninger, kan det være nødvendig med mer handlingsrom lokalt. Regjeringen vil derfor gå videre med å avregulere tildeling og produksjon av tjenester. Etatene kan oppnå bedre resultater gjennom faste budsjettrammer, kombinert med resultatkrav. Innenfor budsjettrammene bør førstelinjetjenesten i samråd med brukeren, få større frihet til å velge de kvalifiserende tjenestene som best bidrar til å hjelpe den enkelte inn i arbeidslivet.

Sammen med omorganiseringen i en ny jobbetat, vil dette kunne føre til en bedre situasjon og mer effektiv hjelp for dem som har vanskeligst for å komme i arbeid på grunn av helseproblemer og yrkeshemning. Disse brukerne befinner seg i dag ofte i en gråsone mellom trygdeetat og Aetat, og noen av dem ender opp som kasteballer mellom etatene. De vil nå kunne få all hjelp innen samme etat, og denne etaten vil dessuten kunne tilpasse sine virkemidler bedre til den enkelte brukers behov.

Regjeringen vil i 2003 legge fram en stortingsmelding om arbeidsmarkedspolitikken med signaler om en dreining av de tjenestene som Aetat tilbyr. Sentralt i Regjeringens forslag vil være at offentlige inngrep i arbeidsmarkedet bør avgrenses i omfang og til steder hvor markedet ikke ivaretar samfunnsmessige behov og oppgaver. Arbeidsmarkedet bør i størst mulig grad være selvregulerende. Aetats rolle skal være å komme inn der markedet ikke ivaretar samfunnsmessige behov. Aetat skal i større grad prioritere de brukerne som har størst behov for bistand, særlig med henblikk på kvalifisering og kartlegging av brukernes servicebehov.

Rett til vurdering av arbeidsmarkedstjenester

Arbeids- og administrasjonsdepartementet arbeider med en generell modernisering av sysselsettingsloven. Det er lagt vekt på å bidra til en generell styrking av brukerperspektivet, herunder styrke brukernes innflytelse og rettssikkerhet. Arbeidssøkernes rettigheter er i dag bare delvis formalisert i lov og forskrifter, i første rekke forvaltningen av dagpenger og attføringspenger. Forvaltningslovens generelle regler pålegger Aetat visse krav til saksbehandlingen overfor dem som er registrerte som arbeidssøkere og yrkeshemmede. Regjeringen ønsker å klargjøre og synliggjøre brukernes rettigheter og vil foreslå at dette nedfelles i sysselsettingsloven. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil i nærmeste framtid sende et forslag om endring av sysselsettingsloven på høring. Innføring av nye servicebaserte brukerrettigheter skal gi brukerne en formell rett til å få vurdert sine behov for arbeidsmarkedstjenester.

Individuelle planer

Helselovgivningen har hjemlet en forskrift om individuelle planer. Formålet er å sørge for at pasienten får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud.

Lovregulering gir generelt en større forpliktelse til å utføre bestemte tjenester og tiltak. For å sikre brukerne et helhetlig tilbud og skape bedre organisasjonsmessige forutsetninger for et tverrfaglig samarbeid, kan lovhjemling av individuelle planer i andre lover enn helselovgivningen være aktuelt. Det må eventuelt sikres at dette ikke medfører omfattende saksbehandling og mye papirarbeid som ikke kommer brukerne til gode. Et forslag om lovfesting av rett til individuell plan etter sosialtjenesteloven er sendt på høring.

Økt vekt på funksjonsvurdering og tverrfaglige vurderinger

Sandmanutvalget (NOU 2000:27) foreslo at en i større grad skal legge vekt på funksjonsevne ved tildeling av trygdeytelser og iverksetting av tiltak. Når arbeidsevnen skal vurderes, vil funksjonsevne være et bedre mål enn diagnose. Ved å legge større vekt på funksjonsevne, vil det bli lettere å finne fram til egnede tiltak i arbeidslivet. Sandmanutvalget mente at funksjonsvurderinger vil kunne medvirke til redusert sykefravær og færre uførepensjonister. Utvalget forutsatte at sykdom fortsatt skal være et vilkår for trygdeytelser.

Kvinnehelseutvalget (NOU 1999:13) har også foreslått at en i større grad bør benytte funksjonsvurderinger ved tildeling av trygdeytelse og attføringstiltak.

Det er trygdeetaten som i dag avgjør om søkeren fyller vilkårene for sykepenger, rehabiliteringspenger og uførepensjon. Søkerens lege er imidlertid en viktig premissleverandør. Sandmanutvalgets forslag om økt vekt på funksjonsvurderinger, tar utgangspunkt i at medisinsk behandling alene ikke løser sykefraværs- og utstøtingsproblemene. Vellykket tilbakeføring til arbeidslivet avhenger også i stor grad av funksjonsevne, motivasjon og mestring. Gjennom utvalgets forslag om funksjonsvurderinger, blir legens rolle ikke lenger så sentral. Funksjonsevneperspektivet bør i følge Sandmanutvalgets forslag, gjennomsyre tilnærmingen til sykdomsrelaterte saker generelt. Med en slik tilnærming kan funksjonsvurderinger foretas på ulike måter og på ulike «faglige nivåer»:

1. Egen funksjonvurdering

2. Arbeidsgivers funksjonsvurdering

3. Legens funksjonsvurdering

4. Helhetlig funksjonsvurdering

5. Utdypende tverrfaglig funksjonsvurdering

Sandmanutvalgets forslag om i større grad å benytte funksjonsvurderinger er delvis fulgt opp gjennom Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (se kapittel 3). Helhetlig funksjonsvurdering og utdypende tverrfaglig funksjonsvurdering krever et mer omfattende forarbeid i form av forskning og forsøksprosjekter.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har hatt på bred høring forslag til endringer i arbeidsmiljøloven som oppfølging av Sandmanutvalgets innstilling. Formålet med forslagene var å presisere og til dels utvide arbeidsgivers plikter til tilrettelegging for og oppfølging av sykmeldte, herunder innføring av ny plikt til å utarbeide oppfølgingsplaner. Regjeringen tar sikte på å legge fram et forslag overfor Stortinget i løpet av 2002.

Det benyttes i dag bare i liten grad tverrfaglige vurderinger i forbindelse med innvilgelse av uførepensjon.

I Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) viser Sosialdepartementet til at departementet vil foreta en nærmere vurdering av saksbehandlingsrutiner og beslutningsprosesser ved behandling av søknader om uførepensjon og den foreslåtte tidsbegrensede stønaden. Det vil i den forbindelse vurderes i større grad å benytte tverrfaglige vurderinger, hvor funksjonsvurderinger inngår som et viktig verktøy for å avklare søkerens arbeidsevne. Etter departementets oppfatning bør det også i større grad legges til rette for at arbeidsevnen skal kunne prøves ut.

Sosialdepartementet har bedt Norges forskningsråd om å ta initiativ til og koordinere forsknings- og utredningsprosjekter hvor målet er å komme fram til et opplegg for helhetlig funksjonsvurdering. Prosjektet skal blant annet avklare meningsinnholdet i funksjonsbegrepet som et vurderings- og tildelingskriterium for tiltak, utforming og operasjonalisering av funksjonskriterier, hvilken type kompetanse en vil ha behov for, og organisering av tverrfaglig kompetanse i forbindelse med funksjonsvurdering. Sosialdepartementet har også bedt om en oversikt over erfaringer med funksjonsvurderinger og forsøk fra andre land. Det er aktuelt å iverksette flere prosjekter fra 2003.

9.4 Samarbeid med helsetjenesten

Helsetjenesten er en viktig samarbeidspartner for etatene. Helsetjenestens deltakelse er nødvendig og ofte avgjørende for å kunne gi et helhetlig tilbud til personer med sammensatte problemer, og for å nå målet om at flere skal komme i arbeid. Arbeidsrettet rehabilitering innebærer at aktørene må være orientert mot arbeid. Det er nødvendig å dreie tenkemåten fra funksjonssvikt og sykdomsorientering til funksjonsevne og hva den enkelte kan utføre tross helseplager. Det er også viktig med gode organisatoriske forutsetninger for et samarbeid som involverer helsetjenesten. Det er nødvendig å utvikle strategier som ser brukerens problemer i sammenheng, og som muliggjør et reelt og tverrfaglig samarbeid om å løse dem.

En omorganisering av Aetat, trygdeetaten og sosialkontortjenesten må koordineres med reformarbeid som omfatter helsetjenesten.

Regjeringen Bondevik I, la fram Opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2006). Ved behandling av St.prp. nr. 63 (1997-98) sluttet Stortinget seg til hovedlinjene i den foreslåtte planen. Overordnet målsetting for satsingen er å fremme selvstendighet og evnen til å mestre eget liv for mennesker med psykiske lidelser.

Regjeringen la høsten 2002 fram en handlingsplan mot rusmiddelproblemer. Rusmiddelpolitikken må ha realistiske mål, og tiltakene skal velges ut fra kunnskap og resultater. Dette innebærer en økt satsing på forebyggende tiltak, styrket tilbud om behandling og rehabilitering, samt skadereduksjon. Behandlingstilbudene må styrkes, og rehabiliteringstilbudene må rustes kraftig opp og innrettes slik at de møter den enkelte brukers behov.

Regjeringen legger tidlig i 2003 fram en stortingsmelding om folkehelsepolitikken med strategier for det neste tiåret. Meldingen vil blant annet ta tak i de utfordringene vi står overfor når det gjelder livsstil og helse, ulikheter i helse, psykiske lidelser som folkehelseproblem og rammebetingelser for det lokale folkehelsearbeidet. Sosial helse og ulikhet vil bli grundig belyst i meldingen.

Mer kunnskap om samarbeid mellom helsetjenesten og andre tjenester

I forholdet mellom helsetjenestene og de andre tjenestene er det store grenseflater det er behov for å vite mer om. For å bedre samarbeidet mellom helsetjenestene og andre tjenester er det behov for forskning og utviklingsrettede prosjekter som tar opp problemstillinger knyttet til insentiver, mål og ansvar for samarbeid i ulike sammenhenger.

9.5 Samarbeid med utdanningssystemet

En del av Regjeringens strategi for en helhetlig reform for brukerretting, og for å få flere i arbeid og færre på trygd, vil være å se nærmere på samspillet mellom utdanningssystemet og velferdstjenestene, og hvordan utdanningspolitikken kan bidra til å oppfylle mål for velferdstjenestene, blant annet hvordan ledig kapasitet i utdanningssystemet kan utnyttes for dette formålet.

Velferdstjenestenes flerbrukere preges i stor grad av at de har lite utdanning. Det gjelder langtidsledige, yrkeshemmede, enslige forsørgere, innvandrere, og unge arbeidsledige som ikke har fullført videregående utdanning.

Kvalifiserte arbeidssøkere er en forutsetning for å opprettholde en stor og omstillingsdyktig arbeidsstyrke. Sammenhengen mellom utdanning, og helse, bruk av sosiale tjenester og posisjon i arbeidsmarkedet er vel dokumentert. Både formal- og realkompetanse har betydning for inngang og videre integrasjon i arbeidslivet. Kompetanseheving er derfor en viktig del av det offentliges innsats for å få arbeidsledige og yrkeshemmede i arbeid, og dekke arbeidskraftbehovet.

En ny organisering av velferdstjenestene som setter et sterkere fokus på å få personer inn i og tilbake til arbeid, må bidra med aktive tiltak for kvalifisering og integrasjon i arbeidslivet. Det vil være en spesiell utfordring å bidra til oppkvalifisering av arbeidssøkere uten grunnskole og videregående skole som har vansker med å komme inn i arbeidslivet. Et viktig prinsipp vil også her være å sikre løsninger som ikke velter kostnader for utdanning over fra fylkeskommune/kommune til stat.

Viktige utfordringer for å kunne gi brukerne av velferdstjenestene kompetanseheving, retter seg mot utdanningssystemet, men også til en viss grad mot velferdstjenestene selv. Utdanningssystemet må omstille seg. Det må blant annet utvikles til å bli mer etterspørselsdrevet og mindre tilbudsdrevet. Tilbyderne av utdanning for voksne må omstille sine tilbud til å bli mer fleksible, særlig i form av modulstrukturerte tilbud, og gi mer individuelt tilpassete tilbud. Mer fleksible tilbud vil gjøre det lettere å benytte seg av kompetansereformens rettigheter samtidig som man er i arbeid, søker arbeid eller har andre hovedaktiviteter. Velferdstjenestene må videreutvikle sin bestillerkompetanse til å stille krav og være med å drive fram en slik omstilling i utdanningssystemet. Utdanningssystemet må inn i samarbeidet om de individuelle planene.

For å legge grunnlaget for en god og varig tilknytning til arbeidslivet er det avgjørende at flest mulig ungdommer fullfører videregående opplæring og oppnår studie- eller yrkeskompetanse. For å videreutvikle oppfølgingstjenestens arbeid med sikte på å hindre at ungdom faller ut av videregående opplæring, har Regjeringen i statsbudsjettet for 2003 foreslått en bevilgning på 8 mill. kroner. Bedre tilrettelegging og differensiering av opplæringen slik at den kan gi tilpassede tilbud til all ungdom, er vesentlig. Det gjelder også for dem som ikke er teoristerke eller skolemotiverte. Dette skal skje blant annet gjennom praksisrettede opplæringstilbud. Regjeringen vil bruke oppfølgingstjenesten aktivt for å sikre at all ungdom fullfører utdanning eller arbeidstrening. Spesielt er det viktig at samarbeidet mellom oppfølgingstjenesten, skolenes rådgivningstjeneste og Aetat videreutvikles.

Opplegg som avklarer brukernes behov for opplæringstilbud, for eksempel ved lese- og skrivevansker, krever spesialistkompetanse. Det kan være vanskelig å få relevante spesialisttilbud fra utdanningssystemet, for eksempel fra pedagogisk psykologisk tjeneste. Det er derfor behov for å se nærmere på hvordan dette kan bedres.

For å gi voksne brukere av velferdstjenestene bedre muligheter til å orientere seg i det fragmenterte utdannings- og veiledningsfeltet, vil Regjeringen se nærmere på om og eventuelt hvordan en ny organisering av arbeid, trygd og sosialkontortjenesten kan bidra til å gi bedre tilgang på helhetlig utdannings- og yrkesinformasjon og veiledning for voksne. Dette er i tråd med OECDs råd, basert på deres evaluering av norsk utdanning og veiledning.

9.6 Kompetansebygging i tjenestene

Det er avgjørende for å lykkes med iverksetting av denne reformen at eksisterende kompetanse videreutvikles og at ny kompetanse bygges opp. Mange ansatte vil få nye og utvidede arbeidsoppgaver. Kompetansesituasjonen i de tre tjenestene er i dag noe forskjellig. Trygdeetaten har den laveste formelle kompetansen, mens sosialtjenesten har det høyeste utdanningsnivået ved at flertallet er høyskoleutdannet.

Trygdeetaten har en svært lav turnover sammenliknet med andre deler av arbeidslivet og har derfor mange medarbeidere med lang erfaring og høy realkompetanse. Samtidig har etaten hatt problemer med å tiltrekke seg og holde på personer med høy utdanning. Utover internopplæring og etterutdanning finnes det i dag ikke egne utdanningstilbud rettet mot arbeid i trygdeetaten.

Aetat har flere ansatte enn trygdeetaten med grad fra høyskole eller universitet. I Aetat er svært mange utdanninger representert, men disse er ikke spesielt tilpasset etatens oppgaver. De er for eksempel i liten grad rettet mot samhandling med brukere. Aetats strategi har vært å rekruttere generalister med faglig bredde og tilføre spisskompetanse gjennom virksomhetsintern opplæring og ekstern etterutdanning.

Sosialtjenesten har et høyere utdanningsnivå enn trygdeetaten og Aetat. Sosionomutdanningen er mer orientert mot individuelt sosialt arbeid enn den er orientert mot saksbehandling knyttet til innvilgelse av økonomiske ytelser.

I en ny jobbetat vil vurdering av individuelle behov og en individuell tilpasning av tjenestetilbudet være et sentralt virkemiddel. Ansatte i førsteleddet som skal kunne ta seg av et bredt spekter av tjenester, må ha forholdsvis høy kompetanse for å sikre gode beslutninger. Dette krever ny kompetanse hos de ansatte i etatene. Det vil videre være nødvendig med økt kompetanse på behandling av mennesker i en vanskelig livssituasjon. Dette omfatter blant annet motivasjon, veiledning og rådgivning. Dette er en kompetanse som finnes i deler av etatene, men som mange må tilegne seg. Mange flere ansatte må også tilegne seg kunnskap om arbeidslivets behov. Det er også nødvendig å styrke kompetansen til å foreta skjønnsbaserte avgjørelser som innebærer vanskelige avveininger som krever forståelse for de grunnleggende mål i velferdspolitikken og innsikt i aktuelle virkemidler.

Den kanskje største utfordringen i skjønnsbaserte avgjørelser dreier seg om å vurdere arbeids- og inntektsevne. Vurdering av arbeidsevne eller funksjonsevne er et område der det er behov for systematisert kunnskap, og der det er behov for forskning og metodeutvikling, se omtale foran i dette kapitlet. En del av den kompetansen som er nødvendig for utøvelse av skjønn, vil også være til hjelp når det skal gis veiledning. Veilederrollen stiller imidlertid spesielle krav til kommunikasjon, innlevelse og sensitivitet overfor den man samhandler med. Et veiledningsforhold varierer med de brukerne man forholder seg til, men det er likevel viktig at en etat møter brukerne på en mest mulig lik og gjenkjennelig måte. Kompetanseoppbyggingen må blant annet være innrettet mot å etablere en felles veilederkultur. For å bygge opp en felles kultur i en ny organisasjon er felles kompetanse viktig.

Følgende elementer synes å være helt sentrale for kompetansen i en ny organisasjon:

• I en ny organisasjonsmodell kreves det breddekompetanse i førstelinjetjenestene, og dagens utdanningssystem tilbyr ikke kompetanse av denne typen.

• Desentralisering av oppgaver øker kompetansekravene lokalt hos dem som skal iverksette politikken.

• Økt bruk av skjønn og individuell tilpasning lokalt stiller høye krav til faglig kompetanse.

• Økt samhandlings- og veiledningskompetanse, slik at brukerne møtes på en måte som gjør dem mer fornøyd enn de er i dag.

• I en ny jobbetat vil økt kompetanse om arbeidslivets behov være sentralt.

Kompetansebyggingen i etatene bør skje både gjennom den formelle grunnutdanning, og i ekstern og intern etter- og videreutdanning. Omorganiseringen må blant annet også omfatte en systematisk internopplæring. Det må stilles krav til ledere om kunnskapsformidling.

NOVA har på oppdrag fra Sosialdepartementet utredet mulighetene og et konkret opplegg for en type høyere utdanning som kvalifiserer til arbeid blant annet i trygdeetaten. I utredningen har en primært sett på kompetansebehov og utdanningstilbud for trygdeetaten, men også tatt hensyn til situasjonen i tilgrensende etater. Skal etatene rekruttere dyktige medarbeidere, må det være veier inn i etatene fra høyskoler og universitet. Regjeringen ser det som en sentral oppgave å vurdere kompetansebehovene i en ny organisasjonsstruktur og foreslå tiltak som skal sikre utdanning av kompetente medarbeidere til de nye etatene. Utfordringen ligger både i å gi medarbeiderne i dagens etater et framtidsrettet tilbud og å sikre god rekruttering.

9.7 Taushetsplikt og personvern

I gjennomføring av omorganiseringen og i det videre reformarbeidet legger Regjeringen stor vekt på å sikre personvernet.

Velferdsstatens forvaltningstjenester behandler store mengder opplysninger om personlige forhold. Det kan være opplysninger av følsom art, for eksempel informasjon om sykdommer, sosiale problemer, bidragsplikt og arbeidsløshet. Slik informasjon er nødvendig for at forvaltningen skal kunne løse sine oppgaver og gi folk de rettigheter og den service de har krav på. Men faren for misbruk, eller bruk av opplysningene til andre formål enn de er innhentet for, øker når flere har tilgang til opplysningene.

Brukernes rettssikkerhet er viktig. Det må sikres at personopplysninger ikke spres unødig. Tilliten til tjenestene vil bli svekket dersom dette skjer. Moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi har et stort potensiale for å spre opplysninger, og det må legges stor vekt på at systemene ivaretar personvernet på en god måte.

Den omorganiseringen som drøftes i denne meldingen, vil føre til at personopplysninger vil følge andre løp enn før, og at andre personer vil bli involvert. Beslutningsprosessene, først og fremst i attførings- og uføresaker, skal imidlertid forenkles, og det vil innebære at færre personer blir involvert i saksbehandlingen. Dersom det skal utvikles felles datasystemer for flere etater for å hindre dobbeltarbeid med informasjonsinnhenting, vil dette reise særlige utfordringer.

De utfordringene som reiser seg, kan møtes både med rettslig regulering og tekniske virkemidler. Det er to typer rettsregler som er særlig aktuelle. Det er regler om taushetsplikt og reglene i personopplysningsloven.

Hovedregelen om taushetsplikt er i dag forvaltningslovens § 13 som pålegger ansatte i et forvaltningsorgan å hindre at andre får adgang til opplysninger om personlige forhold som de har fått i tjenesten. Denne taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for å gi opplysninger om personlige forhold til andre organer eller etater. Men det finnes viktige unntak fra denne regelen. Blant annet er det tillatt å gi slike opplysninger hvis den som har krav på taushet, samtykker i at det blir gjort. Mye av dagens samarbeid om brukere som har kontakt med flere etater, bygger på slikt samtykke.

Personopplysningsloven av 14. april 2000 vil kunne kreve konsesjon fra Datatilsynet for å behandle sensitive opplysninger, med mindre behandlingen av opplysningene utføres av et statlig eller kommunalt organ og har hjemmel i lov. Dersom de samme medarbeidere har tilgang til svært mange og varierte personopplysninger, kan dette føre til at risikoen for brudd på personvernbestemmelsene blir for stor. Dette må det tas hensyn til når konsesjonsspørsmålet blir vurdert. Personopplysningsloven setter dermed skranker for hvor langt man kan gå i å samordne informasjonsutveksling mellom og innen tjenester. Her kan det imidlertid tas i bruk tekniske løsninger som begrenser unødig spredning. Dette kan oppnås ved å legge inn sperrer i systemene som både regulerer hvem i organisasjonen som skal få tilgang til opplysninger om enkeltpersoner, og som regulerer hvor mye informasjon om vedkommende som blir tilgjengelig for én medarbeider. Man kan begrense tilgangen til å gjelde de saksbehandlerne som arbeider med bestemte saker som krever utvidet informasjonsinnhenting. Tilgangen kan også begrenses slik at den kun gjelder lesing, og ikke endring, av informasjon. Begrensningene kan knyttes til geografisk område. Saksbehandler får da tilgang kun til brukere innenfor sin kommune, sin bydel eller bestemte postnummerserier. Avgrensningen kan også gjøres ved en kombinasjon av geografisk avgrensning og rolleavgrensning. Adgang kan dessuten begrenses ved hjelp av kryptering, som er en prosess der informasjonen endres for å hindre uvedkommende i å lese den.

Et hovedprinsipp for sikring av personvernet er at den enkelte samfunnsborger skal ha størst mulig kontroll over bruken av opplysninger om seg selv. Dette kan skje gjennom innsyn om hvilke personopplysninger et organ har registrert, og etater har i en del saker informasjonsplikt om registrering. Særlig viktig er det at den enkelte i mange saker må samtykke i bruk av personopplysninger. Slikt samtykke kan også frita fra taushetsplikten. Det er Regjeringens syn at bruk av informert samtykke skal være et hovedprinsipp i personvernet også innenfor velferdstjenestene. I en del tilfeller vi det imidlertid være lite hensiktsmessig å basere innhenting, registrering og bruk av sensitive opplysninger på samtykke. Når en person trenger trygd eller andre ytelser, vil de ofte være i en situasjon der de føler seg tvunget til å gi opplysninger de helst ville holde for seg selv. Samtykket blir derfor ikke fritt og det må suppleres med regler som beskytter den enkeltes personvern.

9.8 Gjennomføring av organisasjonsendringen

9.8.1 Hovedutfordringene i gjennomføringen

Den omorganisering som er foreslått i denne meldingen innebærer en av de største organisasjonsendringer i offentlig sektor som er gjennomført i nyere tid. Gjennomføringen vil bli en krevende oppgave.

Hovedutfordringene i gjennomføringen er:

• Etablering av en førstelinje hvor jobbetat, pensjonsetat og sosialtjeneste møter brukerne på en helhetlig måte

• Etablering av en ny jobbetat som samler de statlige arbeidsrettede virkemidlene

• Etablering av en ny pensjonsetat

• Å finne hensiktsmessige samarbeidsformer mellom jobbetat, pensjonsetat og sosialtjeneste både i førstelinjen og i andre organisasjonsledd

9.8.2 Tidsplan for gjennomføringen

Tilstrekkelig tid til planlegging må avveies mot behovet for å få vedtatte endringer på plass så raskt som mulig, og få i gang de prosesser som er nødvendige for en vellykket gjennomføring. Dette er ikke minst viktig for å sikre motivasjon og målrettethet hos ledelse og ansatte i de ulike etatene.

Stortingsbehandlingen av meldingen vil danne grunnlaget for planleggingen av organisasjonsendringene. Hvis Stortinget behandler meldingen våren 2003, tas det sikte på å legge frem forslag til nødvendige lovendringer i løpet av 2004. Organisasjonsendringene kan først skje når Stortinget har vedtatt de nødvendige lovendringene. Den formelle etableringen av de to nye statlige etatene vil kunne være mulig tidligst fra 2005.

Det er viktig at det raskt etableres klare rammer for det videre arbeidet slik at det er mulig å holde fokus på de løpende oppgavene samtidig som den nye organiseringen planlegges. Brukerservicen må ikke bli skadelidende i planleggings- og gjennomføringsperioden.

Ved etablering av de to nye statlige etatene er det avgjørende å få på plass en strategisk ledelse som kan lede oppbyggingen av de nye etatene. En hovedoppgave vil være å etablere den førstelinjetjenesten som er beskrevet nærmere i kapittel 7. En slik førstelinjetjeneste vil være avgjørende for raskt å kunne tilby brukerne et bedre og mer helhetlige tilbud.

Organiseringen av regionale ledd og nasjonale spesialenheter kan skje over noe lengre tid, der en også tar i bruk muligheten for å forsøke ut ulike løsninger og legger vekt på å opprettholde et høyt servicenivå. Prosessen må imidlertid gjennomføres slik at det ikke skapes unødig usikkerhet blant de ansatte.

Det er Regjeringens utgangspunkt at ingen omorganiseringer lykkes uten medvirkning fra de ansatte og et konstruktivt samarbeid med deres organisasjoner. De ansattes kunnskaper er en viktig ressurs for å få til en vellykket omstilling og for god service i de nye etatene. Retningslinjene for omstilling er formalisert i lov- og avtaleverk, men det avgjørende er at formalitetene følges opp med en reell vilje til samarbeid og medvirkning. Det forutsettes at ingen tilsatte skal sies opp i forbindelse med omorganiseringen, men for noen kan det bli tale om å bytte arbeidssted. Det forutsettes også at effektiviseringsgevinstene ved omorganiseringen i hovedsak hentes ut gjennom bedre service og økt måloppnåelse.

9.8.3 Nødvendige lovendringer før omorganiseringen

Dagens lovgivning inneholder en del forvaltningsmessige bestemmelser om tjenestenes organisering, om hvordan saker skal behandles, om utbetaling med videre. Utviklingen har gått i retning av å gi kommunene og statlige etater større frihet til å organisere tjenestene og ikke låse dette fast i lovgivningen.

Sosialtjenesteloven inneholdt opprinnelig bestemmelser om at det i hver kommune skulle være en sosialadministrasjon som skulle ledes av et helse- og sosialstyre og om forholdet mellom disse organene. Disse bestemmelsene ble tatt ut av loven i 1993 og kommunene har i dag stor frihet til å bestemme selv hvordan de vil organisere sine tjenester. Loven regulerer imidlertid hvilke oppgaver kommunen har og hvordan oppgavefordelingen mellom statlige organer og kommunen skal være.

Sysselsettingsloven hadde inntil 2002 bestemmelser om organiseringen av Aetats ytre etat, og om at det skulle være et fylkeskontor i hvert fylke. Disse bestemmelsene er nå opphevet og og Aetat kan tilpasse organisasjonen løpende for best mulig å nå sine mål. Folketrygdloven har derimot fortsatt bestemmelser om organiseringen. Her går det fram at det skal være et trygdekontor i hver kommune, et fylkestrygdekontor og en hjelpemiddelsentral i hvert fylke og at folketrygden sentralt skal administreres av Rikstrygdeverket.

Alle lover og organisatoriske regler som regulerer de ulike etatene må gjennomgås før en organisasjonsreform settes ut i livet. Målet er å få en organisasjonsstruktur som effektivt iverksetter politikken basert på at etatene gis den nødvendige frihet til å finne egnede løsninger.

9.8.4 Viktige forutsetninger for å lykkes

Mange omstillingsprosesser både i privat og offentlig sektor lykkes ikke fullt ut i forhold til de mål og ambisjoner som ligger til grunn for endringene. En vellykket gjennomføring krever at det legges til rette for gode prosesser som både ivaretar de ansatte i organisasjonen og sikrer at målene med organisasjonsendringene hele tiden er i fokus.

For å lykkes er det helt avgjørende at det så raskt som mulig etableres en felles bevissthet i de nåværende etatene om formålet med organisasjonsendringene. På den måten kan en forberede organisasjonene forut for omstillingen, og dermed skape forutsetninger for en vellykket iverksetting. Ikke minst er det viktig å synliggjøre hvilke gevinster som kan realiseres med en ny organisering, både for brukere og ansatte.

Ofte undervurderes organisasjonskulturenes betydning ved sammenslåinger og organisasjonsendringer. Dersom en skal unngå at de enkelte organisasjonsenhetene som slås sammen beholder gamle handlingsmønstre som ikke er hensiktsmessige i forhold til målene for omorganiseringen, må det fra første stund i endringsprosessen legges vekt på å bygge en felles organisasjonskultur. Særlig vil det være viktig med en felles kultur i forhold til brukeren. I denne kulturen må det inngå felles mål, verdier, standardprosedyrer med videre. Stillingsbeskrivelser og -innhold må utarbeides på nytt og ikke være en videreføring av situasjonen i de gamle etatene. Samtidig må man i en overgangsfase gjøre best mulig bruk av den kompetansen man faktisk har i forhold til de konkrete oppgavene man blir stilt overfor. Denne omstillingen må begynne i forkant av at lovendringene er på plass og de formelle ansvarsforholdene er endret.

Kompetanseoppbygging og opplæring vil være viktig både som ledd i å endre og bygge en felles kultur, men ikke minst vil mange ansatte få nye arbeidsoppgaver som vil kreve ny og utvidet kompetanse. Det må avsettes tid og ressurser til nødvendig opplæring med sikte på at de ansatte kan tilpasse seg nye roller, systemer, prosesser og ikke minst overføre kompetanse som tidligere bare har vært til stede i enkeltetatene. Her vil felles opplæringstiltak stå sentralt gjennom fagseminarer, videreutdanningstiltak med videre.

Det må gjennom hele prosessen legges stor vekt på åpenhet og kommunikasjon i forhold til de ansatte og deres organisasjoner. Mangel på informasjon skaper lett rykter og unødvendig usikkerhet. Det må legges vekt på å få ledelsen av de nye etatene på plass så raskt som mulig. En vellykket organisasjonsendring krever tydelige ledere som involverer sine ansatte i endringsprosessene.

9.8.5 Nærmere om gjennomføring

Planleggingen av de foreslåtte organisasjonsendringene vil starte straks denne meldingen er fremlagt. Når Stortinget har behandlet meldingen vil det legges mer detaljerte planer for gjennomføring. Viktige problemstillinger i planleggingen vil være:

• Detaljert oppgavefordeling innen og mellom etatene.

• Samarbeidsløsninger mellom de nye etatene og med kommunene.

• Etablering av en brukerrettet førstelinje.

• Forhandlinger med kommunene om etablering av førstelinjen.

• Arealbehov, lokaler, flytting.

• Kompetansebehov.

• Rekrutterings- og opplæringsbehov.

• IKT-løsninger.

• Intern informasjon i etatene.

• Kontakt og samhandling med de tilsattes organisasjoner.

Mye av den kompetansen som trengs i omstillingsfasen vil være verdifull etter gjennomføringen. Blant annet vil prosjekterfaring kunne ha en overføringsverdi til mer nettverksorganiserte og teambaserte arbeidsformer i den nye organisasjonsstrukturen.

Det er viktig å planlegge de nye etatene ut fra at de vil ha ulike oppgaver som krever ulikt fokus. Jobbetaten skal ha hovedfokus på å få flest mulig i arbeid gjennom en samordnet innsats der brukeren selv har en viktig rolle. Pensjonsetaten vil få ansvaret for stønader som er sterkt regulert i en omfattende lovgivning og der riktig ytelse til rett tid må stå i fokus.

Med utgangspunkt i brukernes behov for bistand med sikte på å skaffe seg arbeid, må jobbetaten ha et tett samarbeid med den kommunale sosialtjenesten. Det vil kreve høy kompetanse når det gjelder kartlegging og veiledning for å løse brukerens problemer. Kravet om individuelt tilpassede løsninger vil stå sentralt.

God brukerservice vil også være en sentral målsetting for pensjonsetaten, men arbeidsoppgavene ligger bedre til rette for standardisering og effektivisering ved å utnytte stordriftsfordeler og spesialisering. Både organisasjons- og kompetanseutvikling i de to statlige etatene må ta utgangspunkt i de ulike kravene som stilles.

Etablering av de fysiske kontaktpunktene vil være en omfattende prosess som vil kreve god planlegging og god sentral tilrettelegging. Forutsetningen er at staten bør ha «sørge for»-ansvaret for organisering og drift av førstelinjetjenesten og ta initiativ til forhandlinger med kommunesektoren. Arbeidet bør tilrettelegges i et nært samarbeid med Kommunenes Sentralforbund slik at det legges klare rammer for de lokale forhandlingene. Dette vil lette forhandlingene lokalt, som bør startes så fort en styringsstruktur er på plass. Samtidig er det også viktig at de sentrale rammene gir nødvendig fleksibilitet for tilpassede lokale løsninger.

Både etablering av fysiske kontaktpunkter lokalt, endringer på det regionale nivået og etablering av nasjonale spesialenheter vil bety behov for flytting, oppsigelse av leieavtaler, omdisponering av kontorlokaler og behov for nye kontorlokaler. Tilpasning til en ny struktur kan skje gradvis slik at den tilpasses utløp av leiekontrakter, mulighet for alternativ bruk av nåværende lokaler og mulighet for samlokalisering i nye lokaler. Det vil også være naturlig at det i tiden fremover foretas arealmessige disposisjoner for å sikre større fleksibilitet i forhold til fremtidige løsninger.

I valg av lokalisering av regionale og nasjonale organisasjonsenheter vil en legge til grunn «Retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser og tjenesteproduksjon». De tar blant annet utgangspunkt i målet om en jevnere regional fordeling av statlige arbeidsplasser og at det kan bygges opp profesjonelle fagmiljøer også utenfor de større pressområdene. I en totalvurdering av lokaliseringsalternativer vil selvsagt også hensynet til de ansatte bli tillagt betydelig vekt. Også når det gjelder lokalisering og flytting vil en legge til grunn de avtaler som er inngått med arbeidstakerorganisasjonene om omstilling i staten. Det vises her særlig til «Personalpolitikk ved omstillingsprosesser», AAD 2002, som gir en omfattende oversikt over bestemmelser og virkemidler i forbindelse med omstilling i staten. Publikasjonen er utarbeidet i samråd med arbeidstakerorganisasjonene og vil danne grunnlaget for en konkretisering av det omstillingsarbeidet som skal skje i denne sammenhengen. Regjeringen vil foreta en konkret gjennomgang av virkemiddelbruken før reformen iverksettes.

9.8.6 Særlig om IKT

Det er en felles erfaring at store datasystemer innebærer betydelig risiko. Suksess er ikke bare avhengig av god kompetanse, god bemanning, god prosjektledelse og så videre, men også evnen til å dele opp og forenkle. Det er også en gryende erkjennelse av at kompleksitet er et kjennetegn ved selve informasjonsteknologien, ved at det er et betydelig antall elementer som skal spille sammen og som kan være utenfor brukerorganisasjonens kontroll. Disse utfordringene er etatene stilt overfor i dag og de nye etatene vil stå overfor de samme utfordringene. For å redusere risiko er det derfor viktig at de nødvendige systemutviklingstiltak gjennomføres trinnvis.

I en overgangsfase vil de nye etatene møte spesielle utfordringer på IKT-siden. Vurderinger hittil tilsier at trygdeetatens datasystemer ikke uten videre kan splittes opp slik at hver av de nye etatene får hver sin bit. Det vil i en overgangsfase være mest hensiktsmessig at den nye pensjonsetaten fortsetter å drifte og vedlikeholde trygdesystemet inntil et nytt system er på plass. Saksbehandlerne i den nye jobbetaten vil derfor måtte leve med to systemer inntil nye rutiner for de overførte funksjonene er utviklet. Det bør vurderes om det bør lages et felles grensesnitt mot brukerne på toppen av systemene for å gjøre dette noe lettere i førstelinjen.

Det må gjennomføres utredninger for å vurdere hvordan systemene i de to nye etatene bør utvikles videre, hvor det tas høyde for at samme data bør lagres bare ett sted, at webløsninger for borgere og førstelinjen bør prioriteres, og at systemene må omfatte registrering av samtykke der dette er nødvendig. Det bør lages en felles kravspesifikasjon som definerer grensesnittene mellom de to etatenes datasystemer og sosialtjenesten.

Utvikling på IKT-siden er komplisert og forbundet med risiko, og man bør gå trinnvis frem. Samtidig er det viktig å være klar over at gevinstene for en stor del skal hentes inn ute i organisasjonen, noe som krever opplæring og god ledelse i førstelinjen.

9.8.7 Forsøk og utviklingstiltak

Som beskrevet i kapittel 3, drives det omfattende utviklings- og forsøksvirksomhet for å gi brukerne et bedre tilbud innenfor og mellom de aktuelle etatene. Brukerne opplever daglig problemer og frustrasjon i møte med dagens etater. Det er derfor svært viktig at utviklings- og forsøksvirksomheten fortsetter med uforminsket styrke, slik at det også legges til rette for kontinuerlige forbedringer av tjenestene i tiden før de organisatoriske endringene skjer.

De organisatoriske endringene som er foreslått er ikke tilstrekkelige til å nå målene for velferdsordningene. Dette kapitlet beskriver flere tilleggsvirkemidler som det er nødvendig å videreutvikle for å lykkes. Denne videreutviklingen skjer gjennom dagens utviklings- og forsøksvirksomhet. I den sammenheng er det særlig viktig å nevne arbeidet med utvikling av individuelle handlingsplaner og arbeidet med metoder for funksjonsvurdering. Disse virkemidlene krever også økt kompetanse i tjenestene.

Forsøks- og utviklingsarbeidet vil også fortsette på det organisatoriske området. Det gjelder særlig forsøkene med å finne bedre samarbeidsløsninger lokalt for å møte brukerne på en helhetlig måte. I dette arbeidet inngår også forsøk med å gi brukere med sammensatte problemer en egen kontaktperson eller koordinator.

Mange offentlige servicekontorer er allerede organisert med hovedfokus på samordning av tjenester fra arbeidskontor, trygdekontor og sosialkontor. I kapittel 3 er det også beskrevet forsøk med sikte på å prøve ut hvilken rolle offentlige servicekontorer kan ha i samordning av disse tjenestene. Forsøk som er i gang vil gi viktig erfaring som raskt bør tas i bruk og spres i forbindelse med planleggingen av førstelinjen for de nye etatene.

I det videre arbeidet er det viktig at forsøks- og utviklingstiltakene rettes inn mot de konklusjonene Stortinget trekker i forbindelse med behandling av denne meldingen. I dag gjøres det forsøk med samarbeidsmodeller som er lite aktuelle med de foreslåtte organisasjonsløsningene. Disse forsøkene må legges om slik at de kan gi nyttige innspill i forhold til de nye løsningene. Andre prosjekter kan fortsette som før eller med mindre justeringer. Dette gjelder for eksempel forsøk som gjelder oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Det vil bli lagt særlig vekt på forsøk med sikte på å utvikle en førstelinje i tråd med de prinsippene som er skissert i kapittel 7.

Også når de nye etatene er på plass, vil forsøk være en viktig strategi for å utvikle nye løsninger til beste for brukerne. Det vil derfor bli gjennomført forsøk som initieres sentralt for å prøve ut løsninger som er viktige ut fra nasjonale målsettinger. Prinsippene i moderniseringsarbeidet tilsier imidlertid at det skal gis stor frihet til å finne de gode løsningene lokalt. Uansett vil det være viktig at forsøkene evalueres og oppsummeres som grunnlag for en aktiv utveksling av erfaringer, slik at en hele tiden sikrer at kunnskap om de beste løsningene legges til grunn for den videre utvikling. Det vil også bli lagt opp til en løpende evaluering av hele organisasjonsendringen slik at det er mulig å gjøre nødvendige korrigeringer underveis.