3 NATO-operasjonar og norsk engasjement

3.1 Afghanistan

Utviklinga i 2007 viste at det internasjonale samfunnet framleis står overfor store utfordringar i Afghanistan. ISAF har eit klart FN-mandat til å bruke alle nødvendige og rimelege middel for å hjelpe afghanske styresmakter med å skape trygge forhold for gjenreising og utvikling.

Sjølv om tryggingssituasjonen er krevjande, har det på mange område vore ei positiv utvikling i Afghanistan. Det er halde demokratiske val, ei ny grunnlov er vedteken, lovverket er under utvikling og statsinstitusjonane er under oppbygging. I dag har over 80 % av befolkninga tilgang til eit helsetilbod, samanlikna med 9 % i 2004. Dødsraten for barn er redusert med ein fjerdedel, og talet på barn under utdanning er oppe i seks millionar. Ein tredjedel av desse er jenter. Det er bygd mange tusen kilometer veg siste åra, og ei rekkje andre utvik­lingsprogram er gjennomførte, under gjennom­føring eller på planleggingsstadiet.

Det er likevel klart at det trengst sterkare sivil innsats for å nå målsetjingane frå London-konferansen i januar 2006, der Afghanistan og det internasjonale samfunnet fastsette mål og rammer for den internasjonale innsatsen fram til 2011. Også i 2007 var Noreg difor ein pådrivar for ei samla tilnærming og betre koordinering av den internasjonale sivile og militære innsatsen. Dette bygde på forståinga av at det ikkje finst ei militær løysing på utfordringane i Afghanistan, samtidig som situasjonen gjer det nødvendig å sjå tryggleik og utvikling i samanheng. Noreg har òg understreka at den internasjonale innsatsen må innrettast slik at han støttar opp om ein politisk forsoningsprosess med afghanarane i spissen.

Regjeringa la stor vekt på auka FN-nærvær i heile landet og ei sterkare overordna innsatskoordinering på FN-hald. Sett frå ein norsk synsvinkel er det difor positivt at det no er brei semje i alliansen om denne tilnærminga. Det er verdt å merkje seg at NATO i 2007 heldt møte med ikkje-allierte troppebidragsytarar, EU, FN, Verdsbanken, afghanske styresmakter og andre aktørar for å diskutere koordineringa av den samla innsatsen i Afghanistan. Dette innebar ikkje at NATO tok på seg noko overordna ansvar, berre at alliansen stetta eit behov i påvente av at FN skulle gjere seg sterkare gjeldande.

Ved årsskiftet 2007–2008 deltok 14 partnarland frå fleire kontinent saman med dei 26 allierte i ISAF. Desse 40 landa stilte ein styrke på over 40 000 soldatar. Alle dei nordiske landa var representerte. Også dei nordiske partnarlanda Sverige og Finland deltok aktivt når operasjonen blei drøfta i ulike partnarforum i NATO. På norsk side blei det lagt stor vekt på tett dialog med dei nordiske naboane våre om Afghanistan, både innanfor NATO-rammene og i andre samanhengar.

Ei tilknytt sak som stod sentralt i NATO også i 2007, var spørsmålet om å fjerne nasjonale restriksjonar på bruken av styrkar. På NATO-toppmøtet i Riga i 2006 forplikta alle allierte seg til å redusere slike restriksjonar til eit minimum for å oppnå størst mogeleg fleksibilitet og effektivitet. Samtidig var fleire allierte opptekne av at restriksjonane gav rom for bidrag som av politiske årsaker elles ikkje kunne blitt stilte til disposisjon for NATO.

Ein kompliserande faktor i denne debatten er utan tvil den geografiske omlegginga av tryggings- og stabiliseringsoperasjonen ISAF i 2006, då operasjonen blei utvida til å omfatte heile Afghanistan. Gjennom det fekk NATO eit ansvar også i dei sørlege og austlege områda i landet. Det var i desse områda motstanden mot dei demokratisk valde afghanske styresmaktene og det internasjonale nærværet var størst. I 2007 stod NATO såleis overfor ein svært krevjande tryggingssituasjon. FN-resolusjon 1776 (2007), som fornyar ISAF-mandatet, skildrar ein svært kompleks situasjon der tryggleiken er truga av eit aukande samarbeid mellom Taliban, Al Qaida, andre væpna grupper og deltakarar i narkotikahandelen. Den krevjande tryggingssituasjonen skuldast òg ei taktisk omlegging hos Taliban og andre illegitime væpna grupper. Mens det tidlegare var regulære kamphandlingar mellom ISAF og større grupper av opprørarar, var sjølvmords- og vegbomber no ein stadig større trussel både mot afghanarane og det internasjonale nærværet.

Taliban og andre væpna grupper valde samtidig i aukande grad å skjule seg blant sivilbefolkninga. Våren og sommaren 2007 resulterte dette i stor merksemd om episodar der ISAF-innsats medførte sivile tap. Denne utviklinga førte til aukande kritikk mot ISAF frå afghanske styresmakter, og utløyste debatt i mange NATO-land, deriblant Noreg, om måten ISAF løyste oppgåvene sine på.

Fleire allierte, deriblant Noreg, la stor vekt på at NATO måtte ta denne utfordringa alvorleg sidan ho i siste instans kunne rokke ved legitimiteten til ISAF-operasjonen og støtta i den afghanske befolkninga, som styrken var avhengig av for å kunne utføre oppdraget. Regjeringa la stor vekt på at det måtte utformast nye prosedyrar som reduserte faren for tap av sivile liv til eit absolutt minimum. Det var difor svært positivt at det nokså snart blei semje i NATO om slike nye prosedyrar, og at situasjonen deretter betra seg markant.

Måten NATO og afghanske styresmakter behandla fangar på, gav opphav til ein liknande debatt i 2007. ISAF har mandat til å pågripe personar for å hjelpe afghanske styresmakter med å skape trygge forhold i Afghanistan. Personar som blir pågripne med assistanse frå ISAF, blir i praksis overlatne til afghanske styresmakter eller sette fri. Denne praksisen er i samsvar med folkeretten.

Frå norsk side er det i denne samanhengen understreka at Afghanistan er ein sjølvstendig stat med folkerettsleg og konstitusjonsfesta plikt til å respektere dei internasjonale menneskerettane og internasjonal humanitærrett. Regjeringa har difor lagt stor vekt på at desse krava blir innfridde i praksis, og har ein tett dialog med afghanske menneskerettsorganisasjonar med det for auge.

I NATO er det elles semje om at verken ISAF eller dei troppebidragsytande landa har noko ansvar for å etablere parallelle rettsstrukturar utanfor det afghanske lovverket. På same måten som andre allierte har Noreg likevel ei sterk interesse av velferda til pågripne personar. Difor vidareførte vi i 2007 støtta til reformer i det afghanske justisvesenet.

Som følgje av vedtak på toppmøtet i Riga intensiverte NATO i 2007 støtta til afghanske tryggingsstyrkar. Denne auka innsatsen har sin bakgrunn i at støtte til og ansvarleggjering av afghanske styresmakter, også på tryggingssida, er ein avgjerande føresetnad for at Afghanistan gradvis kan ta ansvar for sin eigen lagnad. Denne strategien, som på sikt har til mål å leggje til rette for redusert NATO-nærvær i Afghanistan, inneber langvarig og omfattande opplærings- og materiellstøtte.

Resultata av denne innsatsen tek no til å vise seg. Med støtte frå ISAF deltok den afghanske hæren i 2007 stadig oftare i fremste rekkje, og han har no begynt å overta leiinga av operasjonar. Det er håp om at styrkemålet på 70 000 afghanske soldatar kan oppfyllast hausten 2008. Ein høgare afghansk profil er viktig, også sett i lys av debatten om å unngå sivile tap og dermed styrkje legitimiteten til ISAF. Det står likevel mykje att både når det gjeld utrusting og trening av dei afghanske styrkane. Difor er det semje i NATO om å styrkje innsatsen ytterlegare på dette området.

Situasjonen i Afghanistan blir i stor grad påverka av den politiske situasjonen og tryggingsutfordringane i nabolanda. Regjeringa argumenterte difor også i 2007 for ei regional tilnærming. Det blei lagt stor vekt på at NATO må sjå sin eigen innsats i ein brei regional samanheng. Det var etter norsk syn positivt at NATO trass i den spesielt krevjande situasjonen i Pakistan oppnådde eit tett politisk og militært samarbeid med dette nabolandet. På militær side var trepartskommisjonen mellom Afghanistan, Pakistan og ISAF spesielt viktig for å leggje til rette for eit tillitsfullt samarbeid om tryggingsspørsmål av felles interesse, og då spesielt grenserelaterte spørsmål. Samarbeidet blei i liten grad påverka av uroa i Pakistan, og det var vilje på begge sider til å utvikle det militære samarbeidet og den politiske dialogen.

Saman med nokre andre allierte fremja Noreg våren 2007 også eit initiativ til styrking av dialogen mellom NATO og dei sentralasiatiske landa Kasakhstan, Kirgisistan, Tadsjikistan, Turkmeni­stan og Usbekistan. Afghanistan deltek aktivt i denne dialogen. Det overordna målet er å medverke til sterkare regionalt samarbeid gjennom å utveksle synspunkt på grenseoverskridande problemstillingar og å vurdere mogeleg felles innsats. Likeins tok Noreg ved fleire høve til orde for tettare samarbeid med Iran. Det blei understreka at andre spørsmål ikkje måtte fungere som hinder for eit sakleg avgrensa samarbeid med Iran om utfordringane i Afghanistan. I den samanhengen blei det understreka at også Afghanistan ønskte eit slikt samarbeid.

Dei grenseoverskridande problema kan illu­strerast med den auka narkotikaproduksjonen i Afghanistan, som har konsekvensar langt utover landegrensene. Produksjon og smugling nådde nye høgder i 2007. Afghanistan er i dag den klart største produsenten av opium i verda, og over 90 % av all heroin som blir omsett i Noreg, er av ­afghansk opphav. Samtidig blir koplinga til tryggingssituasjonen stadig klarare ved at opprørsstyrkar i aukande grad finansierer verksemda si med narkotikahandel.

ISAF har ei avgrensa støtterolle i kampen mot narkotikavondet, men utviklinga førte i 2007 til diskusjonar om kor vidt denne innsatsen burde styrkjast. På norsk side var vi opne for å sjå på korleis dette kunne gjerast, om nødvendig gjennom tilpassing av operasjonsplanen for ISAF. Samtidig var det klart at denne komplekse utfordringa ikkje kan løysast med militære middel. Afghanske styresmakter og den afghanske befolkninga må etter norsk syn spele ei sentral rolle i samarbeid med relevante internasjonale aktørar. Utrydding av avlingar er isolert sett ikkje eit tilfredsstillande middel. I staden må ei løysing søkjast i utvikling av alternative levevegar og konkrete tiltak for å redusere det utbreidde korrupsjonsproblemet i Afghanistan.

I forlenginga av den regionale tilnærminga medverka Noreg i 2007 til eit prosjekt i regi av NATO–Russland-rådet (NRC) til opplæring og trening av personell til antinarkotikainnsats i Afghanistan. Forutan allierte land, Russland og Afghanistan omfattar samarbeidet dei fem sentralasiatiske republikkane og har dermed ein viktig regional funksjon.

Noreg deltok også i 2007 med viktige militære bidrag i tillegg til at den sivile støtta til Afghanistan blei trappa vesentleg opp. Langsiktig arbeid, kontinuitet og lokalkunnskap er viktige delar av grunnlaget for innsatsen. Gjennom 2007 var det norske styrketalet i Afghanistan på om lag 500 soldatar, med dei største bidraga nord i landet. I Mazar-e-Sharif i Balkh-provinsen stilte Noreg mellom anna ein hurtigreaksjonsstyrke, eit logistikkelement og stabsoffiserar. I tillegg medverka Noreg med personell til såkalla «Operational Mentoring and Liaison Teams» (OMLT), som trenar og rettleier personell i den afghanske hæren. Fram til september 2007 stilte Noreg ei spesialstyrkeeining i Kabul-regionen. Noreg stod dessutan for leiinga av den militære delen av Kabul internasjonale flyplass frå april til oktober 2007.

I vedtak 5. november 2007 fastsette regjeringa det norske styrkebidraget til ISAF for 2008. I mars 2008 skal det på nytt sendast ei spesialstyrkeeining til Kabul for ein periode på 18 månader. Denne styrken kan dra nytte av den erfaringa og kunnskapen som blei opparbeidd under oppdraget i 2007. Vedtaket blei gjort i vissa om at ein trygg hovudstad er avgjerande for at afghanske styresmakter og det internasjonale samfunnet skal kunne utføre oppgåvene sine. Med den meir krevjande tryggingssituasjonen i Kabul-regionen er dette eit bidrag som er høgt verdsett av afghanske styresmakter og NATO.

Også i 2007 var Noreg leiar for det såkalla regionale stabiliseringslaget («Provincial Reconstruction Team» – PRT) i Meymaneh i Faryab-provinsen, der også finsk og latvisk personell deltok. Med denne innsatsen medverka dei til å skape ein meir stabil situasjon i denne delen av Afghanistan slik at sivile hjelpeorganisasjonar kunne setjast inn.

For å setje stabiliseringslaget betre i stand til å patruljere over større område i Faryab-provinsen vil Noreg i 2008 auke det militære nærværet med om lag 100 soldatar. Saman med eit helikopterbidrag vil denne forsterkinga gjere det lettare for laget å sikre seg sjølv. Kontinuiteten i dei norske bidraga gjer at det kan opparbeidast kunnskap om lokale forhold og tillit mellom dei ulike aktørane, noko som har medverka til effektive og godt utførte oppdrag under til dels svært krevjande tilhøve.

Noreg var i 2007 også ein av dei største bidragsytarane til sivil gjenreising i Afghanistan. Det norske bidraget til humanitær hjelp og utvikling auka frå om lag 350 millionar kroner i 2006 til 500 millionar i 2007. Regjeringa har vedteke å auke dette bidraget med ytterlegare 50 % slik at den sivile støtta i 2008 blir på 750 millionar kroner. Afghanistan blir då ein av dei største mottakarane av norsk bistand.

Sjølv om ISAF har same mandatet og måla som då NATO overtok leiinga av operasjonen i august 2003, har situasjonen i Afghanistan endra seg vesentleg på fleire område sidan då. På forsvarsministermøtet i Nederland 24. og 25. oktober 2007 blei det difor vedteke at det skulle utarbeidast ein brei plan for å avklare kva politiske og militære målsetjingar og tiltak NATO skal operere med dei kommande åra. Planen skal leggjast fram på NATO-toppmøtet i Bucuresti i april 2008.

Frå regjeringa si side blei det i den samanhengen understreka at planen ikkje inneber noka endring i den grunnleggjande strategien for ISAF, som er nedfelt i ei rekke FN-resolusjonar og vedtaka frå London-konferansen i januar 2006. Målet er snarare å setje den militære innsatsen inn i eit samla perspektiv for å klargjere viktige sider ved rolla, strategien og målsetjingane til NATO, også i høve til andre aktørar. Den overordna rolla til FN og den afghanske regjeringa, tett samarbeid med andre internasjonale aktørar og innsats i samsvar med afghanske prioriteringar måtte etter norsk syn vere berande element i planen. Det blei òg lagt vekt på at planen må fungere som eit innspel i den offentlege debatten om korleis det samla internasjonale samfunnet heretter skal engasjere seg i Afghanistan, og om arbeidsdelinga mellom dei ulike aktørane. På den måten kan planen klargjere kva NATO har som sine primære oppgåver, og kven som har ansvaret for andre sider ved utviklinga i Afghanistan.

3.2 Balkan

Utviklinga på Balkan var i 2007 prega av forhandlingane om ein sluttstatus for Kosovo. Etter utnemninga av den nye regjeringa i Serbia våren 2007 kom spørsmålet i aukande grad til å dominere serbiske relasjonar med omverda, NATO medrekna.

Etter at tryggingsrådet i FN ikkje kom til semje om vidare framdrift i Kosovo-spørsmålet, mellom anna gjennomføringa av overvaka sjølvstende i samsvar med Ahtisaari-planen, blei ei gruppe samansett av EU, USA og Russland (kontaktgruppetroikaen) sett ned hausten 2007 for å gjere eit nytt forsøk på å komme fram til ei forhandlingsløysing. Men styresmaktene i Beograd og Pristina heldt på kjende posisjonar i forhandlingane, og partane lukkast ikkje i å komme fram til eit samlande kompromiss innan 10. desember 2007, som var fristen gruppa hadde med å rapportere til Tryggingsrådet. Serbia var villig til å gje Kosovo omfattande autonomi, men ikkje sjølvstende, mens ein frå kosovoalbansk side ikkje ville godta mindre enn fullt sjølvstende.

Noreg støtta kontaktgruppetroikaen i forsøket på å nå fram til ei forhandlingsløysing. Frå norsk side var det svært viktig å få alle alternative kompromissforslag på bordet sjølv om det ikkje lét seg gjere å finne ei løysing som begge partar kunne akseptere. Avsluttinga av forhandlingane innleidde etter norsk syn ein ny fase der utgangspunktet på alliert side var at status quo i Kosovo-spørsmålet ikkje kunne fremje stabilitet i regionen.

Regjeringa framheva at utforminga og gjennomføringa av statusavklaringa måtte styrkje stabiliteten i Kosovo og regionen elles. Vidare var det viktig å sikre demokratiet og respekten for rettsstatsprinsippa og minoritetsrettane i Kosovo. For å sikre ei stabil og positiv utvikling i Kosovo og regionen elles la ein frå norsk side vekt på at det internasjonale samfunnet måtte opptre mest mogeleg samla.

I lys av dette blei det etter norsk syn ekstra viktig å sende klare signal om at NATO var villig til å vidareføre KFOR-operasjonen på ein måte som sikra styrken legitimitet og ei upartisk rolle overfor dei ulike folkegruppene. Hovudoppgåva til KFOR måtte etter norsk syn framleis vere å stabilisere provinsen og gjere han tryggare for innbyggjarane og å yte assistanse til FN-administrasjonen (UNMIK).

KFOR omfatta ved årsskiftet 2007–2008 rundt 16 000 soldatar. Det var brei semje i alliansen om å oppretthalde dette styrketalet og å ha tilstrekkelege reservar i beredskap ved eventuell uro. Hausten 2006 blei KFOR omorganisert til ein såkalla «Task Force»-struktur med robuste og mobile styrkar som kan operere i heile Kosovo, noko som gjorde styrken meir fleksibel og effektiv. Dette viste seg seinast i samband med uroa i mars 2007, då ein mindre episode førte til massedemonstrasjonar. Det norske bidraget bestod i 2007 av stabsoffiserar i KFOR-hovudkvarteret og eit mindre etterretningselement.

På bakgrunn av den usikre statussituasjonen var det etter norsk syn svært viktig at NATO-utanriksministrane på møtet i Brussel 7. desember 2007 stadfeste at KFOR ville bli verande i Kosovo same kva utfallet av statusprosessen vart.

Det blei òg vedteke at NATO skulle hjelpe og samarbeide med andre internasjonale organisasjonar for å sikre eventuelle framtidige tryggingsarrangement for Kosovo. Dette var særleg viktig i samband med den sivile ESDP-operasjonen som EU planla i Kosovo. Men det var òg viktig at KFOR støtta ei overføring av oppgåver frå UNMIK til EU. For å planleggje ein eventuell KFOR-innsats side om side med ein sivil ESDP-operasjon blei det arbeidd for å få på plass avtalar som kunne regulere samarbeidet og oppgåvefordelinga mellom dei to styrkane. Som følgje av problema i tilhøvet mellom NATO og EU kom formaliseringa av eit slikt samarbeid dessverre ikkje i stand i 2007.

Bosnia-Hercegovina opplevde hausten 2007 ei av sine alvorlegaste politiske kriser på fleire år. Krisa gjaldt konstitusjonelle spørsmål i tilknyting til maktfordelinga mellom entitets- og statsnivået og politireformer, og illustrerte at statsdanninga framleis var skrøpeleg. Sjølv om dei politiske reformene i Bosnia-Hercegovina i mange tilfelle gjekk sakte framover, var det god framdrift i forsvarsreformene i 2007. Det førte til at landet tidleg i 2008 signaliserte eit ønske om snarleg oppgradering av samarbeidet med NATO.

EU vidareførte i 2007 det militære engasjementet sitt i Bosnia-Hercegovina (EUFOR Althea), men styrken blei i løpet av 2007 redusert i tal frå omtrent 6000 til 2500. EUFOR Althea er ein unik konstruksjon som byggjer på dei såkalla «Berlin+»-ordningane. Gjennom denne ordninga er den militære nestkommanderande for NATO i Europa (DSACEUR) også leiar for EU-operasjonen i Bosnia-Hercegovina. NATO heldt oppe hovudkvarteret sitt i Sarajevo for å yte assistanse til forsvarsreformer og for å hjelpe landet å dra nytte av partnarskapssamarbeidet i NATO. Alliansen støtta dessutan EU med etterretning og i arbeidet med å spore opp personar som er ettersøkte av den internasjonale krigsforbrytardomstolen for det tidlegare Jugoslavia (ICTY).

Det norske bidraget i Bosnia-Hercegovina omfatta i 2007 stabsoffiserar til NATO-hovudkvarteret i Sarajevo og eit feltsambandsteam («Liaison and Observation Team» – LOT) til EUFOR Althea. Mot slutten av 2007 blei det vedteke at desse bidraga ikkje skulle vidareførast i 2008.

3.3 Treningsoppdraget i Irak

Treningsoppdraget i Irak (NTM-I) blei oppretta under NATO-toppmøtet i Istanbul 28.–29. juni 2004. NTM-I skal gjennom opplæring medverke til at irakiske tryggingsstyrkar på sikt kan ta ansvaret for tryggingsoppgåvene i eige land. I 2007 medverka dei allierte til NTM-I gjennom deltaking med personell i Irak, støtte til treningsaktivitetar utanfor Irak og finansielle bidrag til opplæring eller materiellstøtte til den irakiske hæren. Noreg medverka ikkje med treningsinnsats eller økonomisk støtte til NTM-I i 2007.

NTM-I gjekk i løpet av 2007 over frå ei tradisjonell opplæringsrolle til ei mentorrolle, mens irakiske styresmakter overtok ansvaret for opplæringa. I oktober 2007 starta førebuingane til opplæring i gendarmeriprega politiarbeid i samsvar med den nye rolla til oppdraget. I tråd med irakiske målsetjingar blei opplæring innanfor dei irakiske landegrensene prioritert i 2007.

3.4 NATO-operasjonen i Middelhavet

Etter terroråtaket 11. september 2001 sette NATO i verk fleire tiltak for å demme opp for terrorisme og spreiing av masseøydeleggingsvåpen. Eitt av desse tiltaka var lanseringa av ein patruljerings- og overvakingsoperasjon («Operation Active Endeavour» – OAE) i Middelhavet. Gjennom overvakings- og eskorteoppdrag i internasjonalt farvatn i Middelhavet medverkar NATO til å sikre eit svært viktig sjøområde. Ved mistenkjeleg åtferd, og etter samtykke frå flaggstat og kaptein, utfører OAE i nokre tilfelle bording av skip. Sidan operasjonen tok til, har over 75 000 fartøy vore overvaka, og om lag 100 er borda.

NATO arbeidde i 2007 vidare med å leggje til rette for at ikkje-allierte land skulle kunne delta breitt i OAE. Russland følgde opp deltakinga i 2006 med å sende fregatten RFS Ladniy hausten 2007. I ei tid med utfordringar i tilhøvet mellom NATO og Russland gav denne deltakinga eit positivt signal om potensialet i det operative samarbeidet.

Også landa i Middelhavsregionen viser interesse for å samarbeide og støtte opp om OAE. Det kan vere med og vidareutvikle NATO-samarbeidet med partnarane i Middelhavsdialogen, og illustrerer at desse landa er interesserte i eit samarbeid for å slå tilbake terrorismen.

Interessa for å delta i operasjonen kan òg forklarast med at OAE er blitt ein katalysator for transformasjon og teknologiutvikling. Nye operasjonskonsept og overvakingssystem har ført til vesentleg betre oversik over trafikken og trusselbiletet i Middelhavet, noko som generelt har styrkt NATO i evna til å auke tryggleiken til sjøs.

Noreg har i fleire år delteke i OAE med ubåtar, fregattar, missiltorpedobåtar og maritime overvakingsfly. I 2007 deltok Noreg med éin ubåt i perioden februar til mai.