5 Partnarsamarbeidet

NATO-samarbeidet med partnarland er eit sentralt element i arbeidet for transatlantisk tryggleik og stabilitet, også utanfor det transatlantiske området. Det overordna målet er å medverke til reform i partnarlanda og å gjere alliansen og partnarane betre i stand til å førebyggje og møte felles tryggingspolitiske utfordringar. Sidan tidleg på 1990-talet er partnarsamarbeidet vesentleg vidareutvikla, mellom anna med ei rekkje nye partnarland.

Partnarsamarbeidet omfattar i dag ei stor og differensiert gruppe land som kvar for seg har ulike referanserammer og ambisjonar i sitt samarbeid med NATO. Fleksibilitet, pragmatisme og eigne prioriteringar ligg til grunn for partnaraktivitetane. Partnarane vel dermed sjølve kva nivå dei vil samarbeide på.

Sjølv om samarbeidet i prinsippet er individuelt, omfattar det like fullt ei rekkje uformelle grupperingar. Den euroatlantiske partnarskapen («Euro Atlantic Partnership» – EAP) omfattar land på det europeiske kontinentet, i Kaukasus og i Sentral-Asia, Middelhavsdialogen (MD) omfattar land i Nord-Afrika og ved Middelhavet og Istanbul-initiativet («Istanbul Cooperative Intiative» – ICI) land i Golf-regionen og Midtausten. Dei såkalla kontaktlanda er ei ueinsarta gruppe land utanfor Europa (Australia, New Zealand, Japan og Sør-Korea) som ønskjer seg eit meir uformelt samarbeid med NATO, og nokre av dei medverkar vesentleg til NATO-operasjonar.

Partnarsamarbeidet omfattar både politisk dialog og praktisk samarbeid. Den politiske dialogen er retta mot aktuelle tryggingspolitiske problemstillingar av felles interesse og blir ført på ei rekkje nivå og i ulike format. Dei alliansefrie vesteuropeiske partnarlanda Sverige, Finland, Austerrike, Sveits og Irland legg stor vekt på denne dialogen som ein inngang til den transatlantiske tenkinga også rundt overordna problemstillingar, mens dialogen med andre partnarland i større grad er retta mot regionale og nasjonale saker.

Det praktiske samarbeidet omfattar støtte frå NATO til forsvars- og tryggingssektorreformer i partnarland, støtte frå partnarland til NATO-operasjonar og utstrekt samarbeid og erfaringsutveksling på ei rekkje andre område. Reformstøtta inngår i breiare reformprosessar i partnarland knytte til politisk omstilling og demokratisering, og medverkar til ei gradvis oppbygging av ein verdifellesskap med dei allierte. Reformarbeidet er spesielt utvikla innanfor rammene av det praktiske samarbeidsprogrammet Partnarskap for fred («Partner­ship for Peace» – PFP) under EAP. I 2007 var reformstøtta frå NATO spesielt retta mot partnarland på Balkan, men også i Kaukasus og Sentral-Asia.

Eit vesentleg formål med reformarbeidet er å styrkje samvirkeevna mellom militære styrkar frå NATO og partnarlanda. Partnarane spelar ei vesentleg rolle i NATO-operasjonane gjennom sine styrkebidrag og er såleis med på å styrkje legitimiteten i desse operasjonane. Ved årsskiftet 2007–2008 deltok 16 partnarland i NATO-leidde operasjonar med styrkebidrag som utgjorde i overkant av 7 % av dei samla styrkane i operasjonane. NATO er i realiteten avhengig av partnarbidrag for å gjennomføre sine operasjonar.

Toppmøtet i Riga vedtok at partnarskapane skulle vitaliserast, mellom anna ved å gjere fleire av dei praktiske samarbeidsverktøya i PFP tilgjengelege også for MD, ICI og kontaktlanda. Det blei òg vedteke å ta i bruk fleksible møteformat og å leggje meir vekt på forsterka samarbeid med land som bidreg til NATO-operasjonar.

Eit sentralt tema i NATO i 2007 var korleis vedtaka frå toppmøtet i Riga konkret skulle følgjast opp. Diskusjonen var sentrert om graden av fleksibilitet innanfor og mellom dei ulike partnarskapane. USA la vekt på forholdet til land som kan yte vesentlege bidrag til NATO-operasjonar, deriblant Australia, New Zealand, Sør-Korea og Japan i tillegg til Sverige og Finland. Andre allierte la vekt på samarbeid med partnarane i det euroatlantiske området.

Frå norsk side blei det i denne diskusjonen lagt vekt på å finne den rette balansen mellom styrkt politisk dialog og breitt praktisk samarbeid innanfor dei spesifikke partnarskapane. Behovet for fleksibilitet i samarbeidet med troppebidragsytande land blei understreka. Det blei lagt vekt på at dette ville medverke til å vitalisere partnarskapane.

5.1 Euroatlantisk partnarskapsråd (EAPC)

Euroatlantisk partnarskapsråd («European Atlantic Partnership Council») er eit politisk dialogforum der 26 allierte og 23 partnarland møtest for å diskutere felles tryggingspolitiske utfordringar. Partnarane i EAPC er dei alliansefrie vesteuropeiske landa (Austerrike, Finland, Sverige, Irland og Sveits), dei tre kandidatlanda på det vestlege Balkan (Albania, Kroatia og Makedonia) som deltek i NATO-medlemskapsprogrammet «Membership Action Plan» (MAP), dei tre deltakarane i Partnarskap for fred (PFP) på det vestlege Balkan (Serbia, Bosnia-Hercegovina og Montenegro), dei tre landa i Sør-Kaukasus (Armenia, Aserbajdsjan og Georgia) som har individuelle samarbeidsprogram med NATO, dei fem sentralasiatiske landa (Kasakhstan, Kirgisistan, Tadsjikistan, Turkmenistan og Usbekistan) og Moldova, Ukraina, Kviterussland og Russland.

Dette er ei ueinsarta gruppe med ulike interesser og behov, og det er difor utfordrande å gjere dialogen substansiell og framtidsretta, også på bakgrunn av at EAPC ikkje er eit forum som kan ta avgjerder. Dette fører ofte til at manglande inte­resse og substans får prege den politiske dialogen.

På bakgrunn av misnøye blant allierte og enkelte partnarland med den manglande oppfølginga av Riga-vedtaka om å styrkje dialogen med partnarlanda i EAPC blei utanriksministrane i NATO på møtet 7. desember 2007 samde om å gjere konsultasjonane innanfor EAPC meir fokuserte og prioriteringsorienterte, mellom anna gjennom bruk av fleksible møteformat. Det står att å sjå om dette får dei ønskte positive følgjene.

5.2 Regional tilnærming til Balkan

Noreg vidareførte i 2007 arbeidet for ei regional NATO-tilnærming overfor landa på Balkan. Regjeringa hadde til utgangspunkt å unngå at det blir skapt kunstige skiljelinjer ved at enkeltland eller grupper av land blir hengjande etter i integrasjonsprosessen. Frå norsk side blei det difor lagt vekt på at styrking av samarbeidet med alle Balkan-landa var eit vesentleg bidrag til stabilitet på det europeiske kontinentet. I lys av dette er det positivt at alle landa på Vest-Balkan i dag har ei formell tilknyting til NATO, om enn med varierande grad av integrasjon.

Frå norsk og alliert side blei det lagt vekt på å ansvarleggjere Serbia og Bosnia-Hercegovina med omsyn til å etterkomme krava frå FNs internasjonale krigsforbrytardomstol for det tidlegare Jugoslavia (ICTY). Samtidig argumenterte Noreg for eit aktivt og breitt forhold til Serbia for å unngå at landet isolerer seg frå NATO og EU, sidan dette ville vere uheldig for den regionale stabiliteten på lengre sikt. Problemstillinga var særleg aktuell i lys av statusavklaringa for Kosovo og korleis denne påverkar tilhøvet mellom allierte og Serbia.

Vedtaket på toppmøtet i Riga om å opne for deltaking i EAPC og PFP for Serbia, Bosnia-Hercegovina og Montenegro var eit viktig skritt som det frå norsk side blei arbeidd hardt for å få i stand før møtet. Det at Bosnia-Hercegovina og Montenegro i løpet av 2007 sette i gang interne reformprosessar i forsvars- og tryggingssektoren, og viste stor vilje til omstilling, rettferdiggjorde det norske initiativet og bygde opp under den målsetjinga om auka euroatlantisk integrasjon som desse to landa har gjeve uttrykk for.

Sett på denne bakgrunnen var det skuffande at det politiske samarbeidet mellom Serbia og NATO stagnerte i 2007 som følgje av spørsmålet om sluttstatus for Kosovo og at Serbia oppfatta alliansen som partisk til fordel for eit uavhengig Kosovo. Regjeringa la likevel stor vekt på at NATO framleis måtte strekkje ut ei hand til Serbia.

Det bilaterale norske bidraget til reformprogramma i landa på Balkan i 2007 støtta opp om innsatsen for å sikre framgang i dei respektive euro­atlantiske reformprosessane. Noreg hadde eit betydeleg bilateralt engasjement innan forsvars­reformer både i Serbia og Montenegro.

Overfor Serbia vidareførte Noreg si leiarrolle når det gjaldt NATO-støttefondet til reintegrering i sivil sektor av overflødig serbisk forsvarspersonell. Fondet er eit viktig element i forsvarsreformene og den vanskelege omstillinga dei væpna styrkane må gjennomgå. Noreg støtta også Montenegro i oppbygginga av eit forsvarsdepartement.

Frå 1. januar 2007 overtok Noreg rolla som kontaktambassade for NATO i Sarajevo. Gjennom dette spela Noreg ei aktiv rolle i dialogen mellom NATO og styresmaktene i Bosnia-Hercegovina. Regjeringa såg på dette som viktig for å medverke til at Bosnia-Hercegovina blir best mogeleg integrert i partnarskapsmekanismane, dreg maksimal nytte av dei og dermed opnar for ytterlegare styrking av tilnærminga.

5.3 Dei vesteuropeiske partnarlanda

Dei vesteuropeiske partnarlanda Austerrike, Finland, Irland, Sveits og Sverige står i ei særstilling i partnarsamanheng og har i lengre tid medverka vesentleg til NATO-operasjonar på Balkan og i Afghanistan. Dei kan tilby NATO veltrena og velutstyrte styrkar, og bidraga deira fyller viktige behov i operasjonane, samtidig som dei er aktive i den politiske dialogen med NATO og kjem med viktige innspel og synsmåtar.

Difor la Noreg også i 2007 spesiell vekt på svenske og finske synspunkt i diskusjonen om utviklinga av partnarskapen. Regjeringa la særleg vekt på ønsket deira om å bli tettare inkluderte i planlegginga og gjennomføringa av operasjonar, mellom anna gjennom utvida bruk av møteformatet for troppebidragsytarar. Frå norsk side blei det framheva som fornuftig at dei troppebidragsytande partnarane får større tilgang til relevante diskusjonar og informasjon. Dette skaper eit betre grunnlag for omfattande og effektive bidrag.

Svenske og finske synspunkt er i stor grad samanfallande med dei norske i spørsmål som gjeld operasjonane. Difor argumenterte vi for at partnarane må få betre høve til å påverke avgjerder som har følgjer for deltakinga deira i NATO-operasjonar. Det vil styrkje motivasjonen til å stille relevante bidrag og sikre operasjonane større legitimitet utan å røre ved den overordna politiske kontrollen NATO skal ha. Noreg støtta difor svenske og finske ønske om rettidig tilgang på relevant informasjon og høveleg innpass i kommandokjeda i NATO.

For Sverige og Finland var deltaking i NATO-operasjonar av stor verdi med tanke på å sertifisere og øve EU-styrkar som skal ta del i ESDP-operasjonar, deriblant dei nordiske innsatsgruppene. Deltakinga er òg viktig for å leggje til rette for at dei skal kunne realisere ambisjonen om å få delta i NATO-reaksjonsstyrken («NATO Response Force» – NRF). Også av desse grunnane var det i norsk interesse å arbeide for den graden av integrasjon med NATO som Sverige og Finland sjølve ønskjer.

5.4 Tilhøvet til middelhavslanda og Midtausten

Samarbeidet i Middelhavsdialogen (MD) og Istanbul-initiativet (ICI) illustrerer at trusselbiletet i dag gjer stabile og trygge forhold i Middelhavsregionen, Persiagolfen og Midtausten til eit viktig omsyn også for dei allierte.

MD omfattar Algerie, Egypt, Israel, Jordan, Marokko, Mauritania og Tunisia og har som ei viktig målsetjing å medverke til tryggleik og stabilitet i regionen, forsterka dialog om felles tryggingsutfordringar og praktisk samarbeid i forsvars- og tryggingssektoren. MD er òg eit uttrykk for eit gjensidig ønske om samarbeid i kampen mot terror.

Både den politiske dialogen og det praktiske samarbeidet har utvikla seg positivt i 2007. Saman med Spania var Noreg pådrivar for å styrkje samarbeidet. Frå norsk side blei det særleg lagt vekt på å utvikle den politiske dimensjonen, mellom anna med fleire møte på ministernivå.

Samarbeidsklimaet var i ein periode påverka av den israelske bombinga av Libanon sommaren 2006, som førte til at dei arabiske landa ikkje var interesserte i å styrkje den politiske dialogen innanfor eit samarbeid som omfatta Israel. Dette biletet endra seg i 2007 og kulminerte med møtet på utanriksministernivå i Brussel 7. desember 2007. Her blei det uttrykt gjensidig vilje til å styrkje både den politiske dialogen og det praktiske samarbeidet. Ein vesentleg del av diskusjonen var vigd til breiare spørsmål i tilknyting til fredsprosessen i Midtausten, med spesiell vekt på oppfølging av Annapolis-konferansen. Dette representerte ei ny utvikling, då det tidlegare har vore motstand hos enkelte MD-land mot å drøfte Palestina-spørsmålet innanfor Middelhavsdialogen.

I 2007 gjekk Egypt som det andre MD-landet etter Israel inn i eit individuelt samarbeidsprogram med NATO. Det blei òg lagt meir vekt på interoperabilitet for å leggje til rette for at MD-land i større grad skal kunne delta i NATO-operasjonar.

Istanbul-initiativet (ICI) blei etablert på toppmøtet i Istanbul i 2004. Kuwait, Dei sameinte arabiske emirata (UAE), Qatar og Bahrain deltek i ICI. Samarbeidet er hovudsakleg av praktisk natur og baserer seg på årlege samarbeidsprogram som mellom anna omfattar aktivitetar innanfor antiterrortiltak, forsvarsreform, ikkjespreiing, sivil beredskap og militært samarbeid. I løpet av 2007 gav Kuwait, Bahrain og UAE uttrykk for sterke ønske om nærmare samarbeid med NATO, både politisk og praktisk. Dette er ei utvikling som mellom anna er tilskunda av Irak-krigen, regionale stormakts­ambisjonar i Iran og tilhøvet mellom sunni- og sjiamuslimske grupper.

Før toppmøtet i Riga i 2006 tok Noreg saman med Italia og USA initiativ til å styrkje NATO i trenings- og opplæringsrolla i Nord-Afrika og Midtausten. Det blei vedteke at det skulle skreddarsyast eit trenings- og opplæringsprogram tilpassa samarbeidet innanfor MD og ICI for å medverke til forsvarsreform og trening av tryggingsstyrkar. I 2007 blei det opna for at MD-landa skulle kunne delta i eksisterande utdanningskurs ved NATO Defence College (NDC) i Roma. Målet er å opprette eit eige fakultet ved NDC innan 2009.

På sikt kan det bli aktuelt å etablere eit permanent treningssenter i Midtausten dersom partnarlanda vil det. Regjeringa meiner at eit slikt senter kan stimulere til direkte kontakt på militært plan mellom dei deltakande landa. Det kan få ein viktig tillitsskapande funksjon. Det er viktig for regjeringa at både NATO-personell og ICI- og MD-personell skal delta i dei ulike treningsaktivitetane. Det vil skape nettverk og leggje grunnlaget for gjensidig kunnskapsutveksling og kulturforståing. Vidare kan treningssenteret bidra til demokratisk og militær reform i MD-/ICI-landa og styrkje dei i evna til å vareta eigen tryggleik.

Frå norsk side blei det òg lagt spesiell vekt på lokal eigarskap og gjensidig medverknad i opplæringa. Det er viktig at tilbodet er tilpassa etterspørselen og dei lokale forholda, og ikkje får preg av å vere eit uttrykk for at NATO har ei overordna interesse av eit tettare engasjement i regionen.

Som eit uttrykk for ønsket om å leggje hovud­aktivitetane til regionen tok Noreg saman med Spania og Sveits i 2007 initiativet til det første NATO-støttefondet for eit MD-land. Fondet har til formål å hjelpe jordanske styresmakter med å fjerne udetonerte eksplosiv i landet.

5.5 Tilhøvet til kontaktlanda

Kontaktlanda er land utanfor Europa som ikkje deltek i dei formelle partnarskapsstrukturane. Samarbeidet med desse landa blei likevel styrkt i 2007 gjennom møte i NATO og besøk av generalsekretær de Hoop Scheffer og andre sentrale representantar frå hovudkvarteret. Dette heng saman med at kontaktlanda ikkje ønskjer eit formalisert samarbeid med NATO, samtidig som dei i varierande grad er opptekne av å ha ein fortløpande dialog om felles tryggingsutfordringar og eit strukturert praktisk samarbeid. Dialogen er spesielt tett med Australia, New Zealand, Japan og Sør-Korea. Australia og New Zealand deltek med styrkar i ISAF.

NATO har òg i ulik grad uformell kontakt med ei rekkje andre land, deriblant Mongolia, Kina, Pakistan, Brasil, Colombia og Mexico.

På toppmøtet i Riga var det semje om å vidareutvikle samarbeidet også med kontaktlanda. Dei skal få tilgang til partnarskapsverktøy, og den politiske dialogen skal styrkjast, men utan at nye strukturar skal opprettast. Samtidig var det semje om at NATO ikkje skulle utvikle seg til ein global allianse, men at tryggingsutfordringane i dag inneber at det bør utviklast eit gjensidig fordelaktig samarbeid også med meir fjerntliggjande land. Her understreka Noreg at ein ikkje måtte skape inntrykk av at NATO går inn på FNs einemerke. Samtidig blei det frå norsk side påpeika at det var viktig for NATO å utvikle seg i ei retning som gjer alliansen betre i stand til å ta på seg krevjande oppdrag, også etter oppmoding frå FN.