5 Finansiering – prispolitikk

5.1 Nåværende finansiering av Norge digitalt

Norge digitalt finansieres i hovedsak som bevilgninger over statens og kommunenes budsjetter, men med ikke ubetydelige bidrag fra ulike former for brukerbetaling. Offentlige brukere betaler i utgangspunktet på samme måte som private brukere. En del etater er både bruker og produsent. Mellomværende med andre brukere og produsenter gjøres dels opp i form av gjensidig betaling, dels ved gjensidig fri bruk av hverandres data.

Brukerbetaling spiller en langt større rolle i finansieringen av basis geodata enn i forhold til tematiske geodata. Dette fordi tematiske geodata i større grad utarbeides med sikte på intern bruk i vedkommende etat eller som ledd i etatens informasjonsplikt.

Vi skjelner mellom tre ulike former for «brukerfinansiering»:

• Salgsfinansiering i form av betaling for produkter eller tjenester. Betalingen kan være en engangsbetaling eller former for abonnement, og fastsettes i utgangspunktet ut fra kommersielle vilkår. Betaling for data fastsettes gjerne i form av en lisensavtale.

• Gebyrfinansiering i forbindelse med lovregulerte tjenester, f.eks. tinglysingsgebyr og gebyr for situasjonskart.

• Samfinansiering . Finansieringsbistand eller annen bistand til bestemte etablerings- eller vedlikeholdsprosjekt. Forsvaret har f.eks. bidratt til etableringen og ajourhold av topografisk hovedkartserie i målestokk 1:50.000. De siste ti årene har Geovekst representert et avgjørende bidrag i overgangen fra papirkart i målestokk 1:1000-5000 til digitale geodata (felles kartdatabase, FKB).

For Statens kartverks del finansierte den direkte bevilgningen over Miljøverndepartementets budsjett (statsoppdraget) 64 % av virksomheten, samfinansiering 20 % og salg 16 % i 2002. Kartverket skiller regnskapsmessig mellom basisvirksomhet på den ene siden (dvs. etablering og vedlikehold av infrastrukturen) som finansieres gjennom statsoppdraget og samfinansieringsinntektene, og salg av produkter og tjenester på den annen side som finansieres gjennom salgsinntektene. Kartverket fastsetter selv prisene på det enkelte produkt.

For kommunenes vedkommende dekker de kommunale bevilgningene i underkant av 50 % av de direkte virksomhetsrelaterte kostnadene. Dette er anslått til å tilsvare 70 % hvis også andel av indirekte kostnader legges til. Den største enkeltposten på brukerinntektsiden er kartforretninger i henhold til delingsloven som er en gebyrbelagt oppgave.

Temadata finansieres i all hovedsak som direkte bevilgning til den enkelte ansvarlige etat.

5.2 Opphavsrettslig grunnlag

Departementet legger til grunn at Norge digitalt har opphavsrettslig vern. Det er nødvendig for stat og kommune å hevde slike rettigheter for å kunne oppnå de brukerinntektene som er forutsatt.

I praksis er det åndsverklovens databasevern som har størst betydning for rettighetene til geodata.

Den som frembringer en database eller liknende arbeid som sammenstiller et større antall opplysninger, eller som er resultatet av en vesentlig investering, har enerett til å råde over hele eller vesentlige deler av arbeidets innhold ved å fremstille eksemplar av det og ved å gjøre det tilgjengelig for allmennheten. Allerede resultatet av en oppmåling i marka vil kunne kvalifisere som en beskyttet database. Fakta i seg selv er ikke vernet, det er organisering og presentasjon av fakta som eventuelt får databasevern.

Databaser har i utgangspunktet vern i 15 år, men en vesentlig ny investering vil fornye vernet. Departementet legger til grunn at en geografisk database beholder databasevernet så lenge databasen blir vedlikeholdt og dette krever en vesentlig innsats.

Åndsverkslovens vern gjelder ikke lover og andre vedtak truffet av offentlig myndighet, jf. åndsverkloven § 9. Unntaket kan ha betydning for opplysninger lagt inn i Norge digitalt basert på offentlig vedtak og saksbehandling. F.eks. vil den enkelte reguleringsplan være unntatt fra opphavsrettslig vern. Etter hvert som reguleringsplaner legges inn i Norge digitalt vil likevel den systematisering og tilrettelegging av planinformasjonen som dette representerer, få vern etter åndsverklovens regler for databaser. Norge digitalt vil som database betraktet, ikke falle inn under unntaket etter åndsverkloven § 9.

Geografisk informasjon kan også være vernet på linje med litterære, vitenskapelige eller kunstneriske verk som åndsverk. Dette har størst betydning for ulike temakart. Geografisk informasjon i form av flyfoto eller satellittbilder faller inn under åndsverklovens fotografivern. Geodata kan dessuten ha konkurranserettslig vern etter markedsføringsloven, som forbyr etterlikning (kopiering) dersom dette er i strid med god forretningsskikk.

5.3 Prising av geodata

I alle land legger det offentlige til rette for en infrastruktur av geografisk basisinformasjon. Prinsipper for brukerbetaling varierer en god del mellom landene og til dels innenfor det enkelte land, men to hovedformer utkrystalliserer seg:

• Offentlig informasjon som offentlig gode. USA på føderalt nivå har gått særlig langt denne veien. Eventuell betaling for føderal informasjon skal bare dekke direkte formidlingskostnader, og er ikke omfattet av opphavsrett.

• Offentlig informasjon som finansieringskilde. England har gått særlig langt denne veien der det statlige kartverket, Ordnance Survey, dekker nær 90 % av sitt finansieringsbehov med brukerbetaling.

Etter at digitale produkter og tjenester ble en stadig større del av kart- og geodatavirksomheten, har diskusjonen om hvordan offentlige geodata skal prises, skutt fart både i Norge og mange andre land.

Etablering og drift av geografisk infrastruktur er forbundet med betydelige faste kostnader. Bruk av infrastrukturen er på den annen side forbundet med svært lave kostnader. Bruk av infrastrukturen innebærer ingen form for slitasje, og skaper i liten grad kapasitetsproblemer. De variable kostnadene er først og fremst knyttet til kopiering og distribusjon. Med bruk av Internett, der brukerne dekker omtrent alle uttakskostnadene selv, vil de variable kostnadene være svært lave, og gå mot null.

5.4 Prinsipper for videre finansiering og prising

Regjeringen vil videreføre gjeldende finansieringsmodell for basis geodata, og ser det ikke som hensiktsmessig å endre den nåværende balanse mellom henholdsvis direkte offentlige bevilgninger, samfinansiering, gebyr- og salgsfinansiering.

Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet har, som ledd i e Norge-arbeidet, tatt initiativ til en utredning av spørsmålet om finansiering og prising av Norge digitalt. Utredningen er ikke endelig avgitt, men har underveis konkludert med at det ikke er aktuelt å benytte én og samme finansieringsmåte for alle oppgaver og funksjoner i Norge digitalt. Grunnen er at oppgavene varierer fra rene forvaltningsoppgaver til praktiske driftsoppgaver, og at de uføres dels på lokalt, dels på sentralt nivå.

Departementet legger vekt på de gode erfaringene med samfinansiering av deler av infrastrukturen. Selv om direkte finansiering fortsatt må spille en viktig rolle, sørger samfinansiering for at infrastrukturen bedre tilpasses brukerbehovene. Samfinansiering fungerer således som en mekanisme for å sikre samfunnsøkonomisk gunstig dimensjonering av infrastrukturen. I årene fremover vil det fra statens side bli lagt særlig vekt på verdiskapende sektors behov.

Saksbehandling etter plan- og bygningsloven er et viktig ledd i den løpende oppdateringen (kontinuerlig vedlikehold) av flere sentrale dataserier, jf. kapittel 8.2. Etter departementets vurdering har kommunene anledning til å innarbeide kostnadene til dette vedlikeholdsarbeidet i plan- og byggesaksgebyrene. Departementet vil vurdere om denne hjemmelen bør komme klarere til uttrykk i plan- og bygningsloven, og vil i så fall fremme forslag om dette i forbindelse med kommende revisjoner av loven. Delingsloven gir i dag klar hjemmel for å dekke alle kostnader forbundet med å registrere endringer av eiendomsgrenser og data i GAB-registrene med gebyr. Dette foreslås videreført i forslag til ny lov om eiendomsregistrering. Gebyrer er verken egnet eller hjemlet til å dekke større infrastrukturkostnader, f.eks. ajourføring av geodata utenom det som er knyttet til det enkelte tiltak. I sum vil imidlertid gebyrene finansiere kontinuerlig vedlikehold av de data som det er viktig å holde løpende oppdatert. Eiendomsregistrering og arbeid med eiendomsinformasjon skal, som hittil, i hovedsak finansieres med registreringsgebyrer.

Salgsinntektene må minimum dekke de variable kostnadene forbundet med de enkelte produkter og tjenester. I tillegg bør salgsfinansieringen dekke samfunnsøkonomiske kostnader som introduseres i og med at i dag er en betydelig del av infrastrukturen direkte skattefinansiert. Dette påslaget må imidlertid ikke være så stort at det introduserer samfunnsøkonomiske avvisningskostnader som overstiger et slikt tillegg. Anslag som er gjort i forbindelse med overnevnte utredning om finansiering og prising av Norge digitalt, tyder på at prisnivået i sum ikke avviker vesentlig fra et nivå basert på disse samfunnsøkonomiske prinsippene. For å stimulere næringsutviklingen, er det samtidig viktig at effektiviseringstiltak kommer brukerne til gode gjennom lavere priser. Regjeringen ser det derfor som et mål på denne måten å redusere prisene på digitale grunnlagsdata i årene fremover, særlig på landsiden. Disse retningslinjene vil være i tråd med et forslag til direktiv om anvendelse og kommersiell utnyttelse av den offentlige sektors dokumenter, KOM(2002) 207, som EU-kommisjonen la frem i juni 2002.

Departementet viser for øvrig til de forslag til endring av Statens kartverks organisering som er omtalt i kapittel 7 og 8. Dette vil gi et klarere skille mellom Kartverkets forvaltningsoppgaver, herunder ansvaret for etablering og organisering av infrastrukturen, og verdiøkende tjenester. Dette vil samtidig gi et klarere finansieringsansvar ved at direkte salgsfinansiering faller bort som finansieringsgrunnlag for det nye forvaltningsorganet Statens kartverk. Forvaltningsorganet vil heretter bare få lisensinntekter fra det nye formidlingsselskapet.