4 Utvikling av robuste samfunn

Dette kapittelet omfatter delmål, utviklingsstrategier og prioriteringer som regjeringen legger vekt på i distrikts- og regionalpolitikken, for ulike politikkområder og for innsats i spesielle områder. De gjelder både for den brede distrikts- og regionalpolitikken og den spesielle distrikts- og regionalpolitiske ekstrainnsatsen.

Å utvikle robuste samfunn krever distrikts- og regionalpolitisk innsats både når det gjelder utvikling av næringsliv og verdiskapingsmiljø, av infrastruktur og tjenester for befolkning og næringsliv og av velferd og levekår for befolkningen. Innsatsen må skje på alle forvaltningsnivåer, og så langt som mulig må vi se den i sammenheng over kommunegrenser for å styrke utviklingen av sammenhengende regioner og samspillet mellom sentre og omland. Det gjelder først og fremst i felles bo-, arbeidsmarkeds- og serviceområder, men også i større regioner som fylker og landsdeler for en del spesialiserte tjenester og arbeidsmarkeder.

4.1 Infrastruktur, offentlige tjenester, levekår og velferd

4.1.1 Statlig lokaliseringspolitikk - statlige virksomheter og tjenesteyting –

Regjeringen har som mål å få et godt tjenestetilbud i hele landet, og en jevnere regional fordeling av statlige arbeidsplasser. Det vil derfor bli lagt stor vekt på en lokaliseringspolitikk for statlig virksomhet som fanger opp behovet for fornyelse i offentlig sektor, og som kan bidra til at det blir utviklet robuste bo-, arbeidsmarkeds- og serviceområder. Lokalisering av statlig virksomhet har betydning for distrikts- og regionalpolitikken gjennom:

• Tilbud av publikumsrettede tjenester.

• Bidrag til variasjon i arbeidsmarkedene, inkludert arbeidsplasser med høyere utdanning, både direkte og gjennom annen virksomhet som yter spesialiserte tjenester.

• Den lokaløkonomisk betydningen for områdene virksomhetene er lokalisert til.

Fornyelse av offentlig sektor og vedlikehold av velferdsstaten som premiss for en aktiv lokaliseringspolitikk

Regjeringens mål om å fornye offentlig sektor er avgjørende for å vedlikeholde og å få oppslutning om velferdsstaten. Offentlig sektor står overfor betydelige utfordringer fremover. En mer sammensatt befolkning stiller høyere krav til fleksible og tilpassede løsninger. Flere eldre og økning i antall uføre medfører utfordringer innenfor pleie og omsorg, og sterk vekst i trygdebudsjettet. Lav vekst i antall yrkesaktive gir økt konkurranse om arbeidskraft. Utviklingen i offentlig sektor må derfor tilpasses befolkningens behov og samfunnsøkonomiske hensyn. Regjeringens program for fornyelse har følgende mål:

• Organisasjonen og tjenesteproduksjonen skal være basert på brukernes behov.

• Ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov.

• Effektiviseringen av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer.

Fornyelsesarbeidet er ikke minst viktig for å sikre ressurser og tilgang på arbeidskraft som kan dekke kommende behov for kommunale og statlige velferdstjenester. Utviklingen når det gjelder sysselsetting i offentlig virksomhet de siste ti årene, har vært preget av en sterk økning i kommunal sektor. Fra 1990 til 2000 var veksten i antall personer sysselsatt i kommunesektoren på om lag 130 000, til samlet 560 000 personer. Framskrivinger gjort i forbindelse med Langtidsprogrammet viser at veksten i kommunal sektor vil fortsette. For gjennomføring av allerede politisk vedtatte opptrappingsplaner er det beregnet behov for om lag 60 000 flere ansatte. Den totale nettotilgangen på arbeidskraft for de nærmeste ti årene er til sammenligning beregnet til omlag 100 000 personer.

Andel sysselsatte i statlige sektor av totalt sysselsatte i landet har hatt en svak økning i den siste tjueårsperioden. Det siste tiåret har antall statsansatte blitt noe redusert, i hovedsak som følge av utskilling av selskap fra staten. I 1998 var det 166 000 personer sysselsatte i staten, inkludert bl.a. Posten BA og NSB BA 1. Andelen statlig sysselsatte har vært størst i Oslo og Akershus i hele perioden sett i forhold til befolkning og fylke. I andre deler av landet har det skjedd en regional sentralisering. Regionsentrene og mellomstore sentre har styrket sin stilling relativt sett, mens antallet statsansatte i utkantområder er markert redusert.

For å redusere ressursbruken til administrasjon og få mer ressurser til tjenesteyting, må vi ha noe større statlige enheter enn i dag. Reformene innenfor ligning, politi og domstolene er eksempler på dette. Utnyttelse av teknologien gir også gode muligheter for reduksjon av administrative kostnader og for å yte tjenester på en ny måte, der befolkningens tilgjengelighet til en rekke tjenester kan bli bedre og raskere utført. Høyt utdannet personer og ikke minst ungdom med høy og spesialisert utdanning, tiltrekkes også av arbeidsplasser som gir utfordringer og muligheter til faglig utvikling. En forutsetning for dette er ofte et noe større faglig miljø som gir anledning til faglig erfaringsutveksling og spesialisering.

Omstruktureringer i statlige virksomheter som følge av fornyelsesarbeidet berører virksomheter over hele landet. Regjeringen legger derfor stor vekt på en aktiv lokaliseringspolitikk som en vesentlig del av fornyelsespolitikken, med utgangspunkt i følgende mål og strategier:

• God tilgang på statlige tjenester over hele landet.

• Spredning av statlige virksomheter, oppgaver og funksjoner.

• Avbøtende omstillingstiltak i kommuner som i betydelig grad får redusert arbeidsplasstilbud ved summen av flere endringer.

• Aktiv oppfølging av retningslinjer for statlig lokaliseringspolitikk.

Lokaliserings- og tjenestepolitikk ved strukturendringer i statlige tjenesteyting - tilgjengelighet til offentlige tjenester.

I omstillingen og effektiviseringen av offentlig sektor må den regionale spredningen av tjenester og arbeidsplasser være en viktig rammebetingelse. I et distrikts- og regionalpolitisk perspektiv er det å sikre publikum god tilgjengelighet til offentlige tjenester et viktig mål.

Målet om en likeverdig tilgang til offentlige tjenester for befolkningen i alle deler av landet betyr ikke nødvendigvis at alle statlige tjenester skal være fysisk likt tilgjengelig for alle. Ved lokalisering av en statlig tjenesteproduserende virksomhet er det viktig å skille mellom virksomheter med et lokalt tilbud hvor brukerne har behov for personlig kontakt, og virksomheter med tjenester hvor de i liten grad har det behovet. Det siste er gjerne mer standardiserte tjenester som ofte dekker hele landet uavhengig av produksjonssted. Jo mer avhengig virksomheten er av direkte publikumskontakt, desto nærmere brukerne må virksomheten være lokalisert. Mange tjenesteytende virksomheter er av en slik karakter at de må være lokalisert til større sentre, enten på grunn av tilgjengelighet til kvalifisert arbeidskraft eller ved at tjenesten er så spesialisert at små steder ikke har et stort nok befolkningsgrunnlag til å forsvare en lokalisering dit.

Arbeidet med å etablere offentlige servicekontorer (OSK) i hele landet er en prioritert oppgave, jf boks 4.1. Regjeringen har som mål at det skal være minst ett offentlig servicekontor i hver kommune i løpet av 2003. Regjeringen legger stor vekt på at statlige etater skal delta aktivt i dette arbeidet. Etablering av OSK er et viktig tiltak for å sikre tilgjengeligheten til offentlige tjenester, særlig i de minste og mest sårbare kommunene i Distrikts-Norge. Arbeidet med OSK i småsamfunn blir utdypet i avsnitt 4.4. I tillegg skal arbeidet med døgnåpen forvaltning bidra til å bedre tilgjengeligheten til informasjon og tjenester. Det vil bli satt i verk nødvendige tiltak med sikte på å utvikle nye og flere offentlige elektroniske tjenester, slik at dette potensialet kan realiseres fullt ut.

Regjeringen har i det siste fremmet forslag til endringer innenfor flere tjenesteytende sektorer, blant annet gjennom St.meld. nr. 22 (2000–2001) «Politireform 2000» og St.meld. nr. 23 (2000–2001) «Førsteinstansdomstolene i fremtiden». For omorganiseringen av politietaten har det vært et mål å legge grunnlaget for en kvalitativt bedre polititjeneste. Større og mer bærekraftige politidistrikter vil være mer slagkraftige i kriminalitetsbekjempelsen, ved at de disponerer større ressurser som kan omdisponeres etter behov og til å bygge opp spesialkompetanse. Reformen vil også legge til rette for at personalressurser kan overføres fra administrativt arbeid til operativ, publikumsrettet tjeneste. Også når det gjelder omorganiseringen av førsteinstansdomstolene, har det å sikre publikum god tilgjengelighet vært et viktig mål. Derfor foreslås noen domstoler opprettholdt selv om rent faglige eller økonomiske hensyn skulle tilsi at de burde legges ned. De største endringene har derfor kommet i de mest folkerike områdene i landet. I omorganiseringen av ligningsforvaltningen er brukerhensynene ivaretatt ved at de fleste publikumshenvendelsene skal kunne håndteres i alle kommuner, og at de mest perifert beliggende kommunene i liten grad vil bli berørt av omleggingen. På den måten legger en opp til at publikum ikke skal pålegges urimelig lang reise for å oppsøke et ligningskontor. I tillegg er Skattedirektoratet i ferd med å forbedre de elektroniske tjenestene sine ytterligere. Disse endringene kan altså fremme både en bedre ligningsforvaltning og ivareta distrikts- og regionalpolitiske mål.

Som disse eksemplene viser setter fornyelsesprogrammet et særlig fokus på at de offentlige tjenestene skal være brukervennlige og tilgjengelige for publikum. Det skal sikre en forbedring av statlig tjenesteproduksjon i alle deler av landet.

Lokalisering av statlige virksomheter, oppgaver og funksjoner

Innenfor rammen av en statlig lokaliseringspolitikk vil det bli gitt prioritet til å desentralisere og flytte ut oppgaver fra sentralt plasserte statlige virksomheter, særlig i samband med omorganiseringer. I den senere tid har det f. eks. blitt besluttet å samlokalisere Produkt- og elektrisitetstilsynet med Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern i Tønsberg, noe som styrker det samlede kompetansemiljøet. Justisdepartementet legger til grunn at den nye domstolsadministrasjonen skal lokaliseres til Trondheim, jf. Ot.prp. nr. 44 (2000-2001) «Om lov om endringer i domstolloven m.m.». Stortingets vedtak om flytting av Kystdirektoratet til Ålesund, som betyr lokalisering i et sterkt maritimt miljø, er også i overensstemmelse med lokaliseringspolitikken.

Rent driftsmessig kan desentralisering av oppgaver gi gevinster for en del virksomheter gjennom større stabilitet i bemanning og lavere rekrutterings- og opplæringskostnader enn i for eksempel Oslo-området. En undersøkelse departementet har fått utført, jf boks 4.2, viser at virksomheter som velger lokalisering utenfor de største pressområdene løser oppgavene like godt og som i sentrale strøk, og gjerne med lavere driftskostnader. A-etats lokalisering av regnskapsfunksjoner til Steinkjer er et eksempel på organisasjonsmessig nytenkning i lokaliseringen av statlig virksomhet. Et annet eksempel er opplegget Statens kartverk har lagt for den framtidige organiseringen av tinglysning av fast eiendom.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har utarbeidet en rapport om desentralisering av statlige oppgaver med utgangspunkt i bruk av ny teknologi, som gir et godt grunnlag for å vurdere nærmere om det er mulig å desentralisere oppgaver ut fra sentraladministrasjonen. Rapporten vil bli fulgt opp i et samarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Kommunal- og regionaldepartementet vil ta initiativ til å se nærmere på potensialene for at oppgaver og funksjoner innenfor private bedrifter kan etableres utenfor de større byene. Det finnes flere enkeltstående eksempler på at private firma finner driftsmessige fordeler med hensyn til personalmessig stabilitet og lavere arbeidsgiveravgift ved lokalisering i distriktene. Dette kan gjelde så vel innenfor IKT-bransjen, opplysningstjenester og «call-sentre», og representerer et interessant potensiale for utvikling i distriktene.

Omstilling ved endringer i statlig lokalisering

Sysselsettingsutviklingen innenfor statlig sektor viser at noen kommuner og lokalsamfunn har blitt rammet ekstra hardt, enten som følge av en enkelt stor nedleggelse eller ved summen av flere nedleggelser over tid. En enkelt flytting behøver ikke å være et problem, men dersom flere statlige etater bygger ned virksomhet på samme sted, kan det få alvorlige virkninger. Årsaken er at dette ofte gjelder perifere kommuner som har tilsvarende problemer i privat virksomhet. Mange kommuner som har blitt særlig hardt rammet, har fått tilført ekstra ressurser til omstilling for å skape nye arbeidsplasser. Vardø kommune er et slikt eksempel, som nylig fikk omstillingsstatus på grunn av vedvarende nedlegging av statlige arbeidsplasser kombinert med betydelige tap av jobber også i privat sektor. Staten vil også i framtiden bistå kommuner som kommer i en slik vanskelig situasjon, for eksempel ved at de får status som omstillingskommuner eller etablerer egne omstillingsprogrammer, slik det nå forberedes i samband med omleggingene i forsvaret (jamfør avsnitt 4.5.2).

Det kan også være aktuelt å lokalisere nye statlige arbeidsplasser til steder som blir hardt rammet når andre arbeidsplasser forsvinner. Regjeringen legger vekt på at endringsprosessene innenfor de ulike statlige sektorene blir sett i sammenheng, for å kunne møte eventuelle uheldige virkninger for enkeltsteder og regioner.

Retningslinjer for statlig lokaliseringspolitikk

Regjeringen legger opp til en aktiv bruk av statlig lokaliseringspolitikk framover, og har nylig vedtatt reviderte retningslinjer for lokalisering av statlige virksomheter. Retningslinjene skal bidra til å sikre en regional fordeling av statlige arbeidsplasser og publikumsrettede tjenester, og på den måten støtte opp under regjeringens fornyelsesprogram. Retningslinjene inneholder generelle kriterier for lokalisering av statlige arbeidsplasser og tjenesteproduksjon. Retningslinjene kommer til å bli lagt til grunn ved lokalisering av nye statlige arbeidsplasser og ved større strukturendringer i statlige etater. Statsforetak og statlig næringsvirksomhet blir ikke omfattet av retningslinjene. Det samme gjelder Forsvarets operative virksomhet, styrkeproduksjon og deler av logistikkvirksomheten.

Både fordelingen av tjenesteproduksjon og tilhørende arbeidsplasser, og muligheten for å flytte ut oppgaver og funksjoner og arbeidsplasser fra Oslo-områder, vil stå sentralt i den statlige lokaliseringspolitikken. Når staten oppretter nye virksomheter, vil Regjeringen generelt legge til grunn at nye statlige oppgaver skal lokaliseres utenfor Oslo. Unntaket fra dette prinsippet skal begrunnes særskilt. Kriteriene for lokalisering av statlige virksomheter og tjenester er knyttet til publikums behov for tilgjengelighet til tjenesten, kompetansebehov i virksomheten, tilgang på infrastruktur, nærhet til andre offentlige myndigheter, forskningsmiljøer osv. og virksomhetens krav om å drive kostnadseffektivt.

Kriteriene innebærer at det ved alle vurderinger av statlig tjenesteproduksjon og statlige arbeidsplasser skal søkes etter lokaliseringsalternativer i mindre byer og regionsentre som har et tilstrekkelig stort arbeidsmarked til at virksomheten kan fungere, og hvor virksomheten kan bidra til å bygge opp eller forsterke eksisterende fagmiljøer.

Kriteriene innebærer også at rene økonomisk kostnadsvurderinger for virksomheten skal veies mot de samfunnsmessige mål om tilgjengelighet for publikum. Regjeringens fornyelsesprogram skal gi bedre tjenester for brukerne. Det innebærer at den fysiske tilgjengeligheten vil veie tungt når dette er viktig for oppgaveutførelsen. I lokaliseringsvurderingene er det dessuten viktig å få fram en balansert framstilling av de ulike kostnadselementene, også slike som ikke er så lett å kvantifisere fullt ut. Det kan for eksempel gjelde gjennomtrekk, rekrutterings- og opplæringskostnader.

I de reviderte retningslinjene for lokaliseringspolitikk er det fastsatt at Kommunal- og regionaldepartementet hvert år skal legge fram en samlet oversikt over pågående og planlagte strukturendringer som kan få konsekvenser for den regionale fordelingen av statlige arbeidsplasser. Det skal gi grunnlag for å se de ulike endringene i sammenheng og blant annet identifisere uheldige virkninger for ett enkelt sted eller en enkelt region.

4.1.2 Lokalisering av høyere utdanning, desentraliserte studietilbud og etter- og videreutdanning

Dagens geografiske spredning av høyere utdanning har store positive virkninger for distrikts- og regionalpolitiske mål. Høyere utdanningsinstitusjoner gir lokale utdanningsmuligheter og tilgang på høyere utdannet arbeidskraft til både offentlige og private virksomheter. Videre gir de arbeid for folk med høyere utdanning og grunnlag for å etablere kompetansemiljøer og spesialiserte tjenesteytende næringer og for å etablere nye og utvikle eksisterende næringer. Innholdet i politikken for dimensjonering og regional fordeling av studieplasser, studietilbud og forskning framover er derfor av stor betydning for utvikling av robuste regioner i alle deler av landet. Betydningen øker i takt med vektlegging av kunnskap og kompetanse i arbeidsmarkedet. Grunnlaget for ressurs- og arbeidsdelingen mellom universiteter og høgskoler er derfor blant annet basert på mål om at høyere utdanning skal gi viktige bidrag til regional utvikling gjennom en geografisk spredning av høgskoler og utdanningstilbud . Det vil bli lagt vekt på at universiteter og høgskoler skal spille viktige roller for regional utvikling også framover.

I St.meld. nr. 27 (2000-2001) «Gjør din plikt - Krev din rett. Kvalitetsreform for høyere utdanning», legger Regjeringen opp til å gi institusjonene større frihet til å utforme innhold og opplegg ut fra egne forutsetninger og etterspørsel etter utdanningstilbud. Samtidig skal finansieringen av institusjonene i større grad enn i dag være knyttet til studentgjennomstrømning og forskningsresultater. Sammen med lave ungdomskull og et godt arbeidsmarked kan det innebære utfordringer spesielt for mindre statlige høgskoler når det gjelder konkurranse om både ansatte og studenter. Finansieringsordningene er utformet for blant annet å ivareta hensyn til forutsigbarhet i institusjonene og til særskilte prioriteringer som distriktshensyn. Høgskolene skal drive forskning som er nært knyttet opp mot regional utvikling og de må utforme sin forskningsprofil i nær kontakt med samfunns- og arbeidsliv. I stortingsmeldingen om kvalitetsreform i høyere utdanning er det foreslått en finansieringsmodell for forskning som premierer dette.

Endringene i organisering og styring vil gjøre det lettere for de statlige utdanningsinstitusjonene å tilpasse utdanningstilbudene til behov i det lokale arbeidsmarkedet i regionene. De statlige høgskolene og fylkeskommunene, med ansvar for videregående utdanning og regional utvikling, har et viktig ansvar når det gjelder å samarbeide med aktører i arbeids- og næringsliv for å sikre gode tilpasninger. Dette må ses i sammenheng med det regionale utviklingsarbeidet generelt, jamfør kapittel 5.

Desentraliserte utdanningstilbud ved de statlige høgskolene har fått et stort omfang de siste årene, og omfatter primært profesjonsutdanninger som sykepleier, vernepleier, allmennlærer og førskolelærer. I 2001 får høgskolene tildelt 35 millioner kroner for å dekke merutgiftene ved desentraliserte tilbud.

Et vesentlig siktemål for Kompetansereformen er å bidra til lokal og regional utvikling ved å gi voksne både i og utenfor arbeidslivet muligheter for å ta grunnutdanning og etter- og videreutdanning uten å måtte reise langt fra hjemstedet. I den forbindelse vil det være viktig å ta i bruk ny teknologi i undervisningen. Samtidig kreves det at statlige og fylkeskommunale undervisningsinstitusjoner legger forholdene til rette for en opplæring av voksne som i størst mulig grad er etterspørselstyrt, fleksibel og tilgjengelig. Opplæringen må også bygge på den enkeltes realkompetanse og være tilpasset behovene til deltakere og til lokale virksomheter. Viktige tiltak i denne sammenhengen er:

• Grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne.

• Dokumentasjon og verdsetting av voksnes realkompetanse.

• Kompetanseutviklingsprogrammet.

Stortinget har vedtatt at voksne som trenger gr.unnskoleopplæring skal ha en individuell rett til slik opplæring. Retten trer i kraft fra skoleåret 2002/2003. Videre har Stortinget lovfestet en rett til videregående opplæring for voksne født før 1978, og som ikke har vært omfattet av Reform 94. Retten trådte i kraft fra og med skoleåret 2000/2001. Grunnskoleopplæring for voksne er kommunenes ansvar, mens videregående opplæring for voksne er fylkeskommunenes ansvar. Kommunene har stor frihet til å organisere tilbudet, for eksempel gjennom interkommunalt samarbeid. I den videregående opplæringen kan fylkeskommunen også bruke studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og andre til å gi den aktuelle opplæringen. Dette er særlig viktig på steder med store avstander til offentlige skoler.

Realkompetanseprosjektet er satt i gang med sikte på å opprette en ordning for lokalt basert dokumentasjon og verdsetting av voksnes realkompetanse inn mot videregående opplæring. Partene i arbeidslivet, fylkeskommuner og offentlige og private utdanningsinstitusjoner deltar i prosjektet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har det overordnede ansvaret. Stortinget har også vedtatt en lovendring som åpner for at søkere over 25 år uten videregående opplæring kan komme inn på studium ved universitet og høgskoler, dersom realkompetanse blir godkjent. Det er den enkelte utdanningsinstitusjon som vurderer om søkeren har gode nok kvalifikasjoner for det aktuelle studiet.

Kompetanseutviklingsprogrammet som ble etablert som en følge av lønnsoppgjøret i 1999, tar sikte på å få utviklet de store mulighetene som ligger i arbeidsplassen som læringsarena. Det skal også stimulere til samarbeidsprosjekter om systematisk kompetanseutvikling mellom tilbydere av utdanning og enkeltbedrifter, nettverk av virksomheter, bransjeorganisasjoner, tariffparter, kommuner m.v. Arbeidet med kompetanseutviklingsprogrammet skjer i et nært samspill mellom utdanningsmyndighetene og partene i arbeidslivet. Programmet vil kunne gjøre det enklere for små bedrifter i mindre sentrale strøk å ta del i den alminnelige kompetanseutviklingen i landet.

4.1.3 Infrastruktur og transportforhold

I et langstrakt land som Norge er transport og samferdsel av svært stor betydning for både næringsliv og befolkning og dermed for regional utvikling, jamfør også kapittel 2. Hovedoppgaven for transportpolitikken i distriktspolitisk sammenheng er å redusere ulempene med store avstander. Det har vært omfattende utbygging av særlig veiinfrastrukturen de siste tiårene, og havne- og lufthavnstrukturen er relativt godt utbygd. Samtidig er det mange uløste oppgaver og muligheter i transportsektoren.

God og riktig lokal infrastruktur tilpasset næringslivets behov er viktig på mange andre områder også. Skal man få til en effektiv næringsutvikling i distriktene, er det viktig at det legges til rette for utvikling av en infrastruktur som tar hensyn til de utfordringene som de enkelte lokalsamfunn og regioner står overfor. Tilrettelegging for næringsutvikling vil derfor måtte variere mellom steder og spenne over et vidt spekter. I noen tilfeller er det nødvendig å konsentrere innsatsen om fysiske investeringer som for eksempel havner, utvikling av industriområder og utbygging av vannverk og IKT-infrastruktur, mens det i andre tilfeller er nødvendig å konsentrere seg om utvikling av næringsarenaer, stimulere til etableringer og bidra til utvikling av kunnskapsrettet infrastruktur. Også utvikling av infrastruktur som har som formål å gjøre lokaliseringsstedet mer attraktivt for befolkningen kan i mange tilfeller være et effektivt tiltak for det lokale næringsliv.

Det er viktig å se videreutvikling av ulike typer infrastruktur og transport i sammenheng med behovet for utvidelse og styrking av felles arbeidsmarkeds-, bo- og serviceregioner.

På en del samfunnsområder der tjenester tidligere ble utført av statlige etater eller lokale myndigheter, som innenfor post, tele og energi, har det de siste årene skjedd endringer i styringen gjennom fristilling av virksomheter, åpning for konkurranse og bruk av nye virkemidler. For å unngå at tilbud av tjenester i områder med små markeder og store avstander får økte kostnader eller redusert kvalitet i forhold til mer sentrale områder, har staten innført reguleringer, konsesjoner og kjøp av tjenester. Disse endringene har bidratt til økt effektivitet innenfor de ulike områdene, samtidig som tjenestene i hovedsak er like gode eller bedre enn før. Det vil bli lagt vekt på å videreføre ordninger som skal sikre allmenn tilgang på viktige basistjenester.

Transport og trafikknutepunkt

St. meld. nr. 46 (1999-2000) «Nasjonal transportplan 2002–2011» (NTP) vil legge premissene for behandlingen av transportspørsmål i de kommende årene. Stortinget ga sin tilslutning til hovedtrekkene i NTP ved sin behandling 15. februar 2001. I NTP blir det blant annet lagt vekt på betydningen av infrastruktur for å styrke og utvide sammenhengende regioner, både for transport innenfor regionene og for transport i nasjonale korridorer til større markeder og sentre. Regjeringen legger vekt på at investeringer i infrastruktur skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Utvidelse av sammenhengende regioner gjennom infrastrukturinvesteringer vil derfor i hovedsak være knyttet til kobling mellom større befolkningskonsentrasjoner. For mange perifere områder er det ikke realistisk å kunne bli koblet til større arbeidsmarkeder på denne måten. Her er imidlertid stabile transporttilbud med tilstrekkelig kapasitet for næringslivet av stor betydning, ved tiltak som rassikring, utbedring av veier og økt kapasitet på ferjestrekninger.

Dagens tredeling av vegnettet har mange svakheter, særlig når det gjelder manglende enhetlig standard på riks- og fylkesveger med like funksjoner. I stortingsmeldingen om oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene går Regjeringen inn for å utrede nærmere en todeling av vegnettet i riksveger og kommunale veger. I samme melding legger Regjeringen opp til at fylkeskommunens prioriteringer av fylkesfordelte midler til øvrige riksveger skal tillegges avgjørende vekt, og til styrking av fylkesplanleggingen som samordningsinstrument også i forhold til transportsektoren.

I NTP blir det også lagt vekt på betydningen av å utvikle knutepunkt for næringslivstransporter. Ulike virkemidler knyttet til infrastrukturutvikling må ses i sammenheng, særlig når det gjelder vei, jernbane, farleder og havner. Det blir derfor lagt stor vekt på at statlige og fylkeskommunale aktører med ansvar for planlegging og investering av infrastruktur samarbeider med kommuner i ulike regioner om å utvikle regionale trafikknutepunkt.

I NTP peker Regjeringen på behovet for å vurdere den regionale lufthavnstrukturen i lys av utviklingen i infrastruktur og transport på andre områder, særlig knyttet til veiutbygging. På en del steder kan sammenslåing av lufthavntilbud i en region føre til et bedre samlet flytilbud for regionen, uten at det gir betydelige ekstra reisekostnader for publikum. I løpet av de nærmeste årene skal en derfor vurdere den regionale lufthavnstrukturen i samarbeid med regionale og lokale myndigheter. Det vil ikke bli foretatt endringer i statens engasjement i lufthavnsektoren før neste anbudsrunde for kjøp av regionale flytjenester, det vil si etter vinteren 2003.

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) og bredbåndsinfrastruktur

Bruk av IKT i offentlig og privat virksomhet har økt svært raskt de siste årene, og betydningen av IKT framover vil øke. Her er utnyttelse av teknologi basert på tilgjengelig bredbåndsbredde ikke minst viktig. Målet i Regjeringens handlingsplan for bredbånd er at en skal ha gode markedstilbud om tilknytning til bredbåndsnett til alle grunn- og videregående skoler, folkebibliotek, sykehus og kommuneadministrasjoner innen utløpet av 2002 og gode markedstilbud om tilknytning til bredbåndsnett for alle norske husstander innen utløpet av 2004. I handlingsplanen legges det dessuten opp til å vurdere om det er behov for særskilte offentlige tiltak for områder eller grupper der det ikke er kommersielt grunnlag for utbygging. I handlingsplanen blir det også lagt opp til at det offentlige skal bli en aktiv etterspørrer etter bredbånd og IKT-tjenester, blant annet gjennom tilskuddsordningen HØYKOM og tiltak innenfor ulike sektorer.

Bredbåndsteknologi åpner for nye muligheter for desentrale løsninger, både når det gjelder den offentlige sektoren, næringslivet og privatpersoner. Spesielt mindre regioner og utkantområder får nå muligheter som før bare var forbeholdt mer sentrale strøk. Disse forholdene kan imidlertid bli motvirket av tendenser til sentralisering av IKT-intensiv virksomhet. For å realiserer målene i handlingsplanen er det derfor viktig å stimulere utbygging og utnyttelse av bredbånd i alle deler av landet, slik at områder utenfor større sentre oppnår likeverdige muligheter ut fra pris og tilgang på høyhastighetskommunikasjon.

Markedet i mindre sentrale strøk antas likevel å være for lite til at tilbud om utbyggings- og leiekostnader for bredbånd og tjenester kan bli sammenlignbart med tilbud i mer sentrale strøk. Erfaringer fra HØYKOM og fra bruk av distriktspolitiske virkemidler under Kommunal- og regionaldepartementet viser at relativt små statlige tilskudd kan bidra til at markedstilbud i mindre sentrale områder blir konkurransedyktige med sentrale strøk. Samarbeid mellom flere kommuner kan være en effektiv måte for å samle etterspørselen i en region, og dermed bedre mulighetene for å få gode tilbud om bredbåndsutbygging og bredbåndstjenester. I tillegg kan samarbeid om bredbånds- og IKT-tjenester bidra til å effektivisere og bedre tjenestene for befolkningen, for eksempel gjennom samarbeid om fordeling av spesielle typer oppgaver. Derfor er det viktig at kommuner i sammenhengende regioner samarbeider om å utvikle programmer for utbygging av bredbånd og bruk av IKT-tjenester, og at fylkeskommunen som regionalpolitisk myndighet bidrar til slikt samarbeid. Samtidig er det viktig å utvikle samarbeid internt i kommunene om felles løsninger, mellom offentlige etater og virksomheter og næringslivet. Departementets distriktspolitiske virkemidler har allerede i noen år vært brukt til lokal IKT-infrastrukturutvikling. Dette kommer også til å bli vektlagt framover.

4.1.4 Velferdstilbud og levekårsfaktorer

Kommunale tjenester rettet mot barn og unge

Kommunenes innsats for gode velferdstilbud og levekår har i økende grad betydning for bosetting. Utfordringene i mange distriktskommuner er knyttet til bopreferanser hos kvinner og menn i ulike faser av livet. Menn og kvinner i etableringsfasen har særlig fokus på trygge oppvekstvilkår for barn, gode kommunale velferdstilbud som barnehager og gode boligtilbud.

En satsing på barns og unges oppvektsvilkår er et uunnværlig virkemiddel i distriktspolitikken, fordi ønsker om gode oppvekstvilkår for barn er en viktig årsak til bosetting i distriktene. Barns og ungdoms oppvekstvilkår fastsettes i stor grad ut fra kommunale beslutninger og gjennom kommunale tilbud og tjenester. Når barn og ungdom settes i sentrum, må de organisatoriske løsningene formes ut fra hva som er best for de unge. Tverrsektorielt samarbeid og bedre utnyttelse av ressursene må stå sentralt i arbeidet med å videreutvikle det barne- og ungdomspolitiske arbeidet lokalt. Det er viktig at lokale myndigheter legger opp til et planmessig arbeid for å styrke oppvekstmiljøet, og at man ser sammenhengen mellom det offentlige arbeidet og det arbeidet frivillige organisasjoner gjør. Kommunale velferds- og tjenestetilbud må være tilpasset lokale behov. Arbeidet med å fornye offentlig sektor og redusere statlig detaljstyring og rapporteringskrav bør styrke disse mulighetene.

Regjeringens barnehagesatsing vil ha betydning for alle deler av landet når det gjelder tilrettelegging for bosetting av familier i etableringsfasen. Dette er ikke minst viktig for kommuner i mindre sentrale strøk når det gjelder «konkurransen» om småbarnsforeldre. Barnehagesatsingen innebærer et mål om full behovsdekning, plikt for kommunene til utbygging og reduserte priser. Full behovsdekning vil medføre at alle som ønsker barnehageplass får tilbud om det. Både menn og kvinner har behov for barnehageplass for at familien skal kunne bo i distriktene og for at de voksne skal kunne bruke sin yrkesutdanning. Barnehagene bør kunne tilby fleksible løsninger tilpasset de ulike behov som familiene har.

For mange kommuner er det en utfordring å se positive muligheter i sammenhengen mellom økningen i andel pensjonister og tilrettelegging for barn og unge. I slike kommuner kan pensjoner være en viktig del av lokaløkonomien. Samtidig kan en hovedutfordring være å få rekruttert tilstrekkelig arbeidskraft til pleiefunksjoner. Da kan tilrettelegging for barn og unge for å trekke til seg personer i etableringsfasen bli vel så viktig som næringstiltak.

I dag arbeider ca. 55 000 mennesker i barnehager, primært førskolelærere og assistenter. Ikke minst er dette et stort arbeidsmarked for kvinner, som i dag utgjør 93 % av de ansatte. Full barnehagedekning vil bety økte muligheter for dem som ønsker arbeidsplasser knyttet til nærmiljøet, og vil på den måten være en viktig faktor i distriktspolitikken. Full behovsdekning vil kunne bety opp mot 10 000 nye ansatte.

Fremtidens foreldre vil neppe bosette seg i områder der barnehager blir sett på som en oppbevaring eller nødløsning. Foreldrene vil ha god utdanning og de vil ønske å bruke utdanningen i yrkeslivet. De vil at barna deres skal få tilbud som sikrer læring og opplevelser. Kommuner som innser dette, og som tilrettelegger barnehagene sine som gode oppvekts- og læringsinstitusjoner, vil vinne konkurransen hos småbarnsforeldre.

Rammeoverføringene fra staten

Det er store variasjoner i skatteinntekter og i demografiske, geografiske og sosiale betingelser for å løse oppgavene i kommuner og fylker, knyttet til kommunale velferdstjenester og andre oppgaver. Inntektssystemet overfor kommunene er bygd opp for å korrigere og delvis kompensere for slike forskjeller, slik at kommunene kan levere et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne sine. Et spesielt tilskudd til kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge og et regionaltilskudd til små kommuner skal bidra til at utkantkommuner og kommunene i Nord-Norge spesielt kan ha et godt tjenestetilbud. Det er begrunnet både ut fra distriktspolitiske målsettinger og for å kompensere for enkelte kostnadsulemper som ikke går direkte fram av de objektive kriteriene i inntektssystemet. Figur 4.1 viser at rammeoverføringene fra staten er høyere per innbygger i periferikommuner og i Nord-Norge enn i byregioner og på Østlandet. Figuren viser også at skatteinntektene utgjør en relativt stor andel av inntektene per capita i byregioner og på Østlandet. Rammeoverføringene til Nord-Norge, og periferien spesielt, er med på å løfte inntektsnivået til kommuner som har lave skatteinntekter. Et spesielt unntak er periferikommuner på Sørlandet, der flere rike kraftkommuner drar opp gjennomsnittet for skatteinntekter. Disse kommunene får små eller ingen overføringer over inntektssystemet.

Kilde: SSB. Alle tall er fra 1998.

I Kommuneproposisjonene for 2001 foreslo Regjeringen fire endringer i rammeoverføringssystemet. Endringene er knyttet til avviklingen av ekstraordinært skjønnstilskudd, innføring av to nye bosettingskriterier, endring av inntektsutjevningen og økning av andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatt, til om lag 50 %. Endringene er forutsatt gjennomført gradvis i perioden 2002–2006. Ved behandling av Kommuneproposisjonen gav et flertall i kommunalkomitéen sin tilslutning til de foreslåtte endringene. Omleggingen fører til at små kommuner og skatterike kommuner i utgangspunktet kan komme noe dårligere ut. Men Regjeringen legger opp til at både Finnmark, Troms og Nordland fylkeskommuner pluss kommunene i Finnmark får kompensert for tap via økte satser i Nord-Norge-tilskuddet. Det legges også opp til at kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekt under 110 % av landsgjennomsnittet ikke skal få en vesentlig reduksjon i sine inntekter som følge av de foreslåtte omleggingene. Departementet vil komme tilbake til en nærmere gjennomgang av de foreslåtte endringene i Kommuneproposisjonen for 2002.

Muligheter og utfordringer for et moderne helsevesen på landsbygda

En sentral utfordring for å etablere et godt helsetilbud til befolkningen i distriktene generelt og Nord-Norge spesielt er å dekke det faktiske behovet. Å redusere antall vakanser er et viktig virkemiddel for å oppnå dette. Det er sannsynlig at økningen innenfor spesialisthelsetjenesten har bidratt til å trekke helsepersonell ut av primærhelsetjenesten. Dette har spesielt rammet spredtbygde strøk. For å gi et fullverdig tilbud til innbyggere i alle deler av landet har staten gjort flere grep knyttet til rekruttering av helsepersonell, både gjennom økonomisk støtte og spesielle utviklingsprosjekter. Det er blant annet satt i gang et prosjekt som skal gjøre det mer attraktivt å være allmennlege i distriktene. I Nord-Norge er det utviklet et eget IT-basert helsenett mellom mange allmennleger i primærhelsetjenesten og sykehus. Slike helsenett er med på å sikre god kontakt og faglig utvikling blant legene. Målet er at tiltakene skal stabilisere legedekningen og dessuten øke kvaliteten på de tjenestene som tilbys. Det er også viktig å peke på det ansvaret hver enkelt kommune har for å gjøre det attraktivt å arbeide i allmennlegetjenesten, for eksempel ved å inngå samarbeid om legevakt. På den måten reduseres vaktbelastningen for allmennleger.

Det er videre knyttet forventninger til økt bruk av telemedisin som et virkemiddel for å gi befolkningen et best mulig helsetilbud uavhengig av bosted. Bruk av ny teknologi for å nå helse- og distriktspolitiske mål blir en naturlig del av fornyelsen innenfor den offentlige sektoren. Et viktig satsingsområde er å knytte alle sykehus til et nasjonalt helsenett og gi sykehusene tilbud om bredbåndstilknytning med mulighet for kommunikasjon med primærhelsetjenesten, jf. St.prp. nr. 1, (2000–2001), fra Sosial- og helsedepartementet.

Utviklingen innenfor helsefagene og utviklingen av IKT og telemedisin åpner for nye muligheter for desentraliserte tilbud. Parallelt med økt spesialisering går også utviklingen innenfor flere behandlingsområder mot økt bruk av polikliniske behandlingsmetoder. Det åpner for at spesialister i større grad kan oppsøke pasientene på lokale institusjoner i stedet for at folk må reise til sykehuset. Tilsvarende åpner telemedisin for at lokalsykehus og primærleger kan gjøre flere vurderinger av pasientbehov enn tidligere. Telemedisinsk konsultasjon og veiledning bidrar også til kompetanseoverføring fra spesialist til primærhelsetjenesten. Det kan bidra til å motvirke faglig isolasjon og gjøre det mer attraktivt for helsepersonell å arbeide i distriktsområder.

I forbindelse med den statlige overtakelsen av sykehusene legger Regjeringen til grunn at samarbeidet mellom sykehusene og kommunene skal fortsette og videreutvikles. Det er en utfordring å finne fram til praktiske og økonomiske ordninger for å finansiere tilbud i lokale helseinstitusjoner som ligger i gråsonen mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Kommuner og regionale myndigheter bør også tar initiativ til nye former for samarbeid og tilbud til pasientene.

Innen psykiatrien er det også viktig å ha et landsdekkende tilbud. Gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2006 ønsker Regjeringen å styrke arbeidet med psykisk helse generelt. Planen innebærer en sterk innretning mot desentralisering og styrking av tjenestene lokalt. Denne planen har medvirket til en styrket satsning på psykisk helsearbeid i kommunene og fylkeskommunene.

Attraktive sentre og stedsutvikling

Mange kommuner og tettsteder har vokst fram uten tanke på hvordan stedet som helhet skulle utformes for å bli et levende, funksjonelt og vakkert sentrum. Det kan gjøre stedet mindre attraktivt som bosted og har særlig betydning for bosettingsvalgene til ungdom og potensielle tilflyttere.

De siste ti årene er det gjort mye for å styrke og utvikle tettstedene i distriktene som ankerfester for bosettingen. For å fortsette den positive utviklingen er det nødvendig med en samordnet innsats for utvikling av tettsteder, der ulike virkemidler og aktører blir sett i sammenheng, både sentralt, regionalt og lokalt. Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet, Kulturdepartementet, Samferdselsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har alle ansvar for virkemidler som er relevante for utvikling av tettsteder. Departementene samarbeider nå om et femårig nasjonalt «Program for miljøvennlige og attraktive tettsteder i distriktene» i fylkene Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal og Hedmark. Aktører som NHO, NKL og andre landsdekkende organisasjoner har også signalisert interesse i programmet.

Målet er konkrete tettstedstiltak i samarbeid mellom kommuner, næringsliv og beboere, og grunnlaget er egenarten og mulighetene på hvert enkelt sted. Ungdom og unge voksne er viktige målgrupper, og kunnskap om hvilke kvaliteter de legger vekt på ved valg av bosted, ligger blant annet som en basis i programmet. I programmet blir det lagt vekt på å samordne virkemidler, ikke minst gjennom de regionale utviklingsprogrammene på regionalt nivå, på utvikling av partnerskapsløsninger med næringsliv og frivillige organisasjoner, på bred medvirkning fra ungdom og på videreutvikling av erfaringsutveksling og læring i nettverk.

Boligtilbud

Utenfor de store byene er som regel boligtilbudet bra og bokostnadene lave, noe som er en viktig positiv levekårsfaktor for befolkningen i disse områdene. I mange kommuner kan det likevel være spørsmål om det økonomiske grunnlaget for oppføring og drift av mer konsentrerte boligformer, gjerne som utleieboliger. Handlingsplanen for eldreomsorgen har med sine gode tilskuddsordninger bidratt til å løse dette problemet for eldre. Mange unge har problemer med å etablere seg i boligmarkedet. Flere kommuner har sammen med boligbyggelag og andre tatt initiativ til ulike former for ungdomsboliger, finansiert med lån og tilskudd i Husbanken. Gjennom tilrettelagte konkurranser og rimelige tomter fra kommunene har det vært mulig å få fram rimelige, gode boliger ofte med en sentral beliggenhet som ungdommen ønsker.

Kommunene spiller derfor en viktig rolle i boligpolitikken gjennom å stille tomter til disposisjon og planlegge og legge til rette for utbygging. Kommunene har også et særlig ansvar for å hjelpe dem som ikke selv har tilstrekkelig ressurser eller økonomisk evne til å skaffe en egen bolig. Husbanken er statens fremste virkemiddel for å gjennomføre sentrale deler av boligpolitikken. Husbanken forvalter et vidt spekter av låne- og tilskuddsordninger, som til sammen skal bidra til å nå de fleste boligpolitiske mål. De siste årene har husbankfinansierte boliger hatt en større andel i distriktene enn i mer sentrale strøk. Det har blant annet sammenheng med vanskelighetene med å få private lån til å bygge boliger i mindre sentrale strøk.

Vurderinger av boligsituasjonen, for eksempel tilpasningen av forholdet mellom behov/etterspørsel og boligmasse/tilbud, må ses i et lokalt perspektiv. I kommuner med fraflyttede hus har det for eksempel vært gjennomført vellykkede prosjekter med å koble eiere og boliginteresserte. Det er viktig at kommunene skaffer seg oversikt over boligsituasjonen, utarbeider handlingsplaner som er knyttet til annen planlegging i kommunen og regionen, og samarbeider med Husbanken om å utnytte statlige finansieringsordninger. Husbanken kan også gi støtte til å utarbeide kommunale boligsosiale handlingsplaner.

Kultur og fritid

Attraktive kultur- og fritidstilbud blir ofte tillagt stor vekt i spørreundersøkelser om bopreferanser. Det er imidlertid stor variasjon i hva den enkelte legger i dette, både mellom aldersgrupper og mellom menn og kvinner. Samtidig varier tilbudet og mulighetene mellom ulike områder. Det gjelder særlig rent markedsbaserte kultur- og fritidstilbud, der etterspørselen oftest er avgjørende, men det gjelder også tilgang til offentlige kulturgoder. Kulturpolitikken har likevel søkt å motvirke den skjeve fordelingen, bl.a. ved utbygging av kulturbygg og idrettsanlegg i en rekke av landets kommuner. Her har ikke minst spillemidlene hatt stor betydning.

Store deler av det operative ansvaret for utvikling og drift av et desentralisert kultur- og fritidstilbud ligger hos kommuner og fylkeskommuner. I tillegg spiller frivillige organisasjoner en betydelig rolle som arrangør av kultur og fritidsaktiviteter. Staten har forvaltet en rekke øremerkede tilskudd som har bidratt til å stimulere kultur- og aktivitetstilbudet over hele landet, men gradvis er mesteparten av dette lagt inn i rammetilskuddet. Det åpner for at kommuner og fylkeskommuner står friere til å tilpasse tilbudet til lokale og regionale forutsetninger og prioriteringer, og til å se kulturtiltakene i sammenheng med andre lokale og regionale utviklingstiltak.

Det er registrert til dels store forskjeller kommunene i mellom i arten og omfanget av tilgjengelige kulturtilbud. Erfaringer fra kommuner som satser bevisst på kulturtiltak som utviklingsfaktor, tyder på at dette spiller en viktig rolle for befolkningens trivsel. Slike effekter er vanskelig å måle. Det er likevel en utbredt erkjennelse at en offentlig politikk uten tilrettelagte kulturtilbud vil framstå som nokså amputert også i et distrikts- og regionalpolitisk perspektiv. Mange kulturtilbud fungerer identitetsskapende og som møtesteder som fremmer sosial tilhørighet og utvikling av fellesskap og engasjement for samlende mål i lokalsamfunnet. Kultur- og kunnskapsopplevelser og særlig egne kulturaktiviteter kan utvikle befolkningens kreative kompetanse. Dette kan ha god overføringsverdi til et samfunn og et næringsliv som preges av voksende omstillingskrav både i forhold til kunnskapsgrunnlaget og teknologiske utfordringer og muligheter.

Regjeringen ser det som viktig at bruk av statlige midler av betydning for utvikling av kulturtilbudet ses i sammenheng regionvis for flere kommuner der det er naturlig. Et eksempel på dette er bruk av statlige midler i omorganisering av norsk museumsvesen. Det skal bl.a. bidra til å bevare og styrke det lokale engasjementet og deltakelse i kulturvernet, og å sikre den faglige kompetansen gjennom samorganisering på regionalt nivå (jf St. meld nr. 22 (1999-2000) «Om arkiv, bibliotek og museer»). Som ledd i regjeringens handlingsplan for bredbånd satses det på å utvikle folkebibliotekene til lokale knutepunkter for å sikre hele befolkningen tilgang til nettbaserte tjenester uavhengig av bosted og økonomisk evne. De statlige institusjonene Riksteatret, Rikskonsertene og Riksutstillinger er også viktige for kulturtilbudet i mange kommuner.

Barne- og familiedepartementet har siden 1999 forvaltet en tilskuddsordning til distriktskommuner for tilskudd til lokale ungdomssatsinger på fritidsområdet. Et viktig kriterium for tildeling av støtte er at kommunen går inn i en aktiv dialog med ungdom om søknaden og om bruk av midlene. Hensikten med ordningen er således ikke bare å stimulere til ungdomsaktivitet i kommunene, men i like stor grad å stimulere til dialogprosesser mellom kommunene og ungdom. Å styrke barns og unges innflytelse lokalt er et sentralt distriktspolitisk virkemiddel, fordi det gir lokale myndigheter kunnskap om ungdom, samtidig som ungdom gis ny forståelse av eget lokalsamfunn og av hvor sentrale deres personlige valg er for lokalsamfunnets framtid. Ordningen har skapt stor interesse, og tilskuddene har stimulert til økt aktivitet både blant barn og ungdom og kommunale myndigheter. Ungdom peker særlig på mangelen på møteplasser. Barne- og familiedepartementet vil videreutvikle innsatsen med å sikre et godt ungdomsmiljø i distriktskommuner i samarbeid med andre departementer, aktuelle kommuner og ungdomsmiljø.

4.2 Politikk for kompetanseutvikling og nyskaping skal sikre gode verdiskapingsmiljøer

Målsettingen om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret krever at det i alle deler av landet finnes et lønnsomt og konkurransedyktig næringsliv som kan bidra til verdiskaping og ressursutnyttelse, arbeidsplasser, produkter og tjenester til befolkningen. Distriktsbedriftene er vanligvis små og har stor avstand til relevante nærings- og forskningsmiljøer, finansinstitusjoner og større markeder. Det gjør at det er nødvendig å fortsette med en ekstraordinær innsats for å fremme næringsutvikling i distriktene.

Den næringsrettede ekstrainnsatsen innen distrikts- og regionalpolitikken er forankret både i nasjonale næringspolitiske og i distrikts- og regionalpolitiske mål.

I den generelle næringspolitikken er den skjerpede internasjonale konkurransen og behovet for økt omstilling og verdiskaping grunnleggende utfordringer. Det er vår evne til effektivt å utnytte og prioritere bruken av våre samlede ressurser som avgjør den samlede verdiskapingen og dermed også velferden i samfunnet. Det er derfor viktig å legge til rette for etablering av lønnsomme og konkurransedyktige bedrifter og næringer med høy verdiskapingsevne. Den skjerpede internasjonale konkurransen og overgangen til et kunnskapssamfunn krever økt fokus på innovasjonsevne og effektiv bruk av teknologi som drivkrefter for framtidig økonomisk vekst. Regjeringen vil føre en politikk som bidrar til å realisere omstillinger som er lønnsomme for samfunnet som helhet, og som gjør kostnadene knyttet til omstilling lavest mulig.

En av de viktigste forutsetningene for å få til økt omstilling og verdiskaping er kompetanse og forskning. Forskning og utviklingsarbeid er grunnleggende for å oppnå ny kunnskap og utvikle bruksområder for kunnskapen.

Økt verdiskaping gjennom videreforedling og utvikling av nye produkter er sentrale mål, og høy nyskapingstakt og nyetableringer blir viktige virkemidler. Dette forutsetter målrettet samarbeid mellom forsknings- og utdanningsmiljøer, næringsliv, finansinstitusjoner og offentlige myndigheter.

Regjeringen legger vekt på at næringspolitikken og den næringsrettede distrikts- og regionalpolitikken er godt tilpasset næringslivets forutsetninger og utviklingsmuligheter i ulike deler av landet. Slik kan de ulike regioner bidra mest mulig effektivt til den samlede verdiskapingen i landet. Samtidig forutsetter en effektiv næringspolitikk at tilretteleggingen for næringsutvikling på regionalt og lokalt nivå er godt forankret i de generelle næringspolitiske mål og utfordringer.

De distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene må videreutvikles slik at de er best mulig egnet til å støtte kompetanseheving i eksisterende bedrifter og etablering av nye kunnskapsintensive bedrifter. Den særskilte bedriftsrettede støtten skal brukes på prosjekter som er bedriftsøkonomisk lønnsomme etter støtte.

Utvikling av næringsklynger rundt om i landet skal gi grunnlag for videre vekst. I næringsutviklingen skal en øke oppmerksomheten mot betydningen av bedrifter som en del av en produksjonskjede og et næringsmiljø. Dette skal særlig bidra til å styrke veksten og utviklingsmulighetene for småbedrifter. Effektiv tilrettelegging for næringslivet er et viktig ledd i arbeidet med å utvikle gode næringsmiljøer. Det krever større brukerorientering hos offentlige myndigheter, og samarbeidet mellom det offentlige og næringslivet må derfor styrkes.

Det vil bli lagt vekt på å legge forholdene til rette for økt entreprenørskap, gjennom oppfølging av entreprenører og videreutvikling av fysiske miljøer som næringshager og kunnskapsparker. Utdanningsinstitusjoner fra grunnskole til universitet må også bidra til å utvikle aksept, interesse og kunnskap omkring entreprenørskap.

Oppsummert vil den næringsrettede ekstrainnsatsen i distrikts- og regionalpolitikken rettes inn mot tre hovedområder:

• En vil øke oppmerksomheten på kompetanse og innovasjon innenfor det eksisterende næringslivet.

• Det blir viktig å stimulere til økt etablering av konkurransedyktige, framtidsrettede og nyskapende virksomheter. Det vil være en særlig utfordring å stimulere til etableringer i næringer med høyt verdiskapingspotensiale.

• Det er viktig å legge til rette for utvikling av gode verdiskapingsmiljøer og styrke samarbeidet mellom bedrifter og mellom bedrifter og kunnskapsinstitusjoner.

4.2.1 Tiltak for kompetanseutvikling og nyskaping

Strategier og rammer for bruk av virkemidlene må ha et sterkere fokus på kompetanseutvikling og nyskaping.

De indirekte virkemidlene over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett må i større grad rettes inn mot den regionale og lokale infrastrukturen som påvirker næringslivets kompetanseutvikling og innovasjonsevne, og i mindre grad vektlegge det som er det offentliges tradisjonelle rolle som tilrettelegger av den fysiske infrastruktur. Nye typer fysisk infrastruktur, som tilgang til høyhastighetsnett for elektronisk kommunikasjon, tilgang til laboratoriefasiliteter og testmiljøer, forsknings- og kunnskapsparker, næringshager og inkubatorer, blir relativt sett viktigere for utviklingsevnen i regionene.

Av de bedriftsrettede virkemidlene gikk i 1998 ca. 20 % av distriktsutviklingstilskuddet i SND til kompetansetiltak i bedriftene, mens bare 4 % av distriktsrettede risikolån ble benyttet til kompetanse. For 2001 er målsetningen at minst 40 % av distriktsutviklingstilskuddet skal gå til kompetanserelaterte prosjekter i bedriftene. Det er viktig at arbeidet med å vri virkemiddelbruken mot kompetansegivende prosjekter blir ytterligere målrettet for å gi økt innovasjon. Evalueringen av distriktsutviklingstilskuddet 2 viser at en kombinasjon av tilskudd til investering og kompetansehevende tiltak gir best effekt for bedriftenes økonomiske utvikling, konkurranseevne, nytenkning, nettverksbygging og omstilling. Evalueringen peker videre på at vridningen av virkemidlene mot kompetanse kan ha en sentraliserende effekt på virkemiddelbruken. Det er derfor viktig at det blir utarbeidet en kompetanse- og nyskapingssatsing som fanger opp behovene næringslivet har i de ulike geografiske områder. Det er i denne forbindelse også viktig å sikre at kompetansereformen blir et reelt tilbud til mindre bedrifter over hele landet, og at det kommer desentraliserte utdanningstilbud som tilfredsstiller mangfoldet i bedriftslivet. Et godt utbygd bredbåndsnett er blant annet viktig for å legge til rette for fjernundervisning.

Bedrifter i distriktene investerer i dag mye mindre i FoU enn det bedrifter i sentrale strøk gjør. De brukerstyrte midlene som Norges forskningsråd (NFR) forvalter, er geografisk skjevt fordelt i forhold til innbyggertall. Bedrifter som er engasjert i FoU-aktivitet, får fordeler utover investeringene i selve FoU-prosjektet, blant annet i form av kontakter til ulike kunnskapsmiljøer, motiverte medarbeidere og oppgradering av kompetansen internt både rent faglig og mer administrativt. Undersøkelser viser at bedrifter som har fått prøve FoU-samarbeid, ofte finansierer egne prosjekter etterpå. Det er derfor viktig å styrke etterspørselen etter FoU i distriktsbedrifter. Den nye tilskuddsordningen for støtte til næringslivets kjøp av FoU-tjenester fra universiteter, høgskoler eller forskningsinstitutter som innføres 1.7.2001 skal differensieres geografisk. Ordningen som er en oppfølging av Hervikutvalget 3 får maksimal støttesats på 30 % i Nord-Norge, mens den i resten av landet blir 25 %. Departementet vil også vurdere ytterligere tiltak for å styrke etterspørselen etter FoU innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

4.2.2 Økt etablering av nye bedrifter i regionene

Samtidig med at det blir satset på kompetanseheving i det etablerte distriktsnæringslivet, må en satse mer bevisst på å fremme nyetableringer.

Utskiftingstakten av bedrifter i næringslivet er stor, og det er viktig at en arbeider aktivt for å fremme etablering av nye bedrifter i distriktene som erstatning for og tillegg til nedlagte arbeidsplasser. En høy nyetableringsaktivitet er også viktig for å sikre dynamikk i eksisterende næringsliv og som strategi for etablering av nye attraktive arbeidsplasser som etterspørres av høyt utdannet ungdom.

Entreprenørskap i utdanningssystemet

Mennesker med ideer og kompetanse, pågangsmot og handlingsevne til å sette nye ideer ut i livet er drivkraften i dynamisk næringsutvikling og verdiskaping. Det må utvikles en kultur for nyskaping og omstilling der utdanning, næringsliv og lokalsamfunn må spille på lag. Sammenlignet med mange andre land har vi i Norge i liten grad klart å skape nye bedrifter med utgangspunkt i det eksisterende utdannings- og forskningssystemet. Nyere forskning viser at holdninger til entreprenørskap blir til i ung alder. Derfor er det viktig med en strategi for å fremme entreprenørskap i skolen. Målet er at barn, unge og voksne skal tilegne seg den grunninnstillingen at de selv er i stand til å skape mer enn det som umiddelbart synes mulig ut fra den aktuelle ressurssituasjonen. Satsing på entreprenørskap i utdanningssystemet er satt i gang ut fra distriktspolitiske, nærings- og arbeidsmarkedspolitiske og pedagogiske motiver. Flere departementer har derfor tidligere i fellesskap utarbeidet en helhetlig strategi for å fremme entreprenørskap i skolen.

Arbeidet med å utarbeide helhetlige strategier for entreprenørskap i utdanningssystemet utvikles videre, og det må sees i sammenheng med arbeidet for å fremme flere kunnskapsintensive bedrifter, se og omtale nedenfor av Etablering av nye kunnskapsintensive bedrifter.

Rammebetingelser for nyetablerere

I tillegg til å stimulere til nyetableringer, er det viktig at det offentlig bidrar til hensiktsmessige rammebetingelser for nyetablerere og letter tilgangen på kapital. Etablererstipendet er et sentralt virkemiddel (se nedenfor) men samtidig må også øvrige virkemidler som distriktsutviklingstilskuddet, distriktsrettede risikolån og nasjonale programmer i større grad brukes til å støtte nyetablerte bedrifter. For å bedre rammebetingelsene for etablererne må arbeidet med fornyelsen av offentlig sektor videreføres og forsterkes. En mer effektiv forvaltning vil redusere den arbeidsmengde staten påfører næringslivet blant annet gjennom innrapporteringskrav.

Kampanjen ’Etableringer gir vekst for alle’ som departementet gjennomførte i 1996 viste at det er viktig med anerkjennelse for de som faktisk omsetter sine ideer til lønnsomme bedrifter. Det er derfor viktig å sette fokus på holdninger etablererne møter i sine respektive lokalsamfunn, og å få synliggjort den positive virkning nyetableringer har for lokalsamfunnets framtid og økonomi.

Etablererstipendet

Etablererstipendet er nylig evaluert av Østlandsforskning og Telemarksforsking. Evalueringen viser at etablererstipendet er et sentralt virkemiddel for å stimulere til nyetableringer. Over en tiårsperiode har dette stipendet bidratt til at 7 000 bedrifter og 17 500 arbeidsplasser er etablert. 87 % av de som har fått stipend, har startet egen virksomhet. Virksomhetene som er satt i gang, har god overlevelsesevne.

Det er mange prioriterte målgrupper for etablererstipendet: næringssvake områder, kvinner, ungdom, arbeidsledige og yrkeshemmede. Evaluereren stilte spørsmålstegn ved om det er riktig å opprettholde alle målgruppene. Evalueringen viser at det kan se ut som det blir etablert for mange virksomheter på et for svakt økonomisk grunnlag, og at målgruppene i relativt stor grad kommer dårligere ut enn andre stipendmottakere i forhold til økonomiske resultater. På bakgrunn av resultatene fra evalueringen vil departementet vurdere om det er hensiktsmessig å redusere antall statlige føringer på etablererstipendet. Det vil fortsatt være viktig å sikre et mangfold av mottakere. Kvinner, unge og distrikt vil fortsatt være prioriterte målgrupper.

Etablering av nye kunnskapsintensive bedrifter

Det er særlig viktig å fremme etablering av nye kunnskapsintensive næringer i distriktene. Dette er viktig av minst tre grunner. For det første vil vekstpotensialet i en moderne økonomi, både med hensyn til verdiskaping og flere arbeidsplasser, mer og mer komme fra denne typen næringer. For det andre har det etablerte distriktsnæringslivet behov for varer og tjenester som de kunnskapsintensive bedriftene tilbyr, både i sin utvikling av produkter, produksjonsprosesser og/eller organisasjonsformer. Og for det tredje er satsing på kunnskapsintensive næringer viktig for å møte det økte utdanningsnivået i befolkningen. For å få til en økt etablering av kunnskapsintensive bedrifter må en arbeide etter flere strategier. Det må arbeides med å få fram flere kunnskapsintensive nyetableringer, og en større andel av SNDs virkemidler må nyttes til å støtte nye kunnskapsintensive bedrifter. Inkubatorprogrammet i regi av SIVA og det nye inkubatorstipendet som SND forvalter, er et godt eksempel på en slik tosidig satsing for å få fram flere kunnskapsintensive bedrifter i distriktene. Program for forskningsbasert nyskaping (FORNY) i regi av NFR og SND er et annet godt eksempel på tiltak for å stimulere til kommersialisering av resultater fra forskning og utvikling. Rammebetingelsene for FoU-relatert kommersialisering må bedres. Universitets- og høgskolesektoren må stimuleres til å arbeide for at FoU-resultater ikke forblir innenfor sektoren selv, men når ut til markedet i form av nyetableringer.

4.2.3 Utvikling av gode verdiskapingsmiljøer

Det lokale eller regionale næringsmiljøet er viktig for både det etablerte næringslivet og de nye entreprenørene. Mer av dagens virkemidler må vris fra et fokus på enkeltbedrifter til i større grad å styrke samarbeidet mellom bedrifter og mellom bedrifter og kunnskapsinstitusjoner. Det innebærer behov for økt målretting av virkemiddelbruken (det vil si også prioritering av ressurser) mot områder der det er gode forutsetninger for å lykkes med en slik satsing.

En rekke programmer som departementet finansierer, enten i regi av SND, NFR eller SIVA, har som primæroppgave å skape samarbeid mellom eksisterende bedrifter og ulike kunnskapsmiljøer og mellom entreprenører og virkemiddelapparatet. Fellesnevneren for programarbeidet er betoningen av selve nettverksbyggingen mellom de ulike aktørene i innovasjonsmiljøet. Departementet er innstilt på å sette av særskilte midler av distriktsutviklingstilskuddet til egne programmer for å fremme nyskaping. Program for kommersiell utnyttelse av marine ressurser vil bli prioritert som ett ledd i regjeringens satsing på marin sektor for å bidra til økt vekst i fiskeri- og havbruksnæringen og til å realisere verdiskapingspotensialet i næringen. På samme måte vil en sette inn deler av distriktsutviklingstilskuddet for en forsterket innsats i distriktene i det nasjonale programmet stimulere til og framskynde norske små og mellomstore bedrifters (SMB) bruk av e-handel og forretningsdrift.

Programarbeidet skal nå ut til ulike kunnskapsproduserende miljøer, bedrifter og entreprenører av ulik karakter. Programmene er ofte tverrdepartementale. Nærings- og handelsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet samfinansierer flere nasjonale programmer med sterkt regionalt nedslagsfelt. For å få en bedre regional tilpasning til programmene er det et mål at programarbeidet skal koordineres i sterkere grad og forankres i utviklingsarbeid på regionalt nivå mer enn tilfellet er i dag.

Universitets- og høgskolesektoren

Universitets- og høgskolesektoren er viktige deler av et regionalt verdiskapingssystem. Utdanning av kandidater er høgskolenes mest sentrale bidrag til regional næringsutvikling og innovasjon, men universitetene og høgskolene er også viktige som potensielle kunnskapskilder for næringslivet. Rekruttering av høgskolekandidater representerer en viktig kanal for formidling av kunnskap fra høgskolene til regionalt næringsliv. Flere uavhengige studier dokumenterer dette. Midtveisevalueringen av programmet SMB-Kompetanse, som forvaltes av NFR, anbefaler at høgskolenes rolle i satsingen styrkes. Høgskolene har klare muligheter og til dels et uutnyttet potensial når det gjelder å utvide sin rolle innenfor ulike innovasjonsmiljøer. Dette kan gjøres ved at en utvikler og utnytter SMB-kompetanse som en mulighet til å markedsrette kompetansetilbudet, arbeidsformer og aktualisere undervisning.

Høgskolene må arbeide for å dyrke fram positive holdninger til entreprenørskap og nyetableringer blant studenter og ansatte. Få høgskoler har støttesystemer for personer som vil kommersialisere ideer og starte egne bedrifter. Høgskolene er i mange sammenhenger en møteplass og nettverksbygger. En høgskole kan være møteplass for aktørene i det regionale innovasjonssystemet, blant annet gjennom studentprosjekter og kursvirksomhet, som arrangør av seminarer og ved etablering av bedriftsringer. Potensialet for å utvikle denne rollen er betydelig.

Det er et sentralt mål å bevare mangfoldet i universitets- og høgskolesektoren. Derfor må det gis insentiver til at institusjonene velger ulike utdannings- og forskningsstrategier. De statlige høgskolene spiller en viktig rolle i å utvikle kunnskapsgrunnlaget i yrkesutdanningene og er en viktig aktør i regional innovasjon. Dette er oppgaver som bare blir viktigere og viktigere i tiden framover, og offentlige midler til forsknings- og utviklingsarbeid ved høgskolene bør derfor prioriteres til disse formålene.

Visjonen om livslang læring og forventninger til at høgskolene skal være sentrale regionale aktører innenfor Kompetansereformen, er grunnlagt på næringslivets krav til omstilling og mangel på kvalifisert arbeidskraft. Utvikling av IKT-støttet utdanningstilbud er en betydelig utfordring for de statlige høgskolene. Mindre høgskoler må samarbeide om å utvikle gode undervisningsmoduler som er tilpasset bestemte grupper i befolkningen.

Kommunal- og regionaldepartementet er opptatt av å få til merverdi av samarbeidet mellom de statlige høgskolene, universitetene, arbeidslivet, forskningsinstituttene, forskningsparkene og andre kompetanseinstitusjoner. Departementet vil derfor vurdere tiltak som kan fremme samarbeidet mellom disse aktørene.

Forskningsinstituttene

Forskning er viktig for regional næringsutvikling. De regionale FoU-miljøene er spredt fra Finnmark i nord til Agder i sør og utgjør viktige bærebjelker i de regionale kompetansemiljøene. Det sikrer nærhet og kjennskap til lokale problemer og utfordringer og god tilgang for brukerne. Innenfor den næringsrettede forskningen er den regionale fordelingen av forskningsinnsatsen svært skjev. Det er store forskjeller i FoU-innsats etter næring, bransje, størrelse på bedriften og lokalisering. Næringslivets forskning i Nord-Norge er særlig lav sett ut fra landsgjennomsnittet målt per innbygger. Bedrifter som er engasjert i FoU-aktivitet, får fordeler utover investeringene i selve FoU-prosjektet, blant annet i form av kontakter til ulike kunnskapsmiljøer, motiverte medarbeidere og oppgradering av kompetansen internt både rent faglig og mer administrativt. Et regionalt perspektiv må derfor integreres i de prioriterte temaområdene marin forskning, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, medisin og helse og skjæringsfeltet mellom miljø og energi. På disse områdene har Norge en betydelig forskningssatsing, som kan bidra til å skape et konkurransedyktig næringsliv i regionene. Det må også sikres en god regional fordeling av aktiviteten i forbindelse med grunnforskning.

Forskningsparkene, kunnskapsparker og næringshager

Gunstige rammebetingelser er en forutsetning for innovativ næringsvirksomhet og kommersialisering av forskningsresultater. Bearbeiding av ideer til bedriftsetableringer og lisensieringer ut fra FoU-miljøer krever gunstige arbeidsforhold og ulike støttefunksjoner for å lykkes. FORNY-programmet virker her som en drivkraft gjennom arbeidet ved landets forskningsparker. Programmet er nå utvidet til også å gjelde flere av de statlige høgskolene. SIVAs inkubatorprogram vil bidra til fysisk og tjenesterelatert infrastruktur som er spesielt lagt til rette for entreprenører ved landets forskningsparker og kunnskapsparker og dessuten andre aktuelle kompetansemiljøer. Næringshagene er et tilbud til gründere av alle kategorier i en rekke mindre regionale sentre over hele landet. SND forvalter en rekke aktuelle virkemidler for bedrifter og næringsdrivende i forskningsparker og lignende, og bidrar med risikoavlastning i slike miljøer. Det er viktig å konsolidere og styrke dette arbeidet framover, bedre rammebetingelsene som er knyttet til eierrettigheter av avtaler for økt kommersialisering, og ikke minst arbeide for en enda bedre samordning av SNDs, NFRs og SIVAs virkemidler innenfor dette feltet.

4.2.4 Et utviklingsorientert virkemiddelapparat

For å øke fokuset på kompetanse, innovasjon og verdiskapingsmiljøer kreves det gode rammebetingelser for at virkemiddelapparatet kan virke utviklingsorientert. Innovasjonsrettede virkemidler krever ofte at saksbehandleren opptrer proaktivt. Med det mener vi at saksbehandleren i større grad oppsøker bedrifter for å identifisere behov og komme med forslag i forbindelse med løsninger. Dette er spesielt viktig overfor mindre virksomheter med lite erfaring og kompetanse til å gjennomføre kompetanseprosjekter. Det er også behov for å arbeide aktivt for å motivere kvinner og ungdom til næringslivssatsing. Det er derfor en prioritert oppgave å bidra til at virkemiddelapparatet evner å håndtere det merarbeidet som følger med en vridning av virkemidlene mot kompetanseintensive investeringer og etablering av nye bedrifter. Departementet vil vurdere SNDs utviklingsrolle og rådgivningsfunksjonen overfor bedriftene i distriktene.

Som en mer proaktiv medspiller enn i dag vil SND komme opp i situasjoner der man gjør en jobb som private også kunne tatt på seg. Her skal SND vise forsiktighet, men i mange tilfeller vil det være hensiktsmessig at SND, bedriftene og private konsulenter sammen videreforedler interessante prosjekter.

4.3 Fiskeri-, landbruks- og arbeidsmarkedspolitikken

Landbruks- og fiskerinæringene er viktige for bosetting og sysselsetting i distriktene. Næringene står overfor store utfordringer i å utnytte de potensialene som ligger i naturressursene og de naturgitte forholdene. Det legges til grunn at utfordringen løses innenfor bærekraftige rammer. Verdiskaping gjennom videreforedling og bredere utnytting av ressursene er sentrale mål i den nasjonale næringspolitikken. I videreutvikling av verdikjedene i landbruks- og fiskerinæringene er det derfor viktig at det blir lagt vekt på å utnytte regionale fortrinn for å øke lønnsomheten i næringene. I denne sammenhengen er bidrag til utvikling og styrking av regionale verdiskapingsmiljøer av stor betydning for lønnsomhetsutviklingen i næringene. Det skal også stimuleres til at mest mulig av virksomheten i verdikjedene blir lokalisert i distriktsområder for å bidra til en positiv utvikling i kyst- og landbruksområdene i ulike deler av landet. Det er imidlertid viktig at verdiskapingen skjer slik at hensynet til naturgrunnlaget og det ytre miljøet blir ivaretatt. Den generelle sysselsettingspolitikken står overfor store utfordringer i forbindelse med å sikre kvalifiserte arbeidssøkere til et stadig mer kompetansekrevende næringsliv. En del bedrifter har rekrutteringsproblemer, spesielt i distriktene, på grunn av manglende kvalifikasjoner i befolkningen. Lokale tilpasninger i arbeidsmarkedspolitikken er derfor en viktig utfordring.

4.3.1 Fiskeri og havbruk – kystdistriktenes basisnæringer

Gjennom St.meld. nr. 51 (1997–98) «Perspektiver på norsk fiskerinæring» framhevet Regjeringen en rekke tiltak som vil styrke fiskerinæringen og betydningen den har i distriktspolitikken, slik at den kan fungere som kystens basisnæring. Regjeringen vil understreke at det å bevare ressursgrunnlaget og bedriftsøkonomisk lønnsomhet i næringen er den beste garantien for å ivareta distriktspolitiske mål.

Fiskeri- og havbruksnæringen har komparative fortrinn gjennom naturgitte rammebetingelser og det faktum at det bor folk med stor kompetanse og erfaring langs kysten. Virksomhet som er knyttet til fiske, fangst, oppdrett, foredling og eksport basert på norsk teknologi, utgjør en av de sterkeste næringsklyngene i den norske økonomien.

Regjeringen legger i denne sammenhengen vekt på at videreutvikling av eksisterende næringer og etablering av nye skjer innenfor rammer som ivaretar naturgrunnlaget og det ytre miljø. Dette vil sikre at kommende generasjoner også kan ha grunnlag for bosetting og utkomme langs kysten.

En variert fiskeflåte vil i stor grad rekruttere arbeidskraft fra distriktene og på den måten bidra til arbeidsplasser og verdiskaping i distriktene. Regjeringens satsing på å bygge ut havner og infrastruktur har som mål å bedre sikkerheten og framkommeligheten og dermed redusere transportkostnadene til markedet og gjøre næringslivet i distriktene mer konkurransedyktig. Sett i forhold til ressursgrunnlaget er det fortsatt for stor kapasitet både i fiskeflåten og industrien. Vi må derfor regne med at antall sysselsatte i den tradisjonelle fiskerinæringen fortsatt vil gå noe ned i tiden framover. Det ligger trolig store muligheter i nye næringstilpasninger basert på utnyttelse av biprodukter og bioteknologisk industri. Dette kan skape grunnlag for å få flere og mer attraktive arbeidsplasser i fiskerinæringen, noe som kommer distriktene til gode. En satsing på forskning, utvikling og kompetanse er en nøkkelfaktor for å realisere det store verdiskapingspotensialet i fiskerinæringen.

I et distriktsperspektiv er det av særlig betydning å videreutvikle næringen, slik at den kan tilby interessante arbeidsplasser og tiltrekke seg godt kvalifisert arbeidskraft på alle nivåer. En prioritering av kompetanse og videreutdanning er sentralt i den sammenheng.

I den havbrukspolitiske redegjørelsen i januar 2001 er det understreket at havbruksnæringen skal videreutvikles som en bærekraftig, lønnsom og livskraftig distrikts- og kystnæring, og at den kan bli en av bærebjelkene i den framtidige nasjonale økonomien. Det forutsetter at det blir satset på forskning, næringsutvikling, tilrettelegging gjennom rammevilkår og aktiv næringspolitikk og utbygging av offentlig infrastruktur til forvaltning og tilsyn.

Den offentlige infrastrukturen og støtteapparatet rundt næringen må tilpasses næringens behov i takt med de nye utfordringene marked, mattrygghet, miljø og fiskehelse stiller. Spesielt er det viktig med et velfungerende samferdselsnett for å frakte norsk sjømat fra produsentene og ut til markedene. Som alle andre næringer trenger også fiskeri- og havbruksnæringen gode offentlige tjenester, som barnehager, skoler og omsorgstilbud. Dette stiller store krav til kommuner og andre offentlige aktører for å kunne legge til rette på en slik måte at næringen får de nødvendige utviklingsmuligheter. I mange kommuner er det fortsatt behov for arealmessige avklaringer både på land og sjø. Det er rimelig å anta at en framtidig vekst i havbruk kommer i de kommunene som er mest aktive når det gjelder å legge til rette for næringen, for eksempel gjennom næringsvennlige kystsoneplaner.

De ulike virkemidlene som brukes i havbruksnæringen, forvaltes av ulike myndigheter. Det er viktig å sikre at offentlige myndigheter har et godt samarbeid, en felles målforståelse og en helhetlig koordinert bruk av disse virkemidlene. Også samspillet med fiskerinæringen og annet næringsliv på kysten er viktig for å ta potensialet til den samlede kystnæringen i bruk. Regjeringen vil derfor sette ned et eget utvalg for å samordne myndighetenes innsats i forhold til havbruksnæringen.

For å gi mulighet for nyetablering og utvikling i kystområdene og bidra til å utløse verdiskapingspotensialet i havbruksnæringen vil Fiskeridepartementet utlyse nye konsesjoner for laks og ørret i 2001. Fiskeridepartementet tar sikte på jevnlig utlysing av nye konsesjoner i årene framover.

Gjennom å åpne for nye konsesjoner i laks- og ørretoppdrett vil en bidra til å få i gang ny næringsvirksomhet i områder som i dag ikke er fullt utnyttet til havbruksformål. Derfor vil konsesjonene denne gangen tilfalle bl.a. distrikter med stort potensiale, men som har fått få konsesjoner ved tidligere tildelinger.

Fiskerinæringens Kvinneutvalg har påpekt at næringen tradisjonelt har vært mannsdominert. Nordlandsforskning viser i en utredning om kvinners rolle i oppdrettsnæringen 4 at andelen kvinner er halvert i oppdrettsnæringen i de siste årene. Disse forholdene har flere negative konsekvenser og betydning for den regionalpolitiske utviklingen. Regjeringen anser det som viktig å finne gode tiltak for å stimulere til flere yrkesaktive kvinner i fiskerinæringen.

4.3.2 Landbruket – ett av fundamentene for bosettingsmønsteret

Landbruket er viktig i distriktspolitikken. Den økonomiske aktiviteten i distriktene er grunnlaget for det desentraliserte bosettingsmønsteret i Norge. Jord og skogbruk har en sentral plass i næringslivet i mange kommuner. Regjeringen legger i St.meld. nr. 19 (1999–2000) «Om norsk landbruk og matproduksjon» og Stortingsmelding nr 17 (1998-1999) «Verdiskaping og miljø – muligheter i skogsektoren» til grunn at landbruket fortsatt skal ha en sentral rolle i distriktspolitikken framover. Målet om et aktivt landbruk i alle deler av landet er en del av den brede distriktspolitikken, der siktemålet er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.

Landbruksnæringen står overfor store utfordringer som følge av endringer i nasjonale og internasjonale rammebetingelser. Landbrukspolitikken utformes med sikte på å gjennomføre endringer som kan bidra til å redusere produksjonskostnadene og overføringene til norsk jordbruk. Strukturpolitikken i landbruket innebærer en avveining av flere hensyn. Ønsket om et småskalajordbruk med mange driftsenheter som gir et stort bidrag til bosetting og sysselsetting i distriktene, må veies mot kostnadene som er knyttet til det å ha små enheter, både når det gjelder å sikre en tilfredsstillende inntektsutvikling, behovet for overføringer og importbeskyttelse og utviklingen i kostnadsnivå og konkurranseevne. Landbrukets mest grunnleggende bidrag til bosetting blir dermed å sikre levekraftige driftsenheter og attraktive arbeidsplasser i landbruket. Regjeringen ser derfor behov for en moderat utvikling mot større driftsenheter. I dette perspektivet vil landbruket fortsatt representere et nødvendig, men ikke tilstrekkelig grunnlag for å opprettholde bosettingen og sysselsettingen i distriktene.

Det ligger imidlertid et stort og unyttet potensiale for økt verdiskapning i og fra primærnæringene i våre bygder. For eksempel har mange kommuner store skog og utmarksressurser som gir muligheter for økt verdiskapning både i form av økonomiske verdier og miljøverdier.

For at landbruket skal bidra til å oppfylle viktige samfunnsmål knyttet til bosetting og verdiskaping, ønsker regjeringen å legge til rette for en helhetlig næringsutvikling på bygdene, der primærnæringene kan være med på å styrke lokalsamfunnene, gjennom å utvide grunnlaget for å utvikle et allsidig næringsliv og gi et bredere grunnlag for bosettingsmønsteret. Det skaper et mer allsidig arbeidsmarked, noe som er viktig blant annet med tanke på rekruttering til landbruket og distriktene.

St.meld. nr. 41 (1997–98) og St.meld. nr. 39 (1998–99) peker på kompetanse og kunnskap som viktige konkurransefortrinn for næringslivet. De mindre bedriftene i og i tilknytning til landbruket kan ofte ha vanskeligheter med skaffe seg tilgang til ny kunnskap. Derfor er det viktig å bidra til at både landbruksnæringen og små nyetablerte bedrifter kan kobles sammen med relevante kunnskapsbaser og nettverk. Målet er at også de minste bedriftene i og i tilknytning til landbruket skal få del i den nasjonale kollektive kunnskapskapitalen.

Prosjekter med sikte på å utvikle denne typen infrastruktur er allerede satt i gang for turist- og reiselivsnæringen på nasjonalt nivå i regi av Nærings- og handelsdepartementet. Kommunal- og regionaldepartementet støtter lignende prosjekter i Orkdalsregionen, blant annet for gardsbruk. Regjeringen tar sikte på økt tilrettelegging av denne typen infrastruktur for bygdenæringene.

Alle landbrukseiendommer med bolighus kan ha en funksjon knyttet til bosetting i distriktene. På mange landbrukseiendommer leies produksjonsgrunnlaget bort, og hovedfunksjonen til eiendommen er som bosted. Landbruksdepartementet vil bidra til bosetting på disse brukene ved utformingen av de landbrukspolitiske virkemidlene. For å lykkes med dette forutsetter en at landbrukspolitikken blir sett i nær sammenheng med den generelle distrikts- og næringspolitikken som skal bidra til sysselsettingsmuligheter i distriktene.

Ot prp nr. 33 (2000-2001) om lov om endringer i konsesjonsloven og odelsloven m.v. inneholder forslag om opphevelse av forkjøpsretten, heving av arealgrensen både i konsesjonsloven og odelsloven og endringer i boplikt. Bakgrunnen for hevningen av arealgrensene er at mange av disse små enhetene etter hvert har størst samfunnsmessig betydning som boplass. Endringene i boplikten er knyttet til at det ved søknad kan legges større vekt på hensynet til bosetting. Disse endringene vil føre til at en gjennom økt omsetning vil stimulere til en mer aktiv bruk og økt bosetting på slike eiendommer.

Det skal legges vekt på en utviklingsrettet virkemiddelbruk der det er et strategisk mål å mobilisere ressursene på bygdene gjennom lokale prosesser. Bygdeutviklingsmidlene er en del av jordbruksavtalen og er et viktig virkemiddelet for å fremme lønnsom næringsutvikling i og i tilknytning til landbruket. Ved prioriteringer og fordeling av midlene blir de områdene prioritert som har store utfordringer i forbindelse med fraflytting, sysselsetting, rekruttering og demografisk utvikling. Ved forvaltning av BU-midlene legges det stor vekt på koordinering og samhandling med det generelle distriktspolitiske virkemiddelapparatet på fylkesnivå, blant annet gjennom de regionale utviklingsprogrammene.

Det er etablert verdiskapningsprogrammer for matproduksjon og skog. Matproduksjonsprogrammet skal bidra til nyutvikling og videreutvikling av mat med særpreg og av høy kvalitet gjennom utnyttelse av markedsmuligheter først og fremst i Norge, men også internasjonalt. Også skogprogrammet har markedet som hovedinnfallsvinkel. Innretningen i programmet baseres på det er kundenes behov og faktiske kjøp som er grunnlaget for verdiskapningen i alle ledd og at denne forståelse må være basis for utviklingen av lønnsomhet og utviklingsmuligheter i hele skogbrukets verdiskapingskjede. Behovet for utvikling av ny kompetanse er sentral i programmet.

4.3.3 Arbeidsmarkedspolitikken – tilpassing til lokale forhold på arbeidsmarkedet

Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til at arbeidsmarkedet fungerer godt. Dette kjennetegnes ved lav arbeidsledighet og ved at ledige jobber blir raskt besatt både i sentrale strøk og i distriktene. Arbeidsmarkedsetaten (Aetat) står for den operative gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Etaten har en brukerrettet og desentralisert virksomhet med kontorer over hele landet. En legger vekt på at Aetats forskjellige servicetilbud er standardisert slik at ulike brukergrupper skal kunne få mest mulig likt tilbud om service over hele landet, samtidig som innsatsen er tilpasset de lokale forholdene på arbeidsmarkedet.

Arbeidsmarkedsmyndighetene har nylig lagt fram forslag om en forenkling av regelverket for arbeidsmarkedstiltakene. Forslaget gir større rom for bruk av lokalt skjønn og til å kunne foreta individuelle tilpasninger. Det vil bidra til større effektivitet i etaten og gjør det mulig med større tilpasning til lokale behov og utfordringer.

Når etaten deltar aktivt i fylkesplanarbeidet og arbeidet med regionale utviklingsprogrammer, gir det mulighet for å se styringsimpulser fra nasjonalt nivå i sammenheng med strategiske hovedlinjer fra regional planlegging. Utfordringen her er å finne løsninger som samsvarer med nasjonale hensyn, samtidig som det ivaretar regionale hensyn.

For å utvikle den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen og bidra til regional utvikling vil det bli vurdert om deler av etatens forsøks- og utviklingsmidler kan nyttes som bidrag fra etaten til felles regionale tverrfaglige prosjekter. Midlene fra Aetat kan da disponeres i samarbeid med tilsvarende forsøksmidler fra andre politikkområder.

4.4 Politikk for småsamfunnenes utfordringer

En rekke områder står overfor særlige utfordringer for å møte både befolkningen og næringslivets endrede krav til bo- og lokaliseringssteder. Dette er områder som har en perifer beliggenhet i forhold til sentre, og som samtidig har hatt en lengre periode med betydelig nedgang i folketallet. Ofte har befolkningen i slike områder ikke tilgang til sentre over 2000 innbyggere og større arbeidsmarkeder. Slike områder krever en ekstra oppmerksomhet utover den generelle innsatsen innenfor distrikts- og regionalpolitikken.

4.4.1 Erfaringer fra utkantkommunesatsingen

I St.meld. nr. 31 (1996–97) «Om distrikts- og regionalpolitikken» ble det varslet at det skulle utvikles en spesiell politikk for å sikre velferd og sysselsetting gjennom å utnytte lokale ressurser i kommuner med stor nedgang i folketallet. De fleste av disse kommunene ligger i Nord-Trøndelag og Nord-Norge. Andre finnes på kysten fra Sør-Trøndelag til Hordaland og i innlandet i Hedmark og Oppland. Det er også noen spredt i de andre fylkene med unntak av det sentrale Østlandet.

Arbeidet som ble satt i gang høsten 1997, er lagt opp etter tre hovedstrategier:

• samfunnsbygging

• næringsutvikling

• personorientering

Satsingen skjer dels i regi av Kommunal- og regionaldepartementet, dels gjennom fylkeskommunene. Den sentrale satsingen retter seg i hovedsak mot de kommunene som har hatt størst nedgang i folketallet (ca. 60 kommuner). Rundt regnet bor det 175 000 mennesker i disse kommunene.

Disse elementene inngår i satsingen:

• Pilotkommuneforsøk: Sju kommuner og én region prøver ut nye tiltak som skal gi ny kunnskap om framtidig politikkutforming rettet mot utkantkommuner.

• Gjennom tildeling av distriktspolitiske virkemidler prioriterer en fylkeskommuner og kommuner med stor nedgang i folketallet. Det er opprettet en egen post for satsingen som kommer i tillegg til de prioriteringene som blir gjort gjennom de andre distriktspolitiske virkemidlene.

• Sentrale forsøk i regi av Kommunal- og regionaldepartementet og i samarbeid med andre departementer.

• Fylkeskommunenes satsing gjennom egne prioriteringer. Satsingene er beskrevet i de regionale utviklingsprogrammene. SND, SIVA og NFR deltar i prioriterte prosjekter.

En av målsettingene med satsingen på utkantkommuner var å gjennomføre tiltak og prosjekter for å prøve ut nye måter å løse de utfordringene som mindre kommuner står overfor. Erfaringene en høster, skal danne grunnlaget for den framtidige politikkutformingen og eventuelt en endret bruk av virkemidler. Det er satt i verk en rekke tiltak som har stor overføringsverdi. Det er snakk om dels utradisjonelle tiltak, dels nye kombinasjoner av kjente tiltak som viser behovet for å satse bredt i kommuner med uttynningsproblemer.

Departementet har satt i gang en følgeevaluering av utkantkommunesatsingen. Det foreligger en årsrapport for 1999 for denne følgeevalueringen. Rapporten tar opp programmet fra starten og fram til februar 2000. Fokus er imidlertid på siste del av perioden fra årsskiftet 1998/99 og fram til februar 2000. Agderforskning og Rogalandsforskning er satt til å evaluere. I rapporten diskuterer en utgangspunktet for programmet og den overordnede prosessen. I tillegg behandler en Positivitetsagentprosjektet (mobilisering av ungdom som profilerer egen kommune), forankringen i kommunene og i befolkningen. Avslutningsvis ser en på integreringen av satsingen i de fylkesvise regionale utviklingsprogrammene.

Resultatene viser at programmet er spennende og et forsøk på nytenkning i distrikts- og regionalpolitikken. Opplæringen av positivitetsagentene har gått bra. Mange av agentene har allerede ideer om prosjekter og tiltak de ønsker å sette i gang. Befolkningen i pilotkommunene vet at de bor i en slik kommune, men kjenner i liten grad til pilotprosjektene. Fylkeskommunene har i varierende grad lykkes med å integrere utkant og utkantproblematikken i de regionale utviklingsprogrammene.

Evaluererne har gitt løpende tilbakemeldinger til departementet i satsingen, og dette har gitt bedre muligheter til å foreta nødvendige korrigeringer underveis. De skal også utarbeide en sluttrapport.

4.4.2 Utfordringene framover

Det vil alltid være enkelte deler av landet, først og fremst i småkommunene i de tradisjonelle utkanter, som har svakere forutsetninger for å utvikle den bredden i næringsliv og servicetilbud som større regioner har. Flere perifere kommuner og småsamfunn vil oppleve tilbakegang i folketallet i årene framover. Erfaringene viser at slike samfunn kan stå overfor store utfordringer når det gjelder å sikre velferdstilbud og offentlige og private tjenester og sysselsetting og å gjøre samfunnene attraktive som bosted, spesielt for ungdom og kvinner.

Hvordan dette skal løses, blant annet hvilke tiltak som bør settes inn, vil trolig variere både etter lokale forhold og beliggenheten til hver enkelt kommune.

I noen tilfeller kan erfaringer fra satsingen i én kommune være overførbare til andre, mens det i andre tilfeller er nødvendig med helt nye angrepsmåter for å møte utfordringene. Erfaringene tilsier likevel at det er behov for å satse bredt der flere målgrupper og innsatsområder har betydning.

En satsing hvor helhetstenkningen står sentralt, er avgjørende for at utkantkommuner skal kunne yte de tjenestene som befolkningen på alle nivåer etterspør. Det innebærer at en i framtiden må ha et helhetsperspektiv som fanger opp både enkeltpersoner, bedrifter og næringsutvikling, offentlig og privat service og behovet for attraktive sentre (stedsutvikling), og at en vektlegger kultur- og fritidsfaktorens betydning for utviklingsmulighetene i lokalsamfunnet. Alle disse forholdene må en ta hensyn til når en skal forme og gjennomføre distrikts- og regionalpolitikken.

4.4.3 Innholdet i en politikk for småsamfunn

I framtiden blir det nødvendig med målrettede virkemidler som fanger opp de utfordringene som små kommuner med nedgang i folketall, perifer beliggenhet og uttynningsproblemer står overfor. Regjeringen legger derfor opp til at det i den neste fireårsperioden blir rettet et spesielt fokus mot disse kommunene slik:

• Hensynet til utviklingen i kommuner med stor nedgang i folketall og perifer beliggenhet skal tillegges vekt i den distriktspolitiske virkemiddelbruken. Ved fordeling av distriktspolitiske virkemidler til fylkeskommunene blir de fylkene prioritert som har mange områder med stor nedgang i folketall og stor avstand til sentre. Det må også legges bedre til rette for at fylkeskommunene kan ta aktivt tak i de utfordringene slike kommuner står overfor. Det innebærer blant annet at aktuelle virkemidler i større grad enn før bedre må tilpasses behovet for en bredere innsats i disse kommunene. Regelverket for de mest sentrale virkemidlene må derfor ta høyde for dette behovet. En bedre tilpasning vil også bli ivaretatt ved at fylkeskommunene får en mer sentral rolle i tildelingen av midler til kommunale næringsfond.

• Det vil også bli rettet et spesielt fokus mot de deler av statlige politikkområder som er viktig for utviklingen av lokalsamfunn. Skal en kunne ta tak i de spesielle utfordringene som disse kommunene i framtiden står overfor, er det også nødvendig å rette søkelyset mot de statlige innsatsområdene som har stor betydning for dem. Kommunal- og regionaldepartementet vil i tiden framover vurdere behovet for nødvendige tilpasninger til behovene i disse kommunene. Ikke minst er dette viktig for å sikre viktige velferds- og tjenestetilbud her. Arbeidet med etablering av offentlige servicekontorer (OSK) er et eksempel på viktige tiltak som har særlig betydning for å sikre tilgangen på offentlige tjenestetilbud i små og perifere kommuner og samfunn. Det er derfor en prioritert oppgave å få opprettet OSK på slike steder. Regjeringen vil videreføre innsatsen for å sikre at grunnleggende velferdstilbud i utsatte samfunn blir opprettholdt, blant annet gjennom tiltak for å rekruttere personell innenfor helse og utdanning.

• Kommunal- og regionaldepartementet vil legge vekt på å spre erfaringene fra utkantkommuneprosjektet slik at de blir tilgjengelige for alle kommuner. Departementet har også et spesielt ansvar for kunnskapsoverføring, samordning i forhold til innsats på ulike fagområder og overvåking og tilpasning av den distrikts- og regionalpolitiske innsatsen overfor disse kommunene. Samtidig legger departementet opp til at fylkeskommunene skal samarbeide med de aktuelle kommunene i sine områder om å utvikle egne strategier og særlige tiltak for å møte de særegne lokale utfordringene. Oppfølgingen av den sentrale utkantsatsingen må kobles opp mot dette arbeidet og gjennomføres i regi av fylkeskommunene og kommunene.

4.5 Politikk for områder med særskilte utfordringer

Distrikts-Norge består av områder med ulike typer av utfordringer. Dette kommer blant annet klart fram i landsdelsanalysene. Nord-Norge er i større grad enn andre landsdeler preget av spredt bosetting, barskt klima, stor avhengighet av offentlig sektor og et ensidig næringsliv. Regjeringen vil derfor ha et spesielt fokus på utviklingen i Nord-Norge, knyttet til de temaene som er drøftet tidligere i kapittel 4.

I Nord-Norge er det viktig å legge forholdene til rette for økt verdiskaping i de næringene hvor landsdelen har sine komparative fortrinn. Det vil blant annet være innenfor fiskeri og oppdrett (marin sektor). En annen viktig sektor er olje og gass, hvor utbyggingen av Snøhvit står sentralt. Marin sektor er pekt ut som et nasjonalt satsingsområde, og Nord-Norge har en sentral plass i denne satsingen. Veksten i marin sektor vil være avhengig av langsiktige forskningsprogrammer, hvor blant annet forskningsmiljøet i Tromsø har en viktig rolle. For at veksten skal få gunstige regionale virkninger, må forskningen ses i sammenheng med SNDs virksomhet og knyttes til små og mellomstore bedrifter i landsdelen.

Det internasjonale samarbeidet med blant annet Russland har stor betydning i nord når det gjelder både næringsutvikling og miljø. Dette åpner blant annet for nye samarbeidsformer innenfor fiskeri og kan samtidig gjøre nordnorsk næringsliv til en mer interessant samarbeidspartner i olje- og gassindustrien. Barentssamarbeidet både på nasjonalt og regionalt nivå er viktige redskap for utviklingsarbeidet i grenseregionene mellom de nordlige deler av Norge, Sverige, Finland og Russland.

Omstillingsprogrammet for Indre Finnmark er avsluttet. Regjeringen vil framover bidra til at de samiske kommunene blir sikret en bærekraftig utvikling i reindriften, og at det blir utviklet et mer allsidig næringsliv i kommunene. Indre Finnmark er et svært sentralt område i samisk sammenheng. Den såkalte husholdningsøkonomien står sterkt i samiske områder. Den spesielle næringsstrukturen og de spesielle kulturelle forutsetningene gjør at generelle virkemidler ikke alltid får den tilsiktede virkningen. Regjeringen vil i virkemiddelbruken ta hensyn til dette og vil derfor også stimulere til opprettelse av deltidsarbeidsplasser og bedrifter som tilbyr sesongarbeid. Regjeringen vil også sørge for at det blir en tettere oppfølging av de små enkeltmanns- og familiebedriftene i Indre Finnmark basert på organisatorisk, bedriftsøkonomisk og kulturell kompetanse.

4.5.1 Tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark

Tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark ble opprettet i 1990 ved St.prp. nr. 64 (1989–90). Den består av Finnmark fylke og kommunene Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord i Nord-Troms. Det bor ca. 93 000 personer her. Tiltakene i sonen skulle være ledd i en langsiktig politikk for omstrukturering og vekst i næringslivet. Formålet var også å stimulere flere med høyere utdanning til å bosette seg i området.

Tiltakene i sonen omfatter i 2001 fritak for arbeidsgiveravgift, nedskrivning av studielån samt stipend for borteboende elever i videregående skole, fritak for el-avgift på forbruk, fritak for investeringsavgift for bygge- og anleggsvirksomhet, reduksjon i personbeskatningen og økt barnetrygd. I tillegg kommer momsfritak for elektrisk kraft som gjelder hele Nord-Norge. Det er også etablert andre særordninger for området, herunder tilskudd til reindriftsforvaltningen, lønnstilskudd for førskolelærere, rettshjelpskontorer i Indre Finnmark og distribusjonstilskudd til aviser i Finnmark. I tillegg er det etablert geografisk avgrensede særordninger for Nord-Norge som landsdel.

Ved stortingsbehandlingen av budsjettet for 2001 ble det gitt uttrykk for ønske om en evaluering av erfaringene med tiltakssonen og virkningen av ulike tiltak. Tiden etter budsjettforhandlingene tillot ikke en omfattende evaluering før denne stortingsmeldingen. Departementet har imidlertid gjennomført noen foreløpige vurderinger av tiltakene i sonen, basert på tidligere evalueringer og kunnskap om effekter av ulike virkemiddeltyper. Disse vurderingene er presentert nedenfor og er viktige innspill til den evalueringen som vil bli satt i gang i løpet av 2001.

Når det gjelder den demografiske utviklingen av sonen, har det funnet sted viktige endringer i flyttemønsteret. I slutten av 1990-årene var det svært høy utflytting fra og lav innflytting til tiltakssonen. I 1999 snudde denne utviklingen (utflyttingen gikk ned, tilflyttingen økte), men også dette året hadde Finnmark en negativ flyttebalanse på 403 personer. Foreløpige tall for 2000 viser en negativ flyttebalanse på 422 personer. Særlig viktig er det at høyt utdannede folk har blitt trukket til sonen og blitt boende, og at høyt utdannede kvinner er like bofaste som høyt utdannede menn. De som opprinnelig er fra området, er særlig bofaste.

Gjennomgang av dagens ordninger

Effekten av samlede skatte- og avgiftslempninger i tiltakssonen gir et provenytap for staten på knapt 2,4 mrd.kr. Av dette er effekten av arbeidsgiveravgiften kalkulert til 1,2 mrd kr. Dersom en i stedet sammenligner med resten av Nord-Norge som har en arbeidsgiveravgift på 5,1 % blir provenytapet på arbeidsgiveravgiften i tiltakssonen 430 mill kr og provenytapet for de samlede tiltakene knapt 1,7 mrd kr.

Basert på innspill fra eksterne forskere, kan det knyttes følgende kommentarer til noen av tiltakene. For de personrettede tiltakene viser tall for 1999 at 86 % av befolkningen over 16 år fikk reduksjon i personbeskatningen, 12 % fikk nedskriving av studielånet, 47 % av kvinnene mellom 16 og 60 år fikk økt barnetrygd og 4 % av lærerne i grunnskolen og 23 % av førskolelærerne fikk lønnsbonus. Tiltakene ga de største fordelene til inntektstakere med høy utdanning og relativt høye inntekter. Tiltakene virket ulikt i forhold til bofaste og ikke bofaste. For personer som flyttet til eller fra sonen mellom 1990 og 1996, var redusert studielån viktigere enn lettelsene i personbeskatningen for beslutningen om de skulle bo i sonen i denne perioden. For dem som bodde i sonen i hele perioden, var forholdet mellom virkemidlene det motsatte: Skattelettelsen var viktigere enn reduksjon av studielånet.

I følge NIBR/NORUTs evaluering fra 1997 av tiltakssonen anslås tiltakene å ha bidratt til en samlet sysselsettingsvekst fram til 1995 på i underkant av 4000 personer. Det utgjorde 8,4 % av den totale sysselsettingen i sonen. Andre utredninger tyder på at det er betydelige bransjevise ulikheter og at sysselsettingsveksten i hovedsak kom i oppgangsbransjer.

I følge NIBR/NORUTs evaluering har de personrettede virkemidlene en forholdsvis større effekt enn fritaket for arbeidsgiveravgift for tjenesteytende næringer, mens det var motsatt for fiskeforedling og bygg og anlegg.

Av dagens tiltak pekte forskergruppen på tre som særlig positive:

1. fritak fra arbeidsgiveravgift

2. lettelser i personskatten

3. nedskriving av studielån

1. Fritak fra arbeidsgiveravgift blir vurdert som mest treffsikkert i forhold til å øke sysselsettingen samlet sett. Ettersom satsen i dag er satt lik 0, vil en eventuell forsterkning av tiltaket måtte skje i form av direkte lønnstilskudd. Slike tiltak vil regnes som statsstøtte iht. EØS-avtalen, og som således må godkjennes av ESA før det eventuelt foreslås.

2. Lettelser i personskatten bidrar til å øke kjøpekraften og kan dermed generere økt sysselsetting. Det kan i tillegg bidra til økt etterspørsel etter arbeidskraft dersom skattelettelsene bidrar til at bruttolønnen blir lavere enn den ellers ville vært, men det er usikkert hvor sterk denne effekten eventuelt har vært. I følge NIBR/NORUTs evaluering er kostnaden pr skapt arbeidsplass av dette tiltaket relativt høye. På den annen side oppgis dette tiltaket som en viktig motivasjon for dem som bodde i sonen, til å bli boende.

3. Nedskriving av studielån blir vurdert som effektivt, selv om også dette har høy kostnad pr skapt arbeidsplass. Tiltaket har imidlertid høy treffsikkerhet når det gjelder innflytting av utdannet arbeidskraft, blant annet til offentlig sektor.

Videreføring av eksisterende tiltak og framtidige tiltak

Tiltakene i sonen har samlet sett hatt en positiv virkning på den regionale utviklingen i Finnmark og Nord-Troms, men det kan være behov for å vurdere om innretningen av tiltakene bør endres. Den kommende evalueringen vil gi grunnlag for en grundigere vurdering av de enkelte tiltakene i sonen både i forhold til ressursbruk og treffsikkerhet.

4.5.2 Omstilling i samfunn med ensidig næringsstruktur

Kommunal- og regionaldepartementet vil videreføre ordningen med en særskilt omstillingsstøtte til kommuner og regioner med ensidig næringsgrunnlag og som står overfor spesielt store omstillingsutfordringer. For å få omstillingsstatus etter denne ordningen må et område normalt ha en reduksjon i den direkte sysselsettingen ved privat eller statlig hjørnesteinsbedrift eller hjørnesteinsnæring på minst 10 % av den totale sysselsettingen i området. Unntaksvis kan det også være aktuelt med statlig omstillingsstøtte til områder med særskilte og langsiktige problemer i forbindelse med omstrukturering i næringslivet. Departementet vil også vurdere hvordan statlig omstillingsinnsats i områder med store sumvirkninger som følge av nedlegginger i privat og statlig sektor kan gjennomføres.

Målet med omstillingsstøtten er å bidra til å utvikle lønnsomme arbeidsplasser og en mer robust og variert næringsstruktur. I tillegg skal arbeidet med omstilling bidra til å styrke næringsutviklingsevnen i området i løpet av omstillingsperioden, gjennom blant annet økt kompetanse og kapasitet innenfor ledelse, økt samhandling mellom private og offentlige aktører og økt samarbeid i næringslivet. Omstillingsarbeidet skal i hovedsak ha et regionalt perspektiv og bør i størst mulig grad rettes inn mot felles arbeidsmarkeds-, bo- og serviceregioner framfor enkeltkommuner. Omstillingsarbeidet skal rette seg mot omstilling av hele lokalsamfunnet eller regionen og ikke bare mot bedriftene.

Det er svært viktig med god lokal og regional forankring av omstillingsarbeidet for å sikre forpliktende samhandling i og mellom de aktuelle kommunene, næringslivet og regionale myndigheter med ansvar for regional utvikling. For å sikre dette blir det stilt krav om at kommunen(e) og/eller fylkeskommunen skal bidra med 50 % av den offentlige finansieringen, og at det blir utarbeidet strategiske handlingsplaner. For å styrke den regionale forankringen ytterligere, er det fra 2001 gjennomført en endring i forvaltningen av omstillingsstøtten. Fra og med det tredje av de seks årene omstillingsstøtten normalt varer, har departementet overført ansvaret for årlig saksbehandling, innbefattet beslutningsmyndighet, til fylkeskommunene. Departementet vil fortsatt delta aktivt ved oppstarten av omstillingsarbeidet ved å innvilge omstillingsstatus og legge overordnede faglige premisser og økonomiske rammer for arbeidet. Flere forhold tilsier at et sterkt faglig miljø i SND sentralt er viktig for omstillingsarbeidet. Ansvar for oppfølging og faglig rådgiving bør derfor fortsatt ligge i dette miljøet i den første fasen av omstillingsprosessen. SNDs distriktskontorer bør involveres sterkere i gjennomføringen av omstillingsarbeidet regionalt, og det bør vurderes om oppfølging/rådgivning av omstillingsområdene som hovedregel bør overføres til SNDs distriktskontorer fra og med det tredje året av omstillingsperioden.

Regjeringen har nylig fremmet forslag til betydelige endringer i Forsvarets virksomhet gjennom St. prp. nr 45 (2000 – 2001) «Omlegging av Forsvaret i perioden 2002-2005». Forsvaret vil, blant annet som følge av behovet for betydelige innsparinger på driftsbudsjettet, måtte lokaliseres på langt færre steder etter omleggingen. Regjeringen har i så stor grad som mulig søkt å spre belastningen dette vil innebære, og har samtidig tatt sikte på å plassere en størst mulig del av den gjenværende virksomhet i distriktene, heller enn i sentrale strøk. Regjeringen ønsker å begrense konsekvensene av reduksjonene i forsvarets organisasjon og struktur mest mulig. Som konsekvens av nedleggingene i forsvaret vil det derfor bli igangsatt en omfattende omstillingsinnsats i de mest berørte kommunene.

4.5.3 Internasjonalt regionalpolitisk samarbeid

EUs strukturfondsprogrammer

Deltakelse i EUs strukturfondsprogrammer er viktig for norsk regionalpolitikk, både fordi det kan skape nye muligheter for regional utvikling, og fordi det skaper forståelse for norske regionalpolitiske utfordringer. Som tilgrensende land til EU har Norge muligheten til å delta i Interreg, EUs program for grenseregionalt, transnasjonalt og interregionalt samarbeid. Målet med programmet er å fremme økonomisk og sosial integrasjon i Europa. Deltakelse i Interreg har ved internasjonalt samarbeid gitt norske regioner muligheten til å finne konkrete løsninger på egne problemer, utvikle politikk på relevante områder og delta i erfarings- og kunnskapsutveksling. Deltakelse i Interreg har også gitt regionale myndigheter nye erfaringer med å delta i programmer med en mer forpliktende kobling mellom plan og virkemiddel.

Norge har vært med i Interreg siden 1996. Den første programperioden Norge deltok i, Interreg II, ble avsluttet ved utgangen av 1999. De siste prosjektene vil imidlertid først bli avsluttet ved utgangen av første halvår 2001. En evaluering av erfaringene fra denne programperioden blir derfor først satt i gang etter dette. Det foreligger derfor ikke en evaluering fra denne første Interreg-perioden som Norge deltok i, men det har blitt gjennomført midtveisevalueringer av de Interreg IIA-programmene som Norge har vært med i. En midtveisevaluering av de tre sørligste programmene ble gjennomført av NIBR i 1994. Evalueringen peker blant annet på at en oppfølging gjennom en ny programperiode var viktig og ønskelig for å realisere potensielle langsiktige effekter. Det framkommer også at vedtaksprosessene var effektive, og at alle programmene har en høy grad av addisjonalitet. Det vil si at aktivitetene ikke ville ha bli blitt realisert i samme omfang og tempo uten Interreg-finansiering. Evalueringen peker samtidig på at problemer med utbetalingsrutinene, spesielt på EU-siden, gjør at deltakerne er avhengig av god likviditet.

I en rapport om konsekvensene av seks års medlemskap i EU for svenske kommuner, landsting og regioner som er laget for det svenske Kommuneforbundet og Landstingsforbundet, blir det framholdt at disse har blitt regionalpolitiske aktører på en helt annen måte enn før. Det regionale utviklingsperspektivet og tilgangen til strukturfondene og andre EU-programmer har vært den viktigste konsekvensen av EU-medlemskapet for svenske kommuner, landsting og regioner.

Regjeringen ser på deltakelse i grenseregionalt samarbeid som viktig både for regional utvikling i Norge og Norges nærområdepolitikk, herunder utviklingen av EUs nordlige dimensjon. På bakgrunn av dette og evalueringen som er utført, har Norge takket ja til å være med i en ny Interreg-periode. Denne perioden, Interreg III, strekker seg fra 2000 til utgangen av 2006. Når det gjelder norsk deltakelse i Interreg III sammenlignet med Interreg II, er det gjort enkelte endringer. Geografien er endret, slik at alle deler av landet nå kan delta i ett eller flere Interreg-programmer, og den økonomiske rammen er også økt fra og med 2001. Det er også behov for større næringslivsdeltakelse i den nye programperioden sammenlignet med forrige programperiode, for å sikre at næringslivets utfordringer blir godt ivaretatt i programmene.

Barentssamarbeidet

Barentssamarbeidet ble etablert ved Kirkeneserklæringen 11. januar 1993. Formålet med samarbeidet er blant annet å sikre stabilitet og fremgang i regionen og i Europa. I Kirkeneserklæringen understrekes betydningen av samarbeid innen miljø, økonomisk samarbeid, vitenskapelig og teknologisk samarbeid, regional infrastruktur, styrking av urfolkenes samfunn, reiseliv og kulturelt folk til folk samkvem. Samarbeidet skal også støtte opp under reformprosessen i Russland, som bl.a. tar sikte på å styrke demokratiet. Helse og utdanning har vært viktige samarbeidsområder.

Barentsprogrammet for 2000-2003 ble vedtatt i desember 1999 og har fem satsningsområder næringsutvikling/infrastruktur, kompetanse/utdanning, miljø/helse, velferd/kultur og urfolk. Barentssekretariatet, som administrerer programarbeidet på norsk side, ble fra 1. januar 1999 overtatt av de tre nordlige fylkeskommunene ved etablering av et interkommunalt selskap. Denne omorganiseringen hadde blant annet som siktemål å gi muligheter for en bedre koordinering mellom det generelle Barentssamarbeidet, programarbeid og de tre nordligste fylkeskommunenes arbeid mot Nordvest Russland. Norge ved Nordland fylkeskommune har formannsskapet i Regionrådet og regionkomiteen. Ved inngangen til år 2001 har sekretariatet styrket kontakten med offentlige institusjoner innenfor flere områder bl.a. ved jevnlig kontakt med fylkeskommunale etater, SND og Utenriksdepartementet ved vurdering av prosjektsøknader, og de har styrket kontakten med Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag, Kommunal- og regionaldepartementet og andre departementer.