5 Felles innsats for den regionale utviklingen

Dette kapittelet tar for seg organisering og samordning av distrikts- og regionalpolitikken for å få størst mulig effekt av innsatsen rettet mot regional utvikling. Regionalisering av statlig innsats, det vil si desentralisering og delegering av myndighet og virkemidler til det regionale nivået, blir drøftet med utgangspunkt i både norske og internasjonale erfaringer med fokus på økt effektivitet og brukermedvirkning i politikken. Regionalisering dreier seg om å flytte ansvaret for politikkens utforming og gjennomføring til de nivåer som blir direkte berørt. Roller og oppgaver som ulike forvaltningsnivåer og spesielle statlige aktører har i det regionale utviklingsarbeidet, blir drøftet særskilt.

Kapittelet handler også om videreutviklingen av regionale utviklingsprogrammer (RUP) med bakgrunn i de erfaringene som er gjort de siste fire årene. I hovedsak dreier det seg om å innføre mer langsiktighet i programmene. Planverket forenkles ved at de årlige programmene gjøres 4-årige og skal inngå som en del av fylkesplanens handlingsprogram. Det legges opp til nye og forenklede samhandlingsformer, mellom sentralt og regionalt nivå til erstatning for detaljert regelverk og årlig styringsoppfølging. Dette gir fylkeskommunene vesentlig større handlingsrom, mulighet til å se ulike politikkområder i sammenheng samt mulighet til å foreta en samordnet planlegging innenfor temaet regional utvikling.

5.1 Effektivitet overfor brukerne krever regionalisering og medvirkning

I distrikts- og regionalpolitikken har det de siste ti årene vært en bevisst strategi å satse på desentralisering og delegering av ansvar og myndighet. Ved at de regionale forvaltningsenhetene, både de folkevalgte og statlige, får større innflytelse, øker både brukervennligheten og motivasjonen til å delta i slikt utviklingsarbeid.

Nye og forenklede arbeidsformer må ta utgangspunkt i brukernes behov. Erfaringer viser at brukerne har behov for en effektiv og samordnet offentlig sektor. I gjennomføringen av distrikts- og regionalpolitikken vil brukerne primært være bedrifter og kommuner. I en undersøkelse 1 som er gjennomført for en rekke departementer, har representanter for næringslivet uttrykt ønske om en felles møteplass hvor de kan treffe offentlige myndigheter for å drøfte utviklingsmuligheter for næringslivet både i relasjon til andre samfunnsområder og det offentliges tilrettelegging.

Det er en stor utfordring å etablere slike møteplasser. Alle politikkområder som har relevans for den regionale utviklingen, må ses i sammenheng. De viktigste brukerne må trekkes sterkere med i analysearbeid og i mål- og prioriteringsdiskusjonene. Dette betyr større oppmerksomhet mot regional utvikling i sin alminnelighet. Å se sammenhenger mellom for eksempel samferdsels-, utdannings- og næringsspørsmål, som alle har betydning for den regionale utviklingen, er spesielt viktig.

Stadig flere land ser ut til å ta konsekvensen av at det ligger gevinster i å desentralisere beslutninger og ressurser til regionalt og lokalt nivå. Utfordringen blir å finne fram til den mest hensiktsmessige arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåene ut fra de historiske, politiske og konstitusjonelle forutsetningene. Samtidig må en tilpasse seg de regionale og næringspolitiske utfordringene en står overfor i årene som kommer. Dette er noe av bakgrunnen for at stadig flere land organiserer det nærings- og regionalpolitiske arbeidet gjennom programmer. Prinsippene om regional forankring spiller en stadig viktigere rolle i EUs organisering av virkemiddelordningene (gjennom for eksempel strukturfondene), og også OECD gir nå tilsvarende anbefalinger (jamfør avsnitt 2.3.).

5.2 Erfaringer fra England, Danmark, Sverige og Norge

5.2.1 England: Lokalt og regionalt samarbeid

En analyse 2 av det engelske systemet for nærings- og kompetanseutvikling konkluderte i 1993 med at hovedutfordringene var knyttet til den sterke fragmenteringen og sektorinndelingen av offentlig virkemiddelapparat og virkemidler. For å få til forbedringer pekte analysen på følgende faktorer:

• Bedre lokal utvikling krever helhetlig satsing innenfor utdannings-, forsknings-, nærings- og arbeidsmarkedspolitikk,

• behov for nedbygging av sektorer og domeneforsvar – nytenkning og ressursfrigjøring,

• sektorisering uten områdevis samarbeid fører til systemsvikt; dette krever aktive lokale lærings- og samarbeidsprosesser ledet nedenfra (partnerskap), og

• strategier for aktivt utviklingsarbeid, nettverksbygging, interaktiv læring, større kontakt og samarbeid mellom mennesker som bærere av kunnskap og kompetanse.

Gjennom bred dokumentasjon ble det vist at skal en stimulere næringsutvikling, entreprenørskap og utvikling av human kapital, er det er mest effektivt å stimulere aktørene selv gjennom at de etablerer partnerskap og samarbeid ved å videreutvikle gode møtesteder. Men slikt samarbeid må være knyttet til avgrensede geografiske områder. Dette betyr at en lokal og regional forankret satsing er det mest effektive, og at offentlige virkemiddelsystemer må fremme lokalt og regionalt samarbeid.

5.2.2 Danmark: Nordisk mester i regionalisering

Regionalisering gjennom strukturfondspolitikken er ført svært langt i Danmark 3. Det kan virke paradoksalt siden Danmark i etterkrigstiden utviklet en nasjonal regionalpolitikk styrt fra København. Men i løpet av 1980-årene skjedde det flere viktige ting. For det første fikk amtene (tilsvarer våre fylkeskommuner) regionale plankontorer med ansvar for næringsutvikling. For det andre ble ansvaret for den danske arbeidsmarkedspolitikken overført til amtene under krisen i 1980-årene. For det tredje ble EUs strukturfondsprogram lagt til amtene, som ble den sentrale institusjonen i utviklingen av de regionale partnerskapene. I løpet av 1990-årene kom da også den sentrale statlige regionalpolitikken, med små unntak, til å bli avviklet i Danmark. Ansvaret for utviklingen i regionene lå nå på det regionale nivået. Dette må ses på bakgrunn av at de regionale forskjellene var små. Det var ikke betydelige strukturelle eller regionale spenninger i det nasjonale arbeidsmarkedet. Behovet for statlig omfordeling til fordel for marginale regioner var beskjedent. Dermed er elementene av statlig omfordeling i regionalpolitikken, som vi ser i Sverige og Norge, med noen få unntak ikke sentral i dansk regionalpolitikk.

5.2.3 Sverige: Regionalisering gjennom strukturfond og tilväxtavtaler

Svensk regionalpolitikk før 1995 var i stor grad preget av en relativt sektorisert statlig omfordelingspolitikk 4. Målet var å løfte periferien opp på et nasjonalt nivå på ulike områder. Deltakelsen i EUs strukturfondsarbeid kom til å representere et gjennombrudd for samordning mellom politikkområder på regionalt nivå. Den første perioden med strukturfondsprogrammer (1995–99) ble preget av en nokså tungrodd organisering av partnerskapene, bygd på allianser mellom kommuner, statlige regionale institusjoner, len og det sentrale nivået. Denne løsningen ble evaluert i 1999 og førte til at det administrative ansvaret for strukturfondsarbeidet ble lagt til lenet (fylkesmannen).

Sverige har beholdt en nasjonal regionalpolitikk ved siden av strukturfondspolitikken. Det er innenfor denne nasjonale regionalpolitikken vi finner de direkte næringsrettede virkemidlene. Som en del av den nasjonale regionalpolitikken ble tilväxtavtalepolitikken etablert for å gjøre det regionale nivået mer næringsorientert og sikre den nasjonale innflytelsen i regionalpolitikken. Tilvekstavtalene skulle samordne ulike innsatsområder for å stimulere veksten i næringslivet, herunder nye arbeidsplasser. Forsøket med tilvekstavtaler er nå evaluert 5. Utgangspunktet var en definisjon på sentralt nivå av den regionale tilvekstkapitalen, det vil si de sentrale sektorbudsjettene som hadde betydning for regional utvikling. En viktig utfordring for regionene ble å finne en bedre fordeling av disse midlene. Initiativet utløste et omfattende plan- og programarbeid på det regionale nivået. I likhet med situasjonen i det norske frifylkeforsøket fikk disse prosessene et tilbakeslag når programmene skulle forhandles og godkjennes av berørte fagmyndigheter.

5.2.4 Den norske veien 6

I 1980-årene representerte frifylkeforsøket et forsøk på å gå i dansk retning og hadde som utgangspunkt å styrke den norske parallellen til det danske amtet, fylkeskommunen. Strategien med frifylkeforsøket var å få til bedre samordning mellom fylkeskommunene og politikkområdene på fylkesnivået. Det skulle skje gjennom regionale samordningsprosesser og etablering av en felles regional «utviklingspott» på fylkesnivå som ble fritatt fra statlige regler gjennom «fristilling» av statlige sektorer på fylkesnivået. I Nordland og Aust-Agder inngikk deler av arbeidsmarkedstiltakene (bedriftsintern opplæring og arbeidsmarkedsopplæring) som en del av forsøket. Erfaringene fra forsøket er oppsummert i et omfattende evalueringsarbeid, som blant annet kaster lys over betydningen av samarbeid mellom ulike forvaltningsnivåer (boks 5.1). Enkelte fylker, som Aust-Agder og Nordland, oppsummerte forsøkene sine som vellykkede. I disse fylkene var intern organisasjons- og nettverksutvikling, blant annet bedring av relasjoner mellom fylkeskommunen og statsetatene på fylkesnivået, et sentralt resultat. Disse vellykkede frifylkene7 opplevde da også at prestasjonene når det gjaldt å følge statlig indikatorstyring, var bedret. Frifylkeforsøkene fungerte åpenbart vitaliserende på organisasjonene og de regionale nettverkene mellom organisasjoner. Problemoppfatningen i frifylkeforsøket var i stor grad orientert mot spørsmålet om «bedre relasjoner til brukere», forstått som bedre informasjon og raskere saksbehandling av søknader om støtte fra enkeltbedrifter.

I praksis ble regelendringene små. I motsetning til i Danmark stoppet den norske reformen opp som følge av skepsis på departementsnivå. Det kan være flere forklaringer på forskjellene mellom Danmark og Norge. Mens Norge har en fragmentering regionalt, i form av en oppdeling i fylkeskommunen på den ene siden, fylkesmannen og de statlige regionale myndigheter på den andre, har det danske amtet ingen konkurrerende institusjoner på det regionale nivået. En annen viktig forskjell er ulike oppfatninger på det sentrale nasjonale nivået. Mens den danske staten for eksempel gav fra seg arbeidsmarkedspolitikken, ble dette avvist i Norge. En tredje forklaring var at norske fylker – og frifylkeforsøket – ikke hadde drahjelpen ovenfra som flernivåforvaltningen i EUs strukturfondspolitikk gav de danske amtene: de vertikale partnerskapene i EUs strukturfondspolitikk.

Midt i 1990-årene satte Kommunal- og regionaldepartementet i gang arbeidet med regionale utviklingsprogrammer. Dette bygde blant annet på erfaringene med frifylkeforsøkene. Hovedhensikten var bedre samhandling og bedre kobling mellom regionale utfordringer og virkemidler, og mer målstyring i motsetning til tidligere regelstyring av virkemidlene.

Videreføringen av «den norske veien» skjer nå gjennom de reformer som regjeringen legger opp til i stortingsmeldingen om oppgavefordeling, prinsippene i fornyelsesprogrammet og denne meldingen.

5.3 Regionale utviklingsprogrammer – instrument for samordning og gjennomføring av regional utviklingspolitikk

5.3.1 Bakgrunn

I St.meld. nr. 31 (1996–97) «Om distrikts- og regionalpolitikken» heter det: «Formålet med regionale utviklingsprogram er å få til ein meir effektiv politikk med meir forpliktande koplingar mellom planar forankra i utfordringar og vilkår for kvar region, og bruk av verkemiddel. Mål- og strategiar er formulerte på fylkesnivå, men i tråd med nasjonale mål i distrikts- og næringspolitikken.»

Vi må også se regionale utviklingsprogrammer i sammenheng med de avtaler som ble inngått mellom hver enkelt fylkeskommune og SND på midten av 1990-tallet og utover. Innenfor rammene av en nasjonal og helhetlig nærings- og regionalpolitikk fikk fylkene ansvaret for å dra opp strategiske mål for næringslivet og for å utvikle det lokale næringsgrunnlaget.

I St.meld. nr. 31 (1996–97) heter det også at: «Det strategiske ansvaret til fylkeskommunen for utviklinga i fylket gjeld også dei andre verkemidla som SND-kontoret forvaltar. Dei regionale utviklingsprogramma skal derfor også gi føringar på bruken av dei.»

En naturlig konsekvens av dette var at fylkeskommunene, i samarbeid med regionale aktører, fikk ansvaret for å utarbeide regionale utviklingsprogrammer med utgangspunkt i de målene som er trukket opp gjennom fylkesplanleggingen. I dette inngikk også prioritering mellom de bedriftsrettede og tilretteleggende virkemidlene og å gi strategiske føringer på virkemiddelbruken i SND.

Bredden i de regionale utviklingsprogrammene har utviklet seg over tid. De første årene tok programmene for seg hvordan fylkeskommunene ville disponere de indirekte tilretteleggende virkemidlene for distriktspolitikken. Fra 1997 og utover har følgende aktører vært representert i arbeidet med regionale utviklingsprogrammer: SND, Aetat, fylkesmannens landbruksavdeling, fiskeridirektoratets regionkontorer, kystverkets distriktskontorer, representanter for næringslivet, som oftest representert ved NHOs regiondirektør, LO og fylkeskommunene representert ved nærings-/regionavdeling, kultur-, utdannings- og samferdselsavdeling. Det varierer fra fylke til fylke hvem som inngår i det regionale partnerskapet.

5.3.2 Evalueringsresultater

Evalueringen av regionale utviklingsprogrammer 8 viser at arbeidet med dem i perioden 1995–99 har bidratt til å få i gang og videreutvikle samordning i mange fylker basert på egne erfaringer. I denne perioden ble programmene utvidet med de aktørene som er nevnt i avsnittet foran. Dette arbeidet har utviklet seg positivt. Programmene har dermed bidratt til å skape nødvendige forutsetninger for en mer handlingsrettet planlegging for regional utvikling i form av gjensidig forståelse og samordning mellom fylkenes planer og statlige politikkområder. Dette er grunnleggende for arbeidet med regionale utviklingsprogrammer.

Evalueringen viser likevel at de årlige programmene i de fleste fylkene hittil ikke har resultert i noe avgjørende gjennombrudd for handlingsrettet regional planlegging. Med handlingsrettet mener evaluererne at iverksetting blir trukket inn som en integrert del av en prosess, der en ser på forholdet mellom planens analyse, strategi, iverksetting og resultat under ett. Ofte blir kjeden brutt, særlig mellom strategi og iverksetting.

Evalueringen trekker fram følgende svake punkter i programmene; få nye strategier og tiltak, manglende samsvar mellom planer og iverksetting, for lite reelle forhandlinger mellom regionale aktører og svak strategisk styring av SND med utgangspunkt i planen. Evalueringen viser også at næringslivet i begrenset grad har deltatt i prosessen.

Evaluererne anbefaler at programmene får et mer langsiktig perspektiv i fortsettelsen. Det gir større langsiktighet og over tid god læringseffekt og bidrar videre til å bygge nettverk og samarbeidsrelasjoner. Evalueringen viser også at kryssende styringssignaler fra ulike sentralmyndigheter blir sett som en utfordring for de regionale partnerskapene.

Evalueringen peker også på at dersom oppgavefordelingen endres ved at for eksempel fylkesmannens statlige fagkontor (landbruk og miljø) blir overført til fylkeskommunen, vil fordelen være en forenkling av offentlig sektor. Dermed blir det mer ressurser og rom for å fokusere på det som er den egentlige oppgaven for regional, næringsorientert planlegging, nemlig hvordan rammebetingelsene for næringsutvikling kan legges best mulig til rette.

En annen rapport 9 konkluderer med at dagens system med årlige regionale utviklingsprogrammer ikke gir rom for bred brukermedvirkning. Til det er tidshorisonten for kort. Det er også registrert at det ikke er vanskelig å dra med bedrifter i omfattende strategiarbeid (langsiktig tidshorisont) og i prosjekter som ligger nær opp til eller kan være med på å påvirke bedriftenes rammebetingelser og muligheter til å styrke konkurranseevnen.

5.3.3 Det regionale partnerskap som samordnings- og samarbeidsarena

Regjeringen ønsker et forsterket og mer formalisert regionalt partnerskap. Utgangspunktet for å etablere regionale partnerskap er brukernes behov for helhetlige løsninger. Partnerskapet må være en arena hvor de offentlige tilretteleggerne på regionalt nivå møter næringslivet for å bidra til en samordnet og resultatorientert regional utvikling. I tillegg til representanter for næringslivet må de aktørene som det regionale utviklingsprogrammet legger føringer på, være med. Partnerskapet vil dermed bestå av aktører som har økonomiske og/eller juridiske virkemidler og brukere som programmene retter seg inn mot.

Hensikten med partnerskap er å bringe ulike aktører sammen for å fremme felles problemløsning og politikkutforming på det regionale nivået. Et godt samarbeid mellom offentlig sektor, private selskaper og frivillig sektor er sentralt for regional utvikling. Arbeidet med partnerskap er prosesser som involverer gjensidig avhengige aktører og forutsetter at det eksisterer et visst minstenivå av interessefellesskap. Hvordan regionalpolitiske utfordringer og prioriteringer blir fortolket, varierer mellom aktørene. Det er derfor en stor utfordring å kartlegge og samordne aktørenes interesser og målsettinger.

Partnerskapet forutsettes å ha en sentral rolle i arbeidet med regionale utviklingsprogrammer. Partnerskapets oppgave er på grunnlag av et mandat fra et folkevalgt organ å utarbeide forslag til et regionalt utviklingsprogram. Mandatet skal være knyttet til mål og strategier i fylkesplan, foreløpige rammer som det skal planlegges innenfor, og framdrift. Partnerskapet skal også foreslå ressursbruk og fordeling på de ulike delene av utviklingsprogrammet. Programmet med finansieringsplan skal endelig godkjennes av det samme organet som utformet mandatet. Ressursfordeling vil i hovedsak dreie seg om å fordele midler mellom SND og fylkeskommunen og hvor store økonomiske ressurser som skal settes inn på de programområdene som er definert.

For å sikre at dette blir forpliktende for alle parter i gjennomføringen, bør det inngås avtaler mellom de berørte partene på det regionale nivået. Det betyr at utviklingsprogrammene underskrives av alle parter, eller at det inngås egne avtaler regionalt mellom aktørene i partnerskapet, for eksempel knyttet til konkrete programområder.

Departementet forutsetter at partnerskapet utarbeider rutiner for å avklare roller og konflikter.

Et partnerskap som fungerer godt, forutsetter at aktørene i fellesskap arbeider for å håndtere de grunnleggende utfordringene for sin region. En avklaring av hva disse utfordringene faktisk består i, vil ofte danne kjernen i de regionale partnerskapsprosessene. Evalueringen av regionale utviklingsprogrammer viser at liten handlingsfrihet oppleves som en barriere for å delta i partnerskapet. På denne bakgrunn er det viktig at departementene vurderer gjeldende rammebetingelser for å tilrettelegge etatenes deltakelse i det regionale partnerskapet på en bedre måte.

Ledelsesdimensjonen knyttet til utviklingsarbeid framstår som en av de viktigste suksessfaktorer for å oppnå resultater. Det er grunnleggende viktig at ledelsen av utviklingsarbeidet er seg bevisst hvilke roller som må ivaretas. Utfordringene og kompleksiteten i å bidra til utvikling krever mobilisering og involvering av en rekke ulike aktører på tvers av politikkområder og forvaltningsnivå. Dette stiller store krav til ledelse. Utviklingsarbeid er en samhandlingsprosess, der ulike grupper eller aktører har ulike funksjoner eller roller. Noen vil være sterke premissleverandører for de prosesser som finner sted, andre er sentrale i gjennomføringen av arbeidet. En ledelsesutfordring er derfor å skape god samhandling og klare roller mellom aktørene, både når det gjelder organisering av arbeidet og i gjennomføringsfasen. Departementet oppfordrer til at fylkeskommunene legger opp til gode rutiner for å utarbeide og gjennomføre det regionale utviklingsprogrammet, slik at arbeidet i partnerskapet blir oppfattet som effektivt og funksjonelt. Dette er særlig viktig i forhold til næringslivet, da det neppe vil være villig til å delta i lengre tid dersom partnerskapene og arenaene blir for byråkratiske og tungrodde.

5.3.4 Forsterket koordinering mellom departementene

Evalueringen av regionale utviklingsprogrammer viser at det er behov for å gå igjennom styringssignalene fra sentralt nivå for å få en bedre avveining mellom ulike hensyn, på lik linje med behovene i forhold til fylkesplanleggingen. Det framheves at jo større uklarhet det er i ansvaret mellom offentlige aktører, jo mer tid brukes på å klargjøre samspillet mellom dem, mens utviklingen av samarbeidet og kontakten med næringslivet blir skadelidende.

Videre er det behov for å styrke samordningen slik at den regionale innsatsen blir godt forankret i nasjonale mål og understøtter nasjonale strategier og innsatsområder på en effektiv måte. Regjeringen legger opp til at alle aktuelle departementer i sine styringssignaler skal klargjøre hva som forventes av deres regionale apparat når det gjelder deltaking i et regionalt utviklingsprogram og tilrettelegging for regional næringsutvikling Det er også behov for departementene å samordne signaler mot det regionale nivået om særskilte nasjonale og regionale forhold som må ivaretas i gjennomføringen av distrikts- og regionalpolitikken.

Det er særlig behov for å sikre god samordning om konkretisering av nasjonale mål og hensyn mellom departement med ansvar for politikkutforming og virkemidler knyttet til næringsutvikling. Kommunal- og regionaldepartementet og Nærings- og handelsdepartementet, med ansvar for samordning av henholdsvis distrikts- og regionalpolitikken og næringspolitikken, vil samarbeide nært seg i mellom og med andre departement for å sikre samordning mot det regionale nivået.

5.3.5 Samhandling mellom sentralt og regionalt nivå og inngåelse av avtaler.

Dialog som samhandlingsform.

Kommunal- og regionaldepartementet vil ta i bruk en mer systematisk dialogform for å bedre samhandlingen med regionnivået om bruk av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene under departementet. Dialogen vil blant annet omfatte forholdet mellom nasjonale rammebetingelser og mål, regionale utfordringer og hvilke strategier det regionale nivået legger for bruken av virkemidlene. Samhandling gjennom dialog mellom sentralt og regionalt nivåer blitt stadig mer aktuelt i mange land. Hensikten med denne typen samhandling er større målretting av innsatsen, større mulighet til å legge til rette for læringsprosesser og større gjensidig forståelse for hva utfordringene består i. Også i Norge er det viktig å styrke samhandlingen mellom regionalt og nasjonalt nivå dersom en skal utvide handlingsrommet for de regionale aktørene. I stortingsmeldingen om oppgavefordeling legges det opp til å redusere statens bruk av detaljstyrende virkemidler og til å utvikle nye styringsformer basert på veiledning og dialog.

Departementet legger opp til økt delegering og desentralisering av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene, (jamfør kapittel 6), sammen med en justering av styrings- og oppfølgingssystemet mellom det nasjonale og det regionale nivået av virkemidlene. Det betyr ikke fravær av statlig styring, men at styringsrelasjonene i større grad er preget av gjensidighet og likeverd.

Forhåndsevalueringer

Som grunnlag for dialogen skal det foreligge en forhåndsevaluering av programmet. Hensikten er å gi fylkesnivået det reelle ansvaret for egne utviklingsprogrammer, kvalitetssikre planene/prosessene og åpne for at Kommunal- og regionaldepartementet (og eventuelt andre departement) kan forplikte seg innenfor de normale bevilgningsrutiner i bruken av egne virkemidler/ressurser for gjennomføring av de regionale utviklingsprogrammene. Forhåndsevalueringen skal inneholde en kritisk gjennomgang av blant annet sammenhengen mellom analyse av situasjonen i regionen, mål (også nasjonale mål) og strategier, innsatsområder, sammenheng mellom plan- og gjennomføringsmodell, graden av prioritering og næringslivets og kommunenes medvirkning i planprosess og gjennomføringen. Forhåndsevalueringen skal også bidra til å sikre kvaliteten i det arbeidet som gjennomføres av partnerskapet. Aktører utenfor partnerskapet må stå for forhåndsevalueringen. Departementet har satt i gang et utviklingsarbeid for å klargjøre hvilke spørsmål/problemstillinger som skal inngå i forhåndsevalueringen.

Avtale om strategier

På bakgrunn av utviklingsprogrammet, forhåndsevalueringen og dialogen kan Kommunal og regionaldepartementet og fylkeskommunene inngå en 4-årig rammeavtale om strategisk bruk av virkemidler bevilget over departementets budsjetter. Dette kan erstatte et detaljert regelverk. Avtalen vil være en rammeavtale, da den må justeres i tråd med Stortingets årlige budsjettvedtak. At avtalen i første omgang legger opp til bare å gjelde departementets virkemidler, må ikke oppfattes som en innsnevring av det felles ansvaret for den regionale utviklingen, eller bredden i partnerskapets arbeid med regionale utviklingsprogram. Departementet ønsker imidlertid å prøve ut nye former for styringsdialog mellom fylkeskommunene og departementet. Regjeringen mener at et slikt opplegg med avtaler har flere fordeler:

• Det skaper større engasjement i prosessen.

• Det forplikter til oppfølging og mer realisme i planene som helhet, og gjør det dermed lettere å følge opp det regionale utviklingsprogrammet i praksis.

• Det gir mulighet til økt desentralisering og delegering og redusert regelstyring.

• Det gir grunnlag for forenklinger i form av færre nasjonale føringer og større langsiktighet i de nasjonale føringene som skal gjelde og forenklet årlig styring.

• Det gir sterkere målretting og muligheter til større langsiktighet i det regionale utviklingsarbeidet.

Erfaringene fra en slik styringsform blir viktige for andre departementer som vil prøve ut nye samhandlingsformer med det regionalpolitiske nivået, men også generelt for Regjeringens forenklings- og fornyelsesprogram.

5.3.6 4-årige regionale utviklingsprogrammer

Større langsiktighet

Regjeringen vil utvide de årlige regionale utviklingsprogrammenes tidsperspektiv til 4-årige programmer fra og med år 2004. Det skal bidra til større langsiktighet i det strategiske arbeidet for bruk av virkemidler til regional utvikling og gi grunnlag for bedre brukerforankring. Dette skal kunne bidra til bedre prioritering av tilgjengelige ressurser, samt at ressursbruken er omforent i partnerskapet.

Ulike planer har ofte forskjellige planperioder. For å forenkle planprosessene, ikke minst i forhold til deltakerne, vil det være naturlig at de 4-årige utviklingsprogrammene er koblet til de ordinære planprosessene i fylkene.

Overgangen til 4-årige programmer gjør at arbeidet med årlige programmer blir forenklet. Når det regionale partnerskapet knyttes sterkere til en mer langsiktig planhorisont, kan årsprogrammene benyttes til å foreta årlige justeringer i innsatsen som følge av endrede forutsetninger, konjunktursvingninger og lignende. Slike avklaringer bør da skje i det regionale partnerskapet og være knyttet til budsjettsystemet hos de ulike aktørene. Årsprogrammer skal ikke behandles nasjonalt.

Departementet vil framheve at disse punktene må ivaretas i et 4-årig program:

1. Utviklingspolitikken må være i samsvar med nasjonale mål.

2. Det strategiske arbeidet må være brukerforankret.

3. Det må være god sammenheng til den overordnede fylkesplanen.

4. Det må være en strategisk bruk av delegerte midler, og prinsipper for geografisk nedslagsfelt for tilretteleggende virkemidler må være definert.

5. Programmene må være handlingsrettet, og resultatkrav, roller, ansvar, foreløpig finansiering og oppfølging må være klart og tydelig definert.

6. Det må være inngått partnerskapsavtaler mellom de regionale aktørene.

7. Programmene må være forhåndsevaluert.

8. Det må være utviklet rutiner for organisasjonsmessig læring, hvor resultatkrav, rapporterings- og oppfølgingssystem inngår (boks 5.3).

Kommunal- og regionaldepartementet vil i samarbeid med Nærings- og handlesdepartementet og andre berørte departement ta initiativ til at det blir satt i gang et utviklingsarbeid knyttet til de 4-årige programmene. Spesielt er det viktig å utarbeide resultatkrav og indikatorer både på nasjonalt og regionalt nivå for å følge virkningene av innsatsen som er styrt gjennom de regionale utviklingsprogrammene.

Programmet skal inngå som en del av handlingsprogrammet i fylkesplanen. For de fylker som har strategisk næringsplan som del av fylkesplanen, vil dette også forsterke koblingen til gjennomføring av fylkesplanen generelt. Det er viktig å holde oppmerksomheten på regional- og næringsmessig utviklingspolitikk for å videreføre den fellesforståelsen og samarbeidsprosessen som regionale utviklingsprogrammer har bidratt til.

Opplegget som er beskrevet ovenfor, gir denne strukturen i plansystemet:

• Fylkesplanen er det visjonære, strategiske og langsiktige plandokumentet.

• De 4-årige programmene tar utgangspunkt i fylkesplanen og konkretiserer og operasjonaliserer de mål og strategier som er satt innenfor temaet regional utvikling.

Sterkere regional koordinering

Fylkeskommunens strategiske ansvar på regionalt nivå skal fortsatt gjelde de virkemidlene som SND forvalter innenfor rammen av nasjonale mål. Både landbruksmyndigheter og arbeidsmarkedsmyndigheter inngår i de regionale partnerskapene.

Ved forvaltningen av BU-midlene legges det vekt på koordinering og samhandling med det generelle distriktspolitiske virkemiddelapparatet på fylkesnivået, blant annet gjennom de regionale utviklingsprogrammene. Denne samhandlingen får helt nye rammebetingelser når landbruksområdet overføres til fylkeskommunen.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) legger opp til at også arbeidsmarkedsmyndighetene deltar i et mer formalisert regionalt partnerskap. AAD er innstilt på å medvirke med midler som støtter opp under regionale prosesser som også har positive arbeidsmarkedskonsekvenser. For å videreutvikle den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen og bidra til regional utvikling vurderes det også om deler av Aetats forsøks- og utviklingsmidler bør kunne disponeres i felles regionale tverrfaglige prosjekter sammen med tilsvarende forsøksmidler fra andre viktige politikkområder.

Regjeringen går inn for å styrke den regionale innflytelsen i samferdselssektoren og samordne denne enda nærmere med øvrige tiltak for å styrke den regionale utviklingen. På denne bakgrunn går Regjeringen inn for at fylkeskommunenes prioriteringer innenfor fylkesfordelt ramme til investeringer i øvrige riksveinett skal tillegges avgjørende vekt, innenfor føringer fastlagt av Stortinget og departementet. Verktøyet for å koordinere den offentlige innsatsen bør være de 4-årige regionale utviklingsprogrammene i fylkesplanens handlingsprogrammer. Regjeringen legger vekt på best mulig samordning mellom transportplanens handlingsprogrammer for øvrige riksveger, og utarbeidelse og vedtak av regionale utviklingsprogram.

Sammen med de generelle distriktspolitiske virkemidlene over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett og midler fra for eksempel landbruk, Aetat, samferdselssektor og eventuelt andre aktører som utdanningssystemene, vil dette gi bedre muligheter for at utviklingsprogrammene kan løse viktige regionale utviklingsoppgaver gjennom:

• Bedre målretting ved å stimulere til en utvikling på regionale premisser innenfor nasjonale mål,

• å gi bedre rammebetingelser for samhandling,

• friere fastsettelse av geografisk virkeområde for de tilretteleggende virkemidlene,

• å stimulere fram aktuelle prosjekter i samarbeid mellom aktører og

• friere fastsettelse av rammer til ulike formål.

Dette gir følgende trinnvise modell for større langsiktighet og bedre regional tilpasning og koordinering av utviklingsarbeidet i fylkene.

• Nasjonale mål, strategier og resultatindikatorer blir formidlet.

• Det regionale folkevalgte organet gir i oppdrag til det regionale partnerskapet å utvikle gode regionale helhetsløsninger (4-årige programmer). Ansvaret for gjennomføringen blir fordelt ut fra kompetansen hos aktørene og ut fra de oppgavene det er nødvendig å løse i fellesskap.

• Det regionale nivået tar initiativ til en ekstern forhåndsevaluering av programmene. Dersom evalueringen viser at det er god konsistens mellom utfordringer og innsats, er programmet utgangspunktet for en dialog med det nasjonale nivået.

• Kommunal- og regionaldepartementet inngår avtale om økonomiske virkemidler over departementets budsjett(jf kap 6). Avtalen vil gjelde for hele perioden, men de økonomiske ressursene er ikke bindende for mer enn ett år om gangen. På dette punktet har avtalen en intensjonsform.

• Utviklingsarbeidet blir gjennomført.

• Rapportering – årlig knyttet til virkemiddelbruk og over en fireårsperiode knyttet til effekter og resultatmål.

• Læringsrettet evaluering som grunnlag for revisjon av programmet.

5.4 Aktørene i distrikts- og regionalpolitikken

5.4.1 Staten som aktør for den regionale utviklingen

Nesten alle sider av statlig politikk har betydning for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Det er likevel noen politikkområder som har mer betydning enn andre for regional utvikling. Foruten distriktspolitisk begrunnede ordninger gjelder det særlig arbeids-, nærings-, landbruks- og fiskeripolitikk, kommuneoverføringer, infrastruktur og transport, høyere utdanning og forskning, helse og kultur.

Hensynet til distrikts- og regionalpolitiske mål er tradisjonelt innebygd i de fleste politikkområdene, både når det gjelder fordelingspolitikk og utviklingspolitikk. Men statlig politikk på ulike områder endres stadig for å tilpasse mål og prioritering av virkemidler til nye utfordringer og endringer i samfunnet. Forutsetningene og utfordringene som er knyttet til å ivareta bosettingsmønsteret, endrer seg også over tid. Derfor kan det oppstå målkonflikter mellom distrikts- og regionalpolitiske mål og andre samfunnsmål. For sentrale politiske myndigheter er det en utfordring å gjøre avveininger og finne løsninger som så langt som mulig reduserer målkonflikten og i størst mulig grad fremmer flere mål samtidig.

Kommunal- og regionaldepartementet har et ansvar for å ha oppdatert kunnskap om slike endringer, som blir grunnlag for innspill i aktuelle beslutningsprosesser og for initiativ til politikkendringer på ulike områder. I lys av ansvaret for distrikts- og regionalpolitikken har departementet også et spesielt ansvar for å bidra i arbeidet med å finne gode samordningsløsninger mellom distrikts- og regionalpolitiske mål og innsatsen på andre politikkområder.

Gjennom innføringen av distriktspolitiske konsekvensutredninger har en også fått et mer operativt system for å kunne vurdere de distrikts- og regionalpolitiske konsekvensene av ulike reformer og politikkforslag.

Kommunal- og regionaldepartementet vil ha et ansvar for å samarbeide med andre aktuelle departementer om å legge til rette for at statlige regionale aktører med regionale utviklingsmidler koordinerer bruken av disse gjennom de regionale utviklingsprogrammene.

Det er særlig behov for å finne løsninger slik at de statlige etater regionalt kan delta i arbeidet med den regionale utviklingen på en hensiktsmessig måte, samtidig som overordnede nasjonale politiske mål ivaretas. I så måte er det viktig at de forskjellige departementer går gjennom sine virkemidler for om mulig å bedre fleksibiliteten gjennom økte fullmakter og frihetsgrader i forhold til regionale og lokale forutsetninger og utfordringer. På denne måten vil det regionale handlingsrommet kunne øke.

5.4.2 Fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør

Regjeringen legger i stortingsmeldingen om oppgavefordelingen opp til å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Det er behov for en mer samordnet og helhetlig politikk for utviklingsarbeid og planlegging som går på tvers av kommunegrensene og som er av en regional karakter. Utvikling av gode rammebetingelser for næringsutvikling er i mange sammenhenger en oppgave som er kommuneoverskridende. Det krever et fokus over kommunegrenser, og setter samtidig krav til spesialisert kompetanse som gjør det lite hensiktsmessig at kommunene løser dette alene.

De tilretteleggende virkemidlene retter seg mot infrastruktur og utviklingsprosjekter, i form av generelle utviklingsmidler og støtte til fysisk og kunnskapsrettet infrastruktur. Det tilretteleggende næringsutviklingsarbeidet må derfor sees i et helhetlig perspektiv der flere politikkområder og ulike interesser blir sett i sammenheng. Dette arbeidet krever politisk avveining og skjønn. Det er samtidig behov for å forenkle og redusere antallet offentlige aktører som er involvert i tilretteleggende næringsutviklingsarbeid på regionalt nivå På bakgrunn av dette mener Regjeringen at det er hensiktsmessig å samle ansvaret for det meste av de tilretteleggende midlene for regional næringsutvikling hos fylkeskommunene.

Gjennom de endringer i oppgavefordeling som Regjeringen legger opp til vil fylkeskommunen ha ansvaret for landbrukspolitikken, nærings-, distrikts- og regionalpolitikken, viktige deler av samferdselspolitikken, videregående skoler, kultur, miljø og overordnet arealpolitikk regionalt. Det er en stor utfordring for fylkeskommunene å se disse områdene i sammenheng når deres rolle som utvikingsaktør skal utøves. Samtidig skal innsatsen legge til rette for å styrke den samlede nasjonale verdiskapningen.

Tilbakemeldinger om erfaringene med regionale utviklingsprogrammer viser blant annet at næringslivet opplever for svak koordinering til viktige politikkområder som samferdsel og utdanning, og for svake rutiner når det gjelder å følge opp strategiene i fylkeskommunene. Det er viktig at fylkeskommunene synliggjør slike koblinger i de regionale utviklingsprogrammene, og sikrer god samordning med budsjetter og planer for de ulike politikkområdene internt i fylkeskommunene.

En sentral del av det regionalpolitiske ansvaret til fylkeskommunene er å etablere gode samarbeidsprosesser i fylket mellom fylkeskommunen, statlige virksomheter, kommunene og næringslivet for å bidra til et effektivt regionalt utviklingsarbeid. Det er viktig at fylkeskommunene ivaretar dialogen med kommunene og ivaretar de føringer som gjelder innenfor distrikts- og regionalpolitikken. I forbindelse med arbeidet med regionale utviklingsprogrammer forventer Kommunal- og regionaldepartementet at fylkeskommunene sørger for velfungerende sekretariat for de regionale partnerskapene. Departementet legger også betydelig vekt på at aktørene i det regionale partnerskapet har reell innflytelse på strategiene i de regionale utviklingsprogrammene. Slik blir regional utvikling til et felles ansvar mellom de ulike aktørene.

Fylkeskommunen som tjenesteprodusent har viktige oppgaver innenfor utdanning, kultur og samferdsel. Hvordan tjenestene på disse områdene blir utformet og gjennomført, har stor betydning for utviklingsbetingelsene i fylkene, jamfør også kapittel 4 i meldingen.

Kompetanse er en grunnleggende forutsetning for utviklingen av robuste og levedyktige regioner med et allsidig næringsliv. Videregående opplæring inngår som en naturlig del av det regionale utviklingsarbeidet fylkeskommunen driver. Videregående opplæring bør derfor knyttes tett opp til dette arbeidet. Det må også utvikles et tettere regionalt samarbeid mellom høgskole, regional statsforvaltning, fylkeskommunen, de frivillige organisasjonene og næringsliv for å dekke regionens kompetansebehov på en best mulig måte.

Hvilken form samarbeidet skal ha, kan variere mellom fylkene fordi behovene er forskjellige. Det kan også være behov for å samarbeide på tvers av fylkesgrenser for å utvikle en samlet utdannings- og kompetansepolitikk for regionen. Det kan også være aktuelt at fylkeskommunen og en eller flere høyere utdanningsinstitusjoner utarbeider felles opplæringstilbud tilpasset arbeidslivet og den enkeltes behov. I tillegg til samarbeidet med høgskolene vil det være behov for at fylkeskommunene som ledd i en satsing på kompetanse innenfor den regionale utviklingspolitikken, har et godt samarbeid med forskningsinstitusjoner og -miljøer, ulike tilbydere av kompetanse- og utdanningstilbud, arbeidsgivere, arbeidstakere og kommunene.

Fylkeskommunene som regionalpolitisk myndighet har en viktig rolle i å være medspillere og pådrivere både for interkommunalt samarbeid og for lokale utviklingsprosesser i hver enkelt kommune.

5.4.3 Kommunenes rolle i distrikts- og regionalpolitikken

Kommunen har en sentral rolle innenfor samfunns- og næringsutviklingen. Dette følger dels av lovpålagte oppgaver finansiert gjennom blant annet statlige rammeoverføringer, dels i distriktene ved tildelte oppgaver innenfor distrikts- og regionalpolitikken finansiert gjennom øremerkede tilskudd. Kommunene legger viktige rammebetingelser og leverer viktige tjenester både for innbyggerne og næringslivet. Derfor er det viktig at det kommunale nivået medvirker til at målene innenfor distrikts- og regionalpolitikken nås på en best mulig måte.

Kommunene er den viktigste produsenten av offentlige tjenester til befolkningen og næringslivet, gjennom sitt ansvar for skoler, barnehager, forebyggende helsevern, grunnleggende infrastruktur som vei, vann og kloakk eller behandling av byggesaker. Andre sentrale oppgaver er å legge til rette for kulturaktiviteter, sette i verk bolig- og ungdomstiltak, planlegge utformingen av kommunesenteret, stimulere til næringsutvikling, for eksempel gjennom opparbeiding av næringsarealer, mobilisere og stimulere til etablererkultur og gi generell effektiv service overfor næringslivet.

Befolkningens behov og krav til et lokalsamfunn er sammensatte, og dette må en ta hensyn til i kommunens arbeid. I kommuneplanleggingen er det avgjørende at det blir tatt hensyn til mangfoldet i befolkningen og gruppers ulike ønsker og behov, for eksempel når det gjelder kvinner og menn. Prosjektet «Kommuneplanlegging på kvinners vilkår» var et samarbeidsprosjekt mellom fem kommuner og fylkeskommuner tidlig på 1990-tallet. Det ble finansiert blant annet fra Kommunal og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet. Prosjektet prøvde ut metoder og modeller for lokalt engasjement og deltagelse samt integrering av kjønnsperspektiv og likestilling i lokaladministrasjonen. Prosjektet har vakt internasjonal interesse og inngikk blant annet i et evalueringsprosjekt under EUs 4. likestillingsprogram (1996–2000).

At folk finner bostedet attraktivt, er avgjørende både for bedriftsetablering og for videre bedriftsutvikling på stedet. De kommunene som klarer å tilby lokale rammebetingelser som næringsliv og privatpersoner oppfatter som gode, vil ha langt større muligheter til å framstå som livskraftige og attraktive lokalsamfunn.

Gjennom Kommunal- og regionaldepartementets utkantkommunesatsing er det i siste fireårsperiode gitt støtte til et bredt spekter av tiltak, det vil si både tiltak rettet direkte mot kommunens innbyggere (for eksempel kultur- og ungdomstiltak) og tiltak for næringsutvikling (for eksempel kompetanse og mobilisering for å stimulere til nyskaping). Erfaringene så langt viser at bredden i satsingen har stor betydning for resultatene, og at satsing for å forbedre kvalitetene i lokalsamfunnet er et nødvendig supplement til næringslivssatsing i mange kommuner.

De kommunale primæroppgavene og den lokale offentlige tilretteleggingen for næringsutvikling må løses på den måten som gir størst effekt for folk og næringsliv, slik at det dermed kan utvikles gode og attraktive lokalsamfunn.

Om dette blir løst av kommunen alene eller gjennom interkommunalt samarbeid, vil avhenge både av lokale forhold, hvor stor kommunen er, hvor den ligger i landet, og regiontilknytningen.

Gjennom de siste 10-15 årene er det det etablert et omfattende interkommunalt samarbeid. De fleste kommunene deltar i dag i en eller annen form for slikt samarbeid. Det gjelder både i produksjon av enkelte av primærtjenestene og i næringspolitisk sammenheng. Regjeringen ser det derfor også som viktig at kommunene videreutvikler og utnytter de mulighetene som ligger i interkommunalt samarbeid på områder som gir bedre og mer kostnadseffektive kommunale tjenester for næringsliv og befolkningen. Det er likevel kommunene som må vurdere muligheter som foreligger for dette ut fra de lokale forutsetningene.

I følge en rapport fra Telemarksforsking hadde en ved utgangen av 1999 i alt 52 regionråd med til sammen 321 kommuner som medlemmer. En annen undersøkelse foretatt av Kommunal- og regionaldepartementet viser at næringssamarbeidet over kommunegrensene har blitt klart styrket i perioden 1992-99. Mens 346 kommuner var med i en form for samarbeidsordning i 1992, var tallet 401 i 1999. I tillegg til totalomfanget har samarbeidsformene innenfor de enkelte regionene blitt styrket ved at de blant annet er gjort mer forpliktende.

Interkommunalt/regionalt samarbeid har særlig vokst fram som et resultat av kommunalt behov for et felles organ. I en del tilfeller har fylkeskommunen vært pådriver. En viktig bakenforliggende grunn til veksten i interkommunalt regionsamarbeid er framveksten av naturlige regioner (blant annet for bolig- og arbeidsmarkedet), som er større enn enkeltkommunen, blant annet på grunn av bedre kommunikasjoner.

Gjennom et forsøksprosjekt i regi av Miljøverndepartementet og Kommunenes Sentralforbund for å forbedre den praktiske nytten av fylkesplanleggingen også for kommunene, tilsier en del erfaringer og funn at det er behov for å utvikle kontinuerlig kontakt og sterke tillitsforhold mellom kommune og fylkeskommune. Videre viser prosjektet at det er et stort behov for et sterkt samarbeid mellom kommuner og regionalnivå der en retter større oppmerksomhet mot situasjonen i et område.

Kommunene er involvert direkte gjennom blant annet tilrettelegging og finansieringsbistand i forhold til utvikling av lokalt næringsliv og lokalt tiltaks- og utviklingsarbeid. Hensynet til brukerne krever imidlertid bred kompetanse. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor bidra til at et tettere samarbeid mellom kommunene og det regionale SND-apparatet blir vurdert nærmere. En bør blant annet vurdere interkommunalt samarbeid der det er mange små kommuner, slik at det blir enklere å få til praktisk gjennomførbare samarbeidsløsninger med de regionale SND-kontorene.

De fleste kommuner har et apparat innen næringsutvikling og tilrettelegging, i tillegg til arbeid knyttet til miljøspørsmål, arealspørsmål, tekniske saker m.v. som bør sees mer i sammenheng. Det bør på kommunenivå stimuleres til et mer integrert og tverrfaglig arbeid for å oppnå synergi og slagkraft i utviklingsarbeidet.

Departementet gjennomførte i 1996 en kampanje «Etableringer gir vekst for alle» rettet mot kommunene, der lokale rammebetingelser for nyetableringer og småbedrifter ble satt i fokus. Kampanjen gikk blant annet ut på å formidle ny kunnskap og nye erfaringer med hensyn til brukervennlig tilrettelegging for småbedrifter, samtidig som kommunen som serviceorgan ble satt i fokus. Det er utarbeidet ulike temahefter, blant annet opplegg for brukerundersøkelser, og et eget hefte for bruk i skolene. Erfaringene viser klare forbedringer i de kommunene som har engasjert seg aktivt i prosjektet.

Nærings- og handelsdepartementet har i perioden 1997-2000 gjennomført prosjektet «Næringsvennlige kommuner». Seks kommuner ble valgt ut for å delta i prosjektet. Målet med prosjektet var å bidra til å forbedre kommunenes forvaltning og tjenesteproduksjon overfor næringslivet, samt bidra til aktiv samhandling og dialog mellom kommunene og næringslivet. Prosjektet hadde særlig oppmerksomhet mot forbedringer av tekniske tjenester. I første del av prosjektet ble det foretatt en brukerundersøkelse der både bedrifter og kommuneansatte deltok. Brukerundersøkelsen ble lagt til grunn for utviklingsarbeidet til de kommunene som var med i prosjektet. De viktigste resultatene fra brukerundersøkelsen viste at næringslivet oppfatter kommunene som lite kundevennlige, at saker tar for lang tid, og at prosessene er uklare. Videre kom det fram at de ansatte i kommunene har mangelfull kunnskap om næringslivet, og at de ansatte ønsker å forbedre seg. Det kom også fram at i flere av kommunene var over 90 % av brukerne fornøyd med nærings- og landbruksavdelingens tjenester. Etter to år har prosjektet gitt positive resultater på en rekke områder av betydning for næringslivet. Tilbakemeldinger fra næringslivet viser at mange av de forholdene som i utgangspunktet ble oppfattet som utilfredstillende, var klart forbedret da prosjektet ble avsluttet.

Begge disse prosjektene viser den store betydningen kommunene har for utviklingen av næringslivet. Det er svært viktig at erfaringene fra dette arbeidet blir nyttiggjort i andre kommuner. Kommunal- og regionaldepartementet vil bidra til at dette blir gjort.

Innen landbruk og landbrukstilknyttet næringsutvikling har kommunene en formell rolle som innstillingsmyndighet overfor SND og fylkesmannen, og er pålagt oppgaver med informasjon, veiledning og oppfølging. Dette er nært beslektet med kommunenes arbeid i tilknytning til kommunale næringsfond, og er derfor viktig å se i sammenheng.

Over statsbudsjettet er det bevilget midler til kommunale næringsfond. I meldingens kapittel 6 er det gitt en nærmere omtale av resultater fra evalueringer av dette virkemiddelet.

5.4.4 Sametinget

Sametinget er, spesielt gjennom Samisk utviklingsfond, en sentral aktør i distriktspolitikken i samiske områder. Sametinget skal være en premissleverandør når det gjelder det samiske perspektivet i distikts- og regionalpolitikken. Sametinget har et utstrakt samarbeid med andre offentlige instanser, både nasjonalt og regionalt.

Samisk utviklingsfond har til formål å fremme tiltak av særlig kulturell, sosial og økonomisk betydning for den samiske befolkningen og det samiske bosettingsområdet. Det geografiske virkeområdet for fondet er avgrenset til 20 kommuner i Finnmark, Troms og Nordland, den samiske befolkningen på Senja og i Lenvik kommune og sørsameområdet. Fondet ble opprettet i 1976 for å bøte på mangelen på egenkapital i samiske områder.

Sametinget har viktig og sentral kunnskap om samisk kultur og næringsliv. Denne kunnskapen er nødvendig for å legge til rette for en positiv utvikling i samiske områder. Samisk utviklingsfond er vurdert 10 som det beste virkemiddelet for å utvikle næringsdrift i samiske områder. SNDs rolle i forhold til næringslivet i dette området er primært å gi støtte, råd og veiledning til de bedriftene som ønsker å konkurrere på det nasjonale og det internasjonale markedet. En videre utvikling av rollefordelingen mellom Samisk utviklingsfond, kommunale næringsfond og SND vil være hensiktsmessig.

5.4.5 Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND)

SND ble vedtatt opprettet i 1992 som en sammenslutning av Distriktenes utbyggingsfond, Industrifondet, Småbedriftsfondet og Den Norske Industribank AS. Siktemålet med fusjonen var å gjøre det bedriftsrettede virkemiddelapparatet mer samordnet, effektivt og brukervennlig. Etableringen hadde virkning fra 1. januar 1993. Statens fiskarbank ble integrert i 1997, og fra 2000 gikk også Statens landbruksbank inn.

SND er regulert gjennom en egen lov etter mønster av statsforetak. Det betyr at fondet er et eget rettssubjekt med formue og inntekt atskilt fra statskassen. Staten står imidlertid som eneeier og er ansvarlig for fondets garantiforpliktelser.

I loven om SND heter det at det skal være SNDs formål å fremme samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling både i distriktene og i landet for øvrig ved å

• medvirke til utbygging, modernisering og omstilling av, og til produktutvikling og nyetablering i norsk næringsliv i hele landet, og

• fremme tiltak som vil gi varig og lønnsom sysselsetting i distrikter med særlige sysselsettingsvansker eller svakt utbygd næringsgrunnlag.

Styringen av SND skjer gjennom foretaksmøter, halvårsmøter, forskrifter, rundskriv og tildelingsbrev. Innenfor disse rammene utvikler SND sine egne strategier, behandler enkeltsaker og fastsetter nærmere betingelser knyttet til fondets engasjementer. Fondet er administrativt underlagt Nærings- og handelsdepartementet. Siden SND også gir finansiell støtte til landbruksnæringen og fiskerinæringen, forvalter SND praktisk talt hele det offentlige bedriftsrettede virkemiddelsystemet for bedrifts- og næringsutvikling i distriktene. SND er nylig evaluert 11. Evaluererne konkluderte med at SND så langt har gjort en god jobb innenfor de rammebetingelsene SND har hatt.

SND har i dag 17 distriktskontorer som dekker alle fylkene i landet. Disse kontorene har ansvaret for praktisk talt all kundekontakt og søknadsbehandling. Opprettelsen av distriktskontorene gjør at alle SNDs virkemidler er lettere tilgjengelig i alle fylker. Evalueringen av SND konkluderer med at SND etter flere sammenslåingsprosesser har utviklet en god, desentralisert modell som leverer tjenester nær kunden, og at modellen er en sterk basis for framtidig arbeid.

Gjennom opprettelsen av SND og de premissene som er lagt for SNDs rolle, skal SND blant annet ha ansvaret for å forvalte de distriktspolitiske virkemidlene som blir stilt til rådighet for bedriftsutvikling (distriktsutviklingstilskudd, distriktsrettede risikolån og etablererstipend, jamfør avsnitt 6.5.2) etter gjeldende regelverk for støtteintensitet og geografisk virkeområde. I tillegg er SND operatør for flere av de bedriftsrettede programmene som blir finansiert over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. SND får i dag tilført deler av sine tilskudds- og lånemidler gjennom fylkesvis fordeling basert på en rekke kriterier for situasjonen i hvert enkelt fylke. I tillegg får SNDs hovedkontor tildelt en sentral pott for å kunne ta store prosjekter, som ville ha tatt en for stor del av rammene til de aktuelle distriktskontorene i et enkelt år hvis disse skulle ha finansiert dem. De fylkesvise virkemidlene blir tildelt via fylkeskommunene. Evalueringen av distriktsutviklingstilskudd og distriktsrettede risikolån 12 konkluderte med at SND har forvaltet virkemidlene i tråd med de føringene som er gitt, og at virkemidlene i stor grad medvirker til sysselsetting og vekst i distriktene.

Med de omfattende samarbeidsavtalene som i dag foreligger mellom SND og fylkeskommunene, mellom SND og Norges eksportråd, Norges forskningsråd, Sparebankforeningen, Norsk Designråd og SIVA er SND i dag den viktigste regionale aktøren for nærings- og bedriftsutvikling i de fleste av fylkene våre. Med sin betydelige kompetanse og kontakt med bedrifter, nasjonale og regionale finansierings- og næringsmiljøer er SND en viktig premissgiver for utformingen av distrikts- og regionalpolitikken i hele landet og hvert enkelt fylke. Det innebærer at SND er både statens og fylkeskommunenes viktigste instrument for bedriftsutvikling og næringsutvikling i fylkene, samtidig som SND ivaretar nasjonale avveininger i konkrete bedriftssaker.

SND skal delta aktivt i de regionale partnerskapene og ha et eget ansvar for å bringe fram premisser for, og forslag til utforming av den regionale utviklingspolitikken. Det gjelder først og fremst bedrifts- og næringsutvikling, men også andre innsatsområder som indirekte vil påvirke næringsutviklingen. Gjennom sin eiermessige forankring i Nærings- og handelsdepartementet og gjennom koordineringsansvaret for den nasjonale virkemiddelinnsatsen mot næringslivet, har SND også et ansvar for å bidra til at hensynet til nasjonal næringspolitikk blir ivaretatt i utformingen og gjennomføringen av den regionale politikken. SNDs offensive rolle er av operativ karakter innenfor nasjonal politikk og fylkeskommunens strategier.

Regjeringen går inn for at de regionale styrene skal ha beslutningsmyndighet i alle saker. Dette vil forsterke det regionale samarbeidet om bedriftsrettede virkemidler. En mer detaljert modell legges fram i stortingsmeldingen om SND.

5.4.6 SIVA som aktør for distrikts- og regionalutvikling

SIVA – Selskapet for industrivekst S.F. – er underlagt Kommunal- og regionaldepartementet og har som formål å være et nasjonalt foretak for økt verdiskaping og sysselsetting i distriktene. SIVAs rolle har tradisjonelt vært som eier og forvalter av næringsbygg i distriktene. Fra 1989 ble det åpnet for en utvidelse av SIVAs virkemidler til også å gjelde mer generell næringsutviklingsaktivitet og noe finansieringsvirksomhet gjennom deltakelse i regionale venture- og investeringsselskaper. SIVA har gjennom dette spilt en viktig rolle som katalysator for mobilisering av private og offentlige kapitalkilder i regional næringsutvikling. Disse aktivitetene er finansiert gjennom en egen utviklingsbevilgning fra departementet. Fra 1998 fikk SIVA ansvaret for næringshagesatsingen og fra 2000 for inkubatorprogrammet. SIVA har gjennom dette fått en mer utvidet rolle ved å legge til rette for utvikling av lokale og regionale miljøer for verdiskaping og innovasjon.

SIVA arbeider for nyskaping i norsk næringsliv. Regjeringen er derfor opptatt av at SIVAs fokus og arbeidsform kan videreutvikles med sikte på at innovasjonsevnen og kompetansenivået i næringslivet i distriktene øker. SND og SIVA inngikk en samarbeidsavtale i 2000. Begge organisasjoner arbeider i stor grad mot de samme målsettingene, men på ulike vis. SND og SIVA må ta sikte på å utvikle samarbeidet på en slik måte at man henter det beste fra begge organisasjonene.

Eiendomsdrift og økonomi

I hovedsak investerer SIVA i eiendommer på steder der risikoen ved eiendomsinvesteringene er relativt høy. SIVA forvaltet ved utgangen av 1999 en bygningsmasse på ca. 410 000 m² som var fordelt på 44 steder over hele landet, og hadde totalt 270 leietakere. I det alt vesentlige er SIVAs eiendomsinvesteringer gjort innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. De siste årene har imidlertid tendensen gått i retning av at en økende andel av investeringene er gjort i mer sentrale områder, både i eiendom og i aksjekapital i utviklingsselskaper o.l.

SIVAs eiendomsvirksomhet drives etter forretningsmessige prinsipper. Fra 1996 har SIVA vært pålagt å foreta alle låneopptak i statskassen. I forbindelse med at 100 millioner kroner av foretakets lån i statskassen ble konvertert til statlig innskuddskapital i 1998, bestemte Stortinget at det skulle knyttes et avkastningskrav på 6,5 % til den nye innskuddskapitalen som dermed ble tilført. Foretaksmøtet i SIVA har bestemt at det inntil videre ikke skal betales utbytte til staten av overskudd av foretakets virksomhet.

I forbindelse med at SIVA skal forvalte statens eierinteresser i IT- og kunnskapssenteret på Fornebu, fikk foretaket i 2000 tilført 260 millioner kroner i ny innskuddskapital. I budsjettet for 2001 er det avsatt ytterligere 165 millioner kroner for å dekke opp statens engasjement på Fornebu. Disse midlene vil finansiere erverv av statens eierandel (aksjekapital) i Fornebusenteret. Når disse midlene er inkludert, har SIVA (konsernet) i dag en egenkapitalandel på ca. 32 %. Departementet vil gjøre en nærmere vurdering av foretakets egenkapitalsituasjon.

Evaluering

En bred evaluering av SIVAs virksomhet 13 ble ferdigstilt i 2000. Evalueringen, som er gjennomført av STEP-gruppen på oppdrag fra departementet, konkluderer blant annet med at SIVA er en kreativ og nytenkende virkemiddelaktør. Gjennom strategien om å utvikle sterke lokale og regionale verdiskapingsmiljøer har SIVA etter STEP-gruppens oppfatning «(...) plassert seg midt i kjernen av det som i deler av forskningen framheves som viktige drivkrefter for regional næringsutvikling (...)».

Evalueringen trekker særlig fram SIVAs eiendomsaktivitet og næringshagene som viktige instrumenter i et distrikts- og regionalutviklingsperspektiv. SIVAs tradisjonelle kjernevirksomhet, eiendomsaktiviteten, har fremdeles en samfunnsøkonomisk begrunnelse og en distriktspolitisk effekt. SIVA har betydelig kompetanse og ressurser når det gjelder oppføring og tilpasning av bygg ved blant annet nyetableringer eller omstillinger, og er etter STEP-gruppens vurdering i stand til å ta større risiko i mindre sentrale områder enn det private eiendomsutviklere kan. STEP-gruppen mener i den forbindelse at «SIVAs ’gamle’ industri- og næringsparker utgjør fortsatt det viktigste virkemiddelet for å utvikle sterke verdiskapingsmiljøer i Distrikts-Norge som et bidrag til å nå SIVAs overordnede mål om økt verdiskaping og sysselsetting i distriktene.»14 Sysselsettingseffektene av virksomheten gir, ifølge evalueringen, totalt sett tilfredsstillende samfunnsøkonomiske resultater av investeringene gjennom SIVA.

I evalueringsrapporten peker evaluator på at SIVAs virksomhet ved de tradisjonelle industriparkene har vært for mye fokusert på eiendomsforvaltning og for lite på miljø og utviklingsaktivitet. Det konkluderes videre med at SIVAs engasjementer i sentrale strøk så langt har gitt mindre ringvirkninger i distriktene enn forventet. Dette bidrar, ifølge STEP-gruppen, til at SIVA har fått «(...) en noe uklar rolle som redskap for næringsutvikling i Distrikts-Norge»15. En viktig vurdering fra evalueringen er at SIVA står i fare for å spre sitt engasjement for mye, og det blir anbefalt at aktiviteten konsentreres om færre områder framover.

Departementets vurderinger

Etter departementets vurdering har SIVA gjennom 1990-årene utviklet seg som et meget viktig og unikt virkemiddel i en offensiv distrikts- og regionalpolitikk. SIVA har hatt en spesiell rolle som en avansert tilrettelegger for innovasjon i distriktssammenheng. SIVA har de siste årene tatt en rekke nye grep, særlig når det gjelder å stimulere til utvikling av kunnskapsintensiv næringsvirksomhet, blant annet gjennom satsingen på næringshager og kunnskapsparker. Med få unntak må dette sies å ha skjedd på distriktenes premisser. Dette vil fortsatt være viktig i en politikk som skal møte framtidens utfordringer i distriktene, slik det er beskrevet tidligere i meldingen. Men dette forutsetter nødvendig fokus på flaskehalser og på balansen når det gjelder fordeling av engasjement og ressursbruk. SIVA har derfor forutsetninger for å bli et enda viktigere instrument for næringsutvikling i distriktene gjennom å oppnå en hensiktsmessig balanse mellom en målrettet distriktsprofil og en rimelig grad av fleksibilitet og handlingsrom.

Regjeringen mener at SIVAs hovedoppgaver fortsatt skal ligge i distriktene, og at selskapet skal ha en klar distriktsprofil. SIVAs ressursbruk, både når det gjelder investeringer og andre innsatsfaktorer, må gjenspeile dette. På bakgrunn av evalueringen mener departementet at SIVAs fokus og ressurser i større grad bør rettes inn mot områder og miljøer der rammebetingelsene er vanskeligere enn i de mest sentrale områdene. SIVAs rolle må fremdeles være knyttet til å avhjelpe markedssvikt som oppstår på grunn av geografisk avstand, små miljøer og høy risiko ved investeringer.

Departementet legger stor vekt på anbefalingene i evalueringen om at SIVA bør fokusere sin innsats mot færre områder enn i dag. Dette kan bidra til å øke effekten av engasjementene og sikre SIVAs profil som et viktig distriktspolitisk virkemiddel. En viktig oppgave for SIVA framover bør være å «løfte» de tradisjonelle næringsparkene og næringsområdene for å bidra til synergieffekter, nettverksutvikling og verdiskaping i tilknytning til disse. Det forutsetter at SIVA videreutvikler andre roller og funksjoner enn rollen som eiendomsbesitter og utleier også i forhold til de tradisjonelle anleggene.

SIVA har utviklet betydelig kompetanse når det gjelder utvikling av ulike nærings- og innovasjonsmiljøer. Erfaringer fra denne aktiviteten kan spres til ulike aktører og miljøer og gi opphav til nye konsepter. Et eksempel på dette er næringshagene. Satsingen på næringshager er blitt møtt med stor interesse i Distrikts-Norge og har så langt vist lovende resultater. Næringshagene skal i hovedsak etableres innenfor det distriktspolitiske virkeområdet og vil dermed utgjøre viktige miljøer for utvikling og nyskaping på et geografisk desentralt nivå.

Målet med SIVAs engasjement i ulike kompetansemiljøer utenfor det distriktspolitiske kjerneområdet, f.eks. forskningsparkene, er motivert ut fra at SIVA skal ha en viktig rolle i å skape ringvirkninger fra sentrale ressurser og miljøer utover i distriktene.

SIVAs engasjementer i ulike innovasjonsmiljøer og egenkapitalinstrumenter bør i økende grad fokuseres mot mer utpregede regionale miljøer, som for eksempel kunnskapsparker og næringshager. SIVAs ressursbruk i forhold til innovasjonsmiljøer og innovasjonssystemer bør dreies mer mot kunnskapsparkene og infrastrukturen rundt dem. Det vil gi større innsats og effekt mot de mindre sentrale, regionale miljøene og bidra til å styrke innovasjonsmiljøer som har en jevnere geografisk og regional fordeling. Et eksempel på dette er SIVAs rolle som statens operatør i IT- og kunnskapssenteret på Fornebu. I tillegg til den rent økonomiske og forretningsmessige forvaltningen av statens eierandel skal SIVA bidra til at det skapes forpliktende koblinger og nettverk mot kunnskapsmiljøer og næringsliv rundt om i landet. Dette vil være avgjørende for å lykkes med Fornebu som en nasjonal IT-satsing.

Med bakgrunn i dette skal følgende prinsipper legges til grunn for SIVAs geografiske nedslagsfelt i årene som kommer:

1. Eiendomsinvesteringene skal i hovedsak skje innenfor det definerte distriktspolitiske virkemiddelområdet.

2. SIVAs utviklingsaktivitet bør ikke underlegges en entydig geografisk avgrensning, men den framtidige innsatsen og ressursbruken skal i større grad rettes inn mot mer geografisk desentrale miljøer, som for eksempel næringshager og kunnskapsparker som kan gi ringvirkninger i distriktsområder.

3. For SIVAs øvrige arbeid med å skape nettverk og distriktsmessige ringvirkninger er det ikke hensiktsmessig med en geografisk avgrensning. Dette er også i samsvar med de prinsippene for geografiske avgrensninger i virkemiddelbruken som er omtalt i avsnitt 6.4.4.

Regionalisering av utviklings- og innovasjonsaktivitet

På bakgrunn av blant annet anbefalinger fra evalueringen er det naturlig at SIVAs organisasjon i større utstrekning kommer i inngrep og samspiller med regionale og lokale aktører og med annet virkemiddelapparat. Det er viktig at det blir etablert et nært operativt samarbeid mellom SIVA og SNDs distriktskontorer, fylkeskommunene, regionale høyskoler og andre regionale offentlige og private miljøer for å fremme innovasjon og samarbeid om særskilte satsinger, som blant annet næringshager og inkubatorprogrammet. Det vil derfor bli vurdert hvordan SIVA organisatorisk kan styrke en regionalt basert oppfølging av engasjementer, og hvordan dette kan styrke foretakets distriktsprofil og de distriktsmessige effektene av virksomheten.

SIVA er i gang med utprøving av mulige modeller for hvordan SIVAs engasjement for utvikling av lokale og regionale innovasjonsmiljøer kan videreutvikles innenfor rammen av statsforetaksmodellen. I Oppland og Hedmark planlegges nå utprøvd en modell der basis for SIVAs deltakelse er de eierandelene foretaket allerede har i ulike innovasjonsselskaper i disse fylkene. Det er et mål at eierskapet til slike regionale innovasjonsselskaper får en klarere regional forankring, og at utviklingen skjer på regionens premisser. Kapitalen i disse selskapene bør i hovedsak tilføres fra regionale kapitalkilder. Det er ikke et mål at SIVA skal opprettholde et tungt engasjement i slike regionale selskaper, og det vil bli lagt opp til at SIVAs eierandeler reduseres over tid.

De utprøvingene som iverksettes skal evalueres. Evalueringene vil utgjøre en viktig del av grunnlaget for at departementet senest i 2002 treffer beslutning om en eventuell videre satsing på regionale modeller.

SIVAs internasjonale prosjekter (en næringspark i Murmansk og en i Baltikum) er ikke blitt evaluert i denne omgang, blant annet fordi aktiviteten har pågått i forholdsvis kort tid. Departementet vil ta initiativ til at disse engasjementene blir evaluert separat. SIVAs engasjement i utlandet bør ikke øke vesentlig i omfang før resultatene av aktiviteten er nærmere vurdert i lys av SIVAs rolle som distrikts- og regionalpolitisk aktør og i sammenheng med andre tiltak for internasjonalisering av norsk næringsliv.

5.4.7 Norges forskningsråd

Norges forskningsråd (NFR) skal ivareta de overordnede samfunnsmessige behov for forskning. Rådet retter sin virksomhet mot hele forskningssystemet og finansierer både nærings- og samfunnsrettet anvendt forskning og grunnforskning. Norges forskningsråd har som rådgivende og utøvende forskningsstrategisk organ også en viktig oppgave med å ivareta de regionale perspektivene innenfor forskningen.

Norges forskningsråd er en viktig aktør når det gjelder å spre ny kunnskap og teknologi til næringslivet. Sammen med Nærings- og handelsdepartementet finansierer Kommunal- og regionaldepartementet flere programmer som på ulikt vis har til hensikt å heve kunnskapsnivået i små og mellomstore bedrifter, blant annet ved å etablere nye forbindelser mellom bedriftene og ulike utdannings- og forskningsmiljøer. Gjennom konkret prosjektarbeid og rekruttering av høyt utdannede kandidater er hensikten å stimulere små og mellomstore bedrifter (SMB) til å prioritere utviklingsorientert og nyskapende virksomhet. I tillegg forvalter NFR programmet FORNY (Forskningsbasert nyskaping fra FoU-miljøer) i samarbeid med SND. Programmet er samfinansiert mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. Kommunal- og regionaldepartementets medfinansiering sikrer et bredt regionalt nedslag og at regionale perspektiver ivaretas i utformingen og driften av de ulike aktivitetene. Evalueringer viser at en rekke bedrifter i distriktene har økt kunnskapsnivået og knyttet nye bånd til ulike regionale og nasjonale kunnskapsinstitusjoner.

NFR har gjennom sitt arbeid lagt vekt på en forståelse av innovasjon der samspill, kunnskapsflyt og gjensidig læring har stått sentralt. Prosjektutviklingen har vært eksperimenterende. Innhenting av erfaringer med næringsrettet innovasjon i prosjekt- og programarbeid fra utlandet har vært viktig.

Det er viktig at det finnes virkemiddelaktører som ivaretar kunnskapsgenerering når det gjelder å utvikle programmer, og som har gode kontakter her hjemme og i utlandet på feltet nasjonal og regional næringsrettet nyskaping. Det er også viktig at slike virkemiddelaktører makter å spre kunnskap om dette til andre virkemiddelaktører både sentralt og regionalt. Departementets samarbeid med Forskningsrådet skal også sikre at regionale perspektiver blir ivaretatt innenfor andre forskningsprogrammer.

De ulike prosjektene innenfor BRO og programmet FORNY har oftest en regional forankring i form av regionalt styre eller lokal prosjektledelse. Av hensyn til brukervennlighet bør det likevel vurderes nærmere om disse programmer i større grad enn i dag bør organiseres og styrkes regionalt. Samarbeidsavtalen mellom SND og NFR – SMB-Innovasjon – gjør tilgangen til den næringsrettede programvirksomheten lettere for brukerne. Samarbeidet mellom de to institusjonene bør forsterkes og avtalen videreutvikles. En kan også tenke seg andre former for regional forankring av aktiviteten. I forbindelse med oppfølgingen av den pågående evalueringen av NFR bør det vurderes om og eventuelt hvordan NFRs regionale forankring kan styrkes.