1 Kartlegging av statlig innsats av betydning for regional utvikling

Som vist i kapittel 2 har Kommunal- og regionaldepartementet foretatt en kartlegging av statlige tiltak av betydning for distrikts- og regionalpolitiske mål, og en sammenstilling av eksisterende kunnskap om effekten av innsatsen på en del politikkområder. I dette vedlegget blir resultatet av kartleggingen for de enkelte politikkområdene presentert. Tiltakene er kartlagt ut fra to hovedkriterier:

1. Tiltak hvor distriktspolitiske hensyn er oppgitt som begrunnelse for tiltaket.

2. Nasjonale tiltak som har betydning for regional utvikling og dermed for distriktspolitiske mål, fordi de utjevner og kompenserer mellom grupper og områder, benyttes bare i distriktsområder eller fordi de bidrar til kompetanseheving, næringsutvikling, bedring av infrastruktur og kulturell utvikling.

Datamaterialet kan inneholde unøyaktigheter. Tabellene er i all hovedsak basert på statsbudsjettet for år 2000, men det varierer noe om dataene er hentet fra budsjettforslaget, vedtatt budsjett høsten 1999 eller revidert budsjett våren 2000. Dette er likevel ikke ment å være en nøyaktig talloversikt, men skal gi grunnlag for å se størrelsen på ulike statlige politikkområder og ordninger i forhold til hverandre.

Kartleggingen er som en hovedregel avgrenset til tiltak som medvirker til regional utvikling, og er i liten grad knyttet til virkningen den statlige innsatsen har for lokaløkonomien. Det betyr for eksempel at midlene som går gjennom folketrygden og samlede utgifter til drift av statlige virksomheter ikke er med her. I tillegg er det benyttet en del skjønn. Kartleggingen kan ikke anses som uttømmende. Det er i alt identifisert 225 tiltak, hvorav 198 er økonomiske tiltak. Kartleggingen har vært mest systematisk på økonomiske tiltak. De kartlagte tiltakene blir presentert under 7 forskjellige politikkområder med underområder . Inndelingen i politikkområder er generell, og plasseringen av tiltak under det enkelte området kan diskuteres. Hensikten er å kunne se tiltak med samme eller tilgrensende formål i sammenheng, og å gi en relativt oversiktlig presentasjon av dataene.

1.1 Økonomisk politikk

1.1.1 Skatte- og avgiftspolitikk

Innenfor skatte- og avgiftspolitikk er det kartlagt til sammen 9 tiltak som er eksplisitt distriktspolitisk begrunnet. Det er differensiert arbeidsgiveravgift for distriktsområder, en del avgifts- og skattelettelser i Nord-Norge samt spesielle ordninger for Finnmark og Nord-Troms (inntektsbeskatning, elektrisitet, investering og avgifter ved flygninger). Det samlede inntektstap for de 9 ordningene er beregnet til 8,5 milliarder kroner for 2000, hvorav redusert arbeidsgiveravgift utgjør 6,8 milliarder og skattelettelsen i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark utgjør om lag 1 milliard kroner. For 1999 gjaldt 63,8 % av inntektstapet som følge av differensiert arbeidsgiveravgift de tre nordligste fylkene.

Skatte- og avgiftslettelser er en viktig del av den distriktspolitiske innsatsen i den spesielle tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms. Den samlede innsatsen ble i evaluering av NORUT samfunnsforskning og NIBR Alta i 1996/97 beregnet til årlig provenyeffekt på 1,05 milliarder kroner, der reduksjon i personbeskatning (483 millioner kroner) og fritak for arbeidsgiveravgift (345 millioner kroner) utgjorde de største tiltakene. Evalueringen konkluderte med at tiltakene hadde positiv effekt på bosetting og sysselsetting, og beregnet de samlede sysselsettingseffekter til 3813 sysselsatte (8,4 % av all sysselsetting), hvorav 2193 ble tilskrevet arbeidsgiveravgiften. 1 Evalueringen viste at reduksjonene i el-avgift og fritak for investeringsavgift ga liten sysselsettingseffekt. Lettelsene i personbeskatning ga sysselsettingseffekter, men ble vurdert å være et forholdsvis dyrt tiltak for å oppnå de ønskede effektene.

1.1.2 Overføringer til kommuner og fylkeskommuner

Rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner er plassert under «Økonomisk politikk», selv om de i stor grad finansierer velferdsordninger innen helse, omsorg og utdanning. Årsaken er at det er generelle økonomiske overføringer, og ikke øremerkede sektortiltak. De samlede overføringer i 2000 var på ca. 51 milliarder kroner. Av disse er 2 milliarder kroner særlig distriktsrettet, henholdsvis 1,68 milliarder som Nord-Norgetilskudd og 0,39 milliarder som regionaltilskudd.

Rammetilskuddene skal bl.a. kompensere for lavere skatteinntekter i kommuner med få innbyggere, og virker derfor omfordelende i forhold til sentralitet. Den fylkesvise fordelingen av de samlede rammetilskuddene til fylkeskommuner og kommuner i forhold til folketallet, jfr. tabell 2.4 i kapittel 2, gir en indikasjon på dette. Kommuner og fylkeskommuner rundt Oslofjorden, og fylkene med storbyene Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand, får en andel av rammetilskuddene som er lavere enn andel av befolkningen ellers i landet. De resterende 10 fylkene får lik eller større overføring i forhold til andel av befolkningen. De tre nordligste fylkene får størst overføringer i forhold til befolkningen. Nord-Norge tilskuddet utgjør en relativt stor del av dette. Når det gjelder fordeling av øremerkede tilskudd til kommuner, viser data fra Østlandsforskning at fordelingen i stor grad følger befolkningsandelen, men også her kommer kommuner i Nord-Norge noe bedre ut 2.

En rekke analyser har pekt på at ekspansjonen i offentlig tjenesteproduksjon på lokalt nivå i 1970-årene sannsynligvis er den viktigste distriktspolitiske reformen som har vært gjennomført i Norge. Den medførte en jevnere geografisk fordeling av tjenestetilbudet og førte til økt kvinnelig sysselsetting. Tall over kommunal sysselsetting i 1998 viser en klar overrepresentasjon i Nord-Norge av antall ansatte i forhold til antall innbyggere i klientgruppene 0-15 og over 67 år. Ut over det er det små forskjeller mellom landsdeler og sentralitet. 3 Overrepresentasjonen i Nord-Norge kan ha sammenheng med Nord-Norgetilskuddet, men årsaken kan også være forskjeller i behovet for kommunal tjenesteyting, som manglende marked for private tjenester, ulik sykelighet og naturgitte forhold.

Berg (2000) 4 har drøftet hvordan de statlige overføringene til kommunene har virket som distriktspolitikk, med noen eksempler fra kommuner i Nordland fylke. Med utgangspunkt i Rattsø-utvalgets innstilling har kriteriene for tildeling av rammetilskudd i økende grad lagt vekt på sosiale kriterier, på bekostning av smådrifts- og avstandsulemper. Berg viser at dette har ført til at utgiftskompensasjonen over inntektssystemet har blitt redusert for mindre distriktskommuner. Dette har redusert inntektene. Samtidig har de nye kriteriene ført til økt utgiftskompensasjon i mer sentrale kommuner.

1.2 Næringspolitikk

De kartlagte tiltakene under Næringspolitikk beløper seg til 14,1 milliarder kroner, og er kategorisert under fem politikkområder, som vist i tabell 1.2. Landsdekkende tiltak innen landbrukspolitikken står for 83,4 % av dette, og hoveddelen av næringstiltakene som er eksplisitt distriktspolitisk begrunnet. De næringsrettede tiltakene under KRDs budsjett på opptil 1,8 milliarder kroner er ikke tatt med her, jfr. avsnitt 7.

1.2.1 Generell næringspolitikk

De kartlagte tiltakene omfatter bevilgninger over Nærings- og handelsdepartementets budsjett. Størstedelen av tiltakene er forvaltet av eller i samarbeid med SND. Det gjelder eksportfremmende tiltak overfor små og mellomstore bedrifter, 196 millioner kroner, utviklingstilskudd for vekst og omstilling i næringslivet, 175 millioner kroner, og tapsfond for risikolån fra SND, 45 millioner kroner. Tilskudd til internasjonal markedsføring for reiselivet på 93,5 millioner kroner er også plassert her.

1.2.2 Kompetanseutvikling og FOU for næringsutvikling

De kartlagte tiltakene omfatter NHD’s ordninger for næringsrettet FOU og kompetanseutvikling. I statsbudsjettet for 2000 utgjorde disse tiltakene til sammen 752 millioner kroner. De største tiltakene er «Næringsrettet brukerstyrt forskning», 456 millioner kroner, «Offentlige forskning og Utviklingskontrakter», 151 millioner kroner og «Industriell forskning», 51 millioner kroner.

Store deler av NHDs midler til næringsrettet FOU kanaliseres via NFR. En fylkesfordeling av disse midlene viser at 45 % av midlene benyttes i Oslo og Akershus, og 24 % i Sør-Trøndelag (Kilde: NFR).

1.2.3 Landbruk, inklusiv videreforedling av landbruksprodukter

Under dette politikkområdet er det tatt med mange tiltak innenfor landbrukspolitikken. Tiltakene summerer seg til 11,8 milliarder kroner. 5 Distriktspolitiske mål er ett av flere mål landbrukspolitikken skal bidra til, men i kartleggingen er bare de med eksplisitt distriktspolitisk begrunnelse plassert under denne kategorien. Det er først og fremst distriktstilskudd for melk, 441 millioner kroner, og distriktstilskudd kjøtt, 535 millioner kroner. Hoveddelen av de kartlagte ordningene er plassert under nasjonale sektortiltak, som utgjør til sammen 10,8 milliarder kroner (91,5 %). Innenfor landbrukspolitikken er for øvrig boplikt og konsesjonsordningene av distriktspolitisk betydning.

Under nasjonale sektortiltak ligger bl.a. areal- og kulturlandskapsmidlene på 3,3 milliarder kroner, hvorav om lag 1/3 tildeles etter geografisk differensierte tilskuddssatser. Distriktsdifferensieringen i disse tilskuddssatsene står for om lag 40 % av areal- og kulturlandskapstilskuddet i fjell- og fjordbygder i Sør-Norge og om lag 45 % i Nordland, Troms og Finnmark, mens det står for om lag 18 % i resten av landet.

Bygdeutviklingsmidlene er også plassert under nasjonale sektortiltak. I 1999 ble det bevilget 64 millioner kroner fra sentrale midler og 595 millioner kroner fra fylkesvise BU-midler. 2/3 av de fylkesvise BU-midlene går til tiltak i kommuner som kommer inn under det distriktspolitiske virkeområdet.

I tabell 2.4 er 9,6 milliarder kroner av landbruksmidlene fylkesfordelt, dvs. der det foreligger slik statistikk. Denne viser at innlandsfylkene Hedmark og Oppland, Rogaland og kystfylkene fra og med Sogn og Fjordane til og med Troms mottar en større andel av midlene enn andelen av befolkningen tilsier. Statistikk fra SSB viser at landbruksaktiviteten i de tre nordligste fylkene utgjør om lag 10 % av samlet landbruksaktivitet i landet, målt etter både timeverk, driftsenheter og jordbruksareal i drift, mens de mottar 13 % av landbruksstøtten.

NILF har sett på landbrukspolitikkens distriktspolitiske effekter (Prestegard m.fl. 2000). I distriktspolitisk forstand er hovedargumentet for å støtte landbruket at det er en næring som klarest er knyttet til distriktsområder. Næringen betyr mest for sysselsettingen i den genuine periferien, og ikke i «sentrum av periferien», som mange tjenesteytende distriktsnæringer. Det er imidlertid uklart om det er de generelle eller de distriktsmessig differensierte støtteordningene i landbruket som har størst distriktspolitisk effekt. Distriktspolitiske målsettinger er viktige for landbrukspolitikken, men det er også knyttet en rekke andre mål til den. NILF anbefaler derfor at en ser nærmere på om virkemiddelporteføljen er sammensatt på en måte som er den beste for å nå målene en har for politikken. 6

1.2.4 Fiskeri, med foredling

De kartlagte tiltakene innen fiskeri av betydning for distriktspolitiske mål er først og fremst av juridisk og institusjonell karakter. Eksempel på ordninger av betydning for regional fordeling og utvikling er regulering av fisket, konsesjoner for oppdrett av laks og ørret, garanterte minstekvoter i Nord-Troms og Finnmark, regler for å motvirke salg av fartøy med fiskerettigheter ut av fylker og at konsesjoner for torsketrål-, ringnot- og grønlandsrekeflåten flyttes fra de nordligste fylkene, og garantert minstekvote for mindre fartøy i torskefiskefartøysalg mellom fylker.

Det har vært en kraftig reduksjon i de økonomiske tiltakene de siste årene. Således var næringsstøtten i 1986 på vel 1,2 milliarder kroner mens den i 1998 kun var 115 millioner kroner. 7 I kartleggingen av økonomiske tiltakene er det tatt med både næringsstøtte, tilretteleggende tiltak for fiskeriene og midler til utbygging av offentlig infrastruktur som havner og farleder. Det gjelder flere mindre tilskuddsordninger som i 2000 utgjorde til sammen 327 millioner kroner. De fleste tiltakene er kategorisert som nasjonale sektortiltak, som tilskudd til fiskerihavneanlegg, 159 millioner kroner, tilskudd til fornyelse av fiskeriflåten, 30 millioner kroner, og tilskudd til kondemnering, 30 millioner kroner. Bare føringstilskott, 30 millioner kroner, som har som siktemål å opprettholde små båter i fjordområder, er kategorisert som distriktspolitisk begrunnet tiltak.

Hersoug viser i en utredning at fiskeri og havbruk er viktig for bosettingen langs deler av kysten. 8 I 1990-årene har fiskerinæringen gått fra å være sterkt regulert gjennom lover til å bli en svært lite regulert næring, bortsett fra kvotereguleringer og regulert adgang til fisket for nye aktører. Fiskeriene henter også nå sin inntekt i all hovedsak fra markedet på linje med de fleste andre næringer. Hersoug peker også på at reduksjonen i antall reguleringer i fiskerinæringen har ført til at politiske myndigheter i mindre grad favoriserer grupper eller distrikter/regioner etter geografiske kriterier.

Utviklingen av oppdrettsnæringen er regulert gjennom konsesjoner. Ved tildeling av konsesjoner blir det tatt hensyn til distriktspolitiske målsettinger om at oppdrett skal bidra til å styrke næringsgrunnlaget i fjord- og kystdistrikt. Samtidig peker Hersoug (2000) på at man i 1990-91 gikk over til en mer industribasert produksjon der betingelsene til lokalt eierskap, og til desentralisert produksjon og lokal verdiskaping, ble fraveket. Det skjedde dessuten en omfattende strukturendring og sammenslåing av tidligere små, lokale produksjonsenheter. Verdiskapingen og investeringsbeslutninger knyttet til oppdrett i Norge har i perioden i økende grad blitt flyttet ut av lokalsamfunn, og dermed kompetansen og arbeidsplasser knyttet til kjernefunksjoner i selskapene. Samtidig er havbruksnæringens betydning som sysselsettingsfaktor langs kysten økende, og blir estimert til ca. 11 000 direkte og indirekte sysselsatte (inkludert transport og produksjon av innsatsvarer).

1.2.5 Industri

Det er kun to tiltak som er registrert under dette politikkområdet. Det største tiltaket er skipsbyggingsstøtten under NHD på til sammen 687,5 millioner kroner, som er av spesiell betydning for distriktsområder med skipsbygningsindustri.

1.3 Infrastrukturpolitikk

I kartleggingen er nesten alt under vei tatt med, dvs. de store postene til investeringer, vedlikehold og drift, da den regionale fordelingen av disse midlene har betydning for den regionale utviklingen. Resten av den kartlagte innsatsen er spesielle tiltak som skal bidra til likeverdig tilgang på infrastruktur i alle deler av landet.

1.3.1 Generell infrastruktur og samferdsel

Pristilskudd til regulering av forbrukerprisene består av frakttilskudd for bensin og autodiesel samt særtilskudd for fyringsolje og parafin for Nord-Norge. Dette er på 145 millioner kroner og er kategorisert som nasjonalt sektortiltak, da det tar sikte på å utjevne priser. Staten yter for øvrig årlig betydelige midler til drift av kollektivtransport gjennom rammeoverføringene til fylkene.

1.3.2 Vei

På dette området er 100 millioner kroner til infrastruktur som kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift i spesielle områder kategorisert som spesielt distriktspolitisk begrunnet. De samlede beløpene til investeringer, vedlikehold og drift av veier var på 10,5 milliarder kroner for 2000. Midlene er viktige for regional utvikling gjennom utvikling i infrastrukturen, og er bl.a. knyttet til distriktspolitiske mål. Av spesielle midler av betydning for utsatte områder kan ellers nevnes tilskudd til rassikring på 100 millioner kroner.

En fylkesvis fordeling av veiinvesteringer for perioden 1990–98 viser at Sogn og Fjordane og Nordland, og til dels Finnmark, har fått en relativt mye større andel av investeringene til veier samlet for hele perioden enn det befolkningsandelene skulle tilsi. 9 Rogaland skiller seg ut motsatt ved at andelene av veiinvesteringer i perioden er mye lavere enn befolkningsandelen. Det samme gjelder for Oslo, men når Oslo og Akershus ses i sammenheng, jevner det seg mer ut. I løpet av perioden har andelen av investeringene i økende grad skjedd i det sentrale Østlandsområdet, mens andelen er redusert i fylker som Nordland, Hedmark og Oppland. I 1997-98 tilsvarer andelen veiinvesteringer i Oslo og Akershus andelen av befolkningsmengden, og i Vestfold det dobbelte av andelen. Fordelingen av veimidler blir bl.a. bestemt ut fra eksisterende standard og trafikale behov. Den registrerte fordelingen i 10-årsperioden kan ha sammenheng med både topografi, areal og utgangspunktet før den aktuelle tidsperioden, i tilegg til andre politiske prioriteringer.

Den fylkesvise fordelingen av ca. 5 milliarder kroner til drift og vedlikehold av vei for 1999, jfr. tabell 2.4, viser at Nordland og Hordaland får relativt stor andel av midlene med ca. 10 % hver. For de andre fylkene varierer andelen mellom ca. 2 % og 5 %. Spesielle tiltak for rassikring tilfaller først og fremst Vestlandet og Nordland.

Det foreligger lite robust generell forskningsbasert kunnskap om regionale effekter av veiinvesteringer, utover kost-nytteanalyser og beregninger av sparte kostnader og nyskapt trafikk etter investeringer i enkeltprosjekt. 10 Det synes som om det er mulig å skille ut effekter i investeringsfasen knyttet til lokale ringvirkninger, men at det er vanskelig å si noe om effektenes størrelse og omfang i driftsfasen. Gjennomførte utredninger indikerer imidlertid at betydningen av veiutbygging og redusert reisetid i en region for næringsutvikling og bosetting, er avhengig av trekk ved næringslivet og bosettings- og senterstruktur i det konkrete området. Lokalt og regionalt kan veiinvesteringer like gjerne føre til regional sentralisering som stabilisering av bosetting. Undersøkelser viser imidlertid at trafikken ofte øker mer enn forventet etter veiinvesteringer, dvs. at aktiviteten øker. Det kan ha sammenheng med både økt aktivitet i og utvidelser av sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregioner.

Undersøkelser viser at betydningen av bensinavgiften i utgangspunktet slår likt ut for by og landområder, da lavere aktivitetsnivå utenfor byene kompenserer for større avstander og dårligere kollektivtilbud. Økningen slår likevel negativt ut for spredtbygde strøk da gjennomsnittsinntekten her er lavere enn i byene. Det vil også bremse på eventuelle ønsker om å øke aktiviteten for eksempel knyttet til pendling i spredtbygde strøk. I tillegg er det få alternative transportmuligheter i slike områder.

1.3.3 Sjø / havn

Her er det tatt med to tiltak: Tilskuddet til hurtigruten, 185 millioner kroner og Planlegging, utdyping og utbedring av farledene, 30 millioner kroner. Tiltak under dette politikkområdet må for øvrig sees i sammenheng med noen av tiltakene under politikkområde 2.5 Fiskeri, som midler til fiskerihavner.

1.3.4 Luft

Det er kartlagt tre tiltak under dette politikkområdet, på til sammen 474 millioner kroner. Det er statens kjøp av regionale flyrutetjenester, 355 millioner kroner, tilskudd til luftfartsverket for drift og investering i regionale lufthavner, 90 millioner kroner, og tilskudd til ikke-statlige flyplasser, 28 millioner kroner. Alle tiltakene er kategorisert som nasjonale sektortiltak, da de skal bidra til å gi et godt transporttilbud over hele landet. Når det gjelder lufthavner, er de statlige tilskuddene vesentlig mindre enn beløpene Luftfartsverket benytter til bl.a. lufthavninvesteringer. For 2000 er det ca. kr 350 millioner kroner, hvorav ca. 150 millioner til regionale lufthavner. Inntektene til disse investeringene kommer fra luftfartsavgifter som betaling for Luftfartverkets tjenester, samt salgsinntekter.

Under dette politikkområdet kan også nevnes et luftfartsrelatert tiltak under politikkområdet Skatte og avgiftspolitikk. Det er 30 % rabatt på startavgift fra statens flyplasser i særskilte fylker.

1.3.5 Jernbane

Kjøp av persontransporttjenester med regional- og lokaltog i mindre sentrale strøk, 325 millioner kroner, er kategorisert som nasjonale sektortiltak. 11 Videre er også 500 millioner kroner til investeringer i jernbaneinfrastrukturen plassert under dette området. Det gjelder midler til hastighets- og kapasitetsøkende tiltak som må gjennomføres for å tilrettelegge for bruk av krengetogmateriell på de tre fjerntogstrekningene Stavanger – Oslo, Bergen – Oslo og Trondheim – Oslo. Krengetogtiltak vil være viktig for transporten i områdene mellom de store byene på de aktuelle strekningene, ved at reisetiden for persontransport med tog mellom tettstedene og sentra, samt mellom de ulike tettstedene, blir redusert.

Investeringer i jernbane og vei blir i økende grad sett i sammenheng, sammen med andre infrastrukturtiltak. Av de samlede vei- og jernbaneinvesteringene for hele tiårsperioden 1989-99, 54 milliarder kroner, ble 44 % benyttet i de sentrale østlandsfylkene Oslo, Akershus, Østfold og Vestfold. Disse fylkene har 32 % av landets befolkning. Jernbaneinvesteringene har særlig skjedd i slutten av tiårsperioden, bl.a. knyttet til Gardermoutbyggingen.

1.3.6 Post

Under dette området er det tatt med to tiltak: Kjøp av posttjenester som er bedriftsøkonomiske ulønnsomme, 540 millioner kroner, og Lov om formidling av landsdekkende postsendinger. Begge tiltakene er kategorisert som nasjonale sektortiltak, da de skal sikre lik tilgang på posttjenester over hele landet.

1.3.7 IKT og tele

Tilskudd til høyhastighetskommunikasjon (bredbånd) på 18,5 millioner kroner er tatt med under dette området. Lov om telekommunikasjon som skal sikre landsomfattende tilbud av grunnleggende teletjenester til like vilkår er også tatt med i kartleggingen.

1.3.8 Energi og energitilførsel

Her er det registrert to tilskuddsordninger: Tilskudd til lokal energiforsyning (for kunder som ikke er tilknyttet elektrisitetsnettet) og tilskudd til utjevning av overføringstariffer. Til sammen utgjør disse 11 millioner kroner. De to tiltakene er kategorisert som nasjonale sektortiltak, da de skal sikre utjevning av forskjeller. I tillegg er Statskrafts kontrakter med kraftintensiv industri tatt med, ut fra betydningen de har for industri i distriktsområder.

1.4 Utdanning og forskning

Det store totalbeløpet kommer av at de samlede bevilgningene til høyere utdanning og til forskning kanalisert gjennom NFR er tatt med i kartleggingen, ut fra betydningene de har for utviklingen i de områdene de er lokalisert. De andre midlene er spesiell innsats i mindre sentrale strøk.

1.4.1 Grunnutdanning inklusiv videregående utdanning

Hoveddelen av statens bidrag til grunnutdanning går gjennom det kommunale og fylkeskommunale inntektssystemet. Det største tiltaket som er tatt med i denne kartleggingen er tilskudd til å skaffe kvalifiserte lærere i Nord-Norge, 30 millioner kroner, som er et distriktspolitisk begrunnet tiltak. Det samme gjelder tilskudd til utvikling av videregående skoler i distriktene til sentre for kompetanseutvikling i lokalt samfunns- og arbeidsliv, 2 millioner kroner. Tilskudd til utvikling av pedagogiske og organisatoriske muligheter for bruk av IKT i opplæringen, 5 millioner kroner, er et nasjonalt utviklingstiltak.

1.4.2 Høyere utdanning

Under dette området er to tiltak eksplisitt distriktspolitisk begrunnet. Det er midler til å dekke merkostnader ved desentraliserte studietilbud, 30 millioner kroner, samt ettergivelse av utdanningslån for yrkesutøvere bosatt og utøvende yrke i Finnmark og Nord-Troms, beregnet til 66 millioner kroner.

Høyere utdanning og forskning knyttet til universitet og høyskoler blir ofte sett på som svært viktig for utviklingen i de områdene de er lokalisert, i tillegg til den nasjonale betydningen de har. Under dette politikkområdet har vi derfor tatt inn driftsutgifter til landets universitet og høyskoler, på til sammen kr 14,8 milliarder kroner. Den fylkesvise fordelingen av disse midlene er av særlig interesse da det viser i hvilke regioner de største andelene av midlene blir benyttet, jfr. tabell 2.4.

Den fylkesvise fordelingen av midler til drift av universitet og høyskoler viser at de fire universitetsfylkene, og da i hovedsak de fire aktuelle byene, mottar om lag 9,5 milliarder kroner eller over 70 % av midlene. Disse fire fylkene har til sammen ca. 40 % av befolkningen, men mottar ca. 2/3 av alle studentene i landet. Oslo og Akershus mottar ca. 1/3 av driftsmidler og studenter, og har ca. 22 % av befolkningen. På den andre siden har ikke fylker med store distriktsområder, som de tre nord-norske fylkene, «underdekning» av midler og studenter i forhold til folketall. Disse mottar ca. 12 % av statlige midler til høyere utdanning, og har ca. 10 % av alle studenter og 10 % av befolkningen.

NIBR 12 har funnet at de sysselsettingsmessige ringvirkninger av universiteter og høyskoler er betydelig større enn for annen type virksomhet. Bidraget til innovasjon og utvikling av nye (typer) arbeidsplasser er analysert med utgangspunkt i Universitetet i Tromsø og Høgskolen i Østfold. Det vises til etablering av nærmere 50 bedrifter siden 1980, de fleste med utgangspunkt i Universitetet i Tromsø. Høyskolene har også en positiv betydning for rekruttering til høyere utdanning og til den langsiktige bosettingsutviklingen av unge voksne med høy utdanning. Videre finner rapporten at fraflyttingen av personer med høyere utdanning er lavere i høyskoleregionene, og at høyskoleregionene rekrutterer flere innflyttere med høyere utdanning enn andre regioner.

Data fra NIBR viser ellers at tilbakeflytting av unge med høyere utdanning til hjemkommunene utenfor studiested er lav. 13 Lokalisering av studieplasser påvirker derfor i stor grad endringer i bosettingsmønsteret. Stadig flere unge tar høyere utdanning, og en stor andel av disse vil ta utdanning i universitetsbyene.

Evalueringen av bl.a. ordningen med nedskriving av studielån i tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark (NIBR/NORUT 1997), peker på flere positive effekter. Det gjelder både økt rekruttering av personer med høyere utdanning og stabilisering i bosetting av personer med høyere utdanning.

1.4.3 Forskning under NFR

Departementene kanaliserer samlet ca. 3 milliarder kroner til forskningsformål gjennom Norges forskningsråd. Den regionale fordelingen av disse har betydning for utviklingen i regionene de blir benyttet, på same måte som midler til universitet og høyskoler. NFRs midler til forskning benyttes i stor grad i regionene med universitetsbyer, der de største offentlige og private forskningsmiljøene også finnes, jfr. tabell 2.4. Særlig Oslo- og Akershusregionen mottar en stor andel, nesten 50 % av midlene. Også Sør-Trøndelag og Hordaland mottar relativt store andeler av NFRs midler, henholdsvis ca. 18 % og 12 %. De tre nordligste fylkene mottar ca. 8 % av midlene fra NFR, hvorav mesteparten i Tromsø.

Under dette politikkområdet er også basisbevilgning til de regionale forskningsinstituttene på 32 millioner kroner ført opp. Basisbevilgningen omfatter Grunnbevilgning og Strategisk instituttprogram.

1.4.4 Fagopplæring og etterutdanning

Det er registrert tre tiltak under dette området, alle kategorisert som nasjonale sektortiltak. Det er tilskudd til utvikling av modeller for videregående opplæring av voksne, 10 millioner kroner, tilskudd til studieforbund og fjernundervisning, 26,8 millioner kroner, samt kompetansereformen.

1.5 Helse og omsorg

Helse og omsorg blir i stor grad dekket opp gjennom det kommunale og fylkeskommunale inntektssystemet, jf. omtalen av kommunal økonomi, i tillegg til øremerkede ordninger og trygdemidlene. Her er derfor bare spesielle midler som skal bidra til å sikre likt tilgang på helse- og omsorgstjenester i alle deler av landet tatt med.

1.5.1 Sykehus- og spesialisttjenester

De to store tiltakene som er kartlagt under dette politikkområdet er økt strålebehandlingskapasitet, 227 millioner kroner, og tilskudd til psykisk helsearbeid, 655 millioner kroner. I tillegg er det tatt med helseregionale og andre samarbeidstiltak 10 millioner kroner, samt utvikling av telemedisin, 29 millioner kroner. Tiltakene er kategorisert som nasjonale sektortiltak, pga. bidrag til å sikre likt tilbud.

1.5.2 Primærhelse og andre helse- og omsorgstiltak

Flere tiltak under helseområdet er rettet inn mot å sikre tilbud av helsetjenester i mindre sentrale strøk. Dette er tilskudd til apotek, 80 millioner kroner, og fraktrefusjon for legemidler, 50 millioner kroner. Det er også diverse tiltak for å sikre rekruttering og stabilisering av helsepersonell der slik rekruttering er problematisk, til sammen om lag 110 millioner kroner. Flere av disse tiltakene er rettet spesielt mot Nord-Norge. I tillegg er fastlønnstilskudd til kommuner som har leger som er ansatt i kommunen tatt med, 193 millioner kroner, da det er forholdsvis flest fastlønte leger i distriktskommuner. Fastlønnstilskuddet faller imidlertid bort ved innføring av fastlegeordningen.

Tiltak for eldre – skjønnstilskuddet, 210 millioner kroner, er også tatt med i kartleggingen. Denne støtten går til de kommuner som har det dårligst utbygde pleie- og omsorgstilbudet til eldre og som samtidig har en svak kommuneøkonomi.

1.6 Levekår, miljøvern og offentlige tjenester

Dette er en samlekategori for innsats som bidrar til gode levekår og offentlig tjenestetilbud, og som ikke naturlig kan plasseres i andre politikkategorier. Store deler av kulturområdet er tatt med, da den regionale fordelingen har betydning for kulturtilbudet der midlene blir benyttet.

1.6.1 Arbeidsmarked

Under dette politikkområdet er alle arbeidsmarkedstiltakene under AAD tatt med, da de har betydning for regional utvikling gjennom opplæring og kompetanseheving av arbeidskraften. Disse tiltakene er arbeidsmarkedsopplæring, 570 millioner kroner, bedriftsintern opplæring, 130 millioner kroner, og tilskudd til jobbskapingsprosjekter, 12 millioner kroner. I tilegg kommer tilskudd til sysselsetting av sjøfolk under NHD, 330 millioner kroner, som skal bidra til å opprettholde antall norske sjøfolk på norske skip og dermed blant annet til å opprettholde sysselsettings- og bosettingsmønsteret i kystdistriktene.

1.6.2 Bolig

Under boligpolitikk er det flere tiltak av betydning for distriktspolitiske mål. To tiltak har eksplisitt distriktspolitisk begrunnelse. Det gjelder høyere satser i Troms og Finnmark for Lånetillegg til oppføring av boliger og for Utbedringslån. Lånetillegg til klimatilpasning i værharde strøk er også tatt med i kartleggingen, kategorisert som nasjonalt sektortiltak. Når det gjelder Husbankens utlån til nybygg, finansierer banken 60 – 70 % av nybygg i Nord-Norge, mot bare 10 % i Oslo. Husbankens utlån til nybygg er derfor også registrert som et tiltak av betydning for distrikts- og regionalpolitikken. Verdien av disse ulike lånebaserte tiltakene er ikke tallfestet i kartleggingen, da låneordninger er utelatt.

1.6.3 Kultur, kirke, idrett og fritid

Viktige deler av statlige midler til kulturpolitikken kanaliseres gjennom det kommunale inntektssystemet. Det er i tillegg etablert en rekke tilskuddsordninger som skal bidra til spredning av kulturtilbud m.m. utover landet og til mindre sentrale strøk. De største ordningene som er distriktspolitisk begrunnet er mobil bibliotektjeneste, 19 millioner kroner, og landsdelsmusikere i Nord-Norge, 11 millioner kroner. De største spesielle ordningene som er kategorisert som nasjonale sektortiltak er bevilgningene til Riksteater, Riksutstillinger og Rikskonsertene, på til sammen 197 millioner kroner, spillemidler til idretts- og friluftsanlegg, 336 millioner og Norsk kulturfond, 223 millioner kroner.

På kulturområdet er for øvrig store deler av det samlede budsjettet tatt med, som grunnlag for å få fram fylkesvis fordeling av statlig innsats. Omlag 2 milliarder kroner av de kartlagte midlene har latt seg statistisk fylkesfordele for 1999, jfr. tabell 2.4. De absolutt største delene er driftsutgifter til større kulturinstitusjoner. Nesten 60 % av disse midlene går til Oslo-området. Til sammenligning går ca. 10 % av denne innsatsen til Hordaland, og fra 6,7 % til 0,2 % i andre fylker. Dette reflekterer den store andelen av nasjonale kulturinstitusjoner som er lokalisert til Oslo-området.

1.6.4 Politi og rettsvesen

Under dette området er det registrert to mindre tiltak på til sammen 1,4 millioner kroner med distriktspolitisk begrunnelse. Det er støtte til advokater i utkantstrøk og rettshjelpskontoret i Indre Finnmark. Som nasjonalt sektortiltak er registrert stipend for politihøyskolestudenter for å bedre situasjonen på steder med vedvarende rekrutteringsproblemer, 2,5 millioner kroner.

1.6.5 Miljøvern og regional planlegging

En del miljøtiltak har distriktspolitisk betydning ved at de kommer til anvendelse i mindre sentrale områder. De registrerte tiltakene er erstatning for tap av rovvilt og forebyggende tiltak, 109 millioner kroner, tilskudd til kalking og lokale fiskeformål, 110 millioner kroner, og tiltak i nasjonalparkene og skjærgårdsparkene, 23 millioner kroner. I tillegg er Regional planlegging registrert som et tiltak av betydning, samt opprydding av vassdrag – flom og erosjonssikringstiltak, 42 millioner kroner.

1.6.6 Barnehager og barnetrygd

Det er kartlagt to tiltak under dette området: Særskilt tillegg til barnetrygden for familier bosatt i Nord-Troms og Finnmark, beregnet til kr 89 millioner kroner, samt lønnstillegg til førskolelærere i Finnmark og Troms, 1,5 millioner kroner. Disse tiltakene er eksplisitt distriktspolitisk begrunnet.

1.7 Distriktspolitiske virkemidler under Kommunal og regionaldepartementet

De distriktspolitiske tiltakene som inngår i Kommunal- og regionaldepartementets budsjett kapittel 13.50 Regional og distriktspolitikk, utgjør ca. 1,8 milliarder kroner i statsbudsjettet for 2000. 14 Tabell 1.7 viser fylkesfordelingen av de tiltakene hvor det foreligger slik regionalisert statistikk.

Om lag halvparten av midlene benyttes til direkte tiltak overfor bedrifter i distriktsområder, mens den andre halvparten i hovedsak benyttes til indirekte og tilretteleggende tiltak for nærings- og samfunnsutvikling. Av de direkte virkemidlene er den største enkeltposten distriktsutviklingstilskudd, på 780 millioner kroner for 2000. I tillegg kom tilskudd til dekning av tap på risikolån til bedrifter på 104 millioner kroner, som gjør at SND kan låne ut opp til 400 millioner kroner. En fylksfordeling av distriktsutviklingstilskuddet for 1999 viser at de 3 nordligste fylkene samt Sogn og Fjordane kom ut med de største andelene, både regnet i absolutte tall og sett i forhold til befolkningsandelen. Dette bildet forsterkes dersom lån blir lagt til. Fiskeri, havbruk og fiskeriforedlingsbedrifter mottar en stor andel av disse midlene. En nylig gjennomført evaluering av SND indikerer at de bedriftsrettede tilskuddene og lånene har en viktig betydning for å sikre kapital til nyskapingsvirksomhet, og at næringslivet i hovedsak er fornøyd med SND og SNDs virkemiddelbruk.

De indirekte og tilretteleggende virkemidlene, er delt inn i tre hovedgrupper. Tilskudd til regional næringsutvikling i fylker og kommuner på 449 millioner kroner er det største. Det dekker tilrettelegging for næringsutvikling i fylkene, etablererstipend, INTERREG og regionale samordningstiltak. Tilskudd til lokal næringsutvikling på 198 millioner kroner blir i hovedsak benyttet til kommunale næringsfond, men også særlige tiltak i utkantkommuner. I 2000 gikk også 50 millioner kroner av disse midlene til tapskompensasjon til en del kommuner for endret arbeidsgiveravgift. Den tredje gruppen er nasjonale programmer for regional utvikling på 293 millioner kroner. Det dekker bl.a. program for næringsrettet kompetanseutvikling i Norges forskningsråd, bedring av vannforsyning i kommunene, satsing på næringshager og omstillingsmidler i kommuner og regioner med særlige sysselsettings- eller omstillingsproblemer.

De indirekte virkemidlene er stadig gjenstand for evaluering, for å sikre at de har en innretning som virker i forhold til formålet.