6 Den regionalpolitiske ekstrainnsatsen

Dette kapittelet tar for seg forvaltning og styring av de distrikts- og regionalpolitiske økonomiske virkemidlene under Kommunal- og regionaldepartementet, både når det gjelder de direkte bedriftsrettede virkemidlene og tilretteleggende virkemidler for nærings- og samfunnsutvikling. Det er knyttet til endringer i virkemiddelstruktur, forvaltning, geografi og ansvar for deler av virkemidlene. I tillegg er det en egen omtale av videreføringen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

6.1 Mål om økt tilpasning til regionale variasjoner

Den regionale ubalansen i befolknings- og næringsutviklingen krever fortsatt en spesiell distriktspolitisk innsats. Utfordringene varierer mellom ulike deler av landet. De skifter også over tid, og løsninger er ikke entydige og enkle. Regjeringen legger vekt på at de økonomiske distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene i størst mulig grad kan tilpasses de skiftende utfordringene og problemene i ulike regioner. Lokale og regionale myndigheter og virkemiddelaktører bør selv definere utfordringer og løsninger i samarbeid med andre offentlige organer og representanter for næringslivet og andre målgrupper. Regjeringen legger også stor vekt på å forenkle den statlige styringen, der dette kan bedre virkemiddelbruken og redusere ressurser knyttet til administrasjon, rapportering og kontroll.

En slik endret arbeidsmåte krever at rammebetingelsene for bruk av virkemidlene er fleksible i forhold til variasjonene i utfordringer og valg av løsninger. I St.meld. nr. 31 (1996–97) «Om distrikts- og regionalpolitikken» ble betydningen av et mer helhetlig regionalt utviklingsarbeid i fylkene understreket, sammen med mer forpliktende koblinger mellom planer forankret i utfordringene og vilkårene i hver region og bruken av virkemidler. Som en videreføring av dette og i tråd med de mål og strategier som er lagt til grunn i denne meldingen, vil departementet gjøre de distrikts- regionalpolitiske virkemidlene bedre egnet til å løse utfordringene i ulike deler av landet.

I forbindelse med arbeidet med denne stortingsmeldingen har departementet fått gjennomført evalueringer av flere virkemidler og tiltak. Det gjelder distriktsutviklingstilskuddet, de distriktsrettede risikolånene, etablererstipendet, SIVA, Interreg, regionale samordningstiltak, utviklingstiltak innenfor tilrettelegging for næringsutvikling, kommunale næringsfond, Nord-Norge-bevilgningen, kvinne- og ungdomssatsingen innenfor ordinære virkemidler og følgeevaluering av utkantsatsingen. Det blir referert til evalueringene ulike steder i kapitlene 4, 5 og 6, knyttet til drøftingen av det aktuelle virkemiddelet eller den aktuelle forvaltningsaktøren.

De distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene har i stor grad vært knyttet til nasjonalt definerte problemer og løsninger med funksjonelle eller sektorvise avgrensinger for hva midlene kan brukes til. Nye behov og utfordringer har ofte blitt møtt med nye virkemidler. Selv om forvaltningen av hoveddelen av virkemidlene er delegert til regionale og lokale aktører, har det ført til manglende fleksibilitet og en unødig komplisert og uoversiktlig virkemiddelstruktur. Departementet legger derfor opp til vesentlig større muligheter for regionale prioriteringer, innenfor rammen av nasjonale mål og strategier for distrikts- og regionalpolitikken, og internasjonale avtaler for bedriftsrettet økonomisk støtte. Virkemidlene skal også brukes for å møte utfordringer som ellers ikke ville bli løst innenfor en annen offentlig sektor eller av markedet alene. Departementet legger utover dette opp til at styringen og innretningen av tilskuddsordningene er så fleksibel at det bidrar til ansvarliggjøring og samarbeid nasjonalt og regionalt om analyser og prioriteringer av innsats, og til utvikling av mer langsiktige strategier og programsatsinger for virkemiddelbruken.

6.2 Nasjonale mål og strategier for bruk av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler

Målene og strategiene i kapitlene 3 og 4 skal være førende for bruken av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene over budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet, samtidig som de også vil ligge til grunn for andre deler av statlig politikk av regional betydning.

Det overordnede målet for virkemiddelbruken er å bidra til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og utvikling av likeverdige levekår i hele landet. For å bidra til dette skal virkemidlene benyttes til å utvikle robuste samfunn gjennom utvikling av felles arbeidsmarkeds-, bo- og serviceregioner og spesiell innsats for å utvikle småsamfunn med perifer beliggenhet og sterk befolkningsnedgang, herunder bidra til å styrke samarbeidet om innsats for regional utvikling over kommunegrenser. Innsatsen skal være rettet mot ulike former for tilrettelegging for nærings- og samfunnsutvikling og mot kompetansesatsing og nyskaping i bedrifter, nyetableringer og utvikling av regionale verdiskapingsmiljøer. Delmål, aktuelle utfordringer, strategier og innsatsområder av betydning for den regionale utviklingen og virkemiddelbruken er konkretisert i kapittel 4.

Departementet legger stor vekt på at det i distrikts- og regionalpolitikken skal taes hensyn til kjønns- og livsfaseperspektivet i utforming av strategier og i utforming og bruk av alle distriktspolitiske virkemidler. Departementet forventer derfor at kjønns- og livsfaseperspektivet blir lagt til grunn i utarbeidelsen av regionale analyser som grunnlag for regionale utviklingsprogram, og at virkemiddelaktørene innretter virkemiddelbruken i tråd med resultatene av analysene. I tillegg understreker departementet behovet for spesielt å fokusere på kvinners deltakelse og innflytelse i næringslivet og på ungdom og unge i etableringsfasen. I kapittel 6.3 presenteres resultater fra en evaluering av kvinnesatsingen og en kartlegging av ungdomssatsingen i distriktpolitikken.

Arbeidet med å styrke bosetting og næringsliv i distriktene kan i enkelte tilfeller ha negative følger for miljøet. Forvaltningen av de distriktspolitiske virkemidlene skal medvirke til bærekraftig utvikling, og dette skal følges opp slik det går fram i departementets Miljøhandlingsplan 2001-2004. Blant annet vil miljøperspektivet bli innarbeidet i saksbehandlingen av distriktspolitiske virkemidler.

Innenfor disse rammene legger departementet opp til at virkemiddelaktørene skal ha stor grad av frihet til å prioritere mellom innsatsområder og tiltak. Jamfør ellers kapittel 5 og avsnitt 6.4.

6.3 Evaluering av kvinnesatsingen og kartlegging av ungdomssatsingen i distriktspolitikken

Kvinner og ungdom har vært prioriterte målgrupper i distriktspolitikken. Den kvinnerettede distriktspolitikken går tilbake til begynnelsen av 1980-tallet, mens ungdomssatsingen først ble satt på dagsorden på slutten av 1990-tallet. Bakgrunnen for å ha kvinner og ungdom som prioriterte målgrupper har vært den overordnede distriktspolitiske målsettingen om å opprettholde bosettingsmønsteret. Nordlandsforskning har på oppdrag av Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført både en evaluering av departementets kvinnesatsing i distriktspolitikken 1 og en kartlegging av departementets ungdomssatsing. Konklusjonene og anbefalingen fra denne forskningen er et viktig grunnlag for Regjeringens målsetting om å integrere kjønns- og livsfaseperspektivet i hele distrikts- og regionalpolitikken. Nedenfor gis en kort gjengivelse av hovedpunktene i evalueringen av kvinnesatsingen og kartleggingen av ungdomssatsingen.

Evalueringen viser at kvinnesatsingen har bidratt både til å sikre arbeidsplasser og skape nye arbeidsplasser for kvinner. I perioden 1994-1998 gikk åtte prosent av de totale bevilgningene fra de fire virkemidlene til kvinnerettede prosjekter 2. De kvinnerettede tiltakene nådde først og fremst veletablerte kvinner. Evalueringen viser også at målgruppen oppfattet kvinnesatsingen som for smal, og at det ble etterlyst et helhetsperspektiv på satsingen.

I følge evalueringen bidro politisk fokus både på regionalt og sentralt hold, med for eksempel tydelige prioriteringer i tildelingsbrev og økt fokus på den politiske dagsorden, til økt tildeling av midler til kvinnerettede tiltak. Ulikt politisk fokus var med på å gi store geografiske variasjoner i kvinnesatsingen mellom fylkeskommuner og kommuner. Evalueringen viste også at det blant virkemiddelaktørene var manglende forståelse for behovet for kvinnesatsing. Et flertall av saksbehandlerne, særlig i SND og kommunene, mente at det var viktigere å støtte gode prosjekter uavhengig av kjønn, og at et godt utbygd servicetilbud hadde større distriktspolitisk betydning enn en egen kvinnesatsing. Samtidig viste evalueringen at saksbehandlerne i kommuner og fylkeskommuner mener at kvinnesatsingen har en viss betydning. Videre oppga både virkemiddelaktører og etablerere at et mannsdominert næringsliv var et stort hinder for kvinners næringsetableringer og innpass i eksisterende næringsliv.

I rapporten anbefales det en bredere sammensatt kvinnesatsing, og en avklaring av om målsettingen er næringsutvikling eller bosetting i distriktene. Nordlandsforskning mener også at det bør satses både på integrering og særtiltak i det kvinnerettede arbeidet, samt en bedre forankring på alle nivå.

Kartleggingen av ungdomssatsingen i distriktspolitikken gir en oversikt over de næringsrettede virkemidlene i departementets ungdomssatsing og en beskrivelse av hvordan virkemiddelapparatet håndterer ungdomssatsingen, målgruppen sin kjennskap til virkemidlene og i hvilken grad satsingen samsvarer med målgruppens behov. 3 Kartleggingen av faktisk virkemiddelbruk viser at noen av virkemidlene har en klar ungdomsprofil, mens andre ikke har en like tydelig innretting mot unge i alderen 14-30 år. De unge har en manglende kjennskap til virkemiddelapparatet, men de skaffer seg den nødvendige informasjonen når planene om egen næringsetablering oppstår. Møtet mellom unge næringslivsetablerere og virkemiddelapparatet er preget av informasjonsutveksling, veiledning og rådgivning, og de unge opplever i stor grad å få individuell og «skreddersydd» behandling. De unge ønsker større grad av medvirkning i planlegging og annet ungdomsrettet arbeid.

Kartleggingen viser at ungdomssatsingen fremdeles er i en innledende fase. Viljen til og forståelsen for å satse på ungdom i distriktspolitikken er klart til stede. Dokumenter og planer inneholder også forpliktende formuleringer om å satse på og prioritere unge. I kartleggingen blir det anbefalt at satsingen framover konkretiseres, og at holdningsskapende arbeid og et målrettet informasjonsarbeid prioriteres. Det blir også anbefalt å ha et bredere perspektiv på ungdomssatsingen enn næringslivstiltak, og at virkemiddelaktørene arbeider mer proaktivt.

Et viktig signal fra evalueringen av kvinnesatsingen og kartleggingen av ungdomssatsingen er at det er nødvendig å videreføre fokus på ulike befolkningsgrupper i distriktspolitikken for å sikre at de får sin del av de distriktspolitiske virkemidlene. Forskningen viser også at en sentral utfordring for å få til dette er å påvirke holdninger og arbeidsmåter i virkemiddelapparatet. Dessuten vektlegges det at det er viktig å ha et større fokus på at både kvinner og menn i ulike livsfaser må ha likeverdig deltagelse og innflytelse i samfunnsutviklingen.

6.4 Endringer i virkemiddelordningene under Kommunal- og regionaldepartementet

6.4.1 Hovedtrekk i plan for endringer

Kommunal- og regionaldepartementet legger opp til endringer i innretning, struktur og forvaltning av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler for å legge bedre til rette for økt regional tilpasning av virkemidler til regionale og lokale utfordringer. Hovedmodellen som ligger til grunn for endringsforslagene, er en todeling av virkemidlene i tilrettelegging for samfunns- og næringsutvikling og i direkte bedriftsrettet innsats. Departementet legger opp til å redusere antallet og detaljeringsgraden i tilskuddsordninger og sentrale føringer i rundskriv og tildelingsbrev overfor aktørene som forvalter delegerte midler. Departementet ønsker også å delegere mer av de distriktspolitiske virkemidlene som i dag forvaltes sentralt i departementet. Samtidig legges det opp til justeringer i ansvarsdelingen mellom departementet, SND og fylkeskommunene.

Departementet forutsetter at endringene blir gjennomført gradvis over flere år. Det må blant annet ses i sammenheng med innføringen av 4-årige regionale utviklingsprogrammer og iverksettingen av en ny oppgavedeling mellom forvaltningsnivåene senest fra 2003. Departementet legger opp til å konkretisere endringsforslagene i budsjettproposisjonene til Stortinget, blant annet etter drøfting med virkemiddelaktørene. Hovedstrukturen i planene for endringer er følgende:

• Midler til tilrettelegging for næringsutvikling, regionale samordningstiltak, kommunale næringsfond og gjennomføring av små samfunnssatsing ses i sammenheng, og forvaltningen bør i større grad bli delegert til fylkeskommunene. (Se ellers egen omtale av kommunale næringsfond i avsnitt 6.5.1.)

• Fylkeskommunene får økning i delegerte midler og større handlingsrom. De får samtidig større ansvar for kommunale næringsfond, innsats for å utvikle småsamfunn og for å prioritere mellom blant annet store infrastrukturprosjekter som nå behandles i departementet. Omfanget på dette må imidlertid vurderes nærmere.

• De geografiske rammene for bruk av tilretteleggende virkemidler bør i større grad bli fastlagt regionalt.

• Departementet bør fortsatt fordele midler til Interreg, omstillingsmidler til områder med ekstraordinære problemer og nasjonale satsinger og programmer med særlig behov for sentral koordinering. Sentral behandling og tildeling av tilskudd fra departementet bør imidlertid reduseres. (Se ellers avsnitt 6.5.3 om Nord-Norge-bevilgningen.)

• Spesielle nasjonale satsinger i fylkene bør normalt skje i form av invitasjon til å delta i nærmere spesifiserte programsatsinger med statlig medfinansiering.

• Tildelingen til SND av regionalt fordelt distriktsutviklingstilskudd og distriktsrettede risikolån vil som i dag skje via fylkeskommunene. Fylkeskommunene får som i dag under visse vilkår fullmakt til å overføre midler mellom regionalt fordelt tilretteleggende og bedriftsrettede midler etter samråd med SND og partnerskapet for øvrig. Det forutsettes forutsigbarhet over flere år.

• Etablererstipendet skal videreføres som egen ordning, men forvaltningen overføres fra fylkeskommunene til SND. (Se også egen omtale i avsnitt 6.5.2.)

• Departementet vil gå igjennom rundskriv og forskrifter for bedriftsrettede virkemidler, blant annet med sikte på å gjøre ordningene mer fleksible og bedre tilpasset behovet til ulike målgrupper, som kvinner og unge nyetablerere.

6.4.2 Behov for å tenke nytt i virkemiddelforvaltningen – resultater fra evalueringen av tilskuddsordningen «Regionale samordningstiltak»

Tilskuddsordningen «Regionale samordningstiltak» ble evaluert i 2000 av Møreforskning. 4 Formålet med ordningen er å fremme en bred samordnet innsats over forvaltningsgrenser og politikkområder som kan bidra til å nå distriktspolitiske mål. Ordningen har relativt få avgrensninger mot typer av innsatsområder og skal kunne brukes mot regionalt definerte områdeutfordringer. Ordningen har fungert i to år og har blitt forvaltet av Kommunal- og regionaldepartementet. Det er fordelt 50–60 millioner kroner per år til programmer og prosjekter i fylkene, basert på søknader fra fylkeskommunene.

På grunn av den korte virketiden er det for tidlig å vurdere effekten av programmene og prosjektene som er satt i gang. Evalueringen tok derimot utgangspunkt i hvordan fylkeskommunene tok imot ordningen, og i hvilken grad departementets mål om et bedre og bredere samarbeid på tvers av politikkområder har blitt oppnådd.

I evalueringsrapporten blir det vist til flere sterke sider ved tilskuddsordningen i forhold til målsettingen. Den har fremmet samarbeid regionalt, spesielt mellom fylkeskommunen og regional stat i alle fylkene, og har i seg selv vært en læringsarena og arena for dialog mellom og på nivåer – selv om det ikke fungerer like bra i alle fylkene. Ordningen har også gjort det mulig å finansiere prosjekter som trolig ellers ikke ville ha blitt gjennomført på grunn av mangel på andre midler, og spennet i prosjekter og programmer er stort. Svake sider har vært at regionale statlige aktører mangler virkemidler til å være med på spleiselaget, og at retningslinjene er for uklare med hensyn til programsatsing og finansiering av forprosjekter og forprogrammer. Det blir også pekt på dårlige koblinger til andre plan- og utviklingsprosesser i noen fylker og på lang saksgang i en del tilfeller.

Evalueringen understreker at aktørene i de fleste fylkene har oppfattet ordningen som frie områdeutviklende virkemidler, til forskjell fra oppfatningen om andre distriktspolitiske virkemidler. Som eksempel viser evalueringen til de delegerte midlene til tilrettelegging for næringsutvikling, kap. 551 post 51. De har en relativt vid formålsavgrensning. Likevel blir de i mange fylker knyttet til spesifikke typer prosjekter. Disse midlene har ofte blitt delt opp i potter til ulike formål eller underlagt forvaltningsenheter med spesielt ansvar, og har blitt oppfattet som reaktive prosjektmidler som fordeles av fylket på grunnlag av søknader, særlig fra kommunene. Slike organisatoriske hindre har bidratt til å svekke mulighetene for proaktive initiativ og gjennomføring av større programsatsinger i fylkene.

I evalueringsrapporten blir det derfor foreslått å vurdere tilskuddsordningen til regionale samordningstiltak i sammenheng med videreutvikling av andre virkemidler og av regionale utviklingsprogrammer for å legge bedre til rette for fylkeskommunene som strategiske utviklingsaktører på regionalt nivå. Det blir foreslått en modell med en todeling av fylkesvise rammer for henholdsvis søknadsbaserte infrastrukturprosjekter og lignende, og for proaktive programsatsinger for samfunns- og næringsutvikling, konkretisert i 4-årige regionale utviklingsprogrammer. I evalueringen blir det også pekt på fordeler ved å ha dialoger mellom departementet og fylkene om programsatsingene for læring og eventuell kobling til andre departementsmidler. Det blir også pekt på behov for å utvikle kompetansen i fylkene rundt program- og prosjektrettet utviklingsarbeid.

Departementets planer for endringer i virkemiddelordingene er blant annet basert på vurderinger og forslag i denne evalueringen og på følgeevalueringen og erfaringer fra «utkantsatsingen», jamfør kapittel 4.

6.4.3 Regionalisering og forenkling i to trinn

Departementet legger opp til å øke mulighetene for fylkeskommunene til å gjøre regionale prioriteringer i to trinn. Bakgrunnen for dette er behov både i departementet og i fylkeskommunene for å forberede større endringer av virkemiddelforvaltningen, og for å se endringer i sammenheng med iverksettingen av ny oppgavedeling.

Som et første trinn legger departementet allerede fra budsjettåret 2002 opp til at fylkeskommunene skal få fullmakt til å omprioritere mellom eksisterende tilskuddsposter i tråd med forsøksordningen i Hedmark og Oppland. Det omfatter tilrettelegging for næringsutvikling, regionale samordningstiltak, etablererstipend, distriktsutviklingstilskudd og kommunale næringsfond. Tilskuddsordningen for regional samordning vil bli rammefordelt på fylkene, sammen med midlene til kommunale næringsfond. Dette første trinnet vil gi større fleksibilitet til å prioritere mellom ulike tiltakstyper i volum. Departementet legger opp til at ordningen gjennomføres etter nærmere avtale med fylkeskommunene, jfr. kap. 5.3.5. Det er en forutsetning at midlene blir brukt i tråd med de eksisterende regelverkene for ulike ordninger, etter at eventuelle omprioriteringer er gjennomført. Omprioriteringer som berører distriktsutviklingstilskudd og etablererstipend, må gjøres etter samråd med SND. Omprioritering skal behandles i partnerskapet.

Fra budsjettåret 2004 legger departementet opp til ytterligere forenkling ved blant annet å slå tilretteleggende tilskuddsposter sammen til et felles årlig tilskudd til regionutvikling. Departementet ønsker å drøfte med fylkeskommunene utforming av mål, retningslinjer og avgrensinger for bruk av tilretteleggende tilskuddsmidler, men skisserer her noen aktuelle rammer for ordningen:

• Tilskuddet skal bli benyttet til programsatsinger som kan fremme målene i distrikts- og regionalpolitikken, gjennom forbedring av rammebetingelser for næringsliv og befolkning og videreutvikling av offentlig tjenesteyting på tvers av forvaltningsgrenser og politikkområder. Bruken av tilskuddet skal bidra til å utvikle robuste arbeidsmarkeds-, bo- og serviceregioner og småsamfunn, i samarbeid mellom fylkeskommunen, kommuner og andre offentlige organer.

• Bruken av midlene skal skje i tråd med innholdet i 4-årige regionale utviklingsprogrammer i form av spesifiserte programsatsinger for områder eller temaer. Dette gjelder også søknadsbaserte prosjekter. Berørte statlige og fylkeskommunale fagmyndigheter skal delta i utformingen av programsatsinger for bruk av midlene for å sikre samarbeid og samordning mellom politikkområder og forvaltningsnivåer.

• Bruken av tilskuddet kan være rettet mot alle samfunnsområder, avhengig av hva som blir vurdert som mest relevant i de aktuelle områdene. Tilskuddet kan imidlertid ikke benyttes til bedriftsstøtte som faller inn under formålet til bedriftsrettede støtteordninger, som gir eksklusive rettigheter til en enkelt bruker, eller til investeringer og driftsutgifter for ordinære kommunale, fylkeskommunale og statlige oppgaver. Det kan likevel benyttes til tidsavgrensede utviklings- og forsøksprosjekter innenfor offentlig virksomhet.

• Ved søknadsbaserte programsatsinger for større prosjekter vil det bli satt minstekrav til egenfinansiering. Det skal normalt ikke gis mer enn 50 % støtte av prosjektets kapitalbehov, men prosjekt rettet mot kvinner og ungdom i etableringsfasen kan støttes med inntil 75 %. Medfinansiering til programsatsinger kan komme fra både andre offentlige aktører og private.

• Hoveddelen av midlene fordeles til fylkene etter objektive kriterier, supplert med en viss fordeling basert på andre kriterier, som konkurranse, særlige utfordringer eller spesielle nasjonalt prioriterte innsatser, ut fra programbeskrivelser i 4-årige regionale utviklingsprogrammer.

6.4.4 Økt regional tilpasning av geografiske grenser for tilretteleggende virkemidler

Det geografisk virkeområdet for bedriftsrettede distriktsutviklingstilskudd og risikolån ligger fast til ut 2006, som A-, B- og C-områder. Vurderingene i dette kapittelet gjelder derfor bare tilretteleggende virkemidler for samfunns- og næringsutvikling som ikke er bedriftsrettede.

Utgangspunktet for å vurdere geografien er behovet for å se utviklingen i regioner i sammenheng over kommunegrenser og i lys av samspillet mellom by og omland. Departementet vil understreke at det fortsatt er viktig å ha et klart distriktsfokus for virkemidlene, fordi utfordringene er større jo mindre sentralt områdene ligger. Men for å styrke utviklingen i distriktsområder og bidra til å utløse det regionale verdiskapingspotensialet kan det være riktig å bruke økonomiske virkemidler i mer sentrale områder i fylket. Dette gjelder enten hele eller deler av fylket er en del av det distriktspolitiske virkeområdet. I tillegg vil departementet vurdere å tildele et minstebeløp for regionalt utviklingsarbeid også til fylker utenfor virkeområdet, slik at de blant annet skal kunne delta i det regionale samarbeidet i landsdelen.

I Aust-Agder og Nord-Trøndelag, som var frifylker i slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene, ble det gitt dispensasjon fra regelverket om geografisk virkeområde. Fylkeskommunene utviklet i stedet strategiske retningslinjer for bruken av de distriktspolitiske virkemidlene innad i fylket, med fokus på distriktskommunene. Nord-Trøndelag utarbeidet den såkalte «traktmodellen». Grunntanken var at en skulle være svært forsiktig med offentlig støtte i de sentrale delene av fylket. Motsatt skulle en være villig til å se veldig bredt på både typen og omfanget av støtte i de perifere områdene av fylket, dersom det var formålstjenlig for å fremme den regionale utviklingen i disse områdene. Dette prinsippet har departementet senere innarbeidet i forskriften for de bedriftsrettede virkemidlene innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

I tilskuddsordningen for å stimulere regional samordning, kap. 551 post 58, har det vært åpning for unntak fra det distriktspolitiske virkeområdet ut fra særskilte begrunnelser og dersom tiltaket ikke innebærer fysisk tilrettelegging. Evalueringen av ordningen viser at denne fleksibiliteten i geografien er viktig for å kunne støtte prosjekter hvor tiltak i mer sentrale områder er med på å skape utvikling i mindre sentralt beliggende strøk. «Argumentasjonstvangen» gjør at innsatsen blir rettferdiggjort ut fra forventede resultater i de distriktspolitiske virkeområdene. I evalueringen kom det også fram at fylkeskommunene savner virkemidler som kan settes inn i mer generelle prosjekter som gjelder hele fylket.

Regionale aktører er nærmere de aktuelle regionale og lokale problemstillingene og har derfor mer kunnskap om dem. De kjenner også bedre sterke og svake sider ved det regionale næringslivet og ved entreprenør- og nyskapingsmiljøene. Departementet legger ut fra det ovenstående opp til at det geografiske nedslagsfeltet for bruken av tilretteleggende virkemidler for regional utvikling skal bli nedfelt i de 4-årige regionale utviklingsprogrammene for de ulike programsatsingene. Departementet forutsetter at retningslinjene skal utformes i samsvar med traktmodellen som er omtalt ovenfor, og at det blir utarbeidet en særskilt begrunnelse for bruk av midler utenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

6.5 Nærmere om kommunale næringsfond, etablererstipendet og Nord-Norge-bevilgningen

6.5.1 Kommunale næringsfond

Kommunene med svakest næringsgrunnlag har gjennom mange år fått tildelt kommunale næringsfond for å gjennomføre sine nærings- og utviklingsoppgaver innenfor distrikts- og regionalpolitikken. Kommunale næringsfond ble innført første gang i 1987. Kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet blir hvert år tildelt påfyllinger til sine kommunale næringsfond. Midlene kan brukes både til direkte bedriftsstøtte og til indirekte tiltak som ledd i næringsutviklingen (for eksempel tilrettelegging, mobilisering, stedsutvikling og utviklings- og tiltaksprosjekter).

Ordningen med kommunale næringsfond er evaluert flere ganger. Evalueringene viser at kommunene har fått styrket sin næringspolitiske rolle gjennom forvaltningen av kommunale næringsfond, blant annet gjennom økt kontakt med næringslivet. Ordningen har bidratt til å fange opp de helt små prosjektene med utviklingspotensiale, og den har i stor grad blitt benyttet tidlig i utviklingsprosessen i bedriftene. Evalueringene viser også at mange interessante, små prosjekter ikke ville ha blitt realisert dersom kommunen ikke hadde engasjert seg gjennom næringsfondene. En undersøkelse som departementet fikk gjennomført i 1999, der det blant annet ble foretatt telefonintervjuer med ordførere og rådmenn i ca. 200 kommuner, viser at kommunene i overveiende grad (79 %) ønsker øremerking til næringsformål. Dersom midlene skulle inngå i inntektssystemet, ville ikke kommunene opprettholde midler til kommunale næringsfond i samme grad. Etter evaluerernes vurdering skyldes ikke dette først og fremst manglende politisk vilje, men knappe ressurser i forhold til lovpålagte oppgaver. Kommunene går ellers inn for mindre regelstyring av de kommunale næringsfondene.

Både erfaringer og framtidige utfordringer for kommunene tilsier at dersom kommunene skal spille en aktiv rolle som lokal utviklingsaktør, er det også i framtiden nødvendig å gi økonomiske stimuleringer – på samme måte som det blir satt av økonomiske virkemidler for fylkeskommunene til regionalt utviklingsarbeid.

Departementet går derfor inn for å videreføre ordningen med kommunale næringsfond. Men departementet legger opp til å foreta noen endringer slik at dette virkemiddelet kan bli enda bedre tilpasset de utfordringene en står overfor. En endring er å utvide formålene for ordningen slik at næringsfondene kan benyttes til tiltak som omfatter flere sider ved nærings- og samfunnsutviklingen. Videre bør virkemidlene i større grad enn før kobles opp mot og ses i sammenheng med de virkemidlene som fylkeskommunene tildeles. Dette innebærer blant annet at fylkeskommunene får større ansvar og handlingsrom ved tildelingen av kommunale næringsfond til kommunene. En slik endring vil føre til at bruken av kommunale næringsfond blir bedre tilpasset utfordringene i hver enkelt kommune eller region. Samtidig vil det bli en bedre koordinering i bruken av kommunale næringsfond og andre regionale virkemidler som fylkeskommunen disponerer. Departementet vil komme tilbake til gjennomføringen av disse endringene i budsjettproposisjonen for 2002.

6.5.2 Etablererstipendet – overføring fra fylkeskommunen til SND

Forvaltningen av etablererstipendet har helt fra starten av vært delegert til fylkeskommunene. Ordningen består av to ulike elementer, en ren forvaltningsdel og en oppfølgingsdel. I 13 av fylkene har fylkeskommunen overlatt forvaltningsansvaret til SNDs distriktskontorer. Når det gjelder ansvaret for forvaltning og ansvaret for opplæring og oppfølging, har fylkene valgt ulike løsninger. I noen fylker har ett organ (SND eller fylkeskommunen) ansvaret både for forvaltningen og for opplæring og oppfølging. I andre fylker er ansvaret for opplæring og oppfølging delt mellom SND og fylkeskommunen.

I en nylig gjennomført evaluering av etablererstipendet 5 ble Telemarksforsking og Østlandsforskning bedt om å vurdere de ulike forvaltningsmodellene som praktiseres på fylkesnivå. Evalueringen gir ikke entydig svar på hva som er den beste forvaltningsmodellen. Ifølge evalueringen innvilger fylkeskommunene færre av søknadene, men gir større beløp. Denne forskjellen kan imidlertid forklares ved at «fylkeskommunefylkene» har større pågang av søkere enn «SND-fylkene». Fylkeskommunene innvilger mer midler til bedrifter og andre fellestiltak, mens SND i større grad fordeler midlene til enkeltpersoner. Dette kan henge mer sammen med ulik praksis enn med forvaltningsmodell.

Departementet vurderer det som uheldig at det parallelt eksisterer flere forvaltningsmodeller, og vil derfor gå inn for at ansvaret for forvaltningen av etablererstipendet overføres til SND-kontorene i fylkene. Når SND overtar forvaltningsansvaret, får SND mulighet til å se de aktuelle etablerersøknadene i forhold til alle SNDs virkemidler. På denne måten samles det bedriftsrettede virkemiddelsystemet for bedrifts- og næringsutviklingen i ett organ. For kundene innebærer dette en forenkling ved at de får bare en «dør» å henvende seg til. SND kan vurdere hvilket virkemiddel som passer best for kunden, og kan da skreddersy tilbudet. SND kan også formidle tjenester fra andre aktører til etablerere gjennom sine samarbeidsavtaler. I tillegg kan SND følge opp bedrifter med andre virkemidler etter hvert som de blir etablert og møter nye utfordringer. Selv om ansvaret blir overført til SND, vil fylkeskommunene likevel ha et strategisk ansvar og kan sikre helhetlig og samordnet innsats for næringsutvikling gjennom føringer i de regionale utviklingsprogrammene.

Inntil 20 % av rammen til etablererstipendet kan benyttes til opplæring og oppfølging. Evalueringen viser at forvaltning og opplæring og oppfølging bør være samlet i ett organ og ikke delt mellom fylkeskommunene og SND slik som i enkelte fylker i dag. Etter departementets oppfatning bør derfor også ansvaret for opplæring og oppfølging av stipendmottakerne tillegges SND, men det er viktig at SND utnytter og bygger videre på den kompetansen og de samarbeidspartnerne fylkeskommunene har bygd opp. Samtidig vil departementet peke på betydningen av at forvaltningen av etablererstipendet ogtiltak for etablereropplæring og oppfølging blir sett i sammenheng, og at det blir en helhetlig regional satsing på nyskaping og nyetablering.

6.5.3 Nord-Norge-bevilgningen

Nord-Norge-bevilgningen blir forvaltet av Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU) og er nylig evaluert. Bevilgningen representerer en ekstrainnsats i landsdelen. Evaluererne konkluderer med at målet om å videreutvikle næringslivet i landsdelen gjennom kompetansehevende tiltak og gjennom utviklingstiltak i en tidlig fase ser ut til å være godt tilpasset behovene. Det blir vist til at det for landsdelen er avgjørende at en klarer å bygge opp noen kompetansetunge, dynamiske og attraktive næringsmiljøer, der næringsliv, FoU-miljøer og myndigheter spiller tett sammen. Nord-Norge-bevilgningen er rettet inn mot dette. Evalueringen viser at den proaktive arbeidsformen med samarbeid på tvers av landsdelen har fungert bra, og at det fortsatt vil være viktig med spesielle virkemidler for å øke kompetansen i næringslivet i landsdelen.

Evaluererne viser til at andre aktører som SND og NFR i større grad enn før har tilsvarende virkemidler og arbeidsform, men at de på kort sikt ikke kan dekke dette behovet.

På bakgrunn av vurderingene til evaluererne og at dette er et virkemiddel som stimulerer til samarbeid på tvers av fylkene, er departementet innstilt på å videreføre ordningen med midler til ekstrainnsats i landsdelen.

6.6 Differensiert arbeidsgiveravgift

6.6.1 Formålet med ordningen

Den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften er et av de viktigste distriktspolitiske virkemidlene. Beregninger som er foretatt av Finansdepartementet, viser at for 2000 er fordelene for næringsliv og offentlig virksomhet i virkeområdet på om lag 7 milliarder kroner.

Ordningen ble innført i 1975. Landet er delt inn i fem soner. Satsene varierer fra 14,1 % til 0 %. I sentrale strøk blir det betalt 14,1 %, mens en i Finnmark og Nord-Troms ikke betaler arbeidsgiveravgift.

Formålet med ordningen er å styrke sysselsettingen og derigjennom bosettingen i distriktene.

Tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark er nærmere omtalt i avsnitt 4.4. Av dagens tiltak er det tre som ifølge forskere peker seg ut positivt, nemlig fritak fra arbeidsgiveravgift, lettelser i personskatten og nedskriving av studielån.

6.6.2 Endringer i ordningen

ESA (EFTA-avtalens overvåkningsorgan) gjorde 2. juli 1998 vedtak om at Norge måtte endre ordningen slik at den ble i samsvar med statsstøttereglene i EØS-avtalen. Det var Norges syn at ordningen var en del av det generelle skatte- og avgiftssystemet, og at den derfor ikke ble rammet av statsstøttereglene i EØS-avtalen. Derfor ble det 2. september 1998 besluttet å melde saken inn for EFTA-domstolen, som 20. mai 1999 fattet vedtak i Norges disfavør. Som følge av dette måtte Norge foreta visse endringer i næringsavgrensinger, som innebar at bedrifter i enkelte næringer må betale høyeste sats uavhengig av lokalisering. ESA godkjente 22. september 2000 Norges forslag til endringer i næringsavgrensing og virkeområde for perioden 1. januar 2000 – 31. desember 2003. Det er innført enkelte kompensasjonstiltak for næringer og områder som ble rammet av omleggingen.

6.6.3 Videreføring av ordningen med redusert arbeidsgiveravgift

Dagens ordning er godkjent av ESA fram til og med 31. desember 2003. Geografisk differensiert arbeidsgiveravgift blir betraktet som driftsstøtte i henhold til EØS-avtalens regler for statsstøtte til bedrifter. I Norge kan det kun gis slik støtte som kompensasjon for avstand (transportstøtte) i tynt befolkede områder. Den fordelen bedriftene i virkeområdet har som følge av redusert arbeidsgiveravgift, er derfor godkjent som en indirekte transportstøtteordning.

Det er Regjeringens synspunkt at dagens differensierte arbeidsgiveravgift er et godt og hensiktsmessig virkemiddel og derfor bør videreføres også etter 31. desember 2003. For best mulig å underbygge dette i en ny notifikasjon overfor ESA er det satt i gang en gjennomgang av dagens ordning. Ordningens geografi vil bli vurdert, og en skal utarbeide en kunnskapsstatus om effektene og effektiviteten av ordningen, som grunnlag for en eventuell grundigere gjennomgang av disse sidene ved ordningen. Det vil videre bli lagt spesielt vekt på å belyse avstandskostnadene for bedrifter i distriktene som følge blant annet av lange transportavstander til markedene, ekstra transportkostnader, klima og dårlig veistandard. Gjennomgangen vil være ferdig tidlig høsten 2002, slik at dette kan inngå som et sentralt grunnlag for neste revisjon av virkeområdet og næringsavgrensingen.

EU-kommisjonen vedtok 22. desember 2000 at den nordsvenske ordningen med 8 % generell reduksjon i sosialutgifter til et begrenset antall tjenestesektorer ikke kan videreføres, med mindre det foretas visse endringer i ordningen .Ifølge Kommisjonen er det ikke et tilstrekkelig godt dokumentert samsvar mellom merkostnader og kompensasjon, og Sverige kan ikke garantere at noen bedrifter blir overkompensert. I det utredningsarbeidet som nå settes i gang vil det blant annet bli lagt spesiell vekt på å belyse/dokumentere avstandskostnadene til tjenestesektoren i distriktene.

Departementet har også satt i gang den såkalte effektutredningen, om betydningen av statlig innsats for distriktspolitiske mål. Så langt har en kartlagt omfanget av statlige midler med direkte distriktspolitisk begrunnelse og av andre statlige midler med større regionale konsekvenser, jamfør avsnitt 2.4 og vedlegg 1. Undersøkelsen gjelder alle statlige politikkområder. En skal nå forsøke å analysere konsekvensene for blant annet næringsliv, arbeidsmarked, levekår, bosetting osv. av tiltakene. Det vil være naturlig å se gjennomgangen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgiften i sammenheng med et slikt arbeid, og med evalueringen av tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark, med 0 % arbeidsgiveravgift.