1 Innledning og sammendrag

Menneskeverd for alle!

Menneskeverdet er ukrenkelig. Arbeidet for menneskerettighetene er en naturlig konsekvens av dette. Mange karakteriserer den ekstreme fattigdommen som vår tids største menneskerettighetsutfordring. Mens vi i den rike delen av verden har fått en betydelig økning i levestandard, har det kun vært en mindre nedgang i antallet mennesker som lever i absolutt fattigdom. Over en milliard mennesker mangler de mest grunnleggende muligheter til å sikre seg selv og sin familie mot sult og sykdommer som kan forebygges og leges med enkle virkemidler. Dette er vår tids største utfordring.

Utviklingspolitikk er ikke veldedighet. Det dreier seg om å bidra til at menneske­rettighetene kan innfris for alle. Gjennom FNs menneskerettighetserklæring og konvensjonene om sivile og politiske og økonomiske, sosiale og kulturelle men­neske­rettigheter er det slått fast at menneskerettighetene gjelder for alle og at alle har like rettig­heter. Norsk utviklings­politikk slik den uttrykkes i denne Stortingsmeldingen, hviler på  en grunnleggende forutsetning om at alle mennesker har det samme menneskeverd. Også ut­vik­lingspolitikk blir dermed en rettighetsagenda. Det dreier seg også om å fremme menneskerettigheter – de økonomiske, sosiale og kulturelle såvel som de sivile og politiske. Kampen mot fattigdom er en rettferdssak. Til grunn for norsk utviklingspolitikk ligger en optimistisk og sterk tro på mennesket. Det er enkeltmennesker som hver for seg og i fellesskap skaper utvikling og en bedre framtid. Enkeltmennesket må derfor stå i sentrum for utviklingsprosessene. FNs utviklingsprogram (UNDP) definerer utvikling som en prosess som utvider menneskers valgmuligheter. Fattigdom gir lite rom for å velge og sikre seg en annen tilværelse, det være seg for enkeltmennesker eller for land. I dette perspektivet dreier utvik­lingspolitikk seg om å legge forholdene til rette, nasjonalt og internasjonalt, for den enkeltes mulig­het til å skape en ny framtid og for fattige lands mulighet til det samme. Derfor handler det om å bidra med menneskelige ressurser, helse og utdanning. Derfor handler det om demokrati, ytringsfrihet og likhet for loven. Derfor handler det om en målbevisst politikk for å forvalte naturressurser og miljø slik at livsgrunnlaget for de fattigste sikres og bedres. Derfor handler det om rammevilkår som ikke undergraver fattige lands mulighet til utvikling, men utvider den, enten det gjelder sletting av gjeld eller mer rettferdige handelsvilkår som innebærer at utviklingslandenes varer får reell adgang til markeder i nord. Det handler om hjelp til selvhjelp.

Fattigdommen må bekjempes. Det vil kreve innsats gjennom politisk arbeid i inter­nasjonale fora for globale reformer. Det vil kreve betydelige politiske, sosiale og økonomiske reformer hos utviklingslandene. Det vil kreve vilje til utstrakt bistands­innsats og samarbeid fra rike land. Det vil kreve omfattende partnerskap med næringslivet og frivillig sektor.

Det er skjedd store endringer både i utviklingslandene og i det internasjonale arbeidet med å bekjempe fattigdommen i det siste tiåret. Sist gang det ble fremlagt en Stortingsmelding om norsk politikk overfor utviklingslandene, var St.meld. nr. 19 (1995-96) – En verden i endring. Utfordringene som er assosiert med debatten om globaliseringens tidsalder var gjenstand for Regjeringens arbeid med St.meld. nr. 19 (2002-2003) – En verden av muligheter. Fattigdomsproblemet er viet en bred omtale i denne sammenhengen. Globaliseringsmeldingen omfatter imidlertid ikke det internasjonale samarbeidet for å bekjempe fattigdommen i sin fulle bredde, slik dette tar utgangspunkt i FNs tusenårsmål om utvikling og fattigdomsbekjempelse. Norge har deltatt aktivt i arbeidet for å forme internasjonal enighet om innholdet i utvik­lingspolitikken og er samtidig en, etter forholdene, betydelig aktør innenfor utviklingssamarbeidet. Endringene i internasjonal utviklingspolitikk og ny vektlegging av hva som skal til for å bekjempe fattigdom gjør det naturlig at Regjeringen nå fremmer en stortingsmelding med en samlet fremstilling av utfordringene i utviklingspolitikken og Norges bidrag for å nå tusenårsmålene.

Norges ansvar

Norge har et særskilt ansvar som et av verdens rikeste land. Vi står overfor et etisk krav til å gjøre noe med uretten og påvirke utviklingen i positiv retning når vi har mulighet til det. I historien om verdens utvikling er vi selv aktører. Vi kan bidra i negativ retning eller til en positiv utvikling. Utvik­lings­politikken må bidra til at vår negative innvirkning reduseres og våre positive bidrag økes.

I erkjennelsen av at vi lever i en stadig mer gjensidig, internasjonal avhengighet, kan utvik­lings­politikken også ses som en måte å møte felles utfordringer på. På samme måte som et lands nød kan bli et annet lands flyktningeproblem, bør vi bidra til at vår rikdom kan bringe muligheter til andre. Vi lever i en verden med felles utfordringer. Fattigdom, miljøproblemer og internasjonal terrorisme er sterke eksempler på dette. Å bekjempe fattigdommen betyr også å bedre vår felles sikkerhet.

Fattigdom bekjempes ikke med bistand alene. Politiske endringer av internasjonale rammebetingelser og nasjonal politikk er de primære endringsfaktorene. Næringsliv og sivilt samfunn må mobiliseres i kampen. Den norske utviklingspolitikken skal være helhetlig. Bekjempelse av fattigdom er et politisk fellesanliggende.

1.1 Fattigdommens topografi

En dollar om dagen

Nesten 1,2 milliarder mennesker er i dag ekstremt fattige, med mindre enn én dollar om dagen å klare seg på (se boks 1.1). De som lever på dette nivået, fører en utsatt tilværelse preget av sult, sykdom, daglig nedverdigelse, vold og død. De fleste ekstremt fattige lever i Asia, men det er i Afrika sør for Sahara at de utgjør den største andelen av befolkningen og hvor utsiktene fremdeles er dårlige. Mer enn 300 millioner, eller 48 prosent av menneskene der, lever i ekstrem fattigdom. Asia har mellom 750 og 800 millioner ekstremt fattige. Forskjellen i brutto­nasjonalprodukt pr. innbygger mellom de 20 rikeste og de 20 fattigste landene i verden er fordoblet de siste 40 årene. Land og mennesker i fattige utviklingsland har sakket akterut i forhold til rike industriland.

Ca 2,8 milliarder mennesker har omlag det dobbelte å klare seg med: to dollar om dagen. Situasjonen for dem er ikke særlig lysere. Mange av disse bor i fattige områder i mellominntektsland i Asia.

Kilde: Verdensbanken 2004

Men situasjonen er ikke bare dyster. Antallet ekstremt fattige har falt med nesten 140 millioner mellom 1990 og 2000. I 1990 var 28,3 prosent av verdens befolkning ekstremt fattige. I 2000 var andelen nede i 21,6 prosent. Det har vært nedgang eller ingen endring i andelen fattige i tre regioner, men økning i Øst-Europa/Sentral-Asia, Midtøsten/Nord-Afrika og Afrika sør for Sahara. Størst nedgang har det vært i Øst-Asia hvor andelen er halvert. Kina og Sør-Asia med India ser ut til å lykkes best i arbeidet med å redusere fattigdommen. (Se figur 2.2 i kap 2.)

I løpet av de neste 25 årene er det anslått at verdens befolkning vil øke med 2 mrd. mennesker. Nesten hele denne økningen vil skje i utvik­lingsland. Vi vil gå fra en verden med 6 mrd. mennesker til en med 8 mrd. – hvorav omtrent 6,5 mrd. vil bo i utviklings­land og en stadig økende andel vil bo i storbyer. Det forventes at over 95 prosent av befolkningsveksten vil skje her i tiden frem til 2030. Mange av beboerne i storbyene fødes til et liv i ekstrem fattigdom, preget av dårlige boforhold, arbeidsløshet, dyre og dårlig helse- og utdanningsmessige tjenester og dårlig miljø. Verden må forberede se på en tiltakende urbanisering av fattigdommen. Dette vil representere utfordringer også for innrettingen av det internasjonale utviklingssamarbeidet på flere områder. Regjeringen vil i denne sammenheng bidra til at problemene i byene i utviklingslandene får større oppmerksomhet, og vil legge vekt på tiltak mot urban fattigdom i bistanden som ledd i oppfølgingen av tusenårsmålene.

Fattigdomssituasjonen globalt, regionalt og for ulike land er skremmende nok, som dette tallmaterialet illustrerer. Tallene gir imidlertid ingen innsikt i hva fattigdom egentlig er – hvordan menneskene det gjelder selv opplever fattigdommen.

«Kamp mot fattigdom. Regjeringens handlingsplan mot bekjempelse av fattigdom i sør mot 2015» som ble lagt fram i 2002, gjengir en rekke sitater fra de fattige selv som gir glimtvise innblikk i hvordan de ser på sin egen livssituasjon. Disse viser at de fattige opplever sin egen stilling som ganske kompleks. De legger stor vekt på forhold som mangel på mat, klær og husly. De nevner dårlig helse og mangel på grunn­leggende ferdigheter som kreves for å sikre tilværelsen. De nevner også at de opplever mangel på fellesskap, solidaritet og verdighet og at de føler seg ufrie og mangler rettigheter. De vektlegger at de ikke har råderett over jord og andre ressurser som kan gi grunnlag for bedring av eget livsgrunnlag. Mange fattige fremhever usikkerhet og sårbarhet mht vold, naturkatastrofer og økonomiske omveltninger. Atter andre peker på at de mangler innflytelse over sin egen situasjon og at ingen representerer dem.

1.2 Større global enighet om utviklingspolitikken

På 1990-tallet opererte industriland så vel som utviklingsland med ulike mål for utviklingspolitikken. Verdensbanken og FN-systemet vektla også mål og virkemidler ulikt. At utviklingslandene selv måtte ha nasjonalt eierskap til utviklingsprosessene, ble det gradvis større forståelse for i løpet av tiåret, men tidlig på 90-tallet var det langt fra noen selvfølge. Bakgrunnen var at 1980-årenes til dels giverinitierte investeringer i sosiale tjenester og infrastrukturprosjekter, etter hvert viste seg lite bærekraftige bl.a. fordi prognosene for økte inntekter til det offentlige ikke slo til. Finansieringsproblemene i mange utviklingsland satte søkelyset på nødvendigheten av ansvarlig makro­økonomisk politikk og behov for næringsutvikling for å skape inntekter. Samtidig med dette skiftet i perspektiv vokste det imidlertid også fram en betydelig tillit til at makroøkonomisk stabiliseringspolitikk i seg selv raskt kunne fremme utvikling. Investeringer i infrastruktur og sosiale tjenester kom i bakgrunnen. Toneangivende bistandsgivere mente at bare en fikk kontroll med budsjett­underskuddet, fikk innført flytende valutakurser, privatisert bankvesenet og hel- og halvstatlige produksjonsbedrifter, innført fri rentedannelse osv, så ville markedet forløse en vekstdynamikk som ville bringe økonomien på fote. Utover 90-tallet ble det imidlertid klart at heller ikke denne tilnærmingen med vekt på å få «prisene riktige» i alle markeder, som ikke alle giverne omfavnet like varmt, ville innfri forventningene. Markedsoptimismen ble avløst av en forståelse av at en god utviklingspolitikk også krever betydelig medvirkning fra det offentlige, at den må forankres solid både hos myndigheter og i befolkningen og må ta hensyn til de fattigste og svakeste i samfunnet. Dermed økte igjen vektleggingen av investeringer i sosiale sektorer og infrastruktur, men denne gangen med noe mindre vekt på offentlig finansiering og mer på markedsløsninger. Etter hvert økte også forståelsen for at mottakerne av bistand måtte ta et genuint ansvar for resultatene av bistandsfinansierte tiltak, dersom disse skulle bli varige. Mottakerne måtte også få økonomisk og administrativt albuerom til å utøve sitt ansvar. Dette medførte en orientering bort fra giverstyrte prosjekter over mot ansvar for egen utvikling gjennom sektorprogrammer og budsjettstøtte.

Denne prosessen har bidratt til at det har utviklet seg en tilnærmet internasjonal konsensus om de grunnleggende mål og midler i utviklingspolitikken. Parallelt med dette har det vokst fram en forståelse av at utvikling også innebærer realisering av menneskerettigheter. FN-systemet har stått sentralt i å fremme dette perspektivet.

Norge er med sin høye bistand i forhold til bruttonasjonalinntekten en relativt tung utvik­lings­politisk aktør internasjonalt. Samtidig må det også legges stor vekt på nytten av å knytte allianser med likesinnede land for å få gjennomslag for norske ideer og erfaringer i multilateral sammenheng. Fra norsk side er en også tjent med at beslutninger fattes i fora hvor flest mulig land er med. Allianser er fortløpende blitt bygget med likesinnede land. Ikke minst gjelder dette de øvrige nordiske land og andre land innen den såkalte Utstein-gruppen. 1

Kilde: Scanpix

Toppmøtene har bidratt til økt konsensus

På 1990-tallet ble det gjennomført en rekke FN-toppmøter om sentrale utviklings­utfordringer, hvor rettighetsaspektet ble vektlagt. De politiske slutterklæringene og de detaljerte handlingsplanene fra disse toppmøtene danner bakgrunnen for den økte enigheten som er oppnådd om mål og midler i utviklingspolitikken og har gitt innhold til dagens tusenårsmål.

Toppmøtene om utdanning (Jomtien, 1990), barn (New York, 1990), miljø og utvikling (Rio de Janeiro, 1992), ernæring (Roma, 1992), menneskerettigheter (Wien, 1993), befolkning (Kairo, 1994), sosial utvikling (København, 1995), kvinner (Beijing, 1995), bosetning (Istanbul, 1996) og matvaresikkerhet (Roma, 1996) er blant de mest sentrale. I kjølvannet av toppmøtene har det vært holdt oppfølgings­konferanser etter 5 og 10 år, som ytterligere har befestet enigheten og bidratt til grunnlaget for utformingen av tusenårsmålene for utvikling og målene om bærekraftig utvikling. Tidlig på 2000-tallet er utdanningstoppmøtet i Dakar (2000), hiv/aids-toppmøtet (New York, 2001), toppmøtet for finansiering for utvikling (Monterrey 2002) og toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg (2002) sentrale som ledd i å videreutvikle sentrale problemstillinger og peke på hvordan målsetningene kan gjennomføres. Norge har vært aktiv bidragsyter til konsensus­byggingen i disse toppmøtene så vel som overfor styret i Verdensbanken og i de enkelte organene innen Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD). Norge var også en av de aktørene som var tidligst ute med å erkjenne at «den nye utvik­lings­politikken» har et perspektiv langt ut over bistanden og har vært aktivt med på å forme denne politikken. Regjeringen ønsker fortsatt å gjøre en aktiv innsats og vil mobilisere ressurser over en bred skala for å møte utfordringene.

Tusenårsforsamlingen

Det felles forståelsesgrunnlaget som angir viktige grunnleggende rammer for arbeidet med fattigdomsbekjempelse, fikk sitt fremste samlede uttrykk da verdens ledere høsten 2000 møttes i FN for å markere overgangen til et nytt årtusen. FNs tusenårserklæring og tusenårsmål som ble vedtatt der, staker ut kursen mot et bedre liv for verdens fattige. Tusenårsmålene er rettet inn mot konkrete, tidsbestemte og målbare resultater og peker mot de store uløste oppgavene når det gjelder å utrydde fattigdom og sult; sikre utdanning for alle; fremme likestilling; redusere barnedødeligheten og mødredødeligheten, reversere spredningen av hiv/aids og andre sykdommer og sikre miljøet. Det åttende tusenårsmålet handler spesielt om det globale partnerskapet for utvikling som er nødvendig for å nå målene.

FN har tatt på seg oppgaven med å overvåke hvordan tusenårsmålene følges opp. FN bidrar til at det utarbeides nasjonale rapporter og gir også ut en årlig global rapport om status for tusenårsmålene. Verdensbanken har tatt et særlig ansvar for å overvåke hvilke tiltak som er best egnet for å fremme tusenårsmålene og anslå ressursbehovet. Norge følger aktivt opp tusenårsmålene i en rekke sammenhenger.

Johannesburg-toppmøtet

Under FNs Toppmøte for bærekraftig utvikling i Johannesburg i 2002 gjentok og forsterket medlemslandene sine løfter om økt innsats i henhold til tusenårsmålene, som ble gitt under toppmøtet for finansiering for utvikling i Monterrey i 2002 og senere. Konferansen i Johannesburg la særlig vekt på viktigheten i et bærekraft­perspektiv av å fremme folks tilgang til rent vann, gode sanitærforhold, utdannings- og helsetjenester, på bedre rammebetingelser for landbruket og på bevaring av biodiversitet. På denne måten bekreftet konferansen at de tre stolpene for bærekraftig utvikling fra Rio: økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft, fremdeles har full gyldighet.

Norsk utviklingspolitikk bygger på den store grad av internasjonal enighet om målene for fattigdomsbekjempelse som er uttrykt i FNs tusenårsmål og målsetningene fra Toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg.

FNs tusenårsmål forplikter oss til å gjøre noe med situasjonen for de mange, ikke bare de få. De viser at en både må møte utfordringene på landnivå og gripe fatt i de indre forholdene og de ytre rammevilkår som påvirker situasjonen. Vi må vektlegge alle forhold som påvirker fattigdomssituasjonen i et land, noe som også krever omlegging til nye bistandsformer.

1.3 En rettighetsbasert utviklingspolitikk

«Det som begynner med at en mislykkes i å opprettholde én persons verdighet, ender alt for ofte i katastrofer som omfatter hele nasjoner.»

(Kofi Annan i sitt Nobelforedrag 10.12.2001.)

Testen på om vår samlede innsats innen utvik­lings­politikken lykkes, vil være at fattige mennesker får en bedre hverdag, slik tusenårsmålene legger opp til. Realisering av mange av tusenårsmålene vil også være ensbetydende med at de fattiges rettigheter blir bedre ivaretatt og at de selv får bedre muligheter til å realisere disse rettighetene. St.meld. nr. 21 (1999-2000) «Menneskeverd i sentrum» markerer menneskerettighetene som en bærende pilar i norsk utviklingspolitikk. Dette perspektivet ble fulgt opp i samme regjerings handlingsplan, «Kamp mot fattigdom», der det heter at «sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter skal stå sentralt i dialogen med land Norge har samarbeid med.»

Sammenhengene mellom menneskerettigheter og utvikling

De nære sammenhengene mellom målsettingene i utviklingspolitikken og styrking av menneskerettighetsvernet ble slått fast allerede i 1945. I FN-paktens artikkel 55 heter det at for å sikre fred og utvikling er det også nødvendig å fremme «universell respekt for og overholdelse av menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle uten hensyn til rase, kjønn, språk eller religion». Denne programerklæringen ble lenge oppfattet som en uavhengig målsetting, løsrevet fra den konkrete formulering av bistands- og utviklingspolitikken.

Slutten på den kalde krigen og de store utvik­lings­konfe­ransene på 90-taller har medvirket til sterkere fokus på sammenhengen mellom politiske og sivile menneskerettigheter og utvikling. Mot slutten av 80-tallet ble det stadig økende enighet om at vekst og økonomiske reformer ikke var nok til å sikre bedre levekår for alle lag av befolkningen.

Slutten på den kalde krigen medførte at den ideologiske polariseringen mellom østblokken og Vesten ble borte også i menneskerettighetsarbeidet. En hadde ikke lenger en geopolitisk motivert konfrontasjon der Konvensjonen om sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter ble satt opp mot Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Innenfor denne konfrontasjonen hadde det i mange kretser vært aksept for at det å sikre de sultne mat måtte være prioritert foran sivile og politiske rettigheter. Forholdet mellom de to sett av rettigheter ble forstått historisk slik at det ene måtte komme før det andre; bekjempelse av fattigdom først – så eventuelt politiske og sivile rettigheter som ekstra bonus.

Etter hvert har en i større grad erfart at det ikke er noen motsetning mellom å fremme økonomisk og sosial utvikling og det å styrke rettsordenen og menneskerettighetene. Snarere er de sistnevnte ofte vesentlige forutsetninger for økonomisk og sosial utvikling, og integrerte bestanddeler i en resultatorientert utviklingspolitikk. Rettsregler og institusjoner som effektivt håndhever rettsordenen og menneskerettighetene bidrar til nødvendig forutsigbarhet for økonomiske aktører og enkeltindivider, og skaper dermed forutsetninger for økonomisk vekst og rettferdig ressursfordeling så vel som for et åpent demokrati.

Flere av de store toppmøtene på 1990-tallet videreutviklet dette synet. Wien-konferansen om menneskerettigheter og det sosiale toppmøtet i København bidro til å videreutvikle konsensus om at menneskerettighetene er universelle, udelelige og gjensidig forsterkende. Både Barnekonvensjonen og Kvinnekonvensjonen omfatter derfor både sivile og politiske rettigheter og sosiale og økonomiske rettigheter.

I presentasjonen av FN-rapporten «En dagsorden for utvikling» fra 1997 slås det innledningsvis fast at «demokrati, respekt for alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, inkludert retten til utvikling, gjennomsiktig og kontrollerbart styresett og forvaltning innenfor alle samfunnsområder, og effektiv deltakelse av det sivile samfunn er også en vesentlig del av de nødvendige byggesteiner for å oppnå bærekraftig sosial utvikling med menneskene i sentrum. Mobilisering av kvinner og deres fulle deltakelse på like vilkår innenfor alle samfunnsområder er avgjørende for utvikling». Tilsvarende ligger disse målsettingene til grunn for formuleringen av FNs tusenårserklæring, der tusenårsmålene er formulert.

Toneangivende utviklingsteoretikere i FN-systemet ser en meget klar sammenheng mellom demokrati og utvikling. Når en, slik disse gjør, definerer ’Demokrati’ som retten til å kreve sin rett, retten til å få fjernet hindringer som binder den fattige og underpriviligerte til avmakt og hjelpeløshet, blir demokrati til de fattiges redskap. En regjering som må forholde seg til en fungerende opposisjon, svare på spørsmål i parlamentet, som møter kritikk fra en fri presse og som jevnlig må forholde seg til reelt frie valg, har ikke råd til å heve seg over befolkningens problemer og utfordringer. Dette er sannsynligvis en viktig grunn til at f.eks. akutte sultsituasjoner av stort omfang ytterst sjelden finner sted i demokratiske samfunn.

Rettighetsbasert utvikling

«Jeg blir ofte spurt hva den mest alvorlige form for brudd på menneskerettighetene i dagens verden er. Svaret mitt er uten unntak: ekstrem fattigdom.»

(Mary Robinson, FNs høykommissær for menneskerettigheter (1997-2002))

Begrepet rettighetsbasert utvikling har i de senere år kommet stadig mer i sentrum av utvik­lings­debatten. Utgangspunktet er Verdenserklæringen om menneskerettigheter fra 1948 som slår fast at alle har rett til en anstendig levestandard, bl.a. til mat, klær, bolig, medisinsk behandling og nødvendige sosiale tjenester. Det er særlig FN, med sin globale normgivende funksjon, som har vært sentrum for debatten om knesetting av individuelle rettigheter som kjerneelementet i oppfatningen av hva veien ut av fattigdom består av; kvinners rettigheter, retten til mat, retten til vann.

En konvensjon om funksjonshemmedes rettigheter vil være et viktig element i arbeidet for å bringe denne gruppen ut av den særlige marginaliserte posisjon mennesker med funksjonshemning i fattige land nå lever i.

At kvinner og menn skal ha like rettigheter er en grunnleggende forutsetning i norsk samfunnsliv, selv om det er uenighet om hvor langt dette prinsippet er realisert i praktisk politikk. Det er også grunnleggende for forståelsen av en rekke sammen­henger i utviklingsdebatten at oppfyllelse av kvinners rettigheter er en forutsetning for svært mye av utviklingsarbeidet. F.eks. kan endringer som bidrar til at flere hushold blir kvinneledet – i samfunn hvor kvinner ikke har rett til å eie jord eller arve – true matvaresikkerheten.

I for mange tilfeller er menneskerettighetene oppfattet som menns rettigheter og kvinnene ikke som individer, men som medlemmer av en manns husholdning.

FNs arbeid for å kodifisere kvinners rettigheter omfatter FNs kvinnekonvensjon (CEDAW) som ble vedtatt i 1979, videreutvikling av dette under FNs menneskerettighetskonferanse i 1993 samt Handlingsplanen fra Kvinnekonferansen i Beijing, der det uttrykkelig fastslås at kvinners rettigheter er menneskerettigheter.

Ovennevnte normverk er en viktig drivkraft for å bedre kvinners stilling og således et viktig redskap for utvikling. Sammenhengen mellom likestilling og fattigdomsreduksjon er sentral for å oppnå FNs tusenårsmål.

Norsk utviklingspolitikk skal støtte landene i deres arbeid med å oppfylle egne politiske og juridiske forpliktelser om likestilling. Dette letter også arbeidet med å mobilisere de betydelige ressurser kvinner representerer i utviklingsarbeidet og legger bedre grunnlag for kvinners rolle som endringsagenter for utvikling.

Også når det gjelder barns situasjon er FNs rolle i internasjonal normgiving et viktig, positiv del av utviklingspolitikken. 60 prosent av utvik­lingslandenes befolkning vil være under 18 år i 2020 – og barn og ungdom er en særlig sårbar gruppe av avgjørende betydning for all framtidig utvikling. Konvensjonen om barnets rettigheter fra 1989, som alle land unntatt USA og Somalia har ratifisert, inneholder både bestemmelser mot utnytting og mishandling såvel som viktige utvik­lingspolitiske rettigheter relatert til helse, levekår og gratis grunnskoleutdanning. Rettighetstilnærmingen bidrar også til å underbygge barn og ungdoms medvirkende rolle i samfunnsutviklingen på en proaktiv måte.

Barns rettigheter tillegges stor vekt i norsk utviklingspolitikk. En strategi for ivaretakelse av disse gjennom utviklingspolitikken blir utarbeidet. Strategien vil spesielt fokusere på rettighetene og velferden til særlig sårbare grupper av barn og ungdom. Et viktig formål er å bringe disse interessene sterkere inn i dialogen om nasjonale overordnede planer og fattigdomsstrategier.

Den økende rettighetstankegangen ligger også til grunn for en bredere forståelse av sultproblemet. Marginaliserte grupper som ikke kan hevde sine rettigheter til å høres, til å delta, til å slutte seg sammen for å kjempe for sine rettigheter, som ikke har rett til å eie jord eller inngå kontrakter, kan bli utsatt for sultsituasjoner, selv i en verden eller i land der det likevel er nok mat til alle.

Tanken om en rettighetsbasert utvikling kan også uttrykkes som frihet til å gjøre reelle valg. Realisering av menneskerettigheter i utviklingsland innebærer dermed også økte muligheter for marginaliserte grupper og fattige til å endre sine livsbetingelser og få et liv i verdighet og likeverd. Rettighetsbegrepet retter også søkelyset mot målet for utvikling og peker på viktige sammenhenger i utviklingen.

Rettighetsbasert utvikling innebærer ikke en radikalt ny måte å se utviklingsarbeidet på. Perspektivet innebærer imidlertid en utfordring til å inkludere rettighets­tenkningen både i analyser av fattigdom og i utforming av utviklingsprogrammer. Rettighets­tenkning må da ses i sammenheng med hvilke aktører som har ansvar for å sikre oppfyllelsen av dem. Klargjøring av hvilke rettigheter som blir oppfylt eller ikke, kan bidra til en bedre analyse av fattigdommen og dens årsaker. Framdrift kan måles i forhold til de internasjonale menneskerettighetsinstrumentene. Utviklingssamarbeidet skal også bidra til å sette utviklingslandene i stand til å oppfylle sine Menneskerettighetsforpliktelser. Rettighetsperspektivet gjør det lettere for rettighetshavere å formulere krav om oppfyllelse og det gjør det lettere for de som har plikt til å respektere, beskytte eller sikre menneskerettighetene, å gjennomføre nødvendige tiltak. Det finnes eksempler på rettssaker med utgangspunkt i retten til mat fra India og mht. retten til bolig fra Sør-Afrika. Null-sult programmet i Brasil er også eksempel på en rettighetsbasert tilnærming.

Kontoret til FNs høykommissær for menneskerettigheter understreker i sin omtale av rettighetsbasert utvikling at rettighetsperspektivet bidrar til fattigdomsbekjempelse ved:

• å legge vekt på at utviklingen av reelle strategier for å bekjempe fattigdommen, basert på erkjennelsen av menneskerettighetene, er en del av statens legale forpliktelser.

• å utvide perspektivet i fattigdomsbekjempelse til å omfatte strukturer som diskriminerer mot grupper og dermed genererer eller fordyper fattigdom.

• å styrke statusen til sivile og politiske rettigheter som igjen spiller en vesentlig rolle i å bekjempe fattigdommen.

• å understreke at sosiale og økonomiske rettigheter omfatter bindende forpliktelser, ikke bare programmatiske målsetninger.

• å bidra til å legitimere kravet fra fattige om meningsfull deltakelse i beslutningsprosesser.

• å bidra til å forsvare oppnådde rettigheter mot tilbakeslag og styrke de institusjonene som kan holde politikere til ansvar.

En rekke FN-organisasjoner, bilaterale givere og frivillige organisasjoner legger nå i økende grad rettighetsperspektivet til grunn for sine strategier og programmer, og arbeider med å utvikle metodologi for å integrere rettighetsperspektivet bedre i sine utviklingsprogrammer. Eksempelvis operasjonaliserer den internasjonale frivillige organisasjonen OXFAM rettighetsbasert fokus i organisasjonens arbeid rundt fire linjer: å identifisere grupper hvis rettigheter ikke respekteres eller oppfylles; fokusere mer på de mekanismene som ligger til grunn for at rettighetene ikke oppfylles eller på de som bidrar til sosial eksklusjon; å fokusere på ulike nivåer – som husholdninger, organisasjoner i det sivile samfunn, statlige aktører eller privat sektor – som bidrar til å krenke rettigheter og på hvilke mekanismer som benyttes til å gjøre dette; og identifisere styrke og svakheter hos aktører på ulike nivåer for å endre diskriminerende praksis eller regelverk . Dette siste inkluderer kulturelle forestillinger som bidrar til å videreføre diskriminering. En rekke andre organisasjoner arbeider langs de samme linjer.

Et rettighetsperspektiv må imidlertid ikke forstås slik at utviklingsarbeidet skal fokusere utelukkende på spesielle målgrupper. En rekke forhold må være tilstede for å sikre rettigheter; gruppers rettigheter i lovverket er et viktig element, generelle politiske og sivile rettigheter er også sentrale. Men også mulighetene til å få diskriminering og overgrep prøvet for domstoler og de reelle muligheter folk har til å søke beskyttelse mot overgrep eller få beslutninger prøvet er viktige. Rettighets­perspektivet omfatter også god forvaltning som kan trygge nødvendige sosiale og andre tjenester, nødvendig infrastruktur osv. I en forstand kan da en skattepolitikk som er motivert utfra ønsket om å sikre god skatteinngang for å dekke disse behovene, betegnes som en rettighetsbasert politikk. Rettighetsperspektivet i vid forstand innsnevrer ikke utviklingsarbeidet til legale spørsmål, men utvider spørsmålet om å innfri rettigheter til å omfatte en rekke elementer som til sammen bidrar til at den enkeltes rettigheter sikres.

Rettighetsperspektivet innebærer heller ikke en forventning om umiddelbar sikring av sosiale og økonomiske rettigheter i ethvert land. Omtalen av behovet for å sikre økonomiske og sosiale rettigheter møtes med jevne mellomrom av det argumentet at å insistere på å sikre enkelte rettigheter til fulle i et land, vil binde landets ressurser og politikere i forhold til det handlingsrom de trenger for å oppnå en bred og varig fattigdomsreduksjon. Regjeringen deler ikke dette synet. Konvensjonen om sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter fastslår at stater skal gjennomføre tiltak for å oppfylle sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter til fulle med hensyn til de ressurser landet besitter, og at arbeidet med å oppfylle rettighetene kan skje gradvis. Det ligger for øvrig et klart forbud i konvensjonene mot å diskriminere mot folkegrupper, kjønn eller religion i forhold til rettighetsarbeidet. Prinsippet om en gradvis innfrielse av de sosiale, økonomiske og kulturelle menneskerettighetene i tråd med landets egen evne til å gjøre det, kan også sies å ligge til grunn for de nasjonale strategier for fattigdoms­bekjempelse som er basis for utviklingssamarbeidet. I St.meld. nr. 21 (1999-2000) Menneskeverd i sentrum, handlingsplan for menneske­rettigheter, understrekes det at «i utviklingssamarbeidet legges forholdene i det enkelte land til grunn for dialog og samarbeid for å fremme menneske­rettig­hetene. Uansett økonomisk situasjon skal statene søke å legge forholdene til rette for at individet skal bli bedre i stand til å ivareta egne behov.»

Universelt aksepterte internasjonale normer, særlig innenfor menneskerettighetsvernet, er en felles forståelsesramme og grunnlag for dialog, og utgjør derfor et vesentlig element for å klargjøre viktige utviklingspolitiske målsettinger og virkemidler. Alle norske samarbeidsland har forpliktet seg internasjonalt til å respektere, beskytte og oppfylle menneskerettighetene. Gjennom utvik­lings­sam­arbeidet arbeider en fra norsk side for å styrke landenes kapasitet til å overholde disse forpliktelsene. Regjeringen vil intensivere fokus på de internasjonale menneskerettighetsinstrumentene som en felles referanseramme for politisk dialog og samarbeid med partnere i Sør. Håndboken som Direktoratet for utviklingssamarbeid (NORAD) har utarbeidet for menneskerettighetsvurderinger i utviklingssamarbeidet, er et viktig redskap i arbeidet med disse utfordringene.

På norsk side er rettighetsperspektivet innarbeidet på en rekke områder; i arbeidet med internasjonale konvensjoner, i politisk dialog med samarbeidspartnerne, i støtte til frivillige organisasjoner som arbeider med å synliggjøre marginaliserte gruppers rettigheter, i arbeidet med å støtte fri presse, i arbeidet med å støtte rettskjeden i ulike land. Samarbeidet med Instituttet for frihet og demokrati i Peru for å styrke mulighetene for fattige i utviklingsland til å få anerkjent sine rettigheter i forbindelse med egen jord, virksomhet eller bolig, er et eksempel på direkte rettighetsbasert utviklingsarbeid (omtalt i kap 7).

Det er imidlertid en utfordring å integrere perspektivet om rettighetsbasert utvikling bedre i utviklingsarbeidet både multilateralt og bilateralt og en vil fra norsk side arbeide for å styrke dette brede perspektivet ytterligere.

1.4 Meldingens innhold

Tusenårsmålene kan nås

Tusenårsmålene er retningsgivende for det internasjonale arbeidet med å bekjempe fattigdommen og for norsk utviklingspolitikk. Det er mulig å realisere tusenårsmålene og målene fra Johannesburg. Prognoser fra Verdensbanken, UNDP og andre viser at på global basis vil flere av dem kunne nås med dagens politikk og ressursinnsats. Andre mål vil kunne nås med økt innsats. Men for at dette skal skje, må blant annet den trenden til økt og mer effektiv bistands­innsats en nå ser, forsterkes og vedvare. Blant de 8 tusenårsmålene er det en overgripende målsetning å halvere andelen mennesker som lever i ekstrem fattigdom innen 2015. Fremdriften i arbeidet til nå tyder på at målet er innenfor rekkevidde. Imidlertid er utviklingen svært ujevn, en rekke land og regioner ligger etter i utviklingen. Utviklingen i Afrika sør for Sahara er særlig bekymringsfull.

Enkelte av de øvrige mål vil kunne nås i noen regioner, mens andre vil oppleve mindre grad av måloppnåelse. Også på landnivå er bildet meget variert. Igjen er det landene i Afrika sør for Sahara, med sine historisk lave vekstrater, som ligger dårligst an når en ser målene under ett. Tusenårsmålene og fremdriften i arbeidet til nå gjennomgås i kapittel 2.

Globalt partnerskap for utvikling

Det utvidede perspektivet på utviklingspolitikken som har vokst frem, gjør det stadig mer tydelig at politikken som rike land, inkludert Norge, fører på en rekke områder har store virkninger for fattige lands muligheter til å få bukt med fattigdommen (jf. kapittel 3). Tusenårsmålene kan først og fremst nås gjennom et globalt partnerskap, der både industriland og utviklingsland forbedrer sin politikk. Globalt partnerskap er et nøkkelord for å nå tusenårsmålene. Det dreier seg om internasjonale rammebetingelser. Handel er sentralt for at utvik­lings­land skal få inntekter, produktivitetsvekst og arbeidsplasser. Utviklingslandene trenger bedre markedsadgang. Dette vektlegges i kapittel 3. Bedre rammer for gjeldslette (jfr. egen handlingsplan «Gjeldslette for utvikling»), migrasjon, miljø- og ressursforvaltning, kunnskaps- og teknologioverføring, korrupsjonsbekjempelse, medbestemmelse i internasjonale fora er andre viktige elementer for å fremme utvikling. Rike lands politikk har virkninger for utviklingsland på en rekke områder. I tråd med Regjeringens behandling av Handlingsplanen for fattigdomsbekjempelse, kartlegges ulike sider ved norsk politikk. Det ligger blant annet en spesiell utfordring i å sikre større åpenhet om inntekter fra utvinningsindustri i utvik­lingsland – dette er et tverrnasjonalt ansvar. Også OECDs målsetting om å gi ’koherensperspektivet’ en mer sentral plass i organisasjonens alminnelige arbeid støttes aktivt fra norsk side.

Dette er ikke ny innsikt, verken hva angår handel eller gjeld. Men den konsensus som har vokst frem, gjør det i dag vanskeligere enn før for enkelte industriland å bagatellisere betydningen av disse faktorene. Dette har ikke minst vist seg i forbindelse med pågående forhandlinger i Verdens handelsorganisasjon (WTO).

Forutsetninger for utvikling: nasjonalt ansvar for fattigdomsreduksjon

Mens rammebetingelser for handel og andre forhold som har innvirkning på et lands politikk er viktig for alle utviklingsland, er bistanden av særlig betydning for de fattigste landene. Endringene som har skjedd globalt innen utviklingsarbeidet, innebærer også en dypere erkjennelse av at utvikling ikke skapes gjennom prosjektbasert bistandsinnsats ved at utenlandsk ekspertise bygger og ruster opp infrastrukturen i et utviklingsland og så og si «setter det på rett kurs», som det deretter forventes å vedlikeholde selv. Dette konseptet har vist seg å fungere dårlig og har gitt opphav til mange «hvite bistands­elefanter» (dvs. store prosjekter som viser seg ikke å være bærekraftige). Etter hvert er det utviklet en grunnleggende forståelse for at et lands utvikling først og fremst er et resultat av kvaliteten på dets egen politikk og av dybden i dets eget eierskap til denne. Utvikling kan bare skapes i og av landene selv. Det er landenes egne innbyggere og politikere som må avgjøre hvordan deres framtid skal formes. Dette må skje i et skjæringspunkt mellom internasjonale og nasjonale rammebetingelser, hvor de politiske myndighetenes vilje til å prioritere for utvikling, og hvor deres evne – i en ressursfattig og ofte turbulent politisk virkelighet – til å gjennomføre sine planer, ofte er avgjørende. Det er utvik­lingslandenes ansvar å få på plass gode nasjonale rammebetingelser og en fornuftig politikk som kan fremme utvikling.

Stadig flere utviklingsland utarbeider nå sin egen helhetlige strategi for fattigdomsreduksjon. Disse strategiene for fattigdomsreduksjon er også retningsgivende for det internasjonale giversamfunnets bidrag.

Det internasjonale samfunnet må i denne situasjonen vise vilje til å tilpasse sin politikk og sin bistand til nasjonale prioriteringer gjennom fattigdomsstrategiene, yte nok og effektiv bistand og bidra med støtte til nærings­utvikling. De respektive multilaterale og bilaterale giverinstitusjoner har som resultat av slike omlegginger, måttet redefinere sine roller i forhold til hverandre og ikke minst i forhold til samarbeidslandenes myndigheter.

Bakgrunnen for og arbeidet med nasjonale fattigdomsstrategier i utviklingslandene er omtalt i kapittel 4.

Giverreform – Mer bistand og mer effektiv bistand

Verdensbanken og andre har gjort beregninger som tyder på at bistanden må fordobles dersom en skal nå alle tusenårsmålene. Totalt økte bistanden fra USD 52 mrd. i 2001 til 68 mrd. ifølge foreløpige tall for 2003. Dette er positivt men ikke tilstrekkelig. Regjeringens mål om å øke bistanden til 1 prosent av BNI må ses i dette perspektiv.

Utviklingssamarbeidet må imidlertid også bli mer effektivt. Meldingen omtaler det betydelige reformarbeid som nå foregår i internasjonal bistand. Tusentalls prosjekter fra ulike givere i hvert land, uten forankring i nasjonale planer og med separate rapporterings- og kontrollrutiner har bidratt til lite effektiv bruk av bistandsressursene og store belastninger på utviklingslandenes egen administrasjon. Det er derfor et omfattende behov for reformer på giversiden, med bedre samordning av givernes innsats i hvert land. Samtidig må mottakerlandenes eierskap og strategier systematisk legges til grunn for giverinnsatsen. Arbeidet med omlegging av bistanden fra øremerkede prosjekter mer i retning av rammebevilgninger omfatter bl.a. en utvikling i retning av mer støtte til brede sektorprogrammer, der ressursene fra ulike givere samles i en felles «kurv» og med felles rapporteringsordninger. Det legges opp til ordninger der likesinnede givere forvalter andre lands bistand gjennom såkalte «stille» partnerskap. Og der forholdene ligger til rette for det mht. en troverdig offentlig økonomiforvaltning gis også bistand gjennom budsjettstøtte. Norge har vært en pådriver for disse reformene i internasjonal bistand. Utdanning, helse, kampen mot hiv/aids, bærekraftig utvikling og næringsutvikling, herunder landbruk, er viktige innsatsområder for norsk bistand.

Multilaterale utviklingsorganisasjoners arbeid er sentralt for kampen mot fattigdom. Norsk innsats for reform i FN skal bidra til bedre mål­retting, effektivitet og finansiering. Vi vil styrke utvik­lings­bankenes fokus på fattigdomsreduksjon i praksis. Samarbeidet mellom ulike aktører må styrkes. Valg av kanaler for bistand – bilateral stat-til-stat, multilaterale organisasjoner og frivillige organisasjoner – må vurderes med vekt på kanalenes spesielle fortrinn og behovet for samordning, kvalitet og resultatoppnåelse.

FN tar til orde for ekstra innsats for de land som ligger etter i arbeidet med å nå tusenårsmålene. Likesinnede land har nylig besluttet å konsentrere innsatsen mer om slike land; Nederland har som mål å øke innsatsen i Afrika slik at 50 prosent av den bilaterale bistanden går til Afrika, mens Storbritannia har som mål at 90 prosent eksklusive humanitær bistand og enkelte andre poster, skal gå til lavinntektsland. Norsk innsats for disse landgruppene er sammenligningsvis hhv. omlag 42 prosent og 60-65 prosent. Regjeringen ønsker en større grad av konsentrasjon av den samlede bilaterale norske innsatsen om de land som henger etter i arbeidet med å oppnå tusenårsmålene og som ikke vil ha mulighet til å nå dem uten betydelig støtte. Det er derfor et behov for et mer konkret mål for større konsentrasjon av den bilaterale innsatsen. Spørsmålet vil bli utredet og en vil komme med et konkret forslag i forbindelse med statsbudsjettet for 2005.

I enkelte samarbeidsland har norsk stat-til-stat bistand for stor spredning på mange sektorer. Dersom man skal bidra til mer effektiv utnyttelse av ressurser og kompetanse, er det viktig å fokusere innsatsen bedre. En konsentrasjon på færre områder vil også bidra til å forbedre samordningen innen­for giverfellesskapet bedre og redusere forvaltningsbyrden for mottakerlandet. Regjeringen går derfor inn for at norsk bistand finansiert over land- og regionalbevilgningene normalt skal konsentreres om to – tre sektorer i hvert land. Valg av sektorer vil skje i nær dialog med samarbeidslandet og andre givere, på bakgrunn av samarbeidslandets egen strategi for fattigdomsreduksjon.

Arbeidet med giverreform blir gjennomgått i kapittel 5.

Styresettreform, demokrati og effektiv forvaltning

Gode nasjonale rammebetingelser ses i dag gjerne som resultat av «godt styresett». Begrepet har ingen klar og entydig definisjon. Det brukes ofte både for å markere at en stat tar hensyn til enkeltmenneskets grunnleggende menneskerettigheter, sikrer fred og rettssikkerhet og bekjemper korrupsjon. I en utviklingspolitisk sammenheng er det også av meget stor betydning at landet har eller er i ferd med å etablere institusjoner som kan sikre en ansvarlig økonomisk politikk og fremmer en dynamisk privat sektor med gode rammebetingelser for næringsutvikling. Begrepet godt styresett omfatter ofte også en bevisst politikk for miljømessig bærekraftig utvikling.

I flere samarbeidsland er det utfordringer på områder som demokrati, menneskerettigheter, rettssikkerhet, effektiv og åpen forvaltning, korrupsjonsbekjempelse og sikkerhet for liv og eiendom. Gjennom utviklingssamarbeidet vektlegges reformer av politikk og styresett. De viktigste drivkrefter for reform er landenes egne innbyggere og ledere. Å støtte styresettreform er et sentralt anliggende for utviklingspolitikken. Gjennom utviklingspolitisk dialog, ved bruk av norsk ekspertise og bidrag gjennom multilaterale organisasjoner medvirker vi til reformer og institusjonsbygging i samarbeidslandene. Økonomistyring og -forvaltning blir høyt prioritert. Det samme gjelder statlige og ikke-statlige institusjoner som ivaretar behov for kontroll og innsyn. Når samarbeidsland viser vilje til reformer i politikk og styresett, er det en vesentlig positiv faktor i vurderingen av fordeling av bistandsressurser.

Betydningen av godt styresett og arbeidet for å støtte opp under reformer omtales i kapittel 6.

Næringslivets rolle

Et mer dynamisk næringsliv er en forutsetning for vekst, utvikling og fattigdomsreduksjon. Forutsigbare og stabile rammebetingelser er avgjørende for at vekstdynamikken i privat sektor skal utløses, næringsutvikling skal kunne finne sted og nye inntekts­givende arbeidsplasser skapes. Ikke minst er slike stabile ramme­betingelser avgjørende for å utløse investeringslysten i et land og for å skape interesse blant utenlandske investorer.

Strategien for næringsutvikling i Sør (jf. Innst.S.nr. 28 (1999-2000)) er rammen for arbeidet med næringsutvikling i utviklingssamarbeidet. Støtte til å forbedre rammebetingelser for næringsutvikling, NORFUNDs risikokapital for næringsutvikling såvel som handelsrelatert bistand er viktige elementer. Norsk næringsliv er samarbeidspartnere i arbeidet med å støtte opp under næringsutvikling i sør. Private og statlige institusjoner og miljøer er aktive i arbeidet med kompetansebygging.

Virkemiddelapparatet for næringsutvikling i sør skal samordnes bedre. Arbeidet med å skape et åpent og avbundet marked for bistandsrelaterte oppdrag, med respekt for helse, miljø og sikkerhet, vil fortsette.

Fra norsk side skal en bidra til at potensialet for større verdiskapning i uformell sektor i utvik­lings­land realiseres bl.a. gjennom støtte til formalisering av fattiges eiendoms- og bruksrettigheter og mikrofinans. Landbruket har en dominerende stilling i mange av de fattigste utviklingslandene, men har vært for lavt prioritert både i landene selv og i utviklingssamarbeidet. Hovedinnholdet i en ny handlingsplan for støtte til landbruket innenfor utviklingssamarbeidet er omtalt i meldingen.

Næringsutvikling i utviklingsland er tema for kapittel 7.

Det sivile samfunn

I mange utviklingsland er den politiske deltakelsen i befolkningen beskjeden. De politiske partiene kan mobilisere bredt i forbindelse med valg, men fungerer ofte dårlig som bærere av en politisk agenda og som demokratiske organisasjoner. Nettverkene av frivillige organisasjoner og interesseorganisasjoner er betydelig spinklere enn det som er vanlig i industriland. Media har ofte ufrie kår. I land med svake demokratiske tradisjoner ser makthaverne dessuten ikke sjelden på det sivile samfunn mer som et uromoment enn som en viktig med- og motspiller i det politiske liv.

Det er i slike sammenhenger viktig å yte bistand på måter som bidrar til å stimulere åpen informasjon, interessefellesskap og organisasjonsdannelse på tvers av grupperinger, og på denne måten fremme felles anliggender og utvik­le og berike den politiske debatten. Samtidig er frivillige organisasjoner i mange utviklingsland viktige aktører i arbeidet for å tilby grunnleggende tjenester av betydning for fattigdomsbekjempelse; kirker og andre aktører i det sivile samfunn spiller en betydelig rolle som leverandører av utdannings- og helsetjenester. Organisasjoner i det sivile samfunn kan spille en viktig rolle for at fattige og marginaliserte grupper skal få en bedre livssituasjon og få realisert sine rettigheter. Regjeringen ser norske ikke-statlige organisasjoner og politiske partier og media som viktige aktører i denne sammenheng. Frivillige organisasjoner forvalter mer av totale norske bistandsmidler enn det som kanaliseres gjennom den bilaterale stat-til-stat bistanden. Det legges særlig vekt på organisasjonenes samarbeid med søsterorganisasjoner for å styrke sivilt samfunn i sør, på rollen som tjenesteleverandør og på lokal forankring.

Samtidig har Regjeringen behov for å se hvordan omleggingen av utviklingssamarbeidet, med nye samarbeidsformer og nasjonalt eierskap, reflekteres i frivillige organisasjoners innsats for fattigdoms­bekjempelse. De resultater som oppnås vil få betydning for vurderinger av hvilken type kanal som velges i ulike sammenhenger. Regjeringen vil derfor ta initiativ til opprettelsen av et eget utvalg for å vurdere resultater i bistanden gjennom frivillige organisasjoner.

Det sivile samfunns roller og oppgaver i fattigdomsbekjempelsen er omtalt i kap. 8.

Kulturen spiller en viktig rolle for et levende sivilt samfunn. Utviklingspolitikken omfatter både kulturutveksling og støtte til oppbygging av institusjoner av betydning både for et fritt og variert kulturliv og for kulturminnebevaring.

Resultatfokus og kvalitetssikring i utviklingssamarbeidet

Utviklingspolitikken – både utviklingslandenes egen politikk, bistandspolitikken og den politikken som industrilandene mer og mindre bevisst utøver internasjonalt og som påvirker situasjonen i fattige land – gir resultater på forskjellige nivåer og over tid. I siste instans er suksesskriteriet permanente forbedringer i de fattiges situasjon i de enkelte land og vedvarende vekst i landenes økonomi. Tusenårsmålene inneholder en rekke resultatindikatorer som overvåkes i hvert utviklingsland og som det årlig blir rapportert på til FNs generalforsamling. Disse indikatorene er imidlertid rettet mot forhold som utvikles langsomt over år. Derfor trengs det også rapporter om mer umiddelbare resultater, som kan vise om utvik­lings­prosessene er på rett vei og at Norge bidrar positivt til dem. Dette arbeides det med internasjonalt og i Norge .

Kvaliteten i utviklingssamarbeidet må sikres og det må legges mer vekt på resultater, både i mottakerland og i norsk forvaltning. Bistand har generelt høy risiko og risikohåndtering må vektlegges tydeligere samarbeidet. Nye bistandsformer og mer giversamarbeid har konsekvenser for hvordan det arbeides med kvalitetssikring og rapportering; også oppfølging, risikovurdering og rapportering blir i stadig større grad fellesanliggender. Det er viktig å styrke mottakerlandenes egne systemer og i så stor grad som mulig legge disse til grunn for arbeidet.

Begrepet fattigdomsrettet bistand må forstås i en bred kontekst. Fattigdoms­bekjempelse innenfor rammen av tusenårsmålene innebærer at ut­vik­lings­sam­arbeidet skal bidra til å styrke samarbeidslandenes egen evne til å bekjempe fat­tig­dom­men. Omfattende fattigdomsproblemer be­kjempes ikke bare med tiltak som er direkte målgruppeorientert; om et tiltak er fattigdomsrettet eller ikke må ses i en bred sammenheng.

Det er viktig at en fastholder at fattigdomsorienteringen i utviklingssamarbeidet ikke måles etter direkte målgrupperetting av tiltak, men ofte vil være indirekte og langsiktig, dvs. rettet mot bedre styresett, økonomisk vekst, infrastruktur m.m.

Arbeidet med resultatfokus og kvalitetssikring, med særlig vekt på nye samarbeidsformer og giversamarbeid, er tema for kapittel 10.

1.4.1 Risikofaktorer og trusler

Sett i relasjon til oppgavene som ligger i tusenårsmålene er tiden frem til år 2015 da de fleste skal være oppfylt kort, og det er mange risikofaktorer forbundet med realiseringen av dem.

Krig og konflikt

Fred og sikkerhet er fundamentale forutsetninger for utvikling og for å nå tusenårsmålene. Det er derfor god utviklingspolitikk å bidra til forbygging av krig og konflikt, til fredsslutninger og til at freden blir varig. Politikk for økonomisk og sosial utvikling som impliserer forsvarlig forvaltning og fordeling av viktige økonomiske ressurser, kan bidra til å forebygge konflikter.

Bistand bør benyttes bevisst og strategisk for å forebygge konflikt, støtte opp under fredsprosesser og bidra til fredsbygging. Dette er relevant for flere av Norges samarbeidsland. Overgangsbistanden kan omfatte bidrag til sosial og økonomisk utvikling, politisk reform, bedre styresett, samt bedre sikkerhet. Giversamarbeidet og utnyttelsen av de ulike kanalers spesielle fortrinn må styrkes. Frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle, men betydningen av å gjenopprette offentlige styringsfunksjoner må likevel i mange tilfeller vektlegges sterkere Arbeidet med å sikre at utvik­lings­sam­arbeidet og de virkemidler en rår over i den sammenheng utnyttes konstruktivt i arbeidet med fred og sikkerhet, er behandlet i kapittel 9.

Kilde: Corbis

Hiv/aids

Hiv/aids-epidemien er en av de alvorligste trusler mot utvikling verden står overfor. Epidemien truer svake stater økonomisk, sosialt og sikkerhetsmessig. Den forsterker fattigdommen, undergraver menneskerettighetene, og rammer særlig de aller fattigste og mest sårbare grupper, som kvinner og barn. Det er hovedsakelig mennesker i yrkesaktiv alder som dør, og skaper husholdninger som ledes av barn. Når andre kriser rammer land som er svekket av hiv/aids, blir virkningen av krisene mer langvarige og dyptgripende. Det har vi sett i land i det sørlige Afrika som har vært utsatt for tørke og matvarekrise siden 2002. Der nødhjelp tidligere kunne avhjelpe sult forholdsvis raskt, bidrar nå hiv/aids til varige problemer. Fattigdom, sult og hiv/aids virker gjensidig forsterkende. Samtidig kommer epidemien på toppen av andre betydelige trusler mot liv og folkehelse, som malaria og tuberkulose. Å stoppe spredningen av hiv/aids og disse andre sykdommene som truer liv og helse, er ett av tusenårsmålene.

Under FNs spesialsesjon om hiv/aids i 2001 forpliktet FNs medlemsland seg til å øke ressursene til bekjempelse av hiv/aids. Tiltak for å møte hiv/aids-trusselen er omtalt i kapittel 5.

Korrupsjon

En annen alvorlig risikofaktor er korrupsjon. Misbruk av midler tapper fattige land for ressurser som trengs for å bekjempe fattigdommen. Korrupsjonsproblemet er et tverrnasjonalt ansvar og Norges engasjement på dette området – nasjonalt, i internasjonale fora og gjennom bistand – vektlegges sterkt. FN-konvensjonen mot korrupsjon er en milepæl i arbeidet for å bekjempe korrupsjon og må sikres bred oppfølging. Det er viktig at industriland har en åpen dialog med samarbeidsland om hvilke tiltak som er mest effektive og bør brukes for å komme korrupsjon til livs. Samtidig er det viktig at industrilandene setter i verk tiltak som hindrer egen industri i å bidra til korrupsjon.(Se kap 3, 6 og 10)

Naturkatastrofer, klimaendringer og miljøforringelser

En vesentlig trussel i arbeidet med fattigdomsreduksjon er også endringer i naturforhold, for eksempel gjennom menneskeskapte klimaendringer. Mange fattige land ligger i områder som er sterkt utsatt for tropiske stormer og oversvømmelser. Mange land er også avhengig av å bruke forurensende energikilder eller har en industri som slipper ut giftstoffer både til luft og vann. Andre sentrale problemstillinger er forringelse av naturressurser som jordsmonn, skog og tap av biologisk mangfold. Lokalt representerer disse faktorene hindringer for økonomisk og sosial framgang og et dårligere liv for de fattigste som rammes hardest. Internasjonalt forringes miljøet og klimaet kan påvirkes negativt. Det er derfor et felles ansvar å redusere virkningene av negative miljøfaktorer og sikre miljømessig bærekraftige levekår til alles beste. Arbeid med de internasjonale miljøavtalene er omtalt nærmere i kapittel 3, mens Norges innsats innenfor bistandsarbeidet er nærmere omtalt i kapittel 5.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Tiltak foreslått i denne meldingen vil bli gjennomført innenfor eksisterende budsjettrammer. Administrative konsekvenser er begrenset til de som følger av den reformen av utviklingsforvaltningen som allerede er under gjennomføring (jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004) tillegg nr. 7.