8 Det sivile samfunn. Frivillige organisasjoner som partnere

8.1 Det sivile samfunn

Frivillige organisasjoner i nord og sør er viktige aktører i arbeidet med å oppfylle tusenårsmålene. Frivillige organisasjoners arbeid bidrar til å oppfylle grunnleggende utviklingsrettigheter, retten til utdanning og retten til helse er eksempler på det. Frivillige organisasjoner er i seg selv en manifestasjon av en viktig menneske­rettighet: organisasjonsfriheten. Frivillige organisasjoner er også viktige drivkrefter i det politiske arbeidet med å sikre menneskerettighetene.

Det sivile samfunn påvirker samfunnsutviklingen lokalt, nasjonalt og globalt. Aktører i det sivile samfunn er viktige leverandører av tjenester, de er politiske pådrivere innenfor områder som miljø, helse, forbrukerspørsmål og global fordeling, de spiller en viktig rolle i organiseringen av menneskers hverdagsliv, i lokalsamfunnet, i idretten og som interesseorganisasjoner. Et nært samarbeid mellom frivillige organisasjoner og næringsliv, kan gi viktige utviklingseffekter på områder der organisasjonene har spesialkompetanse. Frivillige organisasjoner har de siste årene styrket samarbeidet med multilaterale institusjoner både i utføringen av oppdrag og i gjensidig påvirkning overfor multilaterale fora. Det er blitt mer arbeid gjennom uformelle partnerskap med myndighetsaktører og internasjonalt næringsliv. Ikke minst gir strategisk bruk av media og internett nye muligheter for innflytelse og til å påvirke viktige spørsmål på den globale dagsorden.

Det sivile samfunn er et begrep som ofte brukes i debatten om utviklingspolitikken, men som kan ha ulikt innhold i ulike sammenhenger. Det vanligste er avgrensning mot staten, men ofte også mot næringslivet. I UDs retningslinjer for støtte til frivillige organisasjoner fra 2001 defineres sivilt samfunn som – «de nettverk som er virksomme i spennet mellom staten og familien, og som ikke er en del av markedet i vanlig kommersiell forstand. Det er i denne betydningen sivilt samfunn behandles her. Norsk støtte til utvikling av bedre kvalitet i media i samarbeidslandene er behandlet under kapitlet om godt styresett – kap 6, mens kultursamarbeid og betydningen av kulturelt mangfold er omtalt i kap. 5.7 (boks 5.16).

Mange forstår sivilt samfunn primært som formelle interesseorganisasjoner med en klar plattform, som for eksempel menneskerettighetsorganisasjoner, kvinnebevegelse og fagforeninger. Denne forståelsen utelukker svært mange av de sammenhenger hvor fattige mennesker er organisert og arbeider for å bedre sine levekår, som for eksempel lokale selvhjelpsgrupper, tradisjonelle organisasjoner, lokale kvinnegrupper, trosamfunn og andre. Det er denne vide definisjonen av sivilt samfunn, som inkluderer både formelle og uformelle strukturer og organisasjoner, som ligger til grunn for norsk utviklings­politikk. Dette er også utgangspunktet for partnerskapsstrategier til norske frivillige organisasjoner.

I Norge har vi lange og sterke tradisjoner for frivillig arbeid. Et levende og bredt organisasjonsliv har lagt mye av grunnlaget for demokratiet og velferden i det norske samfunnet. Frivillige organisasjoner, interesseorganisasjoner og ulike foreninger er sentrale bidragsytere til mangfold, livskvalitet, kultur, politikk og demokratiske holdninger. Aktører i det sivile samfunnet leverer også tjenester på viktige områder, og gir viktige bidrag til velferd, kultur og idrett i lokalsamfunnet. Forskere anslår at innsatsen fra frivillig sektor i Norge tilsvarer en årlig produksjon av tjenester på opp mot 50 milliarder kroner eller ca 3 prosent av BNI, i tillegg til de verdier som ikke lar seg måle.

Det sivile samfunnet spiller også en viktig rolle for samfunnsutviklingen i utviklings­landene. Det omfang organisasjonene har og hvor stor dynamisk endringskraft eller kapasitet til å levere tjenester de har, varierer kraftig på tvers av land og regioner. I mange land har autoritære regimer utarmet det sivile samfunnet gjennom statlig kontroll og politisk forfølgelse av ikke-statlige aktører. Andre steder har det vokst frem sterke aktører i det sivile samfunnet, både der hvor staten ivaretar sentrale styringsfunksjoner og i fravær av effektivt fungerende statsmakt. I noen land fremtrer kombinasjoner av omfattende statsapparater og et sterkt og dynamisk sivilt samfunn. Felles for de aller fleste samarbeidsland er at det offentlige tjenestetilbudet er utilfreds­stillende og langt fra dekker behovene, samtidig som det politiske systemet ofte har gitt begrensede muligheter for deltakelse og påvirkning. Et aktivt og mang­foldig sivilt samfunn kan utgjøre et helt avgjørende grunnlag for folkelig deltakelse og økonomisk og politisk fremgang i utviklingslandene.

Norge gir høy prioritet til å styrke det sivile samfunnet i våre samarbeidsland. Norske bidrag på dette området sikter mot å styrke det sivile samfunn som drivkraft for å nå nasjonale og internasjonale utviklingsmål, for å bidra til at rettigheter respekteres og for å bidra til mer åpne og demokratiske samfunn. Gjennom støtte til konkrete samarbeidsprosjekter mellom norske organisasjoner, bedrifter i Norge og lokale organisasjoner og bedrifter i utviklingsland, gis bidrag til utvikling av bærekraftig økonomisk virksomhet.

Frivillig innsats for å løse felles utfordringer er grunnleggende positivt. Mens fokus i utviklingsdebatten i stor grad er hvordan vi kan bidra til ytterligere å styrke det sivile samfunns positive bidrag til utviklingen i gitte land, er det likevel grunn til å være aktpågivende og selektiv i valg av samarbeidspartnere.

Et stort antall organisasjoner er ikke ensbetydende med reelt mangfold eller et pluralistisk, tolerant samfunn. Organisasjoner kan ha andre politiske eller ideologiske overbevisninger enn de som en fra norsk side anser være positive drivkrefter for rettigheter, demokrati og utvikling. Lokal forankring og verdimessig basis er ingen selvfølge; å unngå giverstyring og derav mang­lende bærekraft er en stor utfordring.

Spesielt i krisesituasjoner med store bistandsoverføringer opplever en eksplosive økninger i antall organisasjoner. Eksempelvis er det i Afghanistan registrert 1200 frivillige organisasjoner, mens det i det palestinske området er over 1500. De fleste av disse er seriøse aktører, men for enkelte aktører kan det synes som om etablering av organisasjoner og medfølgende inntjeningsmuligheter fra bistand blir mål i seg selv – dette er en risiko også i samarbeidsland som ikke er preget av konflikt. En annen utfordring i slike sammenhenger er at bistandsfinansierte organisasjoner utkonkurrerer lokalt baserte institusjoner, inklusive departementer og andre offentlige aktører, i kampen om godt kvalifisert lokal arbeidskraft. Det er ingen enkle løsninger på disse dilemmaene, men de illustrerer behovet for å ha god innsikt i lokale og nasjonale forhold når samarbeidsforhold etableres.

8.2 Organisasjonenes ulike roller

Aktører i det sivile samfunn i utviklingslandene ivaretar en rekke forskjellige funksjoner. De varierer fra lokale, praktisk orienterte aktiviteter eller tjenester som dekker medlemmer eller målgruppers umiddelbare behov, til organisasjoner som bevisst søker å påvirke og endre nasjonal og internasjonal politikk. Nedenfor følger en rekke eksempler på funksjoner som slike aktører ivaretar. Dette er funksjoner norske myndigheter og organisasjoner ønsker å støtte, og som dermed utgjør viktige formål med norsk støtte til sivilt samfunn og frivillige organisasjoner:

• Stille krav til myndighetenes politikk, og samtidig bidra til folkelig forankring og legitimering av sunne politiske beslutningsprosesser.

• Fremme fattige og marginaliserte befolkningsgruppers interesser på lokalt plan og i nasjonale politiske prosesser, inklusive utsatte grupper som funksjonshemmede, urfolk og andre minoriteter.

• Fremme barns rettigheter, velferd og i særdeleshet barns rett til medvirkning.

• Bidra til å fremme folkehelse med særlig vekt på å redusere bruken av alkohol og andre rusmidler.

• Fremme respekt for og innfrielse av menneskerettighetene, bekjempe vold og overgrep og arbeide for sosiale rettigheter som minstelønn, retten til å organisere seg og tilgang til offentlige goder for alle, inkludert minoritetsgrupper.

• Fremme likestilling mellom kjønnene og bidra til kvinners deltakelse i sosiale og politiske prosesser.

• Fremme bevaring og styrking av naturressursgrunnlaget og kvaliteten på miljøet lokalt og nasjonalt.

• Fremme godt styresett og god offentlig forvaltning lokalt og nasjonalt, ikke minst gjennom kampanjer for økt åpenhet omkring statens inntekter og utgifter; herunder kampen mot korrupsjon i både offentlige og private sfærer av økonomien; og slik fungere som viktig korrektiv til statlig maktutøvelse.

• Overvåke måloppnåelse og kvalitet på offentlig politikk, for eksempel med hensyn til hvorvidt ressurser tiltenkt gitte målgrupper i lokalsamfunn faktisk kommer frem; gjennom spesifikke overvåkingsprogrammer så vel som gjennom den offentlige debatt.

• Levere viktige sosiale tjenester enten i fravær av offentlig dekning av slike behov, eller i samarbeid med offentlige aktører.

• Bidra til spredning av informasjon og kunnskap om samfunnsmessige utfordringer som hiv/aids, degradering av livsviktige naturressurser som jordsmonn og ferskvann samt forebygge alkohol- og stoffmisbruk etc.

• Bidra til dekning av umiddelbare behov for livsoppholdelse, enten i akutte krigs- og nødssituasjoner, eller i andre tilfeller hvor mer regulære kanaler for økonomisk virksomhet og statlige støttefunksjoner ikke fungerer, samt bidra til å fremme fred og forsoning lokalt og nasjonalt.

• Fremme økonomisk utvikling i lokalsamfunnene, f.eks. gjennom samarbeid om opplæringstiltak og felles innsats og organisering av f.eks. vannforsyning, veiforbindelse, markeder, skogplanting, mm.

• Bistå med å utvikle identitet og kulturelt mangfold, herunder trygge oppvekstvilkår og muligheter for lek og idrettslig og annen utfoldelse. 1

Den norske bistanden til sivilt samfunn i utvik­lingslandene dekker alle disse områdene. Tradisjonelt har tjenesteleveranser som supplement til offentlige ytelser vært det største område i bistandsvolum. Volumet blir stort fordi det her ofte er snakk om både drift av sykehus, skoler og sosiale tjenester. I en rekke utviklingsland er ikke-statlige aktører tungt involvert i helse- og utdanningssektoren, inklusive mange partnere til norske frivillige organisasjoner. Tendensen blir forsterket under og etter voldelige konflikter, hvor statsapparatet bare i liten grad har kapasitet til å møte denne typen behov. Samtidig er det interessant å notere at tiltak rettet mot godt styresett blir en stadig viktigere del av arbeidet gjennom de norske organisasjonene. 20 prosent av NORADs støtte til og gjennom de norske organisasjonene i 2003 gikk til arbeid for godt styresett. Norske myndigheters forventninger til organisasjonenes arbeid og grad av samordning med lokale myndigheters utviklingsplaner vil naturlig variere i forhold til sentrale karakteristika ved landenes styresett og ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter.

Det går ikke noe skarpt skille mellom tjenesteleveranser på den ene side og arbeidet med å styrke samarbeidspartneres kapasitet og arbeidet med å gi marginaliserte grupper en stemme i samfunnsdebatten på denne annen. Ansvaret for levering av slike tjenester gir organisasjonene – de lokale så vel som de internasjonale samarbeidspartnerne, forankring og legitimitet i lokalsamfunnene: man er opptatt av praktisk forbedring av hverdagen til folk flest. Dette kan igjen gi utgangspunkt for utvikling av programmer med krav om godt styresett og rettferdig fordeling av inntekter fra myndighetenes side. Norske myndigheter har en klar forventning om at organisa­sjonene også som tjenesteleverandører har som en viktig målsetning bl.a. å styrke lokale medspilleres organisasjon og kapasitet.

En sentral rolle for de norske organisasjonene er derfor å bidra med kompetanse og erfaring som styrker de lokale partnerne, og setter dem bedre i stand til å ta ansvaret for egen utvikling. Fra selv å gjennomføre utviklingsprosjekter er de norske organisasjonene i dag i mye større grad partnere til organisasjonene i sør som har hovedansvaret for gjennomføringen av prosjektene. I en slik rollefordeling blir det avgjørende at den norske organisasjonen kan bidra med en merverdi. En tydelig merverdi er derfor en forutsetning for støtten som kanaliseres gjennom norske organisasjoner.

Organisasjoner kan defineres på en skala hvor det ene ytterpunktet er ren tjeneste­levering og det andre er rent politisk arbeid. En rekke, trolig de fleste, norsk-støttede initiativer ligger midt mellom disse «ekstremene». Blindeforbundets samarbeid med sin søsterorganisasjon i Nepal gir bedre service til blinde i landet, og styrker deres felles politiske plattform. Røde Kors har over lengre tid bidratt til å styrke sin søster­organisasjon i Mosambik; resultatet er sterkere organisasjon, mer effektiv levering av sosiale tjenester og politisk mobilisering i lokalsamfunnet. Flyktningerådets TEP-program («Teacher Emergency Package») utdanner lærerinstruktører som igjen har undervist lærere om barns rettigheter og hiv/aids-holdninger under og etter borgerkrigen i Angola. Dette kan ses som en leveranse av utdanningstjenester med en klar langsiktig målsetning som kompetansebygging.

Støtte til sivilt samfunn er ofte svært målgruppefokusert og lokalmiljøforankret. Målgrupper som ofte er særlig utsatt tilgodeses spesielt i arbeidet. Dette gjelder støtte til å fremme rettigheter og levekår for kvinner, for mennesker med funksjonsnedsettelse, barn eller urfolk. Det er en sentral forventning fra norske myndigheters side at organisasjonene som mottar støtte fra Norge, er innrettet på å styrke gruppers rettigheter, enten ved å levere tjenester som bidrar til å oppfylle gruppers sosiale og økonomiske rettigheter – eller ved å bidra til å gi marginaliserte grupper en stemme til å hevde egne interesser og rettigheter.

8.3 Frivillige organisasjoner som partnere i utviklingssamarbeidet

Ulike roller i det sivile samfunnet betyr forskjellige muligheter og forventinger til organisasjoner som mottar finansiering fra land som Norge. Direkte tjenesteleveranser innebærer tydelige krav om at organisasjonene – norske såvel som partnere i Sør – koordinerer virksomheten med det aktuelle landets myndigheter, nasjonalt eller lokalt, og forholder seg til fattigdomsstrategier og andre styringsverktøy som angir prioriteringer på nasjonalt eller lokalt plan. Organisasjonene må også forholde seg aktivt til andre givere og aktører innenfor rammen av sektor- og fattigdomsstrategier. Generelt innebærer støtte over regionbevilgningene eller kanalisering av midler til levering av grunnleggende tjenester innenfor rammen av det alminnelige utviklings­arbeidet, at norske myndigheter må ha større grad av styring over innretningen av arbeidet og hvordan det passer inn i det brede utviklingssamarbeidet.

Med dagens klare fokus på giversamarbeid og sektorstøtte må også de store frivillige organisasjonene inkluderes bedre i det bredere samarbeidet på landnivå. Samtidig må organisasjonenes uavhengighet og ulike roller respekteres. Det innebærer at mens organisasjoner som leverer en rekke helsetjenester forventes å samordne disse innenfor rammen av landets fattigdomsstrategi eller sektorprogram for helsesektoren, kan andre organisasjoners rolle være å gi stemme til aktører som er kritiske til de aktuelle myndigheters politikk. Denne balansegangen krever god rolle- og politikk-forståelse hos alle parter i utviklingssamarbeidet. For tjenesteytende organisasjoner bør uansett dagens sterke vekt på koordinering, harmonisering og nye bistandsformer sees på som en viktig mulighet. Gjennom de fora som nå eksisterer for dialog og koordinering har også organisasjonene en mulighet til å gjøre sin stemme hørt. Dette er verdifullt også for myndighetene og giversamfunnet.

Situasjonen i land som er under gjenoppbygging etter langvarige krigshandlinger demonstrerer behovet for god dialog mellom offentlige og frivillige aktører. Organisasjonenes spisskompetanse og fleksibilitet gir dem komparative fortrinn i den umiddelbare gjenoppbyggingsfasen etter en fredsslutning. Imidlertid fordrer ofte statsbygging, som raskt blir en sentral prioritet i denne typen situasjoner, andre typer kompetanse som gjerne primært finnes i multilaterale organisasjoner eller i offentlige departementer og direktorater i utviklede land. Organisasjonene må derfor være innstilt på svingninger i bevilgningene over tid, avhengig av hvilke oppgaver som skal løses. Dette vil være særlig aktuelt i forhold til humanitære bevilgninger og overgangs­bistand. Samtidig vil en fra norske myndigheters side bestrebe seg på en åpen dialog om disse avveiningene og dermed størst mulig forutsigbarhet for organisasjonene.

Det stilles i prinsippet samme krav til kvalitet og målstyring for frivillige organisa­sjoners innsats som for annet utviklingsarbeid. Frivillige organisasjoner som er tjenesteleverandører må også demonstrere evne og vilje til å skape bærekraftige løsninger som ikke faller sammen om internasjonal partner trekker seg ut. Organisasjonsbygging og lokalt demokratiarbeid fordrer at norske eller internasjonale organisasjoner som bidrar, både vet mye om hvordan organisasjonslivet fungerer i eget land, og samtidig anvender egne erfaringer med respekt for og innsikt i de store forskjellene mellom for eksempel Norge og Mosambik. Støtte til organisasjons­oppbygging til organisasjoner i Sør som driver aktiv politisk virksomhet og opposisjon krever god kultur- og politikkforståelse.

Det gis betydelig støtte til norske organisasjoner for at de skal drive informasjons­arbeid og øke kunnskap og engasjement om utviklings- og nord/sør-spørsmål i Norge. Et utvalg har nylig gjennomgått kvalitet og innretning på denne informasjons­virksomheten. Regjeringen vil trekke veksler på utvalgets arbeid i den videre vurdering av innretning på og organisering av støtten til informasjon om utviklings- og nord/sør-spørsmål.

Samfunnsmessig forankring i Norge

Mesteparten av norsk støtte til sivilt samfunn i utviklingsland går gjennom norske frivillige organisasjoner. Dette skjer ut fra en overbevisning om at disse organisasjonene, med forankring i norske tradisjoner og samfunnsliv, har gode forutsetninger for å formidle grunnleggende verdier for samfunnsbyggende virksomhet inn i det sivile samfunn i utviklingslandene. Organisasjonene gir unike bidrag til både bredde og dybde i den norske kontaktflaten mot utviklingslandene, og bidrar til å opprettholde et kontinuerlig sterkt engasjement for utviklingslandenes utfordringer i den norske befolkningen. Erfaring og kunnskap om hvordan organisasjonene jobber i Norge, og om dynamikken mellom stat, sivilt samfunn og marked her hjemme, er viktige elementer som norske myndigheter ønsker blir formidlet inn i samfunnslivet i de enkelte samarbeidsland. Vennskaps- og kommunesamarbeid, slik det nå organiseres gjennom Vennskap nord/sør og Kommunenes Sentralforbund, har også vist seg å gi løfterike muligheter for erfaringsutveksling og kompetanseoverføring av denne typen.

Den folkelige forankringen i det norske samfunnet har stått helt sentralt i forestillingen om det frivillige Norge. Et aktivt engasjement av et betydelig antall medlemmer eller faste bidragsytere, med mulighet for deltakelse i og påvirkning av organisasjonens virksomhet, samt mulighet til å mobilisere frivillig engasjement er en styrke – ikke minst i utviklingspolitikken. Graden av folkelig forankring i det norske samfunnet varierer imidlertid sterkt mellom organisasjonene, både fordi målgruppene, både i Norge og ute, er svært forskjellige, og fordi det har vært betydelige endringer i organisasjonsstrukturen i Norge i de senere år.

Antallet tradisjonelle medlemmer i norske organisasjoner har gått ned. Organisa­sjonene preges av at medlemmer/sympatisører skifter hyppig – og at engasjementet på lokalt nivå er svekket. Det nasjonale nivået har fått relativt større betydning enn det lokale. Dette betyr at organisasjonene som uttrykk for bredt folkelig engasjement i noen grad har veket plassen for organisasjoner som kan ha stor folkelig appell, men som likevel ikke har en stor aktiv medlemsmasse som utgjør ryggraden i organisasjonens konkrete arbeid.

Vi ser videre organisasjoner der mindre grupper engasjerte utvikler spesialiserte kunnskaper eller aktiviteter, uten legitimitet som er basert på bred folkelig oppslutning. Uformelle nettverk, aksjoner og profesjonelle lobbyister kan i enkelte sammenhenger ofte være mer fremtredende enn de tradisjonelle, medlemsbaserte organisasjonene. Folkelig forankring kan også være liten regnet i antall medlemmer, men samtidig kan organisasjonen ha god forankring i det miljøet organisasjonen representerer – flere av organisasjonene som representerer mennesker med funksjonshemning er eksempler på dette.

Den sterke veksten i fadderbaserte bistandsorganisasjoner, samt innføring av fadderordninger hos etablerte aktører, reflekterer også en del av endringene i organisasjons- og aktivitetsmønstre. Disse organisasjonene mobiliserer betydelige midler fra befolkningen, et positivt engasjement i Norge og voksende spekter av aktiviteter i utviklingslandene.

Offentlig støtte til nye organisasjoner må vurderes kontinuerlig. I disse vurderingene må hensynet til den mest effektive bruk av samlede bevilgninger og målsetningen om å bidra til samarbeid og samordning av utviklingstiltak i tråd med prinsippet om nasjonalt eierskap i fattigdomsarbeidet inngå (jf. kap 5). Generelt innebærer vekst i antallet aktører som søker om støtte, at det blir økt konkurranse om tilgjengelige ressurser.

Profesjonalisering

Et annet trekk ved utviklingen i de frivillige organisasjoner som er aktive i utviklings­arbeidet, er den tiltakende graden av profesjonalisering. Organisasjonene er i mindre grad frivillige organisasjoner i den forstand at det operative arbeid i liten grad utføres av frivillige – de opererer mer og mer på profesjonell basis. Som kanaler for betydelige bistandsmidler er dette i og for seg en ønsket og nødvendig utvikling. Spørsmålet om organisasjonenes fortrinn som leverandører av tjenester i forhold til annen form for kanalisering av bistanden, som multilaterale organisasjoner eller konsulentselskaper, må for mange formål være en del av vurderingen av hvilken kanal som bør velges til enhver tid. Dette betyr at organisasjonene generelt kan forvente økt konkurranse om midlene og økte krav til tydeliggjøring av utviklingseffekt og kostnadseffektivitet av organisasjonenes innsats.

Utviklingspolitisk profesjonalitet har imidlertid en rekke dimensjoner. En egenskap som i stor grad finnes i frivillige organisasjoner, er evnen til å bygge og opprettholde partnerskap og allianser med samarbeidspartnere i sør. Kapasitetsbygging i sivil sektor i utviklingsland er en meget viktig målsetning for frivillige organisasjoners virke innenfor utviklingsarbeidet. Dette fordrer kapasitet til kompetanseoverføring over tid. Mange frivillige organisasjoner har også nettverk som har stor horisontal så vel som vertikal spredning. Dette innebærer mulighet for å formidle synspunkter og innsats både fra befolkning til ledelse på nasjonalt nivå – og til å formidle synspunkter internasjonalt og bidra til bevegelse i forhold til viktige spørsmål. Her er kampanjen mot landminer, gjeldsbevegelsen og antikorrupsjonsarbeidet gode eksempler. Profesjonalitet berører også viktige strategiske kvaliteter som organisasjonsbygging, evne til strategisk og metodisk videreutvikling og læring.

En viktig dimensjon ved de frivillige organisasjonenes rolle i norsk samfunnsliv er at de selv skaffer til veie betydelige beløp til sin utviklingsrettede og humanitære innsats. Det finnes ikke pålitelige tall for hvor mye midler som mobiliseres på denne måten, men det må antas at organisasjonene hvert år mobiliserer minst en milliard kroner i året til utviklingsformål. Men her er det også store forskjeller i hvor stor andel av organisasjonenes virke som finansieres gjennom egne midler. Et fåtall organisasjoner får alle eller nesten alle sine inntekter gjennom egen innsamling. En rekke organisasjoner er avhengige av det offentlige for 70-80 prosent av virksomheten i gjennomsnitt. Flere organisasjoner har også virksomhet som i sin natur må betegnes som rene oppdrag i den forstand at det offentlige fullfinansierer programmer eller virksomheter som løper over flere år.

Mange land har sterkere filantropiske tradisjoner enn Norge, og i slike land utgjør private midler generelt en større del av finansieringen av organisasjonenes virksomhet enn det som er tilfellet i Norge. Konkurransen om midler er stor – med tanke på at organisasjonene kan søke om offentlige midler med bakgrunn i en 10-prosent egenandel, kan en innsamlet krone bety langt større sluttbidrag for en enkelt organisasjon. Det er positivt at en rekke organisasjoner legger stor vekt på å henvende seg til publikum og få publikums økonomiske støtte til sin virksomhet. Det må ses som udelt positivt at kanaler for å vise privat engasjement i utviklingsarbeidet er lett tilgjengelige i det offentlige rom. Konkurransen om midler bidrar også til å spre informasjon og skape interesse for utviklingsspørsmål.

Det må imidlertid i denne virksomheten som i andre virksomheter, forutsettes at det er godt innsyn i den praksis som følges, og at givere er innforstått både med innholdet i den kontrakt som inngås og hvilke kostnader innsamlingsmetodene innebærer. En må kunne være sikker på at innsamlinger foregår på en generelt betryggende måte. Regjeringen vil se nærmere på muligheten til å etablere felles kvalitetssikrede kontrollmetoder for organisasjonenes innsamlingsvirksomhet. Et hovedformål må være å bidra til større åpenhet rundt innsamlingsvirksomheten og kanaliseringen til innsamlingsformålene.

For en del av organisasjonenes virksomhet kreves egenandel – men det er ingen automatisk sammenheng mellom egenandeler og tilskudd. Fra myndighetenes side er forventningene til at organisasjonene bidrar med egenandeler i arbeidet med utviklingsspørsmål avhengig av i hvor stor grad organisasjonene kan sies å utføre direkte oppdrag fra myndighetene. Der hvor tiltaket er et rent oppdrag fra Utenriksdepartementet eller NORAD, som eksempelvis innen humanitært arbeid, gis full finansiering og det forventes ikke egenandel. Det hender likevel organisasjonene selv ønsker å bidra med egenandel for å sikre eierskap og oppslutning i egen organisasjon til tiltaket. Der utviklingsarbeidet ikke dreier seg om oppdrag men er basert på søknad har en som regel en egenandel på 10 prosent. Omfanget av innsamlede midler og egenandel bør således ikke være et eget kriterium for tildeling av midler til de frivillige organisasjonene. En rekke forhold spiller inn i vurderingen av tildeling av midler (jf. avsnitt 8.5).

Kombinasjonen av profesjonalisering og det forhold at en meget stor andel inntekter for flere organisasjoners vedkommende stammer fra offentlige bevilgninger, utfordrer organisasjonenes forankring, rolleforståelse og uavhengighet. Dette er en krevende balansegang som i dag står høyt på organisasjonenes og regjeringens dagsorden. Det forventes kritisk refleksjon fra organisasjonene rundt hvilke avveininger organisasjonene gjør i skjæringspunktet mellom folkelig forankring og profesjonalitet. Respekt for organisasjonenes egenart og identitet er viktig. Når organisasjonene inngår som et mer ordinært element i det alminnelige bistands- og utviklingsarbeidet må organisasjonene samtidig være innforstått med de bistandsfaglige vurderinger som må ligge til grunn for tildeling av midler og organisasjonenes virke.

Avhengighet av statlige midler fra givere i nord kan være et vel så stort problem for organisasjoner i utviklingsland. En naturlig oppgave for norske organisasjoner og deres partnere i sør bør derfor være å utforske mulighetene for å skaffe lokalt finansieringsgrunnlag til veie for lokale organisasjoner, og slik på sikt gjøre dem mindre avhengig av internasjonal bistand. Mulighetene for dette vil variere sterkt på tvers av land og regioner, men utfordringen er viktig og utgjør på sikt en sentral forutsetning for et sterkt og uavhengig sivilt samfunn.

Direkte støtte til lokale organisasjoner

Norske myndigheter støtter også en rekke lokale sivilsamfunn-aktører direkte via de norske ambassadene i ulike land. Dette er ofte mindre, målrettede tiltak for å støtte aktiviteter som etter de enkelte ambassadenes vurdering er strategisk viktige i forhold til utviklingspolitiske målsetninger. Denne støtten gir også økt bredde til kontakten med organisasjonslivet i vertslandene og gir verdifull innsikt i sosiale og politiske utviklingstrekk. Gjennom samarbeid med andre givere, f.eks. via flergiverfond, kan også ambassadene bidra til å fremme samarbeidet og harmoniseringen på giversiden i støtten til viktige tiltak i regi av viktige organisasjoner som ikke har norske samarbeidspartnere.

Samtidig er det vanskelige grenseoppganger på dette området. Direkte støtte til lokale frivillige organisasjoner som er tjenesteleverandører må vurderes i forhold til kvalitet på tjenestene og deres rolle i det samlede utviklingsarbeidet i landet. En grunn til at det har begrenset omfang er at slik bistand krever betydelige administrative ressurser for de ambassader som er engasjert. Direkte støtte til for eksempel menneskerettighetsorganisasjoner under regimer med omfattende brudd på rettighetene kan være et svært viktig bidrag, men åpner også for andre problemstillinger, gjerne av mer politisk karakter.

Giverland ser i økende grad denne formen for støtte som et bidrag til å fremme universelle rettigheter som ikke blir respektert i det aktuelle land. Samtidig åpner det for avveininger også om hvor direkte innblanding i andre lands indre forhold bør være. Direkte støtte fra andre land kan også påvirke negativt det generelle synet på en organisasjons legitimitet og dermed også synet på det formål organisasjonen skal fremme. Faren for bistandsavhengighet gjelder her som i tilfeller hvor støtten går gjennom norske frivillige organisasjoner. Norsk arbeid med styresett og rettigheter er en sentral del av den politiske dialogen med samarbeidsland. Formen for støtte til rettighetsarbeid må vurderes i lys av ovennevnte forhold samt av tilgang til andre kanaler for innflytelse som er omtalt nærmere i kapittel 6. Prinsipielt mener imidlertid Regjeringen at denne form for direktestøtte er både nødvendig og får sin legitimitet basert på menneskerettighetenes universelle gyldighet.

Direkte støtte til organisasjoner i sør vil fortsette å bygge på en strategisk analyse av forholdene i det enkelte land, og omfanget av den direkte støtten vil derfor variere fra land til land. Den vil likevel vanligvis utgjøre en relativt beskjeden andel i forhold til den støtten som kanaliseres gjennom de norske organisasjonene.

8.4 Omfang og innretning av støtten til frivillige organisasjoner

Norge gir årlig nærmere 3 milliarder kroner til og gjennom frivillige organisasjoner. Omlag en fjerdedel går til rent humanitære formål, mens resten går til norske og internasjonale organisasjoner som sammen med partnere i Sør leverer tjenester og bygger sivilt samfunn og demokrati. Over 80 prosent av den samlede støtten til frivillige organisasjoner gis til norske aktører og deres nettverk av partnere i utviklingsland. Andelen av de langsiktige midlene som går til prosjekter og programmer i de minst utviklede landene (MUL) er økende, og lå i 2003 mellom 40 og 45 prosent. Samtidig mottok Det palestinske området, Sudan og Afghanistan – alle høyt prioriterte partnere i norsk utviklingspolitikk, 100 millioner kroner hver fra de ulike bevilgningene til frivillige organisasjoner i 2003.

8.5 Prinsipper, kriterier og resultater av bistanden til sivilt samfunn

Til sammen mottar nærmere 100 organisasjoner støtte fra NORAD og UD til aktiviteter og partnere i utviklingsland, hvorav nærmere 30 har langsiktige samarbeidsavtaler med NORAD. De gjeldende retningslinjene for tildeling av midler stiller spesifikke krav til organisatoriske og administrative egenskaper ved organisasjonene som mottar støtte. For den generelle sivilt samfunn-bevilgningen samt for støtte gjennom geografisk og tematisk baserte bevilgninger er hovedregelen at mottakerne må dekke minst 10 prosent av regnskapsførte kostnader med egne midler (egenandel). Åtte prosent av bevilgningene kan benyttes til dekning av administrative kostnader i den enkelte organisasjon. For oppdrag innenfor det humanitære hjelpearbeidet bortfaller kravet om egenandel.

Rammer og kriterier for fordeling av midler til og via frivillige organisasjoner er utviklet over tid i takt med veksten i bistandsvolum og antall organisasjoner. Inntil nå har St.meld. nr. 19 (1995-96) og Stortingets innstilling om denne samt de årlige St.prp. nr. 1 gitt de politiske føringene på hvordan bistanden skal innrettes og hvilke krav som skal stilles til organisasjonene som mottar midlene. Det ble utarbeidet egne retningslinjer for «tilskuddsordninger for norske og internasjonale frivillige aktørers humanitære bistands- og utvik­lingssamarbeid» høsten 2001. Enkelte justeringer til disse ble formulert i St.prp. nr. 1 (2002-2003).

NORAD forvalter to ulike avtaleforhold med norske frivillige organisasjoner. Flerårige samarbeidsavtaler er inngått med vel 30 av de større organisasjonene som har hatt et langsiktig samarbeid med NORAD og ambassadene. I denne sammenheng, samt der hvor organisasjonene inngår i arbeidet som blir finansiert over regionalbevilgningen eller i det humanitære arbeidet, blir det lagt særlig vekt på bistandsfaglig tyngde. Graden av folkelig forankring i Norge vil telle relativt sett mindre. Mindre organisasjoner har enkeltavtaler som er langsiktige på prosjektnivå. Forankring og engasjement innenfor det norske sivile samfunn tillegges større betydning for denne typen organisasjoner.

Gjeldende retningslinjer klargjør generelle prinsipper for bevilgningene, som alminnelige kvalitetskrav, at virksomheten i hovedsak skal omfatte land som er godkjent til å motta offisiell utviklingshjelp (ODA-land). Det har vært en langvarig politikk at det stimuleres til et bredt nord-sør samarbeid mellom likeartede aktører innenfor hele det spekteret som et pluralistisk sivilt samfunn omfatter. Dette gjelder såvel mellom kirkesamfunn som mellom fagforeninger, mellom funksjons­hemmedes organisasjoner, og mellom samvirkeorganisasjoner. I tillegg kommer en rekke organisasjoner som helt målrettet arbeider for å fremme ulike globalt anerkjente rettigheter, som i kampen mot kjønnslemlestelse eller for å styrke urfolks rettigheter innenfor miljøarbeidet.

Dette er rettighetsbasert utviklingsarbeid, basert på globalt anerkjente rettigheter, men også grunnleggende verdier som ligger til grunn for de ulike organisasjonenes virksomhet.

Organisasjonenes oppfordres til å være tydelige på sin egenart, på sitt verdigrunnlag og hva de definerer som sin rolle og merverdi utviklingssamarbeidet. En tilsvarende tydelighet forventes når det gjelder respekten for samarbeidsorganisasjonenes integritet og valgmuligheter. Der norske bistandsaktører er engasjert på flere felt i utvik­lingsland, slik som misjonsorganisasjonene, er det en forutsetning at organisasjonene skiller klart mellom statlig subsidiert utviklingssamarbeid på den ene siden og øvrige sider ved organisasjonenes arbeid på den andre. Et hvert samarbeid vil naturlig måtte rette seg mot en begrenset målgruppe. Like fullt gjelder prinsippet om at resultatet av samarbeidet, og effekten på sikt, skal komme lokalbefolkningen til gode uavhengig av sosial bakgrunn, kjønn, livssyn, politisk oppfatning og etnisk eller kulturell tilhørighet.

Krav til mottakerorientering og målrettethet er en sentral premiss for tildeling av midler. Hovedvekt legges på samarbeid med partnere i det sivile samfunn i det landet aktiviteten foregår, det skal være rom for fleksibilitet og læring, virksomheten skal skje i respekt for nasjonale myndigheters styringsansvar og være bærekraftige.

Humanitær bistand i krise­situasjoner kan imidlertid ilegges mindre strenge krav i forhold til slike faktorer. Retningslinjene fra 2001 legger relativt liten vekt på frivillige organisasjoners bidrag som leverandører av grunnleggende tjenester som utdanning og helsetjenester – det er av de elementer som i etterkant er tydeliggjort i St.prp. nr. 1 og i konsultasjoner mellom regjeringen og frivillige organisasjoner. Retningslinjene gir rammer for hvilke typer avtaler som inngås og hovedprinsipper for rapportering. Det legges vekt på behovet for samordning av virksomheten med andre aktører og myndigheter basert på fattigdomsstrategier, sektorplaner og andre planer innenfor de respektive felt, samt rettighetsfundering av innsatsen på disse områdene. Slik tilpasning vil være et krav for å få finansiering innenfor tjenesteytende virksomhet i samarbeidsland.

Frivillige organisasjoner mottar midler også fra andre poster enn de som er øremerket formål i tilknytning til det sivile samfunn. Bl.a. mottar de støtte fra region­bevilg­ningene. Midler over regionbevilgningene vil generelt bli gjenstand for økt styring for bedre å sikre at de bidrar til å oppfylle tusenårsmålene, oppnår gode og bærekraftige resultater, støtter opp om nasjonale fattigdomsstrategier og bidrar til å styrke nasjonale eller lokale institusjoner og organisasjoner. For frivillige organisasjoners vedkommende vil bl.a. deres evne til å bidra inn i en slik koordinert ressursinnsats med andre givere og landets myndigheter bli tillagt avgjørende vekt (jf. kap.5.5).

Det arbeides mye med å videreutvikle resultat­orientering og rapportering i inter­nasjonalt utvik­lingssamarbeid i dag. Det er allerede innledet et arbeid med de frivillige organisasjoner for å tydeliggjøre den vekt som bør legges på bredere resultater av arbeidet. Dette arbeidet skal forsterkes. Myndighetenes generelle mål- og resultatstyring av de aktuelle bevilgningene omhandles i kapittel 10.

Økningen i volum og den sammensatte og krevende karakteren av bistanden til frivillige organisasjoner, fordrer minst like høy oppmerksomhet rundt kvalitet og prinsipper for samarbeid som i norsk bistand for øvrig. I Innst.S.nr. 3 (2003-2004) etterspør Stortinget en drøfting av kriterier og retningslinjer for bevilgninger til frivillige organisasjoner i norsk bistand. Regjeringen er enig i at mange forhold vedrørende frivillige organisasjoners innsats i utviklingssamarbeidet fortjener utdypning, og noen generelle trekk i denne diskusjonen er behandlet i avsnitt 8.3.

Målet for utviklingssamarbeidet er fattigdomsreduksjon. Resultatene måles i samarbeidslandene. Offentlige midler som bevilges til utvik­lingsformål må til enhver tid vurderes med hensyn til hvilke kanaler som i ulike sammenhenger bidrar best til måloppnåelsen i hvert land.

Regjeringen legger i utgangspunktet til grunn at en fortsatt ønsker et bredt mangfold av organisasjoner involvert i utviklingspolitikken, og at retningslinjer for tildeling av midler må være fleksible nok til å tillate en slik bredde. I arbeidet fremover må det også legges vekt på å se hvordan giversamarbeid og nasjonalt eierskap, nye samarbeids­former og betydningen av å bygge kapasitet i lokale og nasjonale organisasjoner reflekteres bedre i frivillige organisasjoners innsats for fattigdoms­bekjempelse og i vurderinger av hvilken type kanal som velges i ulike sammenhenger.

Regjeringen ser behov for en dypere drøfting av sentrale utfordringer i samarbeidet mellom myndighetene og de frivillige organisasjonene. Regjeringen vil derfor ta initiativ til opprettelsen av et eget utvalg for å vurdere resultater i bistanden gjennom frivillige organisasjoner. Utvalget vil trekke veksler på den omfattende kompetansen og erfaringsgrunnlaget som ligger i forvaltningen, i de frivillige organisasjonene, hos internasjonale samarbeidspartnere og også den voksende akademiske debatten om frivillige organisasjoner og sivilt samfunns rolle i utviklings- og demokratiprosesser.

Utvalget vil bli anmodet om å vurdere en rekke sider ved bruken av frivillige organisasjoner som kanal for utviklingsinnsats, vedrørende virkningen av arbeidet med å styrke sivilt samfunn i utviklingsland, med å levere grunnleggende tjenester, og styrke rettigheter og utsatte gruppers situasjon. Utvalget vil bli bedt om å se på frivillige organisasjoners innsats for giversamarbeid og helhetlig utviklings­innsats. Det er naturlig at utvalget ser på ulike og endrede organisasjonsformer i sammenheng med disse problemstillingene.

Regjeringen vil legge utvalgets anbefalinger til grunn for en drøfting av grunnlaget for kanalisering av bistandsinnsats gjennom frivillige organisasjoner i regi av NORAD og UD.

Regjeringen vil:

• fortsatt legge stor vekt på frivillige organisasjoners innsats for å bidra til internasjonale utvik­lingsmål, styrke demokrati- og rettighetsarbeid og utsatte gruppers situasjon, og holde tilskuddene til dette arbeidet på et fortsatt høyt nivå.

• drøfte konklusjonene fra et utvalg nedsatt for å vurdere frivillige organisasjoner som kanal for utviklingssamarbeid for å sikre en mest mulig effektiv og resultatorientert norsk bistand i tråd med tusenårsmålene og andre sentrale nasjonale og internasjonale målsettinger