10 Resultatfokus og kvalitetssikring i utviklings­samarbeidet

10.1 Resultater krever felles innsats

Bistanden skal gi resultater. Det er felles innsats, fra utviklingslandene selv og fra ulike bilaterale og multilaterale givere, som gir resultater. Utarbeidelse av nasjonale fattigdoms­strategier og samling om tusenårs­målene, kombinert med økt vekt på giversamarbeid og nye bistandsformer, gir bedre mulighet for å se ulike innsatser i sammen­heng og til å vurdere hva slags innsats som skal til for at overordnede mål skal kunne nås. Bistanden utgjør en liten del av den samlede ressursinnsats og norsk bistand utgjør en liten andel av den samlede bistanden til hoved­samarbeids­landene og andre samarbeidsland. Eksempelvis utgjorde den samlede norske bilaterale bistanden til de sju nåværende hoved­samarbeids­landene i gjennomsnitt 3,1 prosent av den samlede bistanden til disse landene i årene 2000-2002. Resultater på nasjonalt nivå i utvik­lings­­landene kan ikke direkte tilskrives spesifikke prosjekter eller programmer som støttes fra Norge eller andre givere. Dette er en erkjennelse som det er bred enighet om internasjonalt.

Enighet om overordnede felles mål har også bidratt til å legge bedre til rette for et bredt samarbeid om vurdering av mål- og resultatoppnåelse i utviklingslandene og om hvordan dette best kan gjøres. Internasjonale evalueringer og studier bidrar til felles læring om hva som skal til for å øke kvaliteten.

Utfordringene er imidlertid store, i utviklingslandene såvel som på giversiden. I tillegg til å fokusere på hvorvidt det enkelte utviklingstiltak frembringer de forventede resultater på en målrettet og effektiv måte, vektlegges at utviklingstiltakene er i samsvar med nasjonale prioriteringer og behov og bidrar til at tusenårs­målene kan nås. De overordnede målene for fattigdomsbekjempelse utgjør grunnlaget for å bestemme hvilke tiltak som bør settes i verk, sett i lys også av en vurdering av kapasitet, tilgang på finansielle ressurser og mulig betydning av eksterne faktorer

Utforming av klare og realistiske mål, etterprøvbare indikatorer og kvalitativt bedre rapportering fra samarbeidspartnere i utviklingslandene, er grunn­leggende forutsetninger for å kunne foreta gode vurderinger av hva landene faktisk oppnår. Likeledes må det i dialogen legges vekt på resultatoppnåelse og partene i utviklingssamarbeidet må vise evne og vilje til læring og endring.

Utviklingslandene har generelt, i likhet med forvaltningstradisjoner i vestlige land, hatt tradisjon for å fokusere på aktiviteter og hvordan midlene er benyttet, snarere enn resultater og samfunnsmessige virkninger. Internasjonal bistand må derfor bidra til å styrke utviklingslandenes kompetanse og kapasitet på dette området. Slik institusjons­styrking tar tid. Heller ikke de industria­liserte landene har lange og sterke tradisjoner for resultatbasert styring i egen offentlig virksomhet, noe som gjør at også giverne fortsatt står overfor utfordringer når det gjelder å endre fokus i den utviklingspolitiske dialogen.

På norsk side har man gjennom St.prp. nr. 1 (2003-2004) påbegynt arbeidet med en mer systematisk og helhetlig fremstilling av mål og resultater innenfor utviklings­samarbeidet, bl.a. med vekt på nasjonale mål og resultater Norge bidrar til i hovedsamarbeidslandene og andre samarbeidsland. Samtidig skal det rapporteres systematisk på resultater som oppnås med norsk bistands medvirkning. I den grad det er mulig og hensiktsmessig skal disse knyttes til tusenårsmålene. En slik omlegging er imidlertid krevende og er en prosess som vil måtte gå over flere år, også fordi dette er et felt som er under utvikling internasjonalt.

Regjeringen arbeider på mange områder med å styrke kvalitetssikringsarbeidet i bistanden. Om­organiseringen av forvaltningen av utviklingssamarbeidet er et bidrag til dette. Kvalitetssikring skal vektlegges sterkere både hjemme og på utenriks­stasjonene, samtidig som kravene til kvalitetssikring og risikovurdering skal tilpasses det enkelte tiltaks størrelse og kompleksitet.

Utviklingssamarbeidet foregår innenfor en ramme der resultatene er avhengige av mange ulike forhold. Norge har bevisst satset på å ha utviklingssamarbeid med flere av de fattigste landene i verden, og Regjeringens mål om at minst 40 prosent av den samlede bilaterale bistanden skal gå til de minst utviklede landene er allerede nådd. Det er videre bred politisk enighet om at Norge skal yte betydelig bistand til land som er preget av samfunnsmessige konflikter og ikke minst land som nylig har avsluttet en voldelig konflikt. Å drive utviklingssamarbeid i de fattigste landene og i land preget av konflikt vil generelt nødvendigvis være forbundet med høy risiko, ikke minst når det gjelder bærekraft og samfunnsmessige virkninger av samarbeidet.

Tidsperspektivet blir således også viktig. Mange samarbeidsland er preget av til dels store institusjonelle svakheter og har svake tradisjoner for godt styresett, noe som i seg selv representerer risikofaktorer. I mange land reduseres også forutsigbarheten i utviklingsprosessen av f.eks. helsetrusler som hiv/aidsepidemien eller natur­katastrofer. I tillegg er disse landene ofte svært sårbare for endringer i internasjonale ramme­betingelser, det være seg endrede priser på verdensmarkedet, endringer i omfanget av utenlandske investeringer, eller i bistandsvolum. Ønsket om å bidra til langsiktig utvikling og fattigdomsreduksjon i de fattigste landene og i land preget av konflikt forutsetter vilje til å akseptere at det foreligger ikke ubetydelig usikkerhet og risiko knyttet til måloppnåelse. Risiko kan reduseres, men ikke elimineres. Det forutsettes at man fra norsk side, eventuelt sammen med samarbeids­partnere og andre givere, sørger for at relevant risiko identifiseres og analyseres, og at det treffes tiltak for om mulig å redusere sannsynligheten for negative hendelser eller utviklingstrekk og begrense eventuelle skadevirkninger, til et akseptabelt nivå.

10.2 Utviklingslandenes ansvar – kompetanse og kapasitet må styrkes

Nasjonalt eierskap hos mottaker er et prinsipp som også andre givere i økende grad legger til grunn for sitt utviklings­samarbeid og som innebærer en rolle- og ansvars­fordeling mellom mottaker og givere. Det er videre en økende erkjennelse internasjonalt av at giverne må tilpasse sitt utviklingssamarbeid til de prioriteringer og mål som fastsettes i strategier for fattigdomsreduksjon og andre nasjonale plan­dokumenter som utarbeides i mottakerlandene. Nasjonalt eierskap innebærer videre i prinsippet at planlegging, gjennomføring og oppfølging av utviklingstiltak så vel som rapportering om oppnådde mål og resultater i hovedsak er mottakers ansvar, uavhengig av om samarbeidet dreier seg om stat-til-stat bistand eller bistand gjennom multilaterale eller frivillige organisa­sjoner. Planlegging og gjennomføring skjer imidlertid i nær dialog og med tett oppfølging fra giverne. Det er med andre ord mottaker som har hoved­ansvaret for at de mål og resultater som man har fastsatt og blitt enige med giverne om, faktisk blir nådd. Videre er det mottakers ansvar, i dialog med giverne, å utarbeide indikatorer for mål- og resultatoppnåelse og for å utvikle systemer for rapportering om resultater.

Prinsippet om nasjonalt eierskap og gjennomføring fratar imidlertid ikke norske bistands­myndigheter ansvaret for resultatretting og kvalitetsstyring av norsk innsats. Arbeidet foregår i stor grad i samarbeid med mottakere og andre givere.

Utviklingsland som har utarbeidet nasjonale fattigdomsstrategier, vil utarbeide rapporter, gjerne årlig, om fremdriften i arbeidet med å nå de oppsatte målene. Disse rapportene forventes å bli sentrale i givernes dialog med myndighetene, både om den dokumenterte fremdriften og om kvaliteten på rapporteringen. Norge arbeider for å endre dialogen mellom givere og mottakere fra fokus på gjennomføring til fokus på resultater. For å kunne utvikle gode rapporter, utarbeides det i mange land nye systemer for overvåkning og evaluering som er tilpasset prioriteringer og mål i de ulike lands fattigdomsstrategier. Slike systemer er under utvikling i Tanzania, Mosambik, Uganda, Nepal og Vietnam. I land hvor faktabasert resul­tat­rappor­tering er mangelfull, kan partene innhente informasjon om oppnådde resultater også gjennom felles gjennomganger, feltbesøk og lignende.

Det utarbeides også andre rapporter som omhandler nasjonale utviklingstrekk, herunder rapporter om fremgangen i arbeidet med å nå tusenårsmålene. UNDP har hittil spilt en viktig rolle i dette arbeidet, men siktemålet er at myndighetene i hvert enkelt utviklingsland skal ha ansvaret for denne rapporteringen. Landene skal selv bestemme hvor ofte slike rapporter vil bli utarbeidet. Det vanlige vil være intervaller på fra tre til fem år. Det tas sikte på at det skal foreligge landrapporter for alle utviklings­land i løpet av 2004.

Forventningene til utviklingslandenes rapportering er store. Men det er urealistisk å forvente at alle utviklingsland skal få til en tilfredsstillende resultatrapportering på alle nivåer i den nærmeste fremtid. Endringer i forvaltningspraksis tar tid, og data­grunnlaget såvel som analysekapasiteten må styrkes i de fleste land. Det er en viktig oppgave for giverne å bidra til å styrke utviklingslandenes institusjonelle kapasitet og kompetanse til å foreta resultatrettet rapportering.

10.3 Giversamarbeid og samarbeid med myndighetene

Spørsmålet om hvordan industriland og utvik­lingsland, både hver for seg og i fellesskap, kan forbedre kvaliteten og resultatstyringen i utvik­lingssamarbeidet, har nå stor oppmerksomhet hos de fleste bistandsmyndigheter og -organisasjoner.

Det internasjonale arbeidet med å fremme et resultatrettet utviklingssamarbeid bygger på prinsipper om nasjonalt eierskap, giverharmonisering og tilpasning til mottaker­landenes prioriteringer, systemer og prosedyrer som nedfelt i arbeidet med oppfølging og iverksettelse av Roma-erklæringen fra 2003 om harmonisering av utvik­lings­bistand (nærmere omtalt i kap.5):

• Bistandsorganisasjonene bør legge til grunn og støtte samarbeidslandets egne prioriteringer, mål og resultater, hvilket innebærer at en tar utgangspunkt i deres nasjonale utviklings-/fattigdomstrategier, og legger til grunn mottakernes egne budsjett-, rapporterings- og oppfølgingssystemer der disse har tilfreds­stillende kvalitet.

• Giverne bør derfor bidra til å styrke samarbeidslandets egne institusjoner, systemer og kapasitet til å planlegge, gjennomføre, dokumentere og evaluere egne utviklingsprosesser. Parallelle giverstyrte mekanismer og prosesser bør unngås.

• Giverne bør koordinere seg under utviklingslandets ledelse og fremme praktisk samarbeid når det er mulig.

Innenfor OECDs utviklingskomite DAC pågår det nå et viktig arbeid med sikte på å komme til enighet om mer konkrete prinsipper for resultatrettet utviklingssamarbeid og om felles tilnærminger i vurderinger av resultatoppnåelse. Arbeidet skjer i nært samarbeid med Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene og FN-systemet.

Den dialogen som Norge, ofte i samarbeid med andre givere, har med samarbeids­landets myndigheter om fattigdomsstrategier, styresett og sektorpolitikk, inngår som en integrert del av utviklingssamarbeidet. Innføringen av nasjonale fattigdoms­strategier, enigheten om tusenårsmålene og økende bruk av bistandsformer som sek­tor­pro­gram­mer og budsjettstøtte, gjør at dialogen med mottaker om mål og resultater primært skjer i samarbeid med andre givere. I enkelte land med mer begrenset og prosjektorientert bistandsportefølje skjer dialogen fremdeles på bilateral basis.

I samfinansieringen med andre givere er det et viktig siktemål at den administrative belastningen på mottakerlandets myndigheter skal reduseres bl.a. ved at samme rapporter sendes til alle involverte givere. Disse rapportene diskuteres i felles fora. Givernes vurderinger av den mottatte resultatrapporteringen eller av andre aspekter ved kvalitetssikringen, kan være basert på arbeid foretatt av en eller flere av giverne.

Et utstrakt giversamarbeid ligger eksempelvis som oftest til grunn for beslutninger om og i oppfølgingen av budsjettstøtte. Her vil i regelen både Det internasjonale valuta­fondets og Verdensbankens vurderinger av landenes budsjetter og fattigdomsstrategier være viktige deler av beslutningsgrunnlaget. Som medlem i den nordisk-baltiske valggruppen, bidrar Norge til beslutningene om de enkelte lands nøkkeldokumenter i organisasjonenes styrer. Videre vil en rekke bilaterale givere også samarbeide om felles krav, vurderinger, rapportering og gjennomganger med samarbeidslandets myndigheter.

10.4 Hva er kvalitet?

Kvalitetssikring omfatter hele arbeidet med utvik­lings­tiltak, herunder planleggings- og gjennom­føringsfasene såvel som rapportering og læring. OECDs utviklingskomite anbefaler at følgende kriterier legges til grunn ved evaluering av utvik­lings­tiltak. Disse kriteriene benyttes også i forhåndsvurderinger ved faglig kvalitetssikring:

• Måloppnåelse: At tiltaket forventes å føre til de resultater som er identifisert.

• Effektivitet/produktivitet: At tiltaket er kostnadseffektivt og gir resultater som står i forhold til de ressursene som går med.

• Virkninger: At tiltaket oppnår resultater på tiltaksmålene og eventuelt utviklingsmålene, og om det forekommer andre positive eller negative virkninger.

• Relevans: At tiltaket og formålet er relevant i forhold til nasjonale prioriteringer og behov.

• Bærekraft: At tiltaket og de positive virkninger vil vedvare etter at bistanden er avsluttet. Tiltaket bør være bærekraftig både institusjonelt ved at nasjonale institusjoner bidrar til varige effekter og at landet har eierskap til tiltaket, og økonomisk ved at tiltaket kan drives videre med de ressurser landet har til rådighet, sosiokulturelt og mht. miljø og naturressurser.

Kravene til forhåndsvurdering må imidlertid tilpasses utviklingstiltakenes størrelse og kompleksitet. Ikke alle kriteriene er like relevante for alle tiltak. For mindre innsatser er det naturlig å legge til grunn en mindre ressursbruk i planlegging og forhåndsvurdering slik at planleggingskostnadene står et rimelig forhold til de ressurser som skal brukes i gjennomføring av tiltakene.

Målgrupper ikke en god indikator på resultatoppnåelse

En viktig begrunnelse for norsk utviklingssamarbeid er å bidra til å styrke samarbeids­landenes evne til å bekjempe fattigdommen. Bidrag til institusjonsutvikling og bedring av rammebetingelser for økonomisk vekst er av avgjørende betydning for at utviklings­landene skal kunne nå målene i de nasjonale fattigdomsstrategiene og ikke minst for at de på sikt skal bli mindre bistandsavhengige. En vesentlig del av det norske utviklings­samarbeidet, særlig bistand som kanaliseres gjennom stat-til-stat samarbeidet og multilaterale organisasjoner, har således som formål å styrke utvik­lings­landenes evne til å gjennomføre en politikk som oppnår resultater, fremmer utvikling og reduserer fattigdommen. For disse delene av utvik­lings­sam­arbeidet er fattigdomsorienteringen derfor i stor grad indirekte og langsiktig.

Det er ikke et krav til norsk utviklings­samarbeid at enkelttiltak skal ha en direkte målgruppeangivelse eller målgruppe­orientering. Fattigdomsorientering innebærer at effekten av den samlede bistands­innsatsen skal bidra til at levekårene for den fattige befolkningen bedres over tid. Vurderingene av om en har lyktes over tid, må i stor grad også fokusere på resultatene av samarbeidslandets politikk, og om hvorvidt en fra givermiljøet har bidratt i å støtte opp om politikken på en måte som har bidratt til en mer bærekraftig utvikling og fattigdomsbekjempelse. På nasjonalt nivå vil viktige indikatorer på hvorvidt man har lykkes være i hvilken grad mål og planlagte resultater som er definert i fattigdoms­strategiene, nås innenfor områder der Norge bidrar.

Andre deler av det langsiktige utviklingssamarbeidet, ikke minst bistand gjennom frivillige organisasjoner, er ofte i større grad direkte rettet mot utvalgte målgrupper som kvinner, barn, urbefolkninger, funksjonshemmede eller fattige befolkningsgrupper i en region. Det umiddelbare målet for utviklingssamarbeidet er da å bidra til forbed­ringer i de utvalgte gruppenes levekår, det være seg i form av høyere inntekt, bedre tilgang på sosia­le tjenester eller andre former for styrking av deres rettigheter. Også denne delen av utviklingssamarbeidet forventes imidlertid, i den grad det er praktisk mulig, å skje innenfor rammen av nasjonale fattigdomsstrategier. Der et lands myndig­heter ikke har en klar politikk for å støtte utsatte gruppers levekår, kan de frivillige organisasjoners virksomhet i større grad representere et korrektiv.

10.5 Norsk bistandsforvaltnings rolle og arbeid med kvalitets­sikring

Prinsippet om mottakeransvar gir mottaker hovedansvaret for planlegging, gjennomføring, resultatoppnåelse og rapportering. Norsk bistandsforvaltning har altså ikke et direkte og operativt ansvar for at mottaker oppnår utviklingsresultater, men for å vurdere om tilskudd kan gis under de gitte omstendigheter, vurdere hensiktsmessig bruk av norske virkemidler, følge opp de tilskudd som gis og rapporter om bruken av midler og utviklingsresultater der tilskudd inngår.

Norge som giver har ansvar for å vurdere om de forslag til programmer og prosjekter som mottaker utarbeider, er i tråd med norsk utviklingspolitikk, herunder at de tilfredsstiller grunnleggende kvalitetskrav, er realistiske og har klare og etterprøvbare resultatmål. Bistandsforvaltningen deltar også aktivt i oppfølgingen av inngåtte avtaler gjennom den generelle bistandsdialogen, som deltaker i arbeid med sektor­programmer, i regelmessige prosjekt- og programgjennomganger, og i dialog om framdrift, regnskaps- og revisjonsrapporter. Som giver har vi plikt til å reagere overfor mottaker dersom programmet eller prosjektet ikke gjennomføres i tråd med avtalte planer eller frem­bringer de resultater som er forutsatt. En spesiell årvåkenhet i forhold til risiko for korrupsjon inngår i dette arbeidet.

Vurderinger av og dialog med samarbeidspartner, eventuelt i samarbeid med andre givere, om kvaliteten og realismen i forslagene er en viktig del av kvalitetssikringen. Vurdering av mål og forventede resultater såvel som en avklaring av kravene til rapportering er viktig i denne sammenheng. Fremtidige beslutninger om bistand fra Norge forutsetter at det aktuelle utviklingstiltaket kan knyttes til mål som er omtalt i det enkelte lands fattigdomsstrategi, i andre nasjonale plandokumenter eller i tusenårs­målene. Det bør finnes tydelige og etterprøvbare resultatmål for de enkelte tiltak som skal gjennomføres. Også samarbeidspartnerens institusjonelle kapasitet og eventuelle behov for institusjonell styrking som en del av tiltaket er viktige elementer i vurderingen og dialogen.

Norge er en pådriver for at samarbeidslandet skal ha reelt gjennomførings- og rapporterings­ansvar og for at samarbeidstiltak mellom givere i størst mulig grad skal legge samarbeidslandets systemer til grunn. Dette innebærer også en rekke dilemmaer og vurderinger om hvorvidt norsk støtte bør innledes eller videreføres. Det er f.eks. en realitet at en i utviklingssamarbeidet stilles overfor situasjoner der oppnådde resultater er vesentlig svakere enn forventet, selv når de vanskelige omgivelser tas i betraktning. En må da vurdere om det ut fra en totalvurdering av innsats og risiko i forhold til forventede resultater er mulig og hensiktsmessig å revidere samarbeidstiltaket eller om den norske støtten bør avvikles. Eventuelle negative konsekvenser på kort sikt for berørte deler av landets innbyggere ved å trekke seg ut av et tiltak vil inngå i vurderingen.

Risikoen i utviklingssamarbeidet er vanligvis relativt høy. Risiko kan være generell for det landet en arbeider innenfor, sektorspesifikk eller knyttet til ett enkelt utviklings­tiltak. Det er viktig at mottaker og giver vektlegger hvilke resultater som er planlagt og oppnådd og vurderer begrensninger og hindringer for å nå oppsatte mål og prioriteringer. Å sørge for at risikofaktorer er identifisert, sannsynlige og mulige skadevirkninger analysert, samt at det er planlagt og iverksatt tiltak for om mulig å håndtere identifisert risiko, er en viktig del av styring og kvalitetssikring. Omfanget må stå i rimelig forhold til nytte og kostnader. Risikovurderingen og –rapporteringen foretas ofte i samarbeid med andre givere og sam­arbeids­landet. Slikt samarbeid innebærer likevel at man på norsk side har et selvstendig ansvar for å fatte beslutninger om bruk av norske midler.

Det er utarbeidet retningslinjer for budsjettstøtte som bl.a. gir anvisning om hvordan risikovurderinger skal foretas. Tiltak for å redusere eller behandle effekten av slike risikoelementer, f.eks. ved bidrag til å styrke den offentlige økonomistyring og -forvaltning ved hjelp av faglig bistand, vil ofte være en del av samarbeidet om budsjett­støtte. Slike tiltak iverksettes forut for at avtale inngås eller som en del av det løpende arbeid, som regel i samarbeid mellom flere givere. Der analysen avdekker særlig stor risiko, vil giverne i tillegg etablere særskilte, eksterne kontrolltiltak. De nye bistandsformene representerer derfor, etter Regjeringens oppfatning, ikke større risiko for korrupsjon og misbruk enn vanlig prosjektbistand. De kan i tillegg bidra positivt til å redusere misbruk og ineffektivitet i offentlig økonomistyring og forvaltning, noe vanlig prosjektbistand ikke gir grunnlag for.

Retningslinjene tar i betraktning at budsjettstøtte også kan inngå som en del av samarbeidet med land som er på vei ut av en konflikt eller andre kriser. I slike situasjoner må kravene til forvaltningsprosedyrer tilpasses situasjonen og de umiddelbare behov for å iverksette strakstiltak.

De frivillige organisasjonene

Norske frivillige organisasjoner mottar en stor del av de totale norske bistands­midler. Det er derfor viktig at de har gode rutiner for og god forståelse av arbeidet med kvalitetssikring og resultatrapportering. Rutinene for dette arbeidet er gjennom­gått i de senere år og det er iverksatt et forbedret system fra og med 2003.

Kravene som stilles til rapportering fra de frivillige organisasjonene som mottar støtte til langsiktig utviklingsarbeid, skal generelt avpasses etter tilskuddets størrelse og det enkelte prosjekts og programs innretning. De nye forvaltningsrutinene skal bidra til å fokusere mer på resultater av virksomheten, herunder at det for større programmer legges vekt på å rapportere om resultater i forhold til sentrale utviklings­mål på landnivå.

Spesielt om korrupsjon

Risikoen for korrupsjon representerer betydelige utfordringer for utviklings­samarbeidet. Det beste er å forebygge og forhindre at mottaker misligholder bistanden. Tett og synlig oppfølging fra giverne er et viktig bidrag til dette. Gjennom systematisk bruk av feltbesøk, gjennomganger og revisjoner demonstrerer bistands­forvaltningen at man følger aktivt med i hvordan mottaker anvender bistandsmidlene, og at eventuelt misbruk med stor sannsynlighet vil bli avslørt. Det har lenge vært standard krav fra Norge at mottaker må levere godkjent revisjonsrapport fra uavhengig revisor – enten landets riksrevisjon eller privat revisor som holder internasjonalt anerkjent nivå. De senere årene har man stadig oftere supplert dette med spesialrevisjoner som innebærer mer omfattende undersøkelser enn de ordinære finansrevisjonene.

Visse typer innsatser og enkelte institusjoner er mer utsatt for korrupsjonsrisiko enn andre. Det er derfor et viktig element i planlegging av bistandstiltak å utarbeide klare og konkrete vurderinger av risikonivået og strategier for å håndtere identifisert risiko. Med henblikk på risikoen for korrupsjon gjennomføres det i forbindelse med større prosjekter, der dette er relevant, egne analyser av kvaliteten på ledelse og forvaltning i den institusjonen som skal gjennomføre tiltaket, med særlig fokus på økonomiforvaltning og systemer for intern kontroll. Konklusjonene fra disse vurderingene danner grunnlaget for bistands­forvaltningens oppfølging av utviklingstiltaket. I fellestiltak og felles programmer, som for eksempel budsjettstøtte, foretas disse i stor grad i fellesskap med andre givere.

I særlig korrupsjonsutsatte innsatser, for eksempel store infrastruktur­investeringer, kan det være behov for å innarbeide særegne kontrolltiltak i tillegg til mottakers egne kontrollsystemer, for å tilfredsstille givernes behov for å minimalisere slik risiko.

Skarp og utvetydig reaksjon på misbruk av bistandsmidler har også en forebyggende virkning på lengre sikt. I tilfeller der bistandsmyndighetene har mistanke om at mottaker avviker fra det som er avtalt, iverksettes spesifikke undersøkelser, bl.a. spesialrevisjoner, av forholdene. Der mislighold dokumenteres, iverksettes umiddelbart straffereaksjoner så som avvikling av bistandsavtalen og eventuelt krav om tilbake­betaling av midler. De norske reaksjonene vil avhenge av hvor alvorlig mislighold det dreier seg om og mottakers reaksjon mot dem som har forbrutt seg. Fra 2001 har alle bistandsavtalene som standard inkludert strenge klausuler mot korrupsjon. Norge trenger imidlertid ikke bevise at korrupsjon eller underslag har funnet sted. Dersom mottaker ikke er i stand til å redegjøre tilfredsstillende for at bistanden er anvendt som avtalt, er dette tilstrekkelig grunnlag for at Norge kan heve avtalen og eventuelt kreve midler betalt tilbake.

Å sørge for større åpenhet og innsyn om bistandsoverføringer i samarbeidsland vil være et viktig ledd i arbeidet med å forebygge korrupsjon. Utenriksdepartementet gjennomfører nå en modernisering og rasjonalisering av informasjonsvirksomheten gjennom alle ambassader. I løpet av 2004 tas det i bruk et nytt nettbasert informasjonssystem, Norges­portalen, som informerer om ulike sider av Norge på en rekke språk. Her skal utviklings­avtaler og innsatser beskrives og flest mulig relevante dokumenter publiseres. Nettsidene henvender seg til alle interesserte, og dermed både til nasjonale beslutningstakere og andre aktører i utviklingsmiljøet. Målet er at man via nettsidene raskt kan danne seg et presist bilde av størrelse og kanaler for norsk bistand i de respektive land.

Norge deltar i flere internasjonale nettverk på informasjonssiden hvor åpenhet i bistanden står på dagsordenen, som i det nordisk samarbeidet, arbeidet i OECD og Utstein-gruppens informasjonsnettverk. Fra norsk side tar en i tiden fremover sikte på å styrke dette arbeidet. Regjeringen vil arbeide for åpenhet blant givere på generell basis og støtte opp under samarbeidsinitiativ for å presentere internasjonal bistand i sentrale samarbeidsland.

Evalueringer og læring

Jevnlige prosjekt- og programgjennomganger og evalueringer gjennomført av uavhengige konsulenter er sentrale elementer i kvalitetssikringen og er også viktig for læring. For norsk bilateral bistandsinnsats som ikke inngår i giversamarbeid legges det opp til hyppigere evalueringer enn tidligere praksis. Også for innsatsen til frivillige organisasjoner med større programmer legges det opp til mer systematisk bruk av evalueringer.

Gjennomganger og evalueringer gjennomføres nå ofte sammen med andre givere og samarbeidslandenes myndigheter. Norge deltar dessuten i evalueringsnettverket under OECDs utvik­lings­komite DAC og har et aktivt samarbeid med Verdens­bankens evalueringskontor (OED) og med likesinnede giverlands evalueringsenheter for å videreutvikle bruken av evalueringer som et viktig instrument for kvalitetssikring og læring. Målet er å utvikle internasjonale fellesevalueringer for å gi bedre grunnlag for vurdering av måloppnåelse og resultater og spille inn til framtidig utvikling av politikk og læring gjennom disse.

Fra norsk side går en inn for at evalueringer i større grad bør bli redskaper for den felles kvalitetssikring som særlig samarbeidslandene kan dra nytte av, herunder bidra til felles læring fra eksempler på godt utviklingssamarbeid innenfor ulike områder. Et eksempel på dette er norsk aktiv deltagelse i et bredt internasjonalt samarbeid om evaluering av ubundet budsjettstøtte til en rekke land, herunder mange av Norges samarbeidsland, med sikte på å komme fram til en felles forståelse og kanskje også felles regelverk for denne typen bistand i framtiden.

Som et ledd i forvaltningens læring og endring, legges også vekt på å stimulere til forskning om utviklingspolitiske spørsmål.

10.6 Norsk innsyn og kontroll i multilaterale organisasjoner

De multilaterale organisasjonene

Størstedelen av norske bistandsmidler gjennom multilaterale organisasjoner er generelle bidrag. Det har de senere år vært et sentralt siktemål for en rekke bilaterale givere å bidra til at FN, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene får et sterkere fokus på resultater, herunder en mer resultatbasert rapportering. Norge deltar i dette arbeidet gjennom styremøter og forhandlinger med de ulike organisasjonene såvel som gjennom giverdialogen i utviklingslandene.

De multilaterale organisasjonene har egne regler for revisjon og kontroll som bygger på organisasjonenes vedtekter og som er i tråd med internasjonale standarder. Regelverket skal sikre at organisasjonenes aktiviteter blir gjenstand for betryggende revisjon, kontroll, og rapportering, samt ivareta organisa­sjonenes behov for reell uavhengighet i forhold til de enkelte stater. Organisasjonenes egne eksterne og interne revisjoner har således eneansvaret for revisjon og kontroll. Det vil således ikke kunne stilles formelle krav i avtalene om en generell kontroll­adgang fra norsk side slik Bevilgningsreglementets § 17 foreskriver, se St.prp. nr.1 (2003-2004). Prinsippene gjenspeiler en viktig premiss i de internasjonale organisasjonenes rettsorden.

Bistand gjennom multilaterale organisasjoner og bruk av nye samarbeidsformer innebærer at kontrolladgangen som enkeltgivere kan utføre, reguleres av de omforente revisjons- og kontrollreglene som gjelder for organisasjonen eller samarbeidstiltaket. Medlemslandenes kontroll med midlene ivaretas gjennom deltakelse i organisa­sjonenes styrende organer, samrådsmøter og andre tiltak. Fra norsk side er man i styresammenheng opptatt av å styrke de sentrale multilaterale organisasjonenes interne kvalitetssikrings- og rapporteringssystemer på landnivå. Generelt er det en utfordring at det ikke er utviklet gode nok indikatorer for måling av resultater. Norge støtter organisasjonenes arbeid på dette området.

Enkeltgiveres muligheter for egen oppfølging og kontroll avhenger av graden av øremerking. For midler kanalisert gjennom en multilateral organisasjon til enkeltstående, norskfinansierte prosjekter i enkeltland, vil det være mulig å kreve separat rapportering og kontroll samtidig som organisasjonens eksklusive revisjonsrett respekteres fullt ut. Utviklingen går imidlertid i retning av økt vekt på kjernebidrag og støtte til flergiverfond for programområder som er prioritert i organisasjonenes ordinære virksomhet.

Som et ledd i giverharmoniseringen blir det stadig vanligere at en eller flere multi­laterale organisasjoner går sammen med bilaterale giverland om å opprette flergiverfond («Trust Fund») for utviklingsformål i enkeltland eller regioner. Det normale vil da være at forvaltningsreglene i den organisasjonen som har hoved­ansvaret legges til grunn. De enkelte giveres muligheter for å påvirke kontroll­bestemmelsene, herunder rapporteringskravene i de aktuelle avtalene vil blant annet avhenge av deres relative størrelse som giver og hvor tidlig de kommer med i avtaleforhandlingene. En beslutning om å delta i fondet vil måtte basere seg på en totalvurdering av tiltaket der også kontrollaspektet inngår.

De globale fondene

De uavhengige internasjonale fondene, som Det globale fond for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria (GFATM) og Den internasjonale vaksinealliansen (GAVI), som er etablert i de senere år, er opprettet for å tiltrekke seg kapital til utviklings­samarbeidet, bl.a. fra private kilder. Rapporteringskrav samt klausul om ansvaret for revisjon og kontroll vil være nedfelt i avtalen mellom aktørene og innebærer at enkeltgivere ikke vil ha mulighet for særavtaler om egne kontrolltiltak. Spesielt har GAVI gjort fremskritt i å innføre budsjettstyring basert på oppnådde resultater. Fondenes regler for revisjon og kontroll er i tråd med internasjonale standarder. Uavhengige fond innebærer imidlertid en risiko for å etablere parallelle forvaltningsmekanismer i samarbeidslandene som kan forsinke arbeidet med å redusere administrativ overbelastning. Fra norsk side er en opptatt av å sikre at de uavhengige fondenes virksomhet tilfreds­stiller kravene til resultatfokus og kvalitetssikring og at virksom­heten innordnes i harmoniserings­arbeidet i samarbeidslandene.

Regjeringen vil:

• arbeide for et sterkere fokus på resultater i utviklingssamarbeidet.

• i størst mulig grad tilpasse avtalekrav og basere resultat­rapporteringen på mottakerlandenes prioriteringer, systemer og prosedyrer.

• bidra til å styrke utviklingslandenes kapasitet og kompetanse til planlegging og gjennomføring av utviklingstiltak og evne til resultatrapportering.

• legge vekt på samarbeid med andre givere i arbeidet med kvalitetssikring og vurderinger av resultater i det enkelte samarbeidsland, både for å unngå overbelastning av mottakerlandets administrative kapasitet, og for å styrke selve kvalitetssikringen.

• være aktiv deltaker i det internasjonale arbeidet med kvalitetssikring og økt resultatstyring, særlig gjennom OECDs utviklingskomite, Verdensbanken og FN.

• legge vekt på å styrke resultatfokus og kvalitetssikring i de multilaterale utviklingsorganisasjonene og de tematiske globale fondene.

• styrke arbeidet med kvalitetssikring i forvaltningen av utviklingssamarbeidet. Kravene til kvalitetssikring vil tilpasses det enkelte utvik­lings­tiltaks størrelse og kompleksitet.

• skape større åpenhet i utviklingssamarbeidet slik at norsk opinion såvel som utviklingslandenes myndigheter og innbyggere skal få bedre innsyn i utviklings­samarbeidet, bl.a. ved å offentliggjøre programmer og avtaler om samarbeid og overføringer, samt arbeide for åpenhet blant givere på generell basis og støtte opp under samarbeids­initiativ for å informere om internasjonal bistand i sentrale samarbeidsland. (samlet i ett punkt)

• bidra til å forhindre korrupsjon og annen misbruk av bistandsmidlene gjennom synlig og tett oppfølging av bistandstiltakene, blant annet ved økt og systematisk bruk av spesialrevisjoner, feltbesøk og gjennomganger av tiltakene.

• reagere utvetydig på korrupsjon og mislighold av norske bistandsmidler.

• legge økt vekt på evalueringer som et viktig ledd i arbeidet med kvalitets­sikring og læring, og fremme samarbeidet med samarbeidslandet og andre givere også på dette feltet.