3 Globalt partnerskap for utvikling

Globalt partnerskap er en fundamental forutsetning for å lykkes i kampen mot fattigdom. Partnerskapstanken var selve grunnlaget for enighet om tusenårsmålene og har dermed stor politisk symbolverdi. Men partnerskapstanken er langt mer enn symbolikk. De 7 første tusenårsmålene reflekterer at utviklingslandene har det primære ansvaret for å innrette sin nasjonale politikk slik at arbeidet for fattigdomsbekjempelse kan få tilsiktet effekt. I tusenårsmål 8 ligger den viktige erkjennelsen at gode internasjonale rammebetingelser og tiltak fra industrilandenes side også er vesentlige forutsetninger for å lykkes med å bekjempe fattigdommen. Tusenårsmål nr 8 omfatter ambisjoner som er felles for utviklingsland og industriland, og målsetninger som innebærer at også de rike industrilandene må vise vilje til å bidra til strukturendringer om arbeidet skal lykkes.

Tusenårsmål nr 8 fastslår, som det framgår av kapittel 2 og vedlegg 1, at videreutvikling av de internasjonale ramme­betingelsene for handel er et nødvendig element i fattigdomsbekjempelsen og at det må tas spesielt hensyn til de minst utviklede landene. Toll- og kvotefri import fra disse bør iverksettes. Det slås også fast at fattige land med sunn økonomi og fattigdoms­reduserende politikk samt land med særlig tung gjeldsbyrde, må få bærekraftige gjeldsløsninger og betydelig mer bistand enn i dag. Det framgår videre at tilgangen til rimelige medisiner for utviklingslandene må forbedres. Mål nr 8 krever dessuten at det, i samarbeid med privat sektor, skal arbeides for at ny teknologi, særlig informasjons- og kommunikasjonsteknologi, blir gjort tilgjengelig for utviklingsland. Også andre viktige relevante faktorer for fattigdomsbekjempelse er nevnt.

Disse delmålene er rimelig konkret angitt – selv om det er stort rom for tolkninger også her. I internasjonale fora foregår det et utstrakt arbeid med å konkretisere og operasjonalisere målsetningene.

3.1 En konsistent utviklingspolitikk

Under tusenårsmål nr 8 er ett av delmålene å arbeide for godt styresett, nasjonalt og internasjonalt. Det er bred enighet om at godt styresett i utviklingslandene er en helt sentral forutsetning for å kunne nå tusenårsmålene og arbeidet med å styrke styresettet i utviklingsland har i mange år vært en viktig del av bistandsarbeidet. Samtidig er det viktig å fremme internasjonalt normgivende arbeid som både utviklingsland og industriland blir bundet av. FN-konvensjonen mot korrupsjon som ble vedtatt 31. oktober 2003, var en viktig milepæl i denne sammenhengen. Arbeidet med godt styresett i utviklingslandene er nærmere omtalt i kap 6.

Aktørenes ansvar

Spørsmålet om hva industrilandenes oppgave må være i arbeidet med å oppfylle delmålet om godt styresett nasjonalt og internasjonalt, gjelder både de deler av nasjonal politikk i industrilandene som har internasjonale virkninger – og den innflytelse industriland benytter for å påvirke internasjonale normer og regler som har virkning på utviklingslandenes politiske og økonomiske rammebetingelser. F.eks. bevirker de høye landbrukssubsidiene i mange OECD-land at landbruksproduksjon både til internt forbruk i utviklingslandene og til eksport blir skadelidende. Dette er eksempel på forhold som de rike landene bør forbedre om de skal bidra til et ikke-diskriminerende handelsregime, slik tusenårsmål 8 krever. Å se gjennom fingrene med at selskaper fra industrilandene bestikker beslutnings­takere i utviklingsland for å oppnå fordeler, og dermed bidrar til å redusere kvaliteten på forretningsmoral og styresett i vedkommende land, er et annet slikt forhold.

Industrilandenes ansvar for å bidra til at internasjonale ramme­betingelser utvikles i en mer utviklingsvennlig retning, må derfor forstås relativt vidt. Ansvaret består i å innrette nasjonal politikk og samtidig øve innflytelse på internasjonale forhold, slik at rammebetingelsene for utvikling bedres. Forhandlinger og annet arbeid i sentrale internasjonale organisasjoner vil falle inn under rammen av det som i denne sammenheng forstås som slike internasjonale rammebetingelser. Men begrepet er langt videre og innebærer en erkjennelse av at tiltak på flere områder innenfor en nasjonalstats kompetanse har virkninger utover dette landets grenser.

Dette er ingen ny erkjennelse – debatten om globalisering omfatter viktige aspekter av disse forholdene, og i debatten om ny økonomisk verdensorden på 70- og 80-tallet var det nettopp internasjonale rammebetingelser med vekt på handel og gjeld som sto i sentrum. Høyere og mer stabile råvarepriser samt bedret bytteforhold mellom råvarer og industrivarer var hovedkrav. Ansvaret for skjevhetene i verdensøkonomien ble lagt på industrilandene og nasjonalt ansvar og nasjonal politikk i utviklings­landene var lite fremme i debatten. Likedan har en rekke utviklingsteorier lagt vekt på den betydningen de internasjonale rammebetingelsene hadde for utviklingen. Teorien om avhengighet gikk lengst i å betone virkningen av industrilandenes politikk på utviklingslandene som avgjørende for deres utviklingsmuligheter.

Mot økt enighet om felles ansvar og innsats

Utviklingslandene og industrilandene har lagt ulik vekt på betydningen av internasjonale rammebetingelser versus nasjonale forhold i utviklingslandene. Dette har i lange perioder ført til motsetningsforhold mellom industriland og utviklingsland i internasjonal politikk og vanskeliggjort arbeidet med å finne felles plattformer. Motsetningene er der fremdeles, men tusenårsmålene representerer et stort framskritt i arbeidet med å etablere en felles plattform for internasjonal fattigdomsbekjempelse, – et grunnlag som ble utdypet i slutterklæringen fra FN-toppmøtet om finansiering for utvikling i Monterrey, Mexico i 2002. Denne erklæringen representerer en milepæl i betoningen av felles ansvar og felles innsats, og det er nå internasjonal enighet om at en ikke kan legge et eksklusivt ansvar for fattigdommen i verden verken på utviklingslandene alene eller ensidig på de internasjonale rammebetingelsene. Det ligger stor politisk symbolverdi i at det her synliggjøres at globalt partnerskap er nødvendig for å nå fram og at industrilandene også har viktige forpliktelser å følge opp.

Samsvar i politikken – innsats og resultater

Oppfølging av de rike landenes ansvar fordrer at også de måles på og rapporterer om fremdriften i eget arbeid for tusenårsmålene. Regjeringen ser på en slik rapportering som et nyttig virkemiddel i arbeidet for å oppnå reelt globale partnerskap om målene og et viktig supplement til de rapporter som produseres om de enkelte utviklingslands fremdrift. Det er ikke global enighet om å lage slike rapporter, men Norge tok på sommermøtet i FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) i 2003, initiativ til, i samarbeid med andre likesinnede land, å få dette iverksatt og for å få arbeidet inn under OECD ansvarsområde. Regjeringen støtter også det arbeidet OECD har i gang med å etablere kriterier for å vurdere medlems­landenes politikk utfra dette perspektivet. Regjeringen mener at OECD med tiden bør forestå publiseringen av rapporter om samsvar i medlemslandenes politikk og oppfølgingen av tusenårsmål nr 8 og finne egnede mekanismer for gjennom­gang av fremdriften også på dette området. En slik prosess bør forankres i en av de sentrale økonomiske komitéene i OECD med tverrfaglig kompetanse. Dette kan sikre at fattigdoms­bekjempelse får en sterk tverrsektoriell forankring og ikke blir en særdisiplin.

Det foregår utstrakt arbeid for å komme frem til omforent forståelse av hvilke forhold som er de viktigste mht behovet for bedre samsvar i industrilandenes politikk. Center for Global Development, et uavhengig forskningsinstitutt i USA, lanserte i 2003 et utvalg av kriterier for dette, Indeksen for utviklingsvennlighet 1 . Her ble OECD-landene sammenlignet utfra hvor mye de søker å bidra til utvikling og fattigdoms­bekjempelse. Indeksen omfattet måltall for bistand, handelspolitikk, investeringer, migrasjon, fredsbygging og miljø. Indeksen hadde metodiske svakheter og det var uenighet om hvorvidt den fanget opp de viktigste aspektene ved det en kan kalle «utviklingsvennlighet». Den illustrerte likevel en tilnærming som Regjeringen mener er prinsipielt riktig.

Norge havnet midt på treet blant de land som ble rangert. Det var særlig rangeringen mht handel og miljø som bidro til å trekke Norge nedover på listen. Spesielt den delen av handelspolitikken som er knyttet til handel med landbruksvarer slo negativt ut for Norges del. Det var flere svakheter med indeksen på dette området.

Norge og enkelte likesinnede land har besluttet å iverksette egne gjennomganger av sammenhengen i politikken for fattigdomsbekjempelse. En norsk gjennomgang ble igangsatt i kjølvannet av Regjeringens «Handlingsplan for fattigdomsbekjempelse ..» fra 2002. Her blir en rekke sektorer gjennomgått med tanke på å gjennomføre endringer som kan bidra til bedre sammenheng i norsk politikk. En første fase av arbeidet forventes ferdigstilt i 2004 og en rapport vil bli laget.

Regjeringen ønsker også å gi et klart budskap i de styrende organer i relevante multilaterale organisasjoner om nødvendigheten av samsvar i politikken for å fremme fattigdoms­bekjempelse.

Fredsbygging og utvikling

Fred er en helt avgjørende forutsetning for fattigdomsbekjempelse. Omvendt er utvikling en viktig forutsetning for varig og stabil fred. Voldelige konflikter er kostbare og ressursødende og skaper fattigdom. Fattigdom kan på sin side være en medvirkende årsak til voldelig konflikt. De negative konsekvensene er merkbare langt ut over de geografiske problemområdene. Død, ødeleggelse av menneskers livs­grunnlag og nedbryting av landenes økonomi, institusjoner og demokratiske prosesser, bidrar til sterk reduksjon i ressurser tilgjengelige for sosial og økonomisk utvikling. Trygghet i hverdagen, sikkerhet for liv og eiendom og rettssikkerhet er også blant forutsetningene for utvikling som er omtalt i tusenårserklæringen.

Dette er noe av bakgrunnen for at industrilandenes bidrag til fred og sikkerhet og fredsbygging er sentralt i analyser som gjøres av deres bestrebelser på å skape bredt samsvar i politikken for å bidra til bekjempelse av fattigdom. Indeksen for utviklingsvennlighet brukte bl.a. volumet på bidrag til internasjonale fredsbevarende operasjoner som et delmål på slikt samsvar. Utfordringer i tilknytning til fredsbygging og utvikling er mer utførlig behandlet under kap. 9.

Utviklingslandene har på grunn av sin generelt sett svake forhandlingsposisjon fordel av avtaler som regulerer internasjonalt samkvem på en åpen og forutsigbar måte. Alternativet er gjerne den sterkestes rett. Ulike internasjonale avtaleverk bør ivareta utviklingslandenes interesser på en tilfredsstillende måte. Både mangel på regelverk og regelverk som ikke er tilstrekkelig tilpasset utviklingslandenes særegne behov, kan virke negativt på deres evne til å bekjempe fattigdom. Politikkområder som tidligere var overlatt til det enkelte land er etter hvert blitt omfattet av internasjonale regelverk. Et konkret eksempel er WTOs landbruksavtale som bl.a. regulerer de enkelt lands nasjonale landbrukssubsidier.

Et generelt problem fattige land står overfor, er at det fordres stor kapasitet for å delta i det aktive internasjonale forhandlingsarbeidet som skjer på mange områder. Regjeringen legger vekt på å støtte de minst utviklede landenes muligheter til å delta – gjennom finansiell og annen bistand.

Den innsatsen som må gjøres for å oppnå målbar framgang på de ulike delmålene under tusenårsmål nr 8, viser at behovet for forbedring i rammebetingelser er helt avgjørende i kampen mot fattigdommen. Andre internasjonale rammebetingelser er imidlertid også av stor betydning for å fremme fattigdomsbekjempelse og utvikling. Dette kapitlet omhandler derfor også rammebetingelser som ikke er nevnt under tusenårsmål nr. 8, men som det internasjonale samfunnet i dag anser for å være av avgjørende betydning for å skape utvikling og bekjempe fattigdom. Fred, sikkerhet og migrasjon er blant disse.

Regjeringen vil:

• arbeide for at industrilandene rapporterer om eget arbeid for å støtte opp om tusenårsmål nr 8 og arbeidet med å øke samsvaret mellom ulike deler av egen politikk, og vil delta aktivt i de internasjonale prosesser i OECD og andre fora som er satt i gang om dette emnet.

• fortsette arbeidet med å utrede hvordan norsk politikk virker inn på bekjempelse av fattigdom i utviklingsland. En rapport vil bli utarbeidet.

3.2 Handelspolitikk og markedsadgang

For utviklingslandene er rammeverket for internasjonal handel blant de viktigste internasjonale rammevilkårene 2 .

Utviklingslandene og verdenshandelen

Det er i dag bred enighet om at næringsutvikling og handel er viktige motorer i arbeidet for å bekjempe fattigdommen. For de fleste utviklingsland vil en bedring av markedsadgangen for deres varer og tjenester i industrilandene være av større betydning enn de samlede bistandsoverføringene som de mottar. Særlig landene i Afrika sør for Sahara har så langt bare i mindre grad deltatt i internasjonal handel. Dermed har de også hatt begrenset nytte av den integrasjonen som for øvrig har funnet sted i verdensøkonomien.

Sett under ett har utviklingslandene kommet bedre med i internasjonal handel i løpet av de siste to tiårene. Det aller meste av økningen i deres andel av verdenshandelen kan knyttes til folkerike land som Kina, India og land i Sørøst-Asia. Blant utviklings­landene finnes konkurransedyktige landbrukseksporterende land som Brasil, Argentina og Sør-Afrika. Thailand, Kina og Chile er blant verdens største eksportører av sjømat. Indias eksport av programvare har økt fra USD 225 mill. i 1992/1993 til USD 1,75 mrd i 1997/1998. Dette er klare eksempler på at utviklingsland kan hevde seg på de globale markedene. Afrikas andel av verdens handel med varer har imidlertid sunket i løpet av 90-tallet, fra ca 3 til 2 prosent.

Hvorfor utviklingsland trenger eksportinntekter

Utviklingsland har stort behov for tilførsel av kapital for å kunne foreta nødvendige investeringer. De viktigste kildene til slik kapital både for privat og offentlig sektor, er inntekter fra eksport, investeringer fra utlandet, overføringer fra personer som har tatt arbeid utenlands, gavebistand og lån. For at utviklingsland skal få etablert en langsiktig bærekraftig balanse mellom utgifter og inntekter og unngå gjeldsfellen og bistandsavhengighet, er det viktig at ikke de to siste finansieringskildene blir de dominerende over for lang tid. Eksportinntektene spiller en nøkkelrolle her som kilde både til skatteinntekter for det offentlige og til investeringer for næringslivet.

Inntekter fra eksport kan finansiere import av innsatsvarer, teknologi og kompetanse, som kan gi økt produktivitet og skape nye arbeidsplasser. Økte skatteinntekter fra eksportrettet virksomhet kan benyttes til å bygge ut offentlige tjenester og til å finansiere investeringer i nødvendig infrastruktur som veier, jernbane, havner og telenett. Satsing på handel og næringsutvikling gir viktige økonomiske ringvirkninger både i lokalsamfunnet og i landet som helhet.

Nedbygging av handelsbarrierer kan gi billigere innsats- og forbruksvarer, billigere og bedre infrastruktur, et mer variert produktutvalg og stimulere konkurransen. Land som åpner for økt handel, vil oppleve at sektorer og bransjer som tidligere har vært skjermet mot utenlandsk konkurranse, må tilpasse seg endrede rammebetingelser. Dette vil kreve omstillinger av innenlandsk næringsstruktur, og påvirke prisen på ulike varer og tjenester. Det ligger i dette at det ikke er noen automatikk i at økt handel medfører bedre fattigdomsbekjempelse. For at land skal kunne få størst mulig gevinst av å øke sin deltakelse i internasjonal handel, kan det derfor bl.a. være behov for forbedringer på tilbudssiden, endringer i skatte- og fordelingspolitikken, bedring av andre nasjonale rammebetingelser og styresett og at reformer gjennomføres på en slik måte at utsatte gruppers interesser ivaretas. Samtidig er det svært vanskelig å oppnå tilstrekkelig økonomisk vekst, utvikling og bekjempelse av fattigdom uten økt handel.

Betydningen av et felles handelsregelverk

For utviklingsland er det av stor betydning at det finnes et åpent, sterkt og forutsigbart regelverk for internasjonal handel som kan hindre at deres interesser på dette området overkjøres av større og mer slagkraftige land. Dette rammeverket må ivareta utviklingslandenes, og spesielt de minst utviklede landenes, spesielle behov. Både for ut­vik­lingslandene og for land som Norge, med en åpen økonomi og stor utenriks­handel, er det derfor svært viktig at WTO kan fortsette å utvikle stabile og forutsig­bare rammer for verdenshandelen og gi beskyttelse mot vilkårlighet, proteksjonisme og den sterkestes rett.

Det store flertall av WTOs 146 medlemsland er utviklingsland. På WTOs ministerkonferanse i Doha i Qatar i november 2001 ble mandatet for den pågående forhandlingsrunden, «utviklingsrunden» vedtatt. I forhandlingene arbeides det for at utviklingsland, og især de minst utviklede, kan få større del i veksten i internasjonal handel.

Forbedret markedsadgang er spesielt viktig for utviklingslandene. Dette gjelder særlig for landbruksvarer og for tekstil- og konfeksjonsvarer der mange utviklingsland har sine komparative fortrinn. Det er gjerne disse to vareslagene de fattige utviklingslandene er best i stand til å eksportere. Flere industriland har imidlertid en beskyttet og subsidiert landbruksnæring og en tekstilsektor som gis beskyttelse. Dessuten er det slik at heller ikke arbeidskraft så enkelt kan eksporteres som del-løsning på fattigdomsproblemet. Selv på midlertidige vilkår er økt arbeidsinnvandring politisk problematisk i de fleste rike land. For at utviklingslandene skal kunne si seg tilfreds med resultatet av WTO-forhandlingene, vil det antakelig være nødvendig med innrømmelser fra industrilandene som bl.a. kunne medføre strukturelle tilpasninger, omlegging av næringspolitikken og mer fleksible ordninger for midlertidige arbeidstillatelser. Videre bør det tas tilbørlig hensyn til at utviklingslandene kan påta seg mindre omfattende forpliktelser, avhengig av deres økonomiske utviklingsnivå.

Det er lite trolig at forhandlingene vil bli avsluttet innen den opprinnelige fristen, 1. januar 2005. Hvis avslutningen utsettes med flere år, kan tiltroen til det multilaterale handelssystemet bli svekket, med tiltagende proteksjonisme og oppblomstring av bilaterale og regionale handelsavtaler som resultat. Det vil gi langt mindre forutsigbarhet i verdenshandelen, og verken være i utvik­lingslandenes eller Norges interesse.

Kilde: Corbis

Handelen med landbruksvarer

Svært mange utviklingsland legger stor vekt på at rike land må redusere sin toll på landbruksvarer, avvikle alle former for eksportstøtte og redusere den nasjonale landbruksstøtten. Samtidig ønsker flere utviklingsland å beskytte egen landbruksproduksjon mot import.

FNs generalsekretær Kofi Annan sier det slik:

«Ingen enkelt endring ville gi større bidrag til å eliminere fattigdommen enn å åpne markedene i de rike landene for varer produsert i de fattige.»

I de fattigste landene bor opp mot 80 – 90 prosent av befolkningen på landsbygda, og storparten av disse livnærer seg av primærnæringene. Dette omfatter de fleste av våre samarbeidsland. Eksport av et fåtall råvarer eller landbruksvarer er ofte den viktigste inntektskilden fattige utvik­lingsland har for å finansiere sine utviklingsplaner. Utviklingsland med ensidig eksportstruktur blir sårbare når avlinger svikter eller verdensmarkedsprisene på eksportproduktene deres svinger kraftig. De har derfor behov for å diversifisere sin økonomi for få en bredere eksportbase og dermed et sikrere inntektsgrunnlag. Her vil utvikling av landbrukssektoren med sikte på større grad av lokal bearbeiding av varene samt diversifisering til flere produkter og næringer være sentralt.

Industrilandenes høye tollmurer og bruk av høyere tollsatser jo mer bearbeidet et landbruksprodukt er, stenger imidlertid for eksport av landbruksvarer fra utviklingslandene som ellers kunne blitt omsatt på industrilandenes markeder. Dette bidrar til å ensrette eksporten fra utviklingsland. Ulike former for miljø- og helsekrav representerer også betydelige utfordringer for utvik­lingslandene. Industrilandene gjør dessuten omfattende bruk av ulike former for eksportstøtte og andre nasjonale støtteordninger til landbruket. OECD har beregnet at landbruksstøtten i industrilandene utgjør ca USD 300 mrd. pr år – omkring seks ganger så mye som all offisiell bistand.

Bl.a. som følge av geografisk beliggenhet og hardt klima er ikke norsk landbruk konkurransedyktig med de mest effektive landbruksprodusentene på verdensbasis. Norsk landbruk er derfor avhengig av fortsatt tollvern og overføringer. Norsk landbruk har et temperert varespekter som er smalere enn de store industrilandenes. Norsk landbruksproduksjon omsettes i hovedsak i Norge uten vesentlig eksport av subsidierte varer på verdensmarkedet. Regjeringen erkjenner samtidig at økt eksport av landbruksvarer, også til det norske markedet, kan bidra til økonomisk vekst og fattigdomsbekjempelse i land i Sør.

Det har vært reist kritikk mot at rike land importerer landbruksprodukter fra fattige land som tidvis er utsatt for hungersnød. Matvarekriser er unntakssituasjoner i de fleste land. Mest sårbare for tørke, sviktende avlinger og sultkatastrofer er land som er for avhengig av lokal produksjon. Et mer allsidig landbruk, med gode avsetnings­muligheter lokalt, men også regionalt og internasjonalt, vil være et virkemiddel for større produksjon og bedre matvaresikkerhet også for utsatte grupper og områder. Sult rammer sårbare grupper innen enkeltland og regioner og må bekjempes med en rekke tiltak – som omfatter intern fordeling, gode rammevilkår som stimulerer til produktivitetsøkning, generell nærings­utvikling, arbeid for å bedre situasjonen til kvinner, barn og marginaliserte grupper m.m. Landene trenger inntekter for å finansiere disse tiltakene. Å legge generelle hindringer i veien for eksport med henvising til utsatte grupper vil ikke bidra positivt til matvaresikkerhet. Derimot må landene selv få avgjøre hvilke varer de ønsker å eksportere, for å sikre bredt grunnlag for produksjon og skaffe seg inntekter. I visse situasjoner kan utviklingsland finne det riktig selv å innføre midlertidige forbud mot eksport av landbruksvarer, slik f.eks. Zambia gjorde for mais da landet ble rammet av matmangel i 2003.

Regjeringen ønsker, via økt handel med utvik­lingsland og på andre måter, å bidra til at produktiviteten i landbruket i disse landene kan øke, slik at det legges et økonomisk grunnlag for ringvirkninger som kan lette deres overgang fra fattige jordbrukssamfunn til land med en mer allsidig og mer robust næringsstruktur. Jf også omtalen av Regjeringens handlingsplan for landbruksutvikling i utviklingspolitikken i kap 7.6.

Handel med tekstiler, klær og andre industrivarer

Norge har gått i forkant og har avviklet alle tekstilkvoter og redusert tollen på industri- og tekstilvarer betraktelig. Regjeringen varslet allerede i St.prp. nr. 1 (2002-2003) at den ønsker å fjerne de resterende tollsatser på industrivarer. Det vil særlig komme utviklingslandene til gode, da det på industrivaresiden kun gjenstår toll på klær og enkelte andre ferdige tekstilvarer. Dette er typiske produkter fra utviklingsland. Mange utvik­lingsland er dessuten opptatt av at industrilandenes tollsatser på andre industrivarer, herunder fisk og fiskeprodukter, må reduseres.

Når tollbarrierer og kvoter bygges ned, vil flere land ønske å benytte andre handelsbarrierer for å hindre billig import. Det er derfor viktig å oppnå enighet om en innstramming av det multilaterale regelverket for antidumping for å hindre at slike tiltak iverksettes på skjønnsmessig grunnlag og av rent proteksjonistiske årsaker.

Tollreduksjoner i utviklingslandene

Utviklingsland har særordninger i WTO, bl.a. i form av mindre omfattende forpliktelser, lengre overgangsperioder og faglig bistand. Slike ordninger er spesielt gunstige for de minst utviklede landene. En rekke utviklingsland er skeptiske til tollreduksjoner hos dem selv. Ett av hovedargumentene er at utviklingsland trenger handlingsrom til nasjonal politikkutforming for å kunne bygge opp og videreutvikle sitt nasjonale næringsliv. For staten er dessuten innkreving av toll en enkel og god inntektskilde. Dette er viktige hensyn. Samtidig har omfattende tollbeskyttelse uheldige utslag også for utviklingsland. Produkter fordyres både for vanlige forbrukere og for næringslivet. Handelen mellom utviklingsland hemmes, og av og til er det smale særinteresser som tjener mest på tollbeskyttelsen. Nedbygging av toll og andre handelshindringer kan gi utviklingslandene impulser til effektivisering og produktivitetsvekst. Det kan også legge forholdene bedre til rette for økt sør-sør handel. Regionale frihandelsområder og økonomiske samarbeidsordninger mellom utviklingsland kan bidra positivt til en slik utvikling.

Utviklingsland som påtar seg internasjonale handelsforpliktelser, signaliserer at de legger vekt på å gi næringslivet forutsigbare rammevilkår, noe som igjen kan bidra positivt til landenes muligheter for å tiltrekke seg utenlandske investeringer. Det er også viktig at utviklingsland på høyere økonomisk utviklingsnivå åpner sine grenser for import fra fattigere land. Det er også viktig å få på plass et effektivt skattesystem, slik at staten ikke blir for avhengig av tollinntekter for å finansiere nødvendige utgifter – bistanden kan bidra til kompetanseoverføring og institusjonsbygging med dette for øye.

Handelen med tjenester

Tjenester utgjør over 60 prosent av verdens bruttoprodukt og er den raskest voksende delen av verdensøkonomien. Nedbyggingen av nasjonale barrierer har lagt forholdene til rette for økt handel på tvers av landegrensene. Utviklingen av globale leverings­kjeder har dessuten gjort varehandelen mer avhengig av tjenester som transport, telekommunikasjon og finansielle tjenester. En betydelig andel av handelen med tjenester skjer mellom OECD-land, men også utviklingslandene er eksportører av tjenester. India har f.eks. opparbeidet seg en særlig kompetanse når det gjelder datatjenester og har omfattende eksport av slike tjenester. For mange utviklingsland er det spesielt viktig å oppnå bedre muligheter for deres statsborgere til å ta midlertidig arbeid i utlandet da en vesentlig andel av deres eksport av tjenester skjer gjennom arbeidsoppdrag. Dette er også understreket av de minst utviklede landene. (Se avsnitt 3.5 om Migrasjon)

WTO og utviklingslandenes tilgang til medisiner

Med den omfattende hiv/aids-epidemien i en rekke utviklingsland, er spørsmålet om de fattige utviklingslandenes tilgang til medisiner til en overkommelig pris blitt ytterligere aktualisert.

I en egen erklæring fra WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001 ble det fastslått at avtalen om handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter (TRIPS) ikke er til hinder for at WTO-medlemmene kan treffe tiltak for å beskytte folkehelsen, bl.a. gjennom TRIPS-avtalens bestemmelser om tvangslisens.

De fleste utviklingsland hvor f.eks. hiv-smitte er svært utbredt er helt avhengig av å importere egnede og rimelige legemidler og har derfor hatt liten nytte av TRIPS-avtalens bestemmelser om tvangslisens. I august 2003 ble det oppnådd enighet i WTO om at det kan eksporteres legemidler på grunnlag av tvangslisens til utviklingsland uten egen produksjons­evne, som et ledd i disse landenes arbeide med å fremskaffe rimelige medisiner. Forslag til endring av den norske patentforskriften er sendt på høring, og det ser ut til at Norge kan bli det første land som gjennomfører ordningen i nasjonal rett.

TRIPS-avtalen gir utviklingsland, som ikke tidligere har gitt patentbeskyttelse for bl.a. legemidler, en overgangsfrist til 2005 med å inneføre slikt patent. Dette har gjort det mulig for de fattigste landene å få rimelige kopilegemidler fra India, som har en avansert farmasøytisk industri. Også andre utviklingsland hvor vedkommende originalprodukt ikke er patentbeskyttet, har kunnet dra fordel av denne overgangsordningen. Fra 1. januar 2005 vil imidlertid denne fordelaktige ordningen for utviklingslandene opphøre.

Tvangslisens eller trussel om tvangslisens vil da til en viss grad kunne bidra til å holde prisene på patenterte legemidler nede i utviklingslandene. Videre blir det viktig at den forskningsbaserte industrien bidrar effektivt ved å tilby lavere priser på legemidler i markeder med liten kjøpekraft. Innkjøp basert på anbud, hvor større grupperinger av kjøpere opptrer samlet, vil også kunne bidra til å senke prisene.

Utviklingslandenes behov for handelsrelatert bistand

Utviklingslandene har behov for handelsrelatert bistand på to områder. For det første er det behov for et bredt spekter tiltak for å øke landenes mulighet til å nytte seg av de eksportmuligheter som foreligger. Videre er det stort behov for kapasitetsbygging for deltakelse i internasjonale forhandlinger om handelsregelverk. For at utviklings­landene skal kunne ta økt del i internasjonal handel er det derfor nødvendig å redusere eller avvikle handelshindringer i form av toll og kvoter, og øke innsatsen for handelsrelatert faglig bistand.

Mange utviklingsland har i dag få varer å selge som tilfredsstiller de krav til kvalitet, pris og leveringsdyktighet som det internasjonale marked krever. Det er derfor et omfattende behov for bistand til å utvikle og oppgradere produksjonskapasitet og kompetanse på tilbudssiden særlig i fattige utviklingsland. (se kap. 7). Bedre opplæring av arbeidskraft, utbygging av nødvendig infrastruktur, effektivisering av produksjon, produktutvikling og kvalitetssikring, bedre kjennskap til salg og markedsføring og opplæring i importlandenes ulike regelverk og bestemmelser er viktige stikkord i denne sammenheng.

I de senere årene er det satt økt fokus på behovet for «Bistand for handel» og både innenfor bilaterale samarbeidsprogrammer og multilateral bistand gis nå omfattende faglig og finansiell bistand for å bygge opp tilbudssiden med særlig vekt på fattige utviklingsland.

Regjeringen legger vekt på at denne bistanden må ta utgangspunkt i mottakerlandets behov og at handel må integreres i landenes egne utviklingsplaner og fattigdoms­strategier. Det er også viktig at innsatsen fra ulike aktører er best mulig koordinert og samordnet.

Verdensbanken er en stor og viktig bidragsyter for å bygge opp produksjonskapasitet og nødvendig infrastruktur for handel i utviklingsland. Også UNDP og FNs matvareorganisasjon (FAO) bidrar i økende grad på dette området, med vektlegging av faglig bistand og kompetansebygging.

Utviklingslandenes eksportprodukter må tilfredsstille kvalitetskrav, helse og miljøregler, merkebestemmelser og krav til varenes opprinnelse, som industrilandene stiller.

For matvarer, næringsmidler og planter stiller særlig industrilandene ekstra strenge krav. WTO-avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak bestemmer i hvilke grad medlemslandene kan benytte handelshindrende tiltak for å beskytte folke-, dyre- og plantehelsen, mens WTO-avtalen om tekniske handelshindringer setter tilsvarende rammer for bestemmelser om kvalitet, merking, forbrukervern m.m. For Norges del er gjennomføringen av disse bestemmelsene i stor grad harmonisert med EU gjennom EØS-avtalen. Dette gjelder bl.a. felles regler om import fra tredjeland.

Andre sentrale multilaterale bidragsytere av handelsrelatert faglig bistand er FNs konferanse for handel og utvikling (UNCTAD), Det internasjonale handelssenter (ITC) og WTO. Regjeringen har de seneste år økt støtten til handelsrelatert bistand innen disse organisasjonene, og samtidig støttet aktivt opp om samarbeidsprogrammer mellom disse tre og Bretton Woods institusjonene (Verdensbanken og IMF).

Det integrerte rammeverk (IF) for handelsrelatert bistand til de minst utviklede landene, har som formål å bidra til bedre integrering av handel i utviklingslandenes utviklingsplaner og fattigdomsstrategier samt å bidra til bedre koordinering og utnyttelse av både bilateral og multilateral handelsrelatert faglig bistand. Ramme­verket er et samarbeidsprogram mellom WTO, Verdensbanken, Det internasjonale valutafondet, UNDP, UNCTAD og ITC. Norge er en av de største bidragsyterne til programmet, og har også påtatt seg en koordineringsrolle i forhold til oppfølging av programmet i ett av våre hovedsamarbeidsland, Malawi.

Fra norsk side har man også støttet aktivt opp om UNCTAD, ITC og WTOs felles samarbeidsprogram for afrikanske land (JITAP) som har som formål å styrke og koordinere disse organisasjoners innsats for å bygge kompetanse i afrikanske land for deltakelse i multilaterale handelsforhandlinger. Programmet er nylig utvidet fra 8 til 16 afrikanske land, og omfatter i dag flertallet av norske samarbeidsland.

WTOs hovedoppgave når det gjelder handelsrelatert bistand er å spre bedre kjennskap til selve handelsregelverket. Dette er ikke minst viktig slik at utviklingslandene kan få assistanse til å overholde sine forpliktelser og øke sin forhandlingskompetanse slik at de bedre kan fremme sine interesser i de multilaterale forhandlingene.

Norge var blant initiativtakerne til etableringen av et uavhengig rådgivende senter for WTOs regelverk hvor utviklingsland, særlig de minst utviklede blant dem, og overgangs­økonomier kan få juridisk opplæring, støtte og veiledning vedrørende WTOs regelverk og prosedyrer for løsning av tvister.

UNCTADs programmer er særlig rettet mot kapasitets- og institusjonsbygging på handels- og investeringsområdet med sikte på å integrere utviklingslandene, og da særlig de minst utviklede landene, bedre i verdensøkonomien. Støtte til å forberede landene på deltakelse i multilaterale handelsforhandlinger og medlemskap i WTO inngår som sentrale elementer i UNCTADs virksomhet. Fra norsk side konsentreres støtten til områder hvor UNCTAD anses å ha spesiell kompetanse, slik som investeringer, gjeldshåndtering og konkurransepolitikk.

ITCs aktiviteter er først og fremst rettet mot privat sektor med sikte på å øke utviklingslandenes eksportmuligheter ved produkt- og bedrifts­utvik­ling, samt ved markedsføringstiltak. Norge har konsentrert sin støtte via ITC til programmer spesielt fokusert på sør-sør handel, elektronisk handel samt egne programmer for handel og fattigdomsreduksjon.

Også innenfor det bilaterale utviklingssamarbeidet har Norge de siste årene økt støtten til handelsrelatert bistand, herunder innenfor Regjeringens strategi for nærings­utvikling i Sør. Slik støtte rettes både mot oppbygging av produksjonskapasitet og oppbygging av nødvendig infrastruktur og institusjoner som kan fremme handel. Spesiell vekt legges nå på faglig bistand innenfor kvalitetsforbedring og –kontroll. Norge har her sammen med Sverige gjennomført en større kartlegging av eksisterende behov for faglig bistand og kapasitetsbygging på det veterinære og plantesanitære området i afrikanske samarbeidsland. Studien følges nå opp innenfor den bilaterale bistanden. Denne formen for bistand bidrar både til at landenes landbruksprodukter kan oppfylle viktige helse- og miljøkrav i eksportmarkedene, samtidig som det legges et viktig grunnlag for en stabil produksjon av helsemessig trygg mat til egen befolkning.

NORADs ulike virkemidler for å fremme eksport til Norge og andre EØS-land er videreutviklet de siste år. I samarbeid med næringslivet er det blant annet etablert en database med sikte på kobling av potensielle eksportører i utviklingsland til norske importører.

Forbedringer i markedsadgangen for utviklingsland

Det generelle tollpreferansesystemet for import fra utviklingsland – GSP – er en frivillig ordning som industriland kan benytte for å gi utviklingsland ensidige handelsfordeler utover generelle tollreduksjoner i WTO. Slike ordninger har etter alt å dømme spilt en viktig rolle for mange utviklingsland. GSP-ordningene er blitt kritisert for å gi lite forutsigbarhet, være svært ulike og ha et komplisert regelverk. Land som ikke er omfattet av slike ordninger har kritisert dem for å forskjellsbehandle land på samme økonomiske utviklingstrinn. Andre land har uttrykt bekymring over at de tollfordeler de har gjennom preferanseordninger skal bli mindre verdt når det finner sted generelle tollreduksjoner som alle land nyter godt av. I WTO har tollpreferanser blitt et stridstema både i forhandlingene om forbedret markedsadgang for industrivarer og i landbruksforhandlingene.

Når generelle handelsbarrierer, bl.a. i form av toll, reduseres, legges forholdene til rette for økonomisk vekst og utvikling. Dette er i alle lands langsiktige interesse – også for land som omfattes av preferanseordninger. For de fattigste utvik­lingslandene vil ulike preferanseordninger spille en viktig rolle fremover. Forbedret markedsadgang, blant annet gjennom reduksjon eller avvikling av generelle tollsatser, er blant utviklingslandenes viktigste forhandlingskrav i de pågående forhandlingene i WTO. Dette gjelder spesielt for landbruksvarer, klær og tekstiler, der mange utvik­lingsland har komparative fortrinn. Dette er samtidig sektorer der mange rike industriland har sterke beskyttelsesønsker. For Norges del har vi gått i forkant på tekstilsiden der vi allerede har avviklet alle generelle tollsatser på stoffer og alle importkvoter. Regjeringen har videre som siktemål å avvikle all gjenværende toll på industrivarer.

Den norske GSP-ordningen ble innført i 1971 og er ved flere senere anledninger blitt forbedret. I 1995 ble således landbruksdelen av ordningen endret etter at man i Norge la om til et tollbasert importvern for landbruksvarer. De minst utvik­lede landene, MUL, fikk dette året innvilget tollfri adgang for alle varer med unntak av korn, mel og kraftfor.

Med virkning fra 1. juli 2002 er det innført toll- og kvotefritak for import av alle varer fra MUL. Øvrige utviklingsland innvilges tollfrihet for industrivarer med enkelte unntak for visse tekstiler og klær. Det gis i tillegg tollfrihet for import av ikke-sensitive landbruksvarer og i hovedsak 10-15 prosent tollreduksjon på varer der det er norsk produksjon.

Alle Norges hovedsamarbeidsland tilhører gruppen minst utviklede land og nyter godt av toll- og kvotefritaket som gjelder for disse. En rekke samarbeidsland faller imidlertid i kategorien lavinntektsland eller andre kategorier som benyttes av internasjonale utviklingsorganisasjoner, og er ikke omfattet av tollfritak og andre tiltak innenfor null-for-MUL-vedtaket. Dette gjelder blant annet Kenya, Indonesia, Vietnam, Sør-Afrika og Guatemala.

Som et supplement til de generelle tollreduksjonene som vil følge av den nye forhandlingsrunden i WTO, vil det være i utviklingslandenes interesse at vi fra norsk side foretar ytterligere forbedringer i GSP-ordningen. Regjeringen iverksetter derfor en gjennomgang av GSP-ordningen for å se om det er mulig å forenkle og forbedre dagens ordning, jfr St.prp.nr.1 (2002-2003) om skatte-, avgifts- og tollvedtak og B.innst.S.nr.1 (2002-2003). Det vil bli vurdert om antall mottakerland bør endres, om utviklingsland utenom MUL-gruppen bør tilbys større tollreduksjoner enn det de oppnår i dagens ordning og om de administrative krav og rutiner bør bli enklere. Gjennomgangen vil bli sett i sammenheng med pågående forhandlinger i WTO.

Kilde: Corbis

Betydningen av sør-sør handel

Det er for tiden stor aktivitet fra mange utviklingsland med hensyn til fremforhandling av frihandelsavtaler, ikke minst regionalt.

Ulike initiativer for økt sør-sør-handel kan bidra til å fremme næringsutvikling og økonomisk vekst i utviklingslandene. Gjennom utvik­lingsarbeidet støtter givere opp under tiltak for økt sør-sør handel, inklusive innenfor regionale samarbeids­organisasjoner som Organisasjonen for utviklingssamarbeid i det sørlige Afrika (SADC). Ofte kan det være enklere å selge en eksportvare til et naboland enn til land på et annet kontinent. Gjennom økt økonomisk integrasjon og et tettere samarbeid mellom ulike utviklingsland, kan landene også gradvis tilpasse seg en økende konkurranse og på den måten lette overgangen til en sterkere integrering også i den globale økonomien. Slike initiativ kan dermed tjene som nyttige supplement til arbeidet med å integrere utviklingslandene bedre i det internasjonale handelssystemet. Land som fremforhandler slike initiativer kan ha behov for et bredt spekter av støtte fra finansiering av handelsfaglig ekspertise til infrastrukturinvesteringer og markedsføringsaktiviteter.

Også utviklingsland som tradisjonelt ikke har inngått slike avtaler, som India og Korea, tar nå initiativ til forhandlinger. Etablering av regionale frihandelsavtaler og frihandelsområder er dels en målsetning og dels en realitet for regionale organisasjoner både i Afrika, Latin-Amerika og Asia.

Sammen med øvrige EFTA-land har en fra norsk side bl.a. vært engasjert i forhandlinger med Den sørafrikanske tollunionen (SACU) som omfatter et MUL (Lesotho) og fire mellominntektsland (Botswana, Namibia, Swaziland og Sør-Afrika).

Når det gjelder WTO-forhandlingene spesielt, vises det til utenriksministerens redegjørelser for Stortinget. Her fremgår det at Regjeringen vil bidra til at WTO kan videreføre sin sentrale rolle som et åpent, forutsigbart og forpliktende rammeverk for verdenshandelen og derved bidra til å fremme økonomisk vekst og velferdsutvikling i utviklingslandene, og at Regjeringen ønsker å bidra til at utviklingslandene og spesielt de minst utviklede landene blir bedre integrert i verdenshandelen, bl.a. ved at markedsadgangen for deres varer og tjenester forbedres.

Utenriksministeren vil, på egnet måte, komme tilbake til Stortinget med videre redegjørelser for forløpet i forhandlingene og norske posisjoner og hvilke implikasjoner disse kan få.

Regjeringen vil for øvrig:

• bistå utviklingsland, og spesielt de minst utviklede, til å utnytte sitt eksportpotensiale og sine markedsmuligheter bedre, herunder ved bistand til nødvendig utvikling av produksjonskapasitet og kompetanse.

• styrke den bilaterale bistandsinnsatsen på det handelsrelaterte området med særlig vekt på å støtte produktutvikling og kvalitetskontroll.

• bidra ytterligere til at den handelsrelaterte bistanden gjennom multilaterale organisasjoner styrkes bl.a. slik at utviklingsland, og spesielt de minst utviklede, får bedre opplæring i handelsregelverket slik at de kan aktivt fremme sine interesser i viktige forhandlingsprosesser.

• som et supplement til de multilaterale handelsforhandlingene også legge forholdene til rette for å øke utviklingslandenes eksport til Norge, ved å forbedre og forenkle den norske GSP-ordningen.

3.3 Investeringer

De fattigste landene trenger langsiktige utenlandske investeringer (FDI) for å bekjempe fattigdom. FDI fungerer normalt som mer stabil og langsiktig kapital enn investeringer i verdipapirer. Det betraktes også som en mer attraktiv form for kapital enn lån, siden investor normalt tar en stor del av risikoen forbundet med investeringene og fordi det ofte også fører med seg fagpersonell som gir opplæring til lokale. Både teknologi og kompetanse overføres. For fattige utviklingsland med lite utviklede aksje- og pengemarkeder er slike investeringer derfor en sterkt etterspurt kilde til kapital.

De fattigste landene får en relativt liten andel av det totale volumet av FDI. Ifølge FNs konferanse for handel og utvikling, UNCTAD, gikk rundt 28 prosent av de totale utenlandske direkteinvesteringene til utviklingsland i 2001, mens bare 0,5 prosent fant veien de 49 minst utviklede landene.

I mange utviklingsland utgjør kapitalflukt og manglende investeringer fra egne innbyggere et problem. Kriteriene for investeringer som innenlandske investorer legger til grunn er i store trekk de samme som de utenlandske bruker: kapitalen går til de områdene som gir best avkastning når en tar både politisk og kommersiell risiko i betraktning. Dersom investeringene er for risikofylte for utenlandske investorer, er de det normalt også for investorene i hjemlandet.

Det internasjonale finansieringsinstituttet (IFC), som er en del av Verdensbank­gruppen, yter risikokapital i form av lån og egenkapital for å senke terskelen for slike investeringer i utvik­lingsland. Verdensbankgruppens Multilaterale garanti-institutt for investeringer (MIGA) garanterer FDI i utviklingsland mot politisk risiko og bidrar dermed til å øke tilgangen på slik kapital. Norge vil fortsette å støtte disse institusjonene. På norsk side har en opprettet investeringsfondet NORFUND som samarbeider med disse og andre internasjonale og nasjonale investerings- og garantiinstitutter for å bidra med investeringskapital, lån og garantier. Om lag en tredjedel av NORFUNDs investeringer skal kanaliseres til de minst utviklede land.

Erfaringene i Asia på 1990-tallet viser med tydelighet de potensielt store virkningene av økonomisk og finansiell integrasjon. Integrering og spesielt åpenhet overfor utenlandske direkte investeringer bidro til en meget høy økonomisk vekst. Imidlertid bygde det seg etter hvert opp fundamentale ubalanser i økonomien, herunder en urealistisk valutakurs som sammen med svak kredittvurdering i bankene og mangelfull overvåkning av finansinstitusjonene bygde opp bobler i økonomien. Asia-krisen i 1997 rammet særlig de fattigste, blant annet siden landene hadde liten grad av sosialt sikkerhetsnett. Selv om utvik­lingen i mange av landene har vært meget positiv de senere år, blant annet som følge av en opprydning etter krisen, kan erfaringene tyde på at det i mange tilfeller er hensiktsmessig å utvise en nødvendig forsiktighet ved liberalisering av kortsiktige kapitalbevegelser. Asia-krisen demonstrerte både behovet for nasjonale tiltak som overvåkning av finansinstitusjonene og viktigheten av internasjonale organ som kan bidra til å forebygge og i noen grad motvirke slike kriser. Regjeringen støtter det viktige arbeidet som i dag prioriteres av internasjonale finansinstitusjoner og samarbeidsgrupperinger (som IMF, Verdensbanken, Financial Stability Forum og G8) for å bistå utviklingsland og nyindustrialiserte land, med å få på plass nasjonale kontrollinstanser som kan spille en stabiliserende rolle og med å utrede utfordringer på globalt nivå. Etter regjeringens syn har imidlertid ikke arbeidet med å utrede gode løsninger på problemet med manglende internasjonale kriseløsnings- og forebyggingsmekanismer fått tilstrekkelig momentum. Denne utfordringen vil bli fulgt opp i internasjonale organisasjoner med tilgrensende ansvar og i OECD-sammenheng.

Regjeringen vil:

• styrke samarbeidet med multilaterale organisasjoner for finansierings- og garantiordninger for å stimulere til økte investeringer i utvik­lingsland, særlig de fattigste.

• delta aktivt i OECDs arbeid for å finne måter å styrke synergien mellom bistand og investeringer.

3.4 Gjeld og gjeldslette

Norge har hatt en høy profil i internasjonalt arbeid for å håndtere utviklingslandenes gjeldsproblemer over en rekke år. Regjeringen vil opprettholde det høye ambisjonsnivået og har nylig fremlagt en videreføring av den norske gjeldsplanen som opprinnelig ble utarbeidet i 1998. Planen, som omtales i et senere avsnitt, omhandler Norges bidrag til en internasjonal og varig løsning på utviklingslandenes gjeldsproblemer. Gjeldsplanens ramme på 3,173 mrd. kroner, hvorav drøyt 1,8 mrd. kroner gjenstår, medfører at gjeldslette innenfor rammen ikke fortrenger andre prioriterte bistandsformål som finansieres over det ordinære bistandsbudsjettet. Planen knesetter prinsipper for å bruke norsk gjeldslette på en strategisk måte og slik at den kun kommer utviklingslandene, og ikke andre kreditorer, til gode. Norge var det første land som tok til orde for 100 prosent gjeldsslette for de fattigste land og er det eneste OECD-land som ikke fører bilateral gjeldsettergivelse som utgifter innenfor totalrammen av bistandsbudsjettet. Norsk gjeldsettergivelse er m.a.o. genuint addisjonell til andre bistandstiltak.

Kort om status på gjeldsområdet 3

I 1996 ble det internasjonale initiativet for å håndtere gjeldslette for de fattigste gjeldstyngede landene – HIPC-initiativet – lansert. Initiativet går ut på å koble sletting av gjelden på en systematisk måte til kriterier for gjeldslettebehov og betingelser vedrørende økonomisk politikk og styresett, som skal sikre at det frigjøres midler til bekjempelse av fattigdom. 27 land har så langt fått gjeldslette gjennom ordningen, hvorav 10 land har fullført sin behandling og fått slettet brorparten av sin bilaterale gjeld. Ytterligere 11 fattige land vil kunne kvalifisere for gjeldslette under HIPC-mekanismen dersom de kommer ut av krig og konflikt eller bedrer sitt styresett. I henhold til dagens regelverk må dette skje før utgangen av 2004, da fristen for å kvalifisere seg for HIPC-behandling utløper. Denne såkalte «solnedgangs-klausulen» har imidlertid blitt forlenget tidligere, og vil ventelig bli det igjen.

Mye er oppnådd på gjeldsområdet. HIPC-landenes gjeldsbyrde er blitt vesentlig redusert, særlig etter at initiativet ble forsterket i 1999. Dette skyldes ikke minst at den kraftige gjeldsreduksjonen som foreskrives – vanligvis 90 til 100 prosent ettergivelse – «slår inn» med umiddelbar virkning, så snart landene har nådd ordningens beslutningstidspunkt. Kreditorlandene vil vanligvis være forpliktet til å gi 90 prosent gjeldslette. De fleste gir imidlertid 100 prosent, om enn med en del forbehold omkring hvilken gjeld som omfattes. Mellom beslutningstidspunktet og fullføringstidspunktet gis gjeldsletten «ved forfall», dvs. etter hvert som renter og avdrag forfaller til betaling. Det er m.a.o. ikke slik at landene må vente på fullførings­tidspunktet før de får nyte godt av slettingen av gjeld. Økte midler kan på denne måten tidlig kanaliseres til arbeid med å redusere fattigdom.

Den kraftige reduksjonen i gjeldsbetjeningen har i mange land vært en helt sentral bakgrunnsfaktor for realiseringen av en betydelig økning i investeringer i for eksempel helse og utdanning. Verdensbanken har beregnet at de 22 første landene som nådde beslutningstidspunktet under HIPC, økte sin innsats til sosiale tiltak med til sammen USD 3,4 mrd. i 2001 og 2002. Om lag 40 prosent av disse midlene gikk til utdanningstiltak og 25 prosent til helsetiltak. For øvrig vil midlene gå til formål som grunnleggende infrastruktur, styringsreformer og bekjempelse av hiv/aids. I gjennomsnitt vil disse landene i perioden 2002-05 bruke om lag sju prosent av bruttonasjonalproduktet på tiltak hovedsakelig innen helse og utdanning. Til sammenligning er gjennomsnittlige årlige utgifter til gjeldsbetjening etter HIPC-behandling i samme periode, beregnet til to prosent av bruttonasjonalproduktet.

For de 27 landene som hittil har fått HIPC-gjeldslette har Verdensbanken beregnet at utgiftene til fattigdomsreduserende tiltak (særlig helse og utdanning) i 2002 var nesten fire ganger så store som utgiftene til renter og avdrag på gjeld. I 1999 var forholds­tallet i beste fall én-til-én. I denne perioden økte HIPC-landenes investeringer i helse og utdanning fra om lag 6 prosent til om lag 9 prosent av brutto­nasjonal­produktet. På kort tid har dermed gjeldsbetjeningsbyrden gått kraftig ned, mens utgifter til bl.a. helse og utdanning har gått betydelig opp. Ressurser som frigjøres til fattigdoms­bekjempelse når landene har kvalifisert seg for ordningen, blir i overveiende grad brukt etter hensikten, nemlig til å bedre levekårene for de fattige.

Over tid vil HIPC-initiativet bidra til en reduksjon av de fattigste landenes utenlands­gjeld med om lag 2/3. For de 27 nåværende HIPC-landene er det beregnet at nå­verdien av gjelden vil bli redusert fra USD 77 mrd. til USD 32 mrd. Medregnet ekstraordinær gjeldslette fra kreditorlandene, herunder Norge, vil nåverdien reduseres ytterligere, til USD 26 mrd. Det gjennomsnittlige forholdstallet mellom gjeld og årlige eksportinntekter for HIPC-landene forventes å bli redusert fra nesten 300 prosent ved beslutningstidspunktet til 128 prosent i 2005, da de fleste av de nå kvalifiserte landene ventelig vil være gjennom behandlingsprosessen. Landene antas å kunne håndtere den restgjelden de da vil sitte igjen med. Et gjeld/eksport-forholdstall på 150 prosent er den grensen som er anslått for økonomisk bærekraftig gjeldsbetjening.

Viktige gjeldspolitiske utfordringer

En av de viktigste gjenstående utfordringene er av de multilaterale institusjonenes gjeldslette under HIPC-initiativet. Verdensbankens låneordning på gunstige vilkår, Det internasjonale utvik­lingsfondet (IDA) har alene et udekket behov når det gjelder sin andel av HIPC-finansieringen i årene som kommer, på USD 10-11 mrd. Fra norsk side har man i lengre tid argumentert for – og langt på vei fått gjennomslag for – at det bør avholdes jevnlige påfyllingsforhandlinger for HIPC Trust Fund, aller helst slik at bidragene innbetales godt i forkant av de suksessivt økende finansierings­forpliktelsene. Dette vil gi bedre forutsigbarhet og jevnere betalings­forpliktelser, samtidig som man sikrer en noenlunde rimelig byrdefordeling. Fra norsk side er man rede til å bidra med mer enn hva en matematisk rettferdig byrdefordeling skulle tilsi.

Bærekraftig gjeldsnivå. Framover blir det også viktig å sikre at de landene som fullfører sin HIPC-behandling virkelig får slettet en tilstrekkelig stor del av gjelden, slik at betjening av restgjelden ikke overstiger det landene rimeligvis bør kunne håndtere. Når ordinær HIPC-gjeldslette ikke er tilstrekkelig til å sikre bærekraftige løsninger, og når dette skyldes eksterne økonomiske sjokk som landene ikke selv har kontroll over (for eksempel råvareprisfall), er Norge tilhenger av en fleksibel «opptopping» av gjeldsletten under HIPC-initiativet. Slik multilateralt omforent «opptopping» vil, som den ekstraordinære bilaterale gjeldsletten, bidra til at landenes gjeldssituasjon kan forbli bærekraftig etter avslutning av HIPC-runden.

Nasjonal gjeldsstyring seiler opp som et stadig viktigere tema, ikke minst i forhold land som har fullført HIPC-behandlingen. Fullført HIPC-behandling innebærer ingen varig immunitet mot nye gjeldsproblemer og det er overmåte viktig å sikre at landene som får løst sine gjeldsproblemer ikke pådrar seg nye. Hovedansvaret påligger landene selv. For fattige land er dette en vanskelig, men ikke desto mindre strengt nødvendig, balansegang. De må være tilbakeholdne med å ta opp nye lån, med mindre risikoen anses for å være meget lav og avkastningen betydelig. I tillegg må håndteringen av de gjenværende gjeldsforpliktelsene i mange land samkjøres bedre med både valuta- og finanspolitikken. Denne nasjonale innsatsen må understøttes av solid faglig bistand, herunder gjennom videreutvikling og finansiering av allerede velprøvde datasystemer og analyseverktøy.

Kreditorlandene har et medansvar for dagens gjeldsproblemer. Det påhviler derfor også dem – og dermed også norske långivere og garantister – et ansvar for at framtidige lån og kreditter tuftes på solide risikovurderinger.

Land som kommer ut av krig og konflikt fortjener særlig oppmerksomhet, også i gjeldspolitikken. Norge har fremmet egne forslag for postkonfliktland i Parisklubben. Flere konfliktrammede land – som f.eks. Sudan og Liberia – er kandidater for HIPC-behandling. Den gjeldsletten de vil kunne få før de kvalifiserer seg for HIPC-behandling, vil normalt etterlate en del gjeldsforpliktelser som kreditorland vil kunne velge å kreve tilbakebetalt. Det er meget uheldig om land som er i en kritisk viktig forsonings- og gjenoppbyggingsfase, skal måtte kanalisere knappe ressurser ut av landet. Ofte skjer dette samtidig med internasjonale giverinitiativ for å skaffe ressurser til gjen­oppbygging og samtidig med at landene mottar betydelige bistandsbeløp. Det er et tankekors at deler av slik bistand må gå til gjeldsbetjening. Utfordringen blir derfor å gi raskere og dypere gjeldslette til postkonfliktland allerede i en «pre-HIPC» fase, uten å undergrave landenes motivasjon for å søke HIPC-behandling og det fokus på seriøs og gjennomførbar fattigdomsreduksjon som er forbundet med HIPC-prosedyren. Regjeringen vil arbeide for dette.

HIPC-initiativet gjelder kun de fattigste gjeldsrammede landene. Internasjonalt er det en økende erkjennelse av at også mellominntektsland kan ha gjeldsproblemer av en slik karakter at gjeldssletting er nødvendig. I noen grad foregrep Norge utviklingen på dette området, ved i 2002 å lansere ideer om gjeldsreduksjon for mellominntektsland gjennom kollektive gjeldsbytter. Parisklubbens såkalte Evian-tilnærming, vedtatt i oktober 2003, åpner for at også mellominntektsland kan få gjeldsreduksjon, dersom tradisjonelle betalingsutsettelser ikke vil kunne gi noen varig løsning på problemene. Den praktisk-politiske iverksettingen av Evian-tilnærmingen, som så langt er et generelt og fleksibelt rammeverk, blir en hovedutfordring i årene framover.

Det ligger også en utfordring i å følge opp arbeidet for å etablere en multilateral gjeldsforhandlingsmekanisme som omfatter både private og offentlige kreditorer. IMFs forslag om å etablere et institusjonelt rammeverk for restrukturering av utenlandsgjeld («Sovereign Debt Restructuring Mechanism» – SDRM), som Norge støttet, er inntil videre lagt på is, primært på grunn av motstand fra USA og en rekke mellominntektsland. Behovet for mer overgripende gjeldsmekanismer, med bedre koordinering mellom offentlige og private kreditorer – og raskere og mindre kostnadskrevende gjeldsoppgjør – er imidlertid vedvarende. Et forslag fra FNs generalsekretær om opprettelse av en egen internasjonal arbeidsgruppe, må ses i denne sammenheng. Norge støtter dette. Utfordringen ligger i å bringe oppfølgingen av SDRM-debatten inn i fornuftige baner, der alle relevante aktører høres og en får til konsensus om praktisk gjennomførbare løsningsmodeller.

« Illegitim gjeld »

Kriteriene for gjeldslette er gjenstand for stadig bearbeidelse. Denne politikken vil være i nærmest kontinuerlig endring og utvikling. Endringsprosessen forutsetter debatt. Dette gjelder også spørsmålet om såkalt «illegitim gjeld».

Internasjonal sedvanerett bygger på det premiss at nye regimer overtar sine forgjengeres internasjonale forpliktelser, uansett regimets karakter. Det finnes noen få historiske eksempler på at denne sedvaneretten har vært utfordret og, helt eller delvis, tilsidesatt. Etter USAs overtakelse av Cuba fra Spania i 1898, nektet amerikanske myndigheter å betale Cubas gjeld til Spania, med den begrunnelse at gjelden var påført det kubanske folk uten deres samtykke og ved bruk av våpenmakt. Det har også vært vist til gjeldsoppgjøret med Tyskland i 1953 og en gjeldsavtale med Indonesia i 1967 som (delvise) eksempler på ettergivelse av «odiøs» gjeld. I våre dager viser den internasjonale gjeldsbevegelsen til disse eksemplene i sin argumentasjon for å slette det man i dag kaller «illegitim gjeld».

Frivillige organisasjoner definerer gjerne gjeld som «illegitim» når den er tatt opp av udemokratiske regimer, når den har finansiert det man anser som moralsk forkastelige formål (for eksempel kjøp av landminer eller finansiering av undertrykkelsesapparater), når tilbakebetalingen truer grunnleggende menneskerettigheter, når den har vokst til uhåndterlige proporsjoner som følge av eksterne forhold landene selv ikke har kontroll over (for eksempel høye markedsrenter), og når opprinnelig privat gjeld er tatt over av staten i debitorlandene (ved utløsning av statsgarantier).

Lån og kreditter er imidlertid et nødvendig virkemiddel i finansieringen av handel og utvikling og er normalt beheftet med renterisiko. Høye renter i en periode er dessuten i seg selv ikke noe kriterium på illegitimitet. Heller ikke at det oppstår problemer for land som har inngått avtaler med høye fastrenter. Det at privat gjeld er blitt offentlig gjennom statsgarantier kan rimeligvis heller ikke være noe illegitimitetskriterium. Slike garantier er nødvendige for at virksomheter i fattige land overhodet skal få kreditter til handel og investeringer. Det er også store avgrensningsproblemer forbundet med å avgjøre hva som er «diktatorgjeld» som bør slettes og hva ikke. Det er f.eks. problematisk å avgjøre når et regime går over fra å være demokratisk til å bli diktatur. Det er dessuten høyst problematisk å definere gjeld som riktig nok er tatt opp av diktaturer, men til gode formål – f.eks. lønnsomme investeringer eller avverging av kriser – som «illegitim». Det forenkler heller ikke saken at også demokratiske regimer fra tid til annen tar opp lån for å kjøpe våpen og landminer.

Også begrepet «diktatorgjeld» har vært benyttet som en mer spesifikk variant av «illegitim gjeld.» Det er klart at så vel debitor som kreditor må ha et ansvar for å sikre at låneopptak er økonomisk forsvarlige, at de går til tiltak som bidrar til utvikling, og at de ikke på noen måte kan bidra til å undergrave grunnleggende menneskerettigheter. Multi­laterale kreditorer søker å sikre at låntakerne oppfyller disse kravene. Lån fra Verdensbanken kan for eksempel ikke gå til militær opprustning, eller til investeringer i tobakks- eller alkoholindustri. Lånene ytes først etter grundige vurderinger av utviklingseffekten av den investering eller det program som finansieres. De krav som nå stilles til låntakerland om å presentere en helhetlig strategi for fattigdoms­bekjempelse (PRSP) bidrar til å sikre at låntakerlandet, inklusive det sivile samfunn, opprettholder sitt ansvar for, og sin bestemmelse over, bruken av de lånte midlene.

En rekke andre forhold må også vurderes i samband med evt. å basere gjeldslette på legitimitetsbetraktninger: F.eks. vil kapitalstrømmer til land med eksternt finansieringsbehov kunne bli redusert, samtidig som de tilknyttede rentekostnader øker. Dersom man i ettertid skal kunne definere gjeld som «illegitim» på bakgrunn av faktorer man ikke kunne forutse da lånet ble gitt, vil risikoen for alle typer långivere kunne bli høy, med betydelig fare for redusert tilgang på finansiering og dyrere lån for de fattigste landene som følge. Manglende internasjonalt omforent meningsinnhold mht. begrepet «illegitim gjeld» vil for øvrig kunne resultere i usikkerhet og redusert kredittverdighet for land som i dag balanserer hårfint i forhold til långiveres kreditt­verdighetsvurderinger.

Et annet aspekt er at mange av landene som en vil anta har slik «illegitim gjeld» – eller «diktatorgjeld» – er mellominntektsland. Dette har viktige volumimplikasjoner. Eksempelvis er Iraks, Argentinas og Filippinenes samlede utenlandsgjeld på anslagsvis USD 309 mrd. Dette er tre ganger så mye som den samlede gjelden i de 27 landene som så langt har kvalifisert seg for HIPC-initiativet – om lag USD 99 mrd. I den grad gjeldssletting basert på legitimitetsvurderinger skulle bli en realitet, vil dette innebære at de relativt bedrestilte utviklingslandene vil nyte godt av brorparten av den gjeldslette som gis.

Gjeldssletting, slik systemet fungerer i dag, må finansieres, og med unntak for Norges gjeldslette under Gjeldsplanen belaster de fleste kreditorland som deltar i slike operasjoner bistandsbudsjettene sine med den bilaterale gjeldsletten som gis, uansett om det er til fattige land eller mellominntektsland. I det perspektivet tilsvarer f.eks. de tre nevnte landenes gjeld nesten seks globale bistandsbudsjetter. Også når multilaterale organisasjoner er kreditorer må gjeldsettergivelsen finansieres og det er igjen bistandsbudsjettene som blir salderingspost. Ettergivelse av «illegitim» bilateral gjeld til mellominntektsland i stor skala, med de rammene gjeldslette fungerer innenfor i dag, ville gjøre massive innhogg i bistand som i dag blir de fattigste til del. Et ytterligere dilemma er at for en del av gjelden, er kreditorene private banker som har lånt penger til ulike «illegitime regimer». Innenfor dagens gjeldssystem ville dette innebære store innhogg i bistandsbudsjettene.

Debatten om «illegitim gjeld» er ikke desto mindre viktig fordi den kan få långivere til å velge en forsiktigere «føre var»-linje enn de ellers ville ha gjort. Dermed kan den resultere i at land og regimer som av moralske grunner ikke bør få lån i dag, heller ikke får det. Debatten innebærer dessuten økt oppmerksomhet om land som kommer ut av krig og konflikt. Norge har, uavhengig av denne debatten, tatt initiativ til at fattige postkonfliktland bør få raskere og dypere gjeldslette allerede før de får HIPC-status.

Det kan for øvrig ikke utelukkes at det i framtiden kan bli enighet om metoder for å fastslå at diktatorer har tatt opp lån som må betraktes som illegitime. Det har bl.a. vært tatt til orde for at den delen av Iraks gjeld som ble tatt opp av Saddam Hussein må anses som illegitim, både på et økonomisk-politisk og moralsk grunnlag. På tross av mange og vektige motforestillinger mot å basere gjeldslette på legitimitets­vurderinger, bør det derfor fortsatt arbeides med disse problemstillingene.

Handlingsplan om gjeldslette for utvikling

Gjeldsplan mot år 2000 fra 1998 presenterte en strategi for en aktiv norsk rolle for å finne varige løsninger på de fattigste landenes gjeldsproblemer gjennom forpliktende internasjonalt samarbeid. For første gang siden norske bistandslån ble ettergitt på 1980-tallet ble det også lagt opp til å bruke norsk gjeldslette på en strategisk måte, herunder ved ensidig gjeldsettergivelse, i tillegg til våre internasjonale forpliktelser. En hovedforutsetning for slik gjeldslette var at den ble gjennomført som ledd i eller i etterkant av multilateralt koordinerte gjeldsletteoperasjoner – m.a.o. på et tidspunkt hvor ytterligere gjeldslette kommer de gjeldsrammede landene, og ikke andre kreditorer, til gode. Gjeldsplanen representerte et politisk oppgjør med den norske Skipseksportkampanjen, som i sin tid ga opphavet til en betydelig del av Norges fordringer på fattige land.

Siden fremleggelsen av Gjeldsplanen er om lag 1,6 mrd kroner av utviklingslandenes samlede gjeld til Norge ettergitt. Av dette er om lag 1,3 mrd kroner belastet Gjelds­planens ramme, som er på totalt 3,173 mrd kroner. Fortsatt gjenstår dermed drøyt 1,8 mrd kroner, som kan brukes til gjeldssletting uten å belaste bistands­budsjettet. Alle land med gjeld til Norge som nyter godt av HIPC-initiativet får nå løpende ettergitt alle sine betalingsforpliktelser til Norge etter hvert som gjelden forfaller. Restgjelden vil kunne slettes, innenfor Gjeldsplanens ramme, når landene fullfører sin HIPC-behandling.

Siden 1998 har Norge i tillegg bevilget ca 1,7 mrd kroner som ledd i internasjonalt koordinerte gjeldsletteoperasjoner. Sentralt i denne sammenheng står sletting av gjeld til Verdensbanken, sletting av privatbankgjeld, og – ikke minst – støtte til HIPC Trust Fund, som finansierer de multilaterale utviklingsbankenes gjeldslette under HIPC-initiativet.

Mye av det nødvendige gjeldslettearbeidet ligger like fullt fortsatt foran oss. Det er fortsatt behov for de aller fleste virkemidlene som det ble redegjort for i den opprinnelige gjeldsplanen. Blant de åtte kvalifiserte 4 og fire potensielle 5 HIPC-landene som Norge har fordringer på, er det bare to land – Tanzania og Benin – som har lagt HIPC bak seg og fått slettet hele sin bilaterale gjeld til Norge. Andre kvalifiserte land har passert HIPCs beslutningspunkt og nyter dermed i praksis alt godt av gjeldsletten.

Regjeringens oppdaterte Gjeldsplan, Handlingsplan om gjeldslette for utvikling , godkjent av Regjeringen i mars 2004, representerer dels et statusopptak fem år etter at den første planen ble lagt fram, dels et bidrag til den løpende gjeldspolitiske debatt (både i Norge og internasjonalt), dels en oppdatering og utvidelse av virkemiddelbruken. Den nye handlingsplanen rokker ikke ved de grunnleggende premissene for norsk gjeldspolitikk, som fortsatt vil være:

• styrking og effektivisering av de multilaterale mekanismene for gjeldslette fordi dette er viktigere for å løse de fattige og gjeldsrammede utviklings­landenes gjeldsproblemer enn hva Norge gjør med sine relativt beskjedne fordringer

• målrettede ensidige tiltak som vil komme landenes utviklingsprosess og fattigdomsbekjempelse til gode, med et særlig siktemål å bevege andre og større kreditorland til å iverksette nye og forbedrede gjeldslettetiltak

De aller fleste av virkemidlene i den opprinnelige Gjeldsplanen videreføres, deriblant den sterke støtten til HIPC-initiativet og støtten til Verdensbankens ulike gjeldslette­ordninger for fattige land.

I tillegg legges det opp til forsterkede gjelds­lette­tiltak for land som kommer ut av krig og konflikt. Dette gjelder både støtte til klarering av disse landenes mislighold overfor multilaterale finansinstitusjoner og raskere og dypere gjeldslette i perioden før landene får HIPC-status. Norge vil arbeide for at Parisklubben etablerer et generelt prinsipp der postkonfliktlands løpende renter og avdrag enten ettergis ved forfall eller kapitaliseres, inntil landene kvalifiserer seg for HIPC-behandling. Det legges i handlingsplanen videre opp til at Norge heretter ikke vil inndrive renter og avdrag fra postkonfliktland. Dette vil kunne komme konflikt­rammede land som Sudan og Liberia, evt. også Myanmar, til gode, hvis og når det sluttes varig fred i landene.

I den nye Gjeldsplanen åpnes det dessuten for å delta i multilateralt koordinerte gjeldsbytter med land som ikke omfattes av HIPC-initiativet, ved at gjeld ettergis mot at landene forplikter seg til å gjennomføre utviklingsfremmende og fattigdoms­bekjempende tiltak. Dette kan skje i forlengelsen av et norsk initiativ i Parisklubben, som også er blitt særskilt presentert for G8. Det legges opp til slike bytter med Pakistan og Vietnam, i samarbeid med henholdsvis Canada og Den asiatiske utvik­lingsbanken. Man prioriterer også et eventuelt gjeldsbytte med Ecuador, i samarbeid med Den inter-amerikanske utviklingsbanken (evt. Verdensbanken)

Planen bidrar dessuten til å oppheve noe av et gjeldspolitisk tabu, ved å støtte at også mellominntektsland med alvorlige gjeldsproblemer etter nærmere vurderinger bør kunne få gjeldsreduksjon – jf. Parisklubbens nye Evian-tilnærming. Det er viktig at også mellominntektsland med gjeldsproblemer får troverdige gjeldsavtaler, slik at man ikke skal behøve gjentatte og hyppige gjeldsforhandlinger med Parisklubben. I noen tilfeller tilsier dette gjeldsreduksjon, snarere enn bare betalingsutsettelser.

Den reviderte Gjeldsplanen tar ellers til orde for et mer systematisk internasjonalt samarbeid for å bedre gjeldsstyringen i de fattigste landene, bl.a. ved opprettelsen av en felles konsultativ gruppe (Consultative Group on Debt Management; CGDM) for alle aktører som i dag yter faglig bistand på dette området. Forslaget ble godt mottatt under FNs generalforsamling høsten 2003 og omtales positivt i den vedtatte gjeldsresolusjonen.

Som nevnt støtter Norge et forslag fra FNs generalsekretær, Kofi Annan, om at det opprettes en egen internasjonal arbeidsgruppe, med bred og representativ deltakelse, for å utrede spørsmålet om en omfattende og praktisk gjennomførbar gjeldsforhand­lings­mekanisme. Som gjort rede for ovenfor stiller vi oss også positive til en multilateralt forankret utredning av spørsmålet om «illegitim gjeld». Det har imidlertid vært problematisk å enes om å etablere en slik gruppe, og saken følges opp fra FN-sekretariatets side.

I videreføringen av norsk gjeldspolitikk vil det være et selvsagt politisk mål å sørge for at Gjeldsplanens ramme, der det altså gjenstår over 1,8 mrd kroner, utnyttes til fulle. Like selvsagt er det at dette må skje slik at gjeldsletten bidrar til reell bekjempelse av fattigdom. Hovedutfordringen i gjeldspolitikken er å sikre at gjeldslette er og forblir et like godt utviklingspolitisk virkemiddel som bistand. Dette gjelder hva enten gjeldsletten gis gjennom HIPC-initiativet, ved ensidige tiltak overfor fattige land, via gjeldsbytter med mellominntekts­land eller som ledd i internasjonale gjeldsoperasjoner med land som Norge selv ikke nødvendigvis har fordringer på. Den nye handlingsplanen er et viktig ledd i dette løpende arbeidet.

Den bilaterale gjeldslette som foreslås eller skisseres i handlingsplanen må kunne dekkes innenfor Gjeldsplanens ramme. I den grad det måtte bli aktuelt å innvilge gjeldslette på andre og nyere bilaterale fordringer enn de som omfattes av Gjeldsplanen, oppstår et uløst budsjettspørsmål. Den budsjettmessige håndtering av slik gjeldslette vil måtte framlegges for Stortinget. Hvis rammen en gang i framtiden vil være «oppbrukt», må likeledes nye budsjettløsninger søkes. Eventuell framtidig bilateral gjeldslette som forutsetter bevilgning omfattes ikke av denne handlingsplanen.

Bidrag til å finansiere de multilaterale finansinstitusjonenes gjeldslette under HIPC-initiativet og støtte til internasjonale gjeldsletteoperasjoner vil bli finansiert innenfor bistandsrammen.

Handlingsplan om gjeldsslette for utvikling anses, som sin forgjenger, som et «levende arbeidsredskap». Den vil kunne revideres og oppdateres ved behov.

Regjeringen vil:

• aktivt støtte opp under HIPC-initiativet for de fattigste, mest gjeldsrammede landene, samt fortsette arbeidet for å sikre full finansiering og ytterligere forbedringer av denne ordningen.

• supplere HIPC-gjeldsletten med ensidige tiltak, slik at vi på visse betingelser sletter 100 prosent av HIPC-landenes gjeld til Norge, og arbeide for at flest mulig av kreditorlandene gjør det samme.

• aktivt støtte opp om og påvirke arbeidet i Parisklubben, som hva angår bilateral gjeld er hovedarena for den praktiske gjennomføringen av HIPC-initiativet, så vel som for gjeldsforhandlinger med andre land.

• arbeide for at det opprettes en konsultativ gruppe for gjeldshåndtering for å bedre informasjonsflyt og koordinering mellom bistandsaktører innen dette feltet.

• arbeide for å sikre at all gjeldslette kommer skyldnerlandene, og ikke andre kreditorer, til gode.

• støtte internasjonale gjeldsoperasjoner, særlig gjennom Verdensbankens gjeldsreduksjonsordninger, som et viktig supplement til bilateral gjeldsettergivelse.

• bidra til sletting av fattige utviklingslands gjeld til andre utviklingsland, såfremt det opprettes en egen mekanisme for dette og støtte til denne innebærer en god bruk av bistandsmidler.

• vurdere å støtte nasjonale gjeldsfond for å lette utviklingslands multilaterale gjeldsbetjeningsbyrde, både som et målrettet gjeldspolitisk virkemiddel, og som et særskilt element i norsk budsjettstøtte mer generelt.

• arbeide for mer systematisk multilateralt samarbeid for bedret gjeldsstyring i de fattigste landene, herunder ved bruk av bistandsmidler, for å bidra til å forhindre nye gjeldsproblemer.

• være med på å bane veien for HIPC-behandling av land som har vært rammet av krig og konflikt (postkonfliktland) ved å bidra med gavemidler til koordinerte operasjoner for å klarere enkeltlands mislighold overfor internasjonale finansinstitusjoner.

• ta til orde for at postkonfliktland som kandiderer til HIPC-behandling ikke skal måtte bruke knappe ressurser til ekstern gjeldsbetjening.

• ta til orde for multilateralt koordinerte gjeldsbytter med særskilte land som ikke omfattes av HIPC-initiativet (hovedsakelig mellominntektsland), slik at gjeldsettergivelse gjennomføres mot at landene selv gjennomfører utviklings- eller miljøtiltak med de frigjorte midlene.

• mer generelt arbeide for at også mellominntektsland med strukturelle betalingsproblemer får tilstrekkelig omfattende gjeldsavtaler, om nødvendig med gjeldsreduksjon, slik at man ikke skal behøve gjentatte og hyppige gjeldsforhandlinger.

• arbeide for at Parisklubben inntar en mer fleksibel holdning til å flytte datoene som begrenser hvilken gjeld som kan reforhandles, på en slik måte at dette ivaretar hensynet til både landenes solvens og kredittverdighet.

• fortsette arbeidet med å søke bedre mekanismer for gjeldsrestruktureringer basert på SDRM-forslaget, men også innenfor en FN-kontekst der hvor dette kan gi praktiske resultater og fremme samarbeidet mellom relevante institusjoner.

• aktivt delta i internasjonal debatt, bringe perspektiver fra det sivile samfunn inn i diskusjonen og – når det vurderes hensiktsmessig – sette kontroversielle ideer på dagsorden.

• støtte en (eventuell) studie av «illegitim gjeld», gjennomført av de relevante multilaterale institusjoner, der målsettingen er å komme med praktisk gjennomførbare anbefalinger.

3.5 Migrasjon

Industrilandenes politikk når det gjelder mulighetene for personer fra utviklingsland for å ta arbeid i andre land i kortere eller lengre tid, vurderes som en viktig del av internasjonale rammebetingelser for utvikling 6 . Temaet er ikke direkte nevnt under tusenårsmålene, men har indirekte med bl.a. mulighetene for arbeid for ungdom og andre å gjøre og vurderes i arbeidet med å utvikle indikatorer for «utviklingsvennlig» politikk av OECD og andre.

Globaliseringen har medført en økende mobilitet av arbeidskraft over landegrensene, i stor grad i form av bevegelse av kvalifiserte fagfolk mellom OECD-land. Også til Norge har innvandringen økt vesentlig de siste ti årene, slik at den utenlands­fødte del av befolkningen i dag utgjør vel 7 prosent. Den økte innvandringen skyldes i stor grad tilstrømmingen av asylsøkere til Norge siden slutten av 80-tallet, men har også sammenheng med regjeringens aktive politikk for å rekruttere arbeidskraft til Norge, også fra land utenfor EØS-området.

Et sentralt forslag fra utviklingslandene i den pågående forhandlingsrunden i WTO, er at arbeidstakere fra utviklingsland skal få større adgang til å ta midlertidig arbeid i utlandet. Det er nå økende oppmerksomhet rundt de positive aspekter av arbeids­utvandring for utviklingslandene. OECD-landenes åpenhet for arbeidsinnvandring er av de elementer som ses på i forbindelse med oversikter over landenes samlede bidrag til å bekjempe global fattigdom.

Det er anslått at rundt 175 millioner mennesker 7 i dag bor utenfor sine hjemland. Dette utgjør tre prosent av verdens samlete befolkning. Ifølge FNs høykommissær for flyktninger er 10,5 millioner av disse flyktninger med rett til internasjonalt vern. De aller fleste som migrerer har i hovedsak selv valgt å bosette seg i et annet land. Motivene for slike flyttinger varierer, men generelt kan man si at mennesker flytter fra fattige kår og omgivelser der mulighetene for personlig utvikling er begrenset i håp om å finne bedre forhold for seg og sin familie.

Så godt som alle land i verden er påvirket av inn- og utvandring. Det er likevel slik at land i sør dominerer listen over land med flest utflyttere og at land i nord dominerer listen over land med flest innflyttere 8 .

De fleste som flytter, beholder nære forbindelser til hjemlandet og føler en forpliktelse overfor dem som er blitt igjen. Pengeoverføringene til gjenværende familie i hjemlandet har derfor fått betydelig omfang. Størrelsen på overføringene varierer sterkt mellom utviklingslandene – for mange land overstiger midler fra emigrerte borgere langt den offisielle utviklingshjelpen landet mottar. Dette gjelder f.eks. Bangladesh, Sri Lanka og Nepal.

Om det er en positiv sammenheng mellom utvandring fra fattige land og utvikling i disse landene er uklart. Pengeoverføringene taler for en slik positiv sammenheng, tap av kompetanse taler for det motsatte. Mange som flytter til et annet land, er ressurssterke og i stand til å bidra til en verdiskapning både i hjemlandet og i det landet de flytter til.

Tidligere var den internasjonale diskusjonen om migrasjon mest fokusert på tap av utdannet arbeidskraft. Denne alminnelige antakelsen om at utflytting av menneskelig kapital svekker utsiktene til økonomisk vekst i mange utviklingsland, er blitt modifisert bl.a. av studier utført av Verdensbanken. 9 Den viser at den lovlige migrasjonen i stor grad omfatter relativt høyt utdannet arbeidskraft, men at det ikke er en så stor andel av de best utdannede som utvandrer. At en del av den gruppen innbyggere som har fått høyest utdanning likevel flytter ut, behøver for øvrig ikke være utvetydig negativt for den økonomiske utviklingen i hjemlandet. Samtidig kan det såkalte «brain-drain» problemet gjøre seg gjeldende på enkelte områder. Det er f.eks. et betydelig problem for mange utviklingsland med stor forekomst av hiv/aids, at det til rike industriland aktivt rekrutteres helsepersonell som trengs for å få kontroll over epidemien og tilby behandling. Regjeringen vil løfte fram denne utfordringen i relevante internasjonale fora.

Kilde: Corbis

Internasjonal flytting tenderer mot å være mer midlertidig. Folk flytter i mindre grad til et annet land for å bosette seg fast der, men flytter fra land til land («serie­migrasjon») og hjem igjen («sirkelmigrasjon»). Dersom utvandrere etter å fått en kompetansegivende utdanning og en utviklende praksis, velger å vende tilbake, gjøres den såkalte hjerneflukt «brain drain» om til en hjernegevinst «brain grain». Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) har i flere land satt i verk programmer for å få godt kvalifiserte migranter til å vende tilbake til hjemlandet for å ta del i utviklingen av det.

Av de som i dag bor i et annet land enn sitt eget, har en relativt stor del omgått landenes innvandringskontroll. Dette er i seg selv et negativt aspekt ved den internasjonale flyttingen. I tillegg kommer at mange benytter menneskesmuglere og kriminelle nettverk. De bidrar på denne måten til utviklingen av internasjonalt kriminalitet. Å bekjempe kriminalitet knyttet til internasjonal flytting er en prioritert oppgave for norske utlendingsmyndigheter og norsk politi og står høyt på dagsordenen i internasjonalt politisamarbeid. Dette gjenspeiles også i Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel.

Kriminalitet knyttet til internasjonal flytting kan reduseres noe, men ikke unngås, ved å åpne for mer legal flytting. Norge har de senere årene lempet på flere restriksjoner for å gjøre det lettere for utenlandske arbeidssøkere å ta arbeid i Norge. I tillegg til endringer i utlendingslovgivningen har Arbeidsmarkedsetaten i samarbeid med liknende etater i andre land gjennomført flere program for å rekruttere kvalifiserte arbeidstakere til sektorer med mangel på innenlandsk arbeidskraft. Programmene har hittil hovedsakelig vært gjennomført i europeiske land, men i framtiden kan det også være aktuelt i forhold til utviklingsland.

Flytting som ledd i bilaterale programmer utgjør en liten del av den samlete flyttingen, og vil nok også gjøre det i tiden framover. Hoveddelen av den internasjonale flyttingen vil være basert på enkeltpersoners initiativ og valg. Land som er attraktive flyttemål, slik som Norge, søker på sin side å regulere flyttingen. I motsetning til hva som er tilfelle for flyktninger er det internasjonale normsettet som styrer landenes reguleringer på dette området lite utviklet. Flere initiativ sikter mot å styrke det internasjonale rammeverket. I 2001 tok den sveitsiske regjeringen initiativ til en konsultativ prosess med sikte på en bedre styring av internasjonal migrasjon, det såkalte Bern-initiativet. Målet er å få klargjort områder der det er en felles forståelse mellom fraflyttings-, transitt- og tilflyttingsland og identifisere gode eksempler på vellykkete styringsforsøk på nasjonalt, regionalt og globalt nivå.

I 2003 ble Den globale kommisjonen for internasjonal migrasjon etablert etter initiativ fra FNs generalsekretær Kofi Annan. Kommisjonen skal vurdere hvordan inter­nasjonal migrasjon kan styres bedre. Annan har lagt stor vekt på at internasjonal migrasjon potensielt er fordelaktig både for fraflytter- og tilflytterland. Den uregulerte flyttingen som i vår tid har fått et betydelig omfang, bidrar også til sviktende oppslutning om det internasjonale vernet for flyktninger. Dette bekymrer både FNs Høykommissær for flyktninger og Regjeringen. Høykommissæren har tatt flere initiativ der bl.a. sammenhengen mellom utvikling og internasjonal flytting blir satt på dagsorden. En tydelig tendens tid er at prosessene inkluderer både land i Sør og i Nord, som ser de felles utfordringer ved internasjonal flytting.

Slike prosesser må modnes over tid og være langsiktige idet innvandring ligger i et kjerneområde for nasjonal interesse. At migrasjon er kommet høyt opp på FNs dagsorden er av nyere dato. Dette setter et økt fokus på effektene for opprinnelses­land, transittland og mottakerland av ulike og til dels blandete flyktning- og migrasjonsstrømmer, og vil kunne bidra til tydeligere normer for regulering av internasjonal migrasjon. Regjeringen vil følge/delta aktivt i disse prosessene.

Regjeringen mener at en styrt migrasjon har fordeler både for avsender- og mottakerland. Bl.a. kan migranter tilbakeføre økonomiske ressurser, kunnskap og informasjon, som kan bidra til økonomisk og politisk utvikling i opprinnelseslandet.

Regjeringen vil

• støtte FNs og andre internasjonale organisasjoners arbeid med å utrede hvordan internasjonal migrasjon kan reguleres bedre.

3.6 Internasjonal miljø- og ressursforvaltning

Bærekraftig forvaltning av miljø og naturressurser er en sentral forutsetning for at utvikling skal kunne finne sted 10 .

Omfattende internasjonalt samarbeid er nødvendig for å stanse forringelsen av de økologiske systemene som vi er avhengig av for vår økonomiske utvikling og sosiale og kulturelle velferd. De sentrale problemområdene er: forringelse av produktiviteten i jordbruksland og beiteområder, avskoging, forringelse av vannkvalitet og redusert vanntilgang, overfiske samt økt sosial og økologisk sårbarhet som resultat av klimaendring og tap av biologisk mangfold. Selv om disse truslene er globale, er konsekvensene enda mer omfattende for mange av de fattigste landene og befolkningsgruppene som er mer direkte avhengige av naturressursene for å skaffe seg inntekter og et levebrød, og som har begrensede ressurser til å tilpasse seg. Dette er derfor et viktig rammevilkår for mange utviklingsland.

Som Globaliseringsmeldingen (St.meld. nr. 19 (2002-2003)) framhever, er en mer likeverdig fordeling av forbruket av naturressurser nødvendig for at fattige land skal kunne nå et levestandards-nivå som tilsvarer det en har i den rike del av verden. Forståelsen av de nære sammenhengene mellom miljø, utvikling og fattigdoms­bekjempelse var grunnlaget for anbefalingene i Verdenskommisjonen for miljø og utvikling og FNs miljø og utviklingskonferanse i Rio i 1992. Den globale handlings­planen for en bærekraftig utvikling – Agenda 21, og de tre Rio konvensjonene – klimakonvensjonen, biodiversitetskonvensjonen og forørknings­konvensjonen – har, sammen med kjemikaliekonvensjonene, gitt oss et viktig legalt rammeverk og en politisk plattform for samarbeid og felles innsats for å løse de globale utfordringene vi står overfor.

Toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg var et viktig skritt videre i å øke forståelsen og kunnskapen om sammenhengene mellom fattigdom og miljø og forvaltning av naturressurser samt behovet for bedre sammenheng i økonomisk, sosial og miljøpolitikk for å sikre en bærekraftig utvikling. Mens store deler av verdens befolkning lever på eller nær eksistensminimum, har menneskenes samlede produksjon og forbruk fått et omfang som truer Jordens miljøtilstand. Dette var bakgrunnen for at toppmøtet definerte bekjempelse av fattigdom, bærekraftig forvaltning av naturressurser og miljø samt bære­kraftig produksjon og forbruk som hovedutfordringene. Under forberedelsene til toppmøtet lanserte FNs generalsekretær Kofi Annan fem områder som bør prioriteres: Vann, energi, helse, landbruk og biologisk mangfold. Disse ble lansert som WEHAB-initiativet og det ble under toppmøtet fastsatt målsetninger på disse områdene og tatt initiativ til en rekke tiltak.

En viktig politisk arena for utvikling av felles forståelse og ansvar når det gjelder utfordringene knyttet til arbeidet for bærekraftig utvikling er FNs kommisjon for bærekraftig utvikling (Commission on Sustainable Development – CSD). CSD er et mellomstatlig forum som skal overvåke gjennomføringen av Agenda 21 – og resultatene fra toppmøtet i Johannesburg. Kommisjonen legger også stor vekt på å utvikle partnerskap med private aktører – både frivillige organisasjoner og næringslivet.

Regjeringens mål er å styrke FNs rolle i arbeidet med bærekraftig utvikling, bl.a. ved å arbeide for at CSD blir et mer relevant forum for politisk dialog om sentrale problem­stillinger knyttet til bærekraftig utvikling.

Oppfølgingen av de ulike tusenårs- og Johannesburgmålene er prioriterte områder i arbeidsprogrammet for 2003-2016. I første toårsperiode legges det vekt på vann-, sanitær- og bosettingsspørsmål. I regi av CSD vil energi stå sentralt i perioden 2006 og 2007. Fra norsk side har man begynt forberedelsene til dette arbeidet med energi for en bærekraftig utvikling. Norges formannskap i CSD fra mai 2003 til 2004 ga mulighet til å gi retning til det videre internasjonale arbeidet med bærekraftig utvikling med særlig fokus på fattigdoms- og utviklingsaspektet. Det norske formannsskapet har lagt vekt på å vitalisere CSD som overordnet policyorgan for bærekraftig utvikling gjennom en sterkere sterker regional tilnærming, og har lagt til rette for en mer integrert diskusjon mellom fagekspertise og ministre med portefølje av betydning for behandlingen av vann- og bosettingsrelaterte spørsmål under CSD 12.

Det er utarbeidet en rekke regionale og nasjonale handlingsplaner for gjennomføring av de internasjonale miljøavtalene. Hovedutfordringen i årene som kommer vil være å omsette disse planene i praktisk handling. Som part til de multilaterale miljøavtalene har Norge forpliktet seg til å bidra med teknologioverføring og finansielle ressurser (bilateral bistandsinnsats omtales i kap 5).

Den globale miljøfasiliteten (GEF – Global Environment Facility) ble opprettet i 1991 for å bistå utviklingslandene og land med overgangsøkonomier med å ivareta globale miljøhensyn, bl.a. å dekke tilleggskostnader ved tiltak som gir globale miljøfordeler på områdene: klimatiltak, vern og bruk av biologisk mangfold, beskyttelse av ozonlaget, internasjonale vannspørsmål, tiltak mot forørkning og miljøgifter. Til nå har GEF bidratt med vel USD 4 mrd. til mer enn 1000 prosjekter i over 140 land innenfor disse områdene. GEF administrerer også to nye klimafond for utvik­lingsland. Ett for de minst utviklede land og ett spesialfond for klimaendringer. Norge har bidratt til det første av disse.

Partnerskap er en bærebjelke i GEFs virksomhet. Innsatsen på USD 4 mrd har generert over 3 ganger så mye i samfinansiering. Norge bidrar fast med ca. 57 mill. kroner pr år. Samtidig bidrar vi med samfinansiering for utvalgte enkeltprosjekter.

Etterspørselen etter GEF-finansiering har de senere år langt oversteget tilgjengelige midler, noe som har økt presset for sterkere prioriteringer og større vekt på resultatoppnåelse. En større evaluering i 2002 konkluderte med at GEF så langt hadde vært en suksess. Det ble også sagt at det er rom for forbedringer.

I sitt program for perioden 2002 – 2006 vil GEF benytte en stor del av sine midler til kompetansebygging for å støtte opp om gjennomføringen av Rio-konvensjonene. Dette vil dels bli integrert i GEFs prosjekter, dels innarbeidet i et samlet program i samsvar med konvensjonene og i samråd med organisasjoner med relevant erfaring.

Evalueringen følges opp av GEFs styre og Norge deltar aktivt i arbeidet. Det legges særlig vekt på arbeidet med en ny strategi for samarbeid med privat sektor, som etter planen skal være ferdig i 2004. Økt samfinansiering vil være sentralt.

Norge har støttet en studie i regi av GEF om lokale fordeler av globale miljøtiltak. Samtidig arbeides det også i OECD og bilateralt med bedre dokumentasjon av slike fordeler.

Regjeringen:

• vil bidra til sterkere internasjonalt fokus på følgene av globale miljøproblemen for de fattige landene, og deres avhengighet av naturressurser.

• ser på GEF som et viktig ledd i det internasjonale arbeidet med å bedre finansieringen av globale miljøtiltak i fattige land og vil vurdere en økning av det norske bidraget ved neste påfylling av GEFs flergiverfond for perioden 2006-2010. Ytterligere bidrag til de to nye klimafondene for utviklingsland vil også bli vurdert.

• vil vektlegge oppfølging av internasjonale miljøkonvensjoner i utviklingspolitikken.

• vil bidra til å styrke utviklingslandenes egen kapasitet på naturressursforvaltnings­området.

Biologisk mangfold

Vern og bærekraftig bruk av det biologiske mangfoldet er en sentral forutsetning for å nå flere av tusenårsmålene, ikke minst målet om å redusere fattigdommen og sikre en økologisk bærekraftig sosial og økonomisk utvikling. Matvaresikkerhet, helse, verdiskapning for de fattigste, miljøsårbarhet og økosystemtjenester er sentrale stikkord. Tradisjonelle og moderne medisiner har i stor grad sitt utspring fra naturlig biologisk mangfold. Også matproduksjon, har sin opprinnelse i naturlig biologisk mangfold og naturlig biologisk mangfold kan bidra til å løse viktige utfordringer innen dagens matproduksjonssystemer, f.eks. ved tilpasning til nye klimatiske forhold. Videre er kontroll av pestorganismer og pollinering viktige koblingspunkter. Naturlige økosystemer bidrar til omsetning av næringsstoffer og rensing av vann.

I vår tid reduseres det biologiske mangfoldet raskere enn noen gang tidligere. Under Verdenstoppmøtet i Johannesburg forpliktet landene seg til en betydelig reduksjon i tap av biologisk mangfold innen 2010. Konvensjonen om biologisk mangfold som er ratifisert av 188 land, inkludert Norge, er det viktigste instrumentet for internasjonalt samarbeid om å nå denne målsettingen. Utforming og gjennomføring av nasjonale handlingsplaner for gjennomføring av konvensjonen er et viktig ledd i dette arbeidet. Biologisk mangfold er også et av de prioriterte områdene i FNs generalsekretærs WEHAB-initiativ.

Utviklingen innen bioteknologi åpner for store muligheter for blant annet mer effektiv matproduksjon og sykdomsbekjempelse. Riktig brukt vil bioteknologien være et gode for menneskeheten. Det må imidlertid tas behørig hensyn til miljø, helse, etikk, samfunnsnytte og bærekraft. I forhold til det biologiske mangfoldet representerer den økende internasjonale handelen med genmodifiserte organismer en særlig utfordring.

I forbindelse med gjennomføringen av EUs patendirektiv i norsk rett, besluttet Regjeringen å iverksette tiltak for å bidra til å bevare det biologiske mangfold og ivareta utviklingslandenes interesser i selv å høste gevinster av bruken av genmodifisert materiale.

For det første skal en i lovens anvendelse sikre en restriktiv praksis med hensyn til å gi patentbeskyttelse av arbeid relatert til levende organismer. Dessuten vil en fra norsk side arbeide for å unngå å svekke utviklingslandenes mulighet til å beholde den fleksibilitet som TRIPS-avtalen gir, bl.a. til å ikke gi patent på planter og dyr, samt på visse fremgangsmåter til fremstilling av planter og dyr. Det er norsk holdning at småbønder i utvik­lingsland må ha muligheten til å bruke plantegenetiske ressurser og husdyr, også i reproduksjon, uten å måtte betale ytterligere avgifter, selv om det genetiske materialet er patentert.

I norsk lov er det innarbeidet en bestemmelse om at det skal opplyses om hvor det plantegenetiske materialet er hentet fra, når det søkes om patentbeskyttelse, slik at fortjeneste kan deles på en rettferdig måte.

Fra norsk side vil en arbeide i de relevante internasjonale fora for å utvikle mekanismer som kan sikre utviklingslandene gevinster fra bruk av genetisk materiale og tradisjonelle kunnskaper forbundet med slik bruk.

Når det gjelder TRIPS-avtalens krav om å gi effektiv beskyttelse av plantesorter, er man fra norsk side opptatt av at utviklingslandene fortsatt skal ha mulighet til å ta hensyn til eget utviklingsnivå og jordbruksstruktur. Utviklingslandenes regler om plantesortbeskyttelse bør derfor fortsatt kunne ivareta behovet for lokal forvaltning av såfrø blant småbønder, slik at de uten begrensninger skal kunne benytte såfrø fra egen avling på egen gård. Et effektivt nasjonalt beskyttelsessystem for plantesorter vil kunne oppnås på ulike måter, bl.a. gjennom Unionen for beskyttelse av nye plantesorter (UPOV).

Det pågår for tiden en diskusjon i flere fora, særlig i Verdensorganisasjonen for åndsverksrett (World Intellectual Property Organization, WIPO), om hvordan urfolk og lokalbefolkninger i utviklingsland skal kunne oppnå et særskilt vern for ulike typer tradisjonell kunnskap, f.eks. knyttet til tradisjonelt landbruk og utvikling av medisiner. Fra norsk side er vi opptatt av et slikt vern ikke bare forankres i nasjonal lovgivning, men også anerkjennes på internasjonalt nivå.

Norge har sammen med 76 andre land (2003) ratifisert Cartagena-protokollen om levende genmodifiserte organismer (GMO). Den skal sikre at handel med og bruk av levende genmodifiserte organismer ikke skader biologisk mangfold eller helse. Protokollen omfatter alle levende genmodifiserte organismer (f eks dyr, planter, sopp, mikroorganismer, virus etc).

Første gang en genmodifisert organisme importeres for utsetting i naturen (dyr, planter. mikroorganismer) iverksettes det en egen prosedyre for forhåndssamtykke fra importlandet. Bl.a. har importlandet rett til å basere sin beslutning på nasjonal lovgivning, som skal være i overensstemmelse med protokollens målsetting. Land uten nasjonalt regelverk, dvs. de fleste utviklingsland, skal kunne basere en importbeslutning på relevante bestemmelser i protokollen.

Protokollen anerkjenner et lands rett til å kunne basere en importbeslutning på føre-var-prinsippet. Dette betyr at mangel på vitenskapelig sikkerhet grunnet utilstrekkelig informasjon eller kunnskap vedrørende eventuelle skadelige effekter på biomangfold eller helse, ikke skal forhindre en part fra å forby eller begrense import for å unngå eller minske slike skadelige effekter.

Genmodifiserte organismer til mat, fôr og videreforedling skal merkes med «kan inneholde GMO». Fra norsk side vil man på det første partsmøtet arbeide for å oppnå enighet om globale merkeregler for genmodifiserte organismer.

For øvrig inneholder Cartagena-protokollen bestemmelser om kompetanseoppbygging for en effektiv gjennomføring av protokollen i utviklingslandene og land med overgangsøkonomier. Norge vil bidra til dette gjennom sin bistand.

De internasjonale forhandlingene om plante­genetiske ressurser illustrerer den nære forbindelsen mellom rettighetsperspektivet og fattigdomsbekjempelse. Rettighets­perspektivet gjelder lokalsamfunnets rettigheter til lokale varianter av planter som de har dyrket frem over generasjoner. Fattigdomsperspektivet omfatter bøndene i utviklingsland sitt behov for tilgang til nye metoder innen planteforedling, samt for forbedret materiale for foredling av sorter for økt matsikkerhet.

Konvensjonen om biologisk mangfold omhandler også patenter og beskyttelsesmekanismer for genetiske ressurser. Det vil være nødvendig å støtte opp om utvikling av nasjonale regelverk og institusjonell kapasitet til gjennomføring av de inter­nasjonale forpliktelsene på dette området, samt for oppfølging av Cartagena-protokollen. Norge spilte i denne sammenheng en aktiv rolle i framforhandlingen av en handlingsplan for plantegenetiske ressurser og avtalen om plantegenetiske ressurser ble vedtatt på FNs organisasjon for ernæring og landbruks (FAO) Generalkonferanse i Roma i november 2001.

FAOs traktat om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk forplikter partene til bevaring og bærekraftig bruk av ressurser som er viktige for verdens matforsyning for å oppnå en likeverdig fordeling av de goder som oppstår ved bruk av plantegenetiske ressurser. Traktaten har bl.a. bestemmelser om «bønders rettigheter». Dvs. en anerkjennelse av bønders historiske bidrag i utvikling og bevaring av plantegenetiske ressurser. Traktaten anerkjenner også en stats suverene rettigheter til sine plante­genetiske ressurser, samt retten til å regulere tilgangen til disse i nasjonal lovgivning. Det etableres et multilateralt system som skal gi partene forenklet tilgang til plantegenetiske ressurser. De fleste globalt viktige matvekster og fôrvekster inngår i systemet. Traktaten inneholder også bestemmelser om kapasitetsbygging for bevaring av ressurser i utvik­lingsland. Ny bioteknologi kan også gi nye muligheter også for fattige land, men da må bruken av den skje på forsvarlige måter og teknologien må være tilgjengelig, samtidig som de etiske problemstillinger vil måtte tas opp innen handel og utviklingssamarbeid. Fra norsk side vil en særlig bidra til økt kapasitet i samarbeidsland for å møte disse utfordringene.

Under Konvensjonen for biologisk mangfold er det vedtatt retningslinjer for tilgang til og fordeling av utbytte fra bruk av genressurser, de såkalte «Bonn-retningslinjene». Retningslinjene er et kompromiss mellom utviklingslandenes krav om suverene rettigheter over sine ressurser og mange OECD-lands krav om lettere tilgang til disse ressursene. Landene oppfordres til å kreve at genressursenes opprinnelsesland oppgis i patentsøknader og at det i tillegg opplyses om tradisjonell kunnskap fra urfolk eller lokalfolk ligger til grunn for patentsøknaden. Da en fra norsk side besluttet å gjennom­føre EUs patentlovgivning i norsk rett, noe som innebar at det ble økt adgang til å patentere biologisk materiale, ble en bestemmelse i tråd med denne anbefalingen innarbeidet i den norske patentloven. Endringene innebærer at det i patentsøknader nå skal oppgis leverandørland for genressurser og, dersom kjent, også opprinnelsesland. Videre skal det oppgis om det er innhentet forhåndssamtykke før det blir gjort uttak av genressursen, dersom dette er krav i leverandørlandet.

I fremtiden vil det bli av stor betydning å sikre innovasjon og utvikling av nye og bedre matvekster, medisiner etc. Det vil også være interessant å trekke lærdom av utvikling innen informasjons- og kommunikasjonsteknologien, der mye av innovasjonen i dag skjer innen «åpen kilde»-nettverkene, der alle nye løsninger gjøres åpent tilgjengelig. Dette har vist seg å akselerere innovasjon snarere enn å forhindre det.

Regjeringen vil:

• føre en aktiv politikk nasjonalt og internasjonalt for å bekjempe tapet av biologisk mangfold.

• bidra til utvikling av teknologi som kan identifisere genmodifiserte matvarer når de importeres, utfra en restriktiv føre-var-holdning til utsettelse av genmodifiserte organismer i naturen (jf. norskstøttet prosjekt i Zambia).

• generelt bidra til å styrke utviklingslandenes kapasitet innen forskning og forvaltning til å håndtere utfordringer vedrørende genmodifiserte organismer.

• søke å fremme enighet om globale regler for merking og identifikasjon av genmodifiserte organismer samt å bli enig om en forhandlingsprosess for utarbeidelse av internasjonale regler om ansvar og erstatning for skader som skyldes genmodifiserte organismer.

• bidra aktivt til å fremforhandle et internasjonalt regime under biokonvensjonen for rettferdig fordeling av utbytte fra bruken av genressurser – slik det var enighet om under Verdenstoppmøtet i Johannesburg.

• bidra å styrke utviklingslandenes egen kapasitet til å gjennomføre nasjonale og regionale handlingsplaner for gjennomføring av forpliktelser knyttet til konvensjonene for biologisk mangfold og bidra til teknologisamarbeid og teknologioverføring der dette er nødvendig og ønskelig.

• bidra til å løfte diskusjonen om beskyttelse av tradisjonelle kunnskaper høyere på dagsorden i relevante internasjonale fora.

Klima

Klimaendring er et globalt fenomen, men de negative sidene slår sterkere ut for fattige land og mennesker. Hyppigere ekstremvær, skiftende nedbørsforhold som skaper flom og tørke, stigende havnivå, mer uforutsigbar matproduksjon, dårligere tilgang på drikkevann, skiftende klimasoner m.v. rammer mange fattige hardt. Denne sårbarheten kommer de fleste steder i tillegg til allerede skjøre eksistens­betingelser. Landforringelse, forørkning og tørke handler i stor grad om klima­endringer. De fattiges avhengighet av naturressurser og klima og deres begrensede kapasitet til å håndtere negative utslag av endringene, skjør infrastruktur m.v. gjør dem ekstra sårbare. Blant utviklingsland er bl.a. små øystater sterkt utsatt for bl.a. stigende havnivå og ekstremvær. Også de minst utviklete land (MUL) er særlig sårbare og får spesialbehandling under FNs Klimakonvensjon fra 1992.

Menneskeskapte klimaendringer vil finne sted som følge av tidligere utslipp uansett hva en skulle få til av framtidige avtaler om utslippsreduksjoner. Derfor bør tilpasning til klimaendringer også sees som en del av en helhetlig utviklingspolitikk. Typer av sårbarhet vil variere mellom regioner og land, og mulige tilpasningsstrategier og tiltak må tilpasses de særlige utfordringer en står overfor nasjonalt og lokalt.

Klimakonvensjonen inneholder ingen bindende, tallfestede og tidsbestemte forpliktelser for partene. Det gjør derimot Kyotoprotokollen som ble vedtatt i 1997. Der erkjente industrilandene sitt historiske ansvar for klimagassutslippene og gikk med på bindende og tallfestede utslippsforpliktelser. Kyotoprotokollen er den første juridisk bindende internasjonale avtale med spesifikke forpliktelser om reduksjon i utslipp av klimagasser.

Det nødvendige regelverk for ratifisering av protokollen var først på plass i 2001.

Forpliktelsene under protokollens første periode (2008-2012) vil ikke være tilstrekkelige til å stabilisere de globale utslipp av klimagasser eller til å møte klimautfordringen. Det er behov for vesentlige reduksjoner i de globale utslipp ut over dette dersom Klimakonvensjonens langsiktige mål om «stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet», skal nås.

For utviklingslandene er det en forutsetning at industrilandene gjennom oppfyllelse av Kyotoprotokollen går foran med et godt eksempel. Utvik­lingslandene har ingen konkrete utslippsforpliktelser verken under Klimakonvensjonen eller Kyotoprotokollen. En del utviklingsland har relativt store og raskt voksende utslipp slik at utvik­lingsland samlet snart vil kunne stå for en større andel av totalutslippene enn industrilandene. Utvik­lingslandene deltar imidlertid i konvensjonsarbeidet på like fot med industrilandene, og sistnevnte har på en rekke områder forpliktet seg til å støtte utviklingslandenes klima-arbeid.

Den viktigste langsiktige utfordringen i klimapolitikken er igangsetting av forhandlinger om et mer ambisiøst globalt fremtidig klimaregime etter 2012. Slike forhandlinger skal etter planen senest starte i 2005.

Regjeringen arbeider nå for et mer ambisiøst og globalt klimaregime som også omfatter land som i dag ikke har utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen.

Det blir her spesielt viktig å få utviklingsland med i et samarbeide for å redusere de globale utslippene, uten at dette truer landenes muligheter for økonomisk og sosial utvikling. Dersom en skal klare å snu utviklingen, er det av avgjørende betydning at flest mulige land inkluderes i et globalt samarbeid for å begrense utslippene av drivhusgasser etter 2012.

Overfor utviklingslandene er det i stor grad behov for tillitsbygging og å åpne døren for flere typer forpliktelser og samarbeidsformer som kan bidra til utslippsreduksjoner. Norge vil kunne spille en viktig rolle som brobygger i forhold til utviklingslandene, og derigjennom bidra til en global dialog med mindre polarisering mellom industrilandene og utviklingslandene.

Regjeringen har i St.meld. nr. 15 (2001-2002) lagt vekt på at den vil at privat sektor skal være drivkraften i bruk av Kyoto-mekanismene, ved internasjonal kvotehandel og felles gjennomføring mellom industriland samt prosjektbasert samarbeid med utviklingsland gjennom Den grønne u­tvik­lingsmekanismen (CDM-prosjekter), som i denne sammenheng er en unik kilde til praktisk teknologioverføring til utviklingsland. Industriland og utviklingsland kan, gjennom den grønne utvik­lingsmekanismen, samarbeide om prosjekter som bidrar til en bærekraftig utvikling i utviklingslandet, og som samtidig bidrar til reduserte klimagassutslipp. Investorlandet har anledning til å benytte oppnådde utslippsreduksjoner fra slike prosjekter til å møte deler av sine kvantitative utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen.

Regjeringen vil:

• arbeide for å støtte institusjons- og kapasitetsbygging i utviklingsland samt teknologisamarbeid for å forebygge utslipp av klimagasser.

• legge økt vekt på støtte til tilpasningstiltak i utviklingslandene, i samarbeid med andre giverland og relevante multilaterale organisasjoner.

Kilde: Corbis

Avskogning

En tredjedel av verdens største byer 11 har en stor andel av sitt drikkevann fra vernede skogsarealer. Vann fra nedbørsområder med naturskog bidrar til en høyere vannkvalitet enn andre nedbørsområder. Skog representerer også råstoff til produkter som er nødvendige for å dekke ulike behov. Produksjon, videreforedling og salg av skogsbaserte produkter utgjør et vesentlig grunnlag for inntekter i fattige land. Skog er også viktig i klimasammenheng og av vesentlig betydning for det biologiske mangfoldet.

Avskogning er et alvorlig internasjonalt problem. Årsakene til avskogning og forringelse av skog er komplekse. Ofte henger det sammen med generelle makroøkonomiske problemstillinger og forhold utenfor skogsektoren. Et problem er at alternativ bruk av arealene i mange tilfeller vurderes som mer lønnsomt enn å produsere skog. Det er derfor behov for tiltak som kan stanse avskogning og fremme bærekraftig skogforvaltning. I mange land er også ulovlig hogst et stort problem. Dette øker avskogningsraten, utarmer det biologiske mangfoldet og fratar myndighetene inntekter fra virksomheten. Internasjonalt er det enighet om behovet for tiltak for å sikre bærekraftig uttak av trevirke, styrke nasjonal håndhevelse av lover og regler knyttet til skogsektoren og hindre ulovlig internasjonal handel med skogprodukter.

En stor del av verdens skogsområder ligger i utviklingsland, men alle land må bidra til å opprettholde et biologisk mangfold og motvirke klimaendringer. Bistand for å fremme en bærekraftig ressursforvaltning er et viktig bidrag til dette fra Norge og andre industriland.

Det er regjeringens syn at statlige tiltak for omsetning av tømmer bør ha grunnlag i internasjonale mellomstatlige ordninger innenfor multilaterale avtaler eller konvensjoner. Dette er nødvendig for å sikre at kriteriene er ikke-diskriminerende, forutsigbare og i samsvar med våre øvrige forpliktelser. Det er viktig at tiltak ikke utilsiktet rammer fattige land som driver bærekraftig skogsdrift med tømmereksport som en viktig inntektskilde. Selv om det finnes en rekke frivillige sertifiserings­ordninger for tømmer, er det i dag ingen internasjonale mellomstatlige ordninger eller regelverk for å vurdere hvorvidt tømmer er basert på bærekraftig skogforvaltning. Norge har derfor bl.a. arbeidet for at Den internasjonale organisasjonen for tropisk tømmer (ITTO) skal gis et styrket mandat til å arbeide med problemstillinger knyttet til ulovlig hogst og sertifiseringsordninger.

Norge vil også i andre relevante multilaterale fora støtte opp om tiltak og prosesser som fremmer lovlig og bærekraftig skogbruk globalt. Eksempler er FAO, FNs skogforum (UNFF) og Konvensjonen for biologisk mangfold, som har vedtatt et utvidet program for biologisk mangfold i skog som er klart bistandsrettet.

Også bilateralt har Norge samarbeidet med flere land om skogproblematikk og avskoging. Under toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg undertegnet Norge en bilateral intensjonsavtale med Indonesia om å bekjempe ulovlig hugst og handel med skogprodukter.

Regjeringen vil:

• arbeide aktivt for å finne multilaterale løsninger som sikrer lovlig og bærekraftig skogbruk globalt.

• bidra til at hensynet til bærekraftig forvaltning av skogressurser ivaretas i nasjonale fattigdomsstrategier.

• bidra til å styrke utviklingslandenes egen kapasitet til å utarbeide og gjennomføre nasjonale skogprogram.

Landforringelse, forørkning og tørke

Landforringelse, forørkning og tørke truer matvaresikkerhet, økonomisk utvikling og levekårene for en milliard mennesker i mer enn 100 land. Den største utbredelsen av tørrlandsområder finnes i Afrika hvor 65 prosent av den totale landarealet er tørrlandsområder. I mange av de fattigste utviklingslandene hvor fattigdomsreduksjon og økonomisk utvikling i stor grad vil være avhengig av naturressursgrunnlaget, vil det være av fundamental betydning å opprettholde produktiviteten i de økologiske systemene, dette omfatter en bærekraftig og helhetlig forvaltning av land, vann og energiressurser.

FN-konvensjonen om forørkning og tørke som behandler landforringelse, vannknapphet og tørke på en helhetlig og konsistent måte, er den av de tre Rio-konvensjonene utviklingslandene, og særlig de afrikanske landene gir særlig høy prioritet. Konvensjonen har et sterkt fokus på å sikre bærekraftige levekår for de fattige på landsbygda, bla gjennom aktiv mobilisering av deltakelse fra det sivile samfunn og lokalbefolkningen i løsningen av problemene.

65 prosent av de fattigste i Afrika sør for Sahara lever i tørrlandsområdene. Økt støtte til gjennomføring av Forørkningskonvensjonen kan derfor være et viktig bidrag til reduksjon av fattigdommen. Tiltak under konvensjonen kan også være viktig for å redusere landenes sårbarhet i forhold til klimaendring og bidra til å øke bufferevnen i forbindelse med tørke- eller flomkatastrofer. Tiltak for bedre vannressursforvaltning, særlig på regionalt nivå er et prioritert område under konvensjonen.

Det sentrale virkemiddel for å oppfylle konvensjonens mål er nasjonale, sub-regionale og regionale handlingsplaner og programmer. Norge har tidligere bidratt med omfattende støtte til utforming særlig av nasjonale handlingsplaner bl.a. gjennom FN. De fleste utviklingslandene har nå på plass nasjonale handlingsplaner for gjennom­føring av konvensjonen. Flere regioner har også laget regionale/sub-regionale handlingsplaner. Tiltak mot landforringelse, forørkning og tørke er eksempelvis en hovedprioritering i miljø­initiativet innenfor Det nye økonomiske partnerskapet forutvikling i Afrika (NEPAD).

Handlingsplanen utgjør en nyttig ramme for felles innsats og partnerskap med bilaterale og multilaterale givere, med det sivile samfunn og den inkluder det private næringsliv samt nasjonale frivillige organisasjoner og forskningsmiljøer. Regjeringen ser det derfor som viktig å sikre en god integrasjon av handlingsplanene i landenes nasjonale strategier for fattigdomsreduksjon.

Regjeringen vil:

• delta aktivt i arbeidet i Forørkningskonvensjonen for å bekjempe landforringelse, forørkning og tørke og bidra til fattigdomsreduksjon og en forbedring av levekårene for befolkningen i tørrlandsområdene.

• fortsette arbeidet for å styrke de sivile samfunn deltakelse i gjennomføringen av Forørkningskonvensjonen.

• bidra til å styrke utviklingslandenes egen kapasitet til å gjennomføre de regionale og nasjonale handlingsplanene for gjennomføring av For­ørknings­konvensjonen og integrere disse handlingsplanene i nasjonale fattigdoms­strategier.

Vann og sanitære forhold

En effektiv og samtidig bærekraftig vannressursforvaltning er avgjørende for miljø, helse, matproduksjon og annen verdiskapning. 1,2 mrd mennesker mangler i dag tilgang til rent drikkevann og 2,4 mrd mangler tilgang til grunnleggende sanitære tjenester. Tusenårsmålene og målsetningene i gjennomføringsplanen fra Johannesburg om å halvere disse tallene innen 2015 står sentralt kampen mot fattigdom. For å gjennomføre disse målsettingene er det en forutsetning at mange land gjør endringer i måten vannressursene i dag forvaltes på.

Det primære ansvaret for de vannrelaterte utviklingsmålene hviler på nasjonale myndigheter, men ikke hele ansvaret. Det internasjonale samfunnet har et klart ansvar for å skape gode rammebetingelser gjennom økt og bedre koordinert innsats fra giverlandene og de multilaterale organisasjonene, global overvåkning av måloppnåelse og gode forvaltningsregimer for grenseoverskridende vannressurser.

En lang rekke internasjonale institusjoner og programmer er i dag engasjert i vannrelaterte spørsmål. Arbeidet svekkes imidlertid av mangelen på koordinering mellom disse. Norge har ved en rekke anledninger gått inn for at FN bør ta en ledende rolle på vannområdet og sammen med de internasjonale finansieringsinstitusjonene igangsette en samordnet vannoffensiv mot fattigdom. Som på andre områder vektlegger en fra norsk side også koordinering mellom giverlandene på vannområdet i utviklingslandene. Norge støtter enkelte sentrale partnerskap på vannområdet, f.eks. Det globale vann-partnerskapet (The Global Water Partnership, GWP) og Samarbeidsrådet for vannforsyning og sanitærforhold (The Water Supply and Sanitation Collaborative Council, WSSCC).

Videre er det internasjonale samfunnet avhengig av at innsatsen og resultatene overvåkes for å sikre riktige prioriteringer og mobilisering av nye ressurser. CSD-sesjonene i 2004 og 2005 supplerer arbeidet til FNs innsatsgruppe på dette området og vil kunne bidra til et nødvendig globalt overvåkningsregime for vann- og sanitærmålsettingene innenfor rammene av allerede etablerte mekanismer. Samarbeid om grenseoverskridende vannressurser utgjør i mange land en avgjørende rammebetingelse for nasjonal vannressursforvaltning. Norge har i flere år vært involvert i samarbeidet mellom Nilen-landene, der det nå er gjort betydelige fremskritt og støtter for øvrig arbeidet som gjøres av GEF når det gjelder inter­nasjonale vassdrag. Norge har også ratifisert FN konvensjonen om internasjonale vassdrag fra 1997 (UN Convention on the Law on the Non-navigational Uses of International Watercourses) fra 1997 og har oppfordret andre land om å gjøre det samme slik at denne konvensjonen kan tre i kraft.

Akvatiske ressurser og miljøer

Havet dekker 70 prosent av jordens overflate og representerer store og verdifulle ressurser som i betydelig grad er utilfredsstillende bevart. Havet og kystens økosystemer fungerer som mottakere og deponeringsreservoarer for de fleste av landjordens avfallsprodukter. Dette har følger ikke bare for matproduksjonen i havet, men også for helse, turisme, lokale leveforhold og rekreasjon. Habitater ødelegges, det biologiske mangfoldet endres, elvedeltaer og andre kystsoner eroderes.

Mange kystområder er meget sårbare for naturkatastrofer. Flom og uvær tiltar i hyppighet og styrke og rammer ikke minst de folkerike områdene i Asia.

Fisk står for mellom 20 og 30 prosent av det samlede inntaket av animalsk protein i de fattigste landene i Asia og Afrika, i følge anslag fra FAO. Eksport av sjømat, inkl. oppdrettsprodukter, er også en viktig valutakilde for mange utviklingsland, og det er en sektor med fortsatt vekstpotensiale. I 1997 sto utviklingsland for 90 prosent av verdens akvakulturproduksjon, og nesten 2/3 av landingene av matfisk fra havet. Det er derfor viktig, både for de berørte lokalsamfunnene og på nasjonaløkonomisk nivå, at disse ressursene og deres leveområder forvaltes på bærekraftig vis. Det er mange steder ingen selvfølge.

Med utvidelsen av kyststaters økonomiske soner til 200 mil faller 90 prosent av verdens fiskerier under nasjonal jurisdiksjon. Mange land mangler imidlertid kunnskap om egne ressurser og muligheter til å forvalte disse store havområdene forsvarlig. Betydelige fiskerettigheter selges til utenlandske interesser, uten at kyststatene selv er i stand til å kontrollere fisket.

Mange fiskebestander vandrer mellom flere lands jurisdiksjonsområder og internasjonalt farvann. Regionale organisasjoner er blitt opprettet, eller er i ferd med å bli opprettet, for å forvalte felles fiskebestander og fordele fiskemuligheter både i og utenfor de økonomiske sonene.

Alle disse forholdene stiller statene overfor nye og betydelige forvaltningsoppgaver, som krever biologisk og fiskerifaglig kompetanse og institusjoner som kan iverksette nødvendige tiltak for å regulere uttakene og beskytte miljøet. Forskningen og forvaltningen krever innsats og samarbeid på alle nivåer, lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Norge har samarbeidet med flere land, i senere tid særlig med kyststater i Afrika og Asia, om oppbygging av vitenskapelig og forvaltningsmessig kompetanse og tilhørende institusjoner. Vårt lands betydelige erfaring innen forvaltning av levende havressurser og system for håndhevelse og kontroll av regler samt de norske miljøenes vel etablerte nettverk i mange mottagerland gjør det naturlig å satse videre på samarbeid på dette området også i årene fremover. Det bygger også opp om det arbeidet Norge gjør i en rekke internasjonale og regionale organer for å sikre effektivt vern av havmiljøene og bærekraftig utnyttelse av ressursene.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier og farlig avfall

De siste femti år har ulike kjemikalier i økende grad blitt en del av den globale hverdag og eksponering for helse- og miljøfarlige kjemikalier representerer en alvorlig langsiktig trussel mot helse og miljø. De mest miljøfarlige kjemikaliene, ofte kalt miljøgifter, kjenner ingen landegrenser. De transporteres med luft- og havstrømmer langt fra der utslippene stammer fra. F.eks. er de arktiske områdene særlig utsatt for langtransporterte miljøgifter. Alle land har derfor felles interesse av å stanse utslipp av miljøgifter.

Kjemiske produkter utgjør nesten ti prosent av verdenshandelen. Det ventes at produksjonen nesten vil dobles innen 2020. Den klart største veksten ventes å komme i utviklingsland, der kapasiteten for å håndtere farlige kjemikalier er dårlig.

Fattige mennesker i fattige land er i stor grad eksponert for kjemikalier fra farlig avfall, et resultat av svak regulering av kjemikalier, og de har ofte dårlig kunnskap om forsvarlig bruk av kjemikalier. Farlige kjemikalier som er forbudt i Norge og andre vestlige land, brukes fremdeles i utvik­lingsland, for eksempel plantevernmidlene DDT og Lindan.

Kroniske sykdommer, som delvis skyldes farlige kjemikalier, er et økende problem i utviklingsland og blant fattige. Verdens helseorganisasjon anslår at forekomsten av slike kroniske sykdommer øker og vil fra 2020 kunne ha større betydning for folkehelsen i utviklingsland enn smittsomme sykdommer.

Barn er særlig utsatt for farlige kjemikalier gjennom deltakelse i visse typer arbeid. Studier fra India viser at et flertall av forgiftningsofrene er barn under 5 år. Miljøgifter overføres også til fostre under graviditet og overføres til barn gjennom brystmelk, noe som gjør barna spesielt utsatt. I denne sammenheng bidrar økt eksponering for kvikksølv, og også bly, til utviklingsskader både fysisk og intellektuelt.

Internasjonal innsats er nødvendig for å møte utfordringene og det er etablert tre globale konvensjoner; Stockholmskonvensjonen om organiske miljøgifter, Rotterdamkonvensjonen for handel med farlige kjemikalier og Basel-konvensjonen om farlig avfall.

Det skal også utarbeides en global kjemikaliestrategi som ventelig blir vedtatt tidlig i 2006. Fra norsk side har det vært viktig at Johannesburgmålet om betydelig reduksjon av helse og miljøfarlige kjemikalier innen 2020 ligger som en overordnet føring for strategien og at føre-var-prinsippet er inkludert i arbeidet. Kompetansebygging i utviklingsland om håndtering av tungmetaller og gamle lagre av farlige kjemikalier har stått sentralt.

Regjeringen vil:

• bidra til økt koordinert innsats for å redusere eller stanse utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier.

• bidra til å integrere kjemikaliespørsmål i det internasjonale utviklings­samarbeidet

• støtte multilaterale og bilateralt arbeid for å redusere eksponering overfor helse- og miljøfarlige kjemikalier i utviklingsland

• føre en aktiv politikk nasjonalt og internasjonalt for å stanse utslipp av miljøgifter, inkl. tungmetaller og støtter utviklingen av en global kjemikaliestrategi.

• spille en aktiv rolle for å bidra til oppslutning om forpliktende konvensjoner, og bidra økt kapasitetsbygging for gjennomføring av dem.

3.7 Kunnskaps- og teknologioverføring

Mer effektiv kunnskaps- og teknologioverføring er generelt et sentralt virkemiddel for realisering av alle tusenårsmålene 12 .

Tilgang på kunnskaper og teknologi er sentrale faktorer både i utviklingsland og industriland når det gjelder å skape vekst. Det er derfor viktig at industrilandene i politikk og praksis støtter opp om dette og bidrar til at det utvikles internasjonale standarder og mekanismer som kan oppmuntre og bistå fattige land til å ta del i den kunnskapsbaserte økonomien. Tilgang til utdanning med tilfredsstillende kvalitet, tilgang på nødvendig medisin og vaksiner og på teknologi for bærekraftig miljø- og ressursforvaltning (energi, petroleum vann og miljø) og andre viktige formål er viktig i denne sammenheng.

Samarbeid om utdanning

Manglende utvikling og fattigdom fører til utdanningsunderskudd som igjen bremser utvikling og hindrer bekjempelse av fattigdom. For å nå tusenårsmålet om grunn­opplæring for alle innen 2015, må videregående opplæring kunne sikre rekruttering til høyere utdanningsinstitusjoner som utdanner lærere til skoleverket og fornyer og vedlikeholder kunnskapsbasen skolen trekker på. Samtidig må høyere utdanning ha et nivå som kan legge grunnlaget for forskning som skal gi kompetanse- og kapasitets­bygging. I denne sammenhengen er også både videregående og høyere yrkes- og profesjonsrettet utdanning viktig.

Norge har vært og er aktiv i mange internasjonale fora, særlig i FNs organisasjon for utdanning, vitenskap og kultur (UNESCO) og OECD, for å få etablert felles prinsipper og prosedyrer for kvalitetssikring av utdanning. Denne innsatsen vil bli ført videre, særlig gjennom arbeidet med UNESCO/OECD-prosjektet «Retningslinjer for kvalitetssikring i høyere utdanning over landegrensene», der Norge er pådriver og leder styringsgruppen.

Det foregår et omfattende ikke-kommersielt samarbeid mellom universiteter over store deler av verden. Institusjoner i Sør kommer i økende grad med i dette samarbeidet og får dermed tilgang til det globale institusjonsnettverket.

Fra norsk side er en med på å heve nivået på utdanning og forskning i utviklingsland gjennom å bidra til at utdannings- og forskningsinstitusjoner der integreres bedre i det globale kunnskapsnettverket. Målet er å etablere et likeverd der akademiske resultater fra utviklingsland kan hevde seg internasjonalt. Dette krever bl.a. bistand til å anskaffe manglende utrustning og kapasitet slik at utviklingsland sammen med velutstyrte miljøer i Nord kan etablere en internasjonal infrastruktur med tilgang til kunnskapsnettet. Fra norsk side er det en betydelig satsing på institusjonsbasert samarbeid. Samarbeidsavtalen med norske universiteter og høgskoler om et Nasjonalt program for utviklingsrelatert forskning og utdanning, NUFU, er en sentral del av dette samarbeidet. Norsk arbeid for å bidra til økt kvalitet og kvantitet i forsknings­institusjonene i utviklingsland er en oppfølging av UNESCOs «Handlingsplan for høyere utdanning» fra 1998.

Kilde: Scanpix

Forskning mot fattigdomssykdommene

På global basis ser vi i dag at smittsomme sykdommer er årsak til ca 59 prosent av dødsfallene i land med lavest gjennomsnittlig inntekt, sammenlignet med 34 prosent for hele verden. I Afrika sør for Sahara utgjør infeksjonssykdommer og helse­problemer knyttet til graviditet, fødsler og underernæring 66 prosent av sykdoms­byrden, mot bare 8 prosent i industriland. De fattigste rammes spesielt. Lunge­betennelse, diaré, tuberkulose og malaria utgjør ca 20 prosent av den globale sykdomsbyrden, men forskningsmidlene som allokeres til disse feltene utgjør mindre enn 1 prosent av total privat og offentlig forskningsfinansiering 13 .

Få – om noen – fattige utviklingsland har midler til på egen hånd å utføre forskning på et tilstrekkelig høyt nivå og med stor nok bredde til å utvikle gode metoder for forebygging og behandling av fattigdomssykdommene, inkludert hiv/aids. Med visse viktige unntak har verken offentlig eller privat forskning i industriland prioritert disse sykdommene. Dette gjelder særlig utvikling av vaksiner og andre metoder for forebygging. Forskningen i industrilandene gir på mange måter et vrengebilde av de globale helseproblemene. Bare 10 prosent av de totale ressurser til medisinsk og helsefaglig forskning er rettet mot 90 prosent av den globale sykdomsbyrden – noe som ofte blir referert til som 10/90-gapet 14 . Gjennomgang av offentlige bevilgninger gjennom Norges Forskningsråd og anslag på prioriteringen i norske forskningsinstitusjoner indikerer at fordelingen er enda dårligere i Norge: sannsynligvis er bare ca 5 prosent av norsk medisinsk og helsefaglig forskning til forskning rettet mot sykdom og helseproblemer i utviklingsland 15 .

Norge har imidlertid betydelig kompetanse på relevante felter for forskning for å bekjempe typiske fattigdomssykdommer. Helsedepartementet har derfor i samarbeid med Utdannings- og forsknings­departementet, Utenriksdepartementet og Norges Forskningsråd tatt initiativ til et program for å få økt forskningen på dette området.

Norge bidrar gjennom forskningssamarbeid til å styrke utviklingslands kapasitet til selv å drive forskning på de helseutfordringene de står overfor. Vi er også den største bidragsyter til WHO/Verdensbanken/UNDP/UNICEFs forskningsprogram om neglisjerte tropiske sykdommer. I tillegg deltar Norge aktivt i EUs nye satsning som finansierer forskningsprosjekter, kapasitetsbygging og samarbeid mellom forskningsinstitusjoner i industriland og utviklingsland i relasjon til kliniske forsøk rundt de tre fattigdomsrelaterte sykdommene hiv/aids, tuberkulose og malaria («European and Developing Countries Clinical Trials Partnership», EDCTP). Deltakelsen i EDCTP forplikter Norge til å drive egen forskning på fattigdoms­sykdommene. Det er ønskelig å trekke relevante deler av industrien med i dette samarbeidet både på innsats- og finansieringssiden.

For å utvikle en effektiv vaksine for å forebygge hiv og gjøre en vaksine tilgjengelig for utvik­lingsland så raskt som mulig, støtter regjeringen det internasjonale aidsvaksineinitiativet IAVI. For å støtte utviklingen av mikrobiosider (hiv-forebyggingsmetode for kvinner), støtter Regjeringen det internasjonale mikrobiosidinitiativet IPM. Begge disse internasjonale initiativene bidrar til forskningssamarbeid på høyt nivå mellom giverland og utviklingsland.

Regjeringen vil:

• etablere et forskningsprogram for å øke norske offentlige og private forskningsinstitusjoners innsats for å løse globale helseproblemer.

Kilde: Corbis

Informasjon og kommunikasjon

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT)-revolusjonen har brakt en stor del av verden fra det postindustrielle samfunn til informasjonssamfunnet. Den åpner opp nye muligheter for utveksling av kunnskap, utdanning og opplæring, for fremme av kreativitet og interkulturell dialog. Den reiser også utfordringer når det gjelder likestilling. Økonomien er blitt global og kunnskapsbasert og private investorer utvikler produksjonskjeder på tvers av landegrensene. Teknologisk infrastruktur og en velutdannet befolkning er blant de avgjørende konkurranse­faktorene når investorer velger hvor de vil etablere seg.

De fattigste landene har ikke kunnet følge med i denne teknologisk drevne utviklingen, og er havnet på den gale siden av den såkalte «digitale kløften». I 2002 hadde 36 prosent av innbyggerne i industrilandene tilgang på datamaskin, 33 prosent hadde tilgang til internett og det var en dekning av fast- og mobiltelefoner på 103 prosent. I Afrika sør for Sahara hadde 1,2 prosent PC, 1,1 prosent var internett­brukere og vel 5 prosent hadde tilgang på telefon. Norges samarbeidsland i regionen ligger under gjennomsnittet. Uansett hvilken synsvinkel som anlegges og selv om vekstraten for disse indikatorene er høy, så innebærer den lave dekningen av disse nøkkel-teknologiene en klar ulempe for landene dette gjelder. Tusenårsmål nr. 8 inneholder derfor krav til de rike industrilandene om å bidra til at også fattige land og befolkningsgrupper får del i IKT-revolusjonen. Utfordringen er å få bygget ut denne teknologien til fordel både for næringslivet og økonomisk utvikling og for mer effektivt å kunne møte utviklingsut­fordringene innen utdanning, helse og godt styresett.

Det er behov for å identifisere de direkte utvik­lingsfremmende effektene av IKT bedre. FNs innsatsgruppe for IKT (UN ICT Task Force) er i ferd med å utrede dette. I tillegg vil UNDP i 2004 legge frem en rapport som – basert på erfaringer fra sju land i Asia, vil vise en klar sammenheng mellom målrettet bruk av IKT og oppnådde resultater innen bl.a. innen helse og utdanning. Studien vil også gi oss nyttig kunnskap om den betydning IKT har for økonomisk og sosial utvikling, og dermed i utviklingsarbeidet generelt.

Verdenstoppmøtet om informasjonssamfunnet (WSIS) i 2003, hvor Norge deltok, var det første i sitt slag og satte de utviklingspolitiske utfordringene i sentrum. Omlag 60 stats- og regjeringssjefer og en rekke ministre deltok sammen med representanter fra privat sektor og det sivile samfunn (andre fase av toppmøtet arrangeres i Tunis i 2005). Regjeringen er enig i toppmøtets konklusjoner om at bred tilgang til IKT er en viktig faktor i utviklingsprosessen og sentralt for å sikre helse- og utdanningstjenester og for å fremme godt styresett. Toppmøtet vektla også betydningen av at IKT-utviklingen får et innhold som bl.a. under hensyntagen til språklig og kulturelt mangfold, er tilpasset nasjonale og regionale behov, kan bidra til sosial og økonomisk utvikling og stimulerer til deltakelse fra alle.

Regjeringen vil i denne sammenheng framheve at respekt for ytringsfrihet og andre menneskerettigheter er en viktig forutsetning for utvikling, også på IKT-området.

Behovet for investeringer er stort og privat sektor må spille en nøkkelrolle her – også i utvik­lingsland. Regjeringen vil imidlertid framheve behovet for at utviklingsland – i samband med sine fattigdomsstrategier – klargjør hvordan IKT kan bidra til å møte de grunnleggende utviklingsutfordringene og vurderer myndighetenes rolle og landets ressursbehov.

Regjeringen legger særlig vekt på potensialet som ligger i partnerskap mellom industriland og utviklingsland og mellom privat og offentlig sektor. Partnerskap mellom private og offentlige aktører vil stå sentralt i Norges oppfølging på dette feltet, i tråd med NORAD/Telenor/Grameen Banks «Grameen Phone»-satsing og de gode resultatene som er oppnådd i Bangladesh.

Regjeringen:

• ser IKT som ett blant flere viktige hjelpemidler for å løse utviklingslandenes problemer og vil i dialogen med samarbeidsland framholde de komparative fortrinn ved IKT på felter hvor disse er klart til stede.

• vil videreføre sitt aktive engasjement mht å gjøre IKT tilgjengelig for utviklingsland med sikte på å løse de grunnleggende fattigdomsutfordringene. Strategien for IKT som virkemiddel i utviklingspolitikken vil bli oppdatert.

3.8 Bekjempelse av korrupsjon og hvitvasking

Rike land har et ansvar for å hindre at illegal økonomisk virksomhet med opphav i eget land eller internasjonalt, rammer fattige land. Korrupsjon er en type kriminalitet som er utbredt i mange av de fattigste landene. Korrupsjon legger beslag på betydelige ressurser og representerer dermed en viktig bremse for utvikling. Det bryter ned respekten for institusjonene som samfunnet bygger på og bidrar dermed til forvitring av samfunnsstrukturene. Storskalakorrupsjon har en tilbyder og en mottaker. Ofte kommer tilbyder fra et vestlig selskap og ofte forvaltes gevinster fra korrupsjon i vestlige finansinstitusjoner. Studier fra både Verdensbanken og norske forskningsinstitutter viser at slike gevinster kan bidra til finansiering av krigføring. Utvinningsindustrier er særlig utsatt for korrupsjon. Arbeidet med å bekjempe korrupsjon gjennom internasjonale avtaler og i forbindelse med styresettreform er nærmere beskrevet i kap 6.

Hvitvasking

Hvitvasking av penger er å bringe midler ervervet gjennom kriminell virksomhet inn i sirkulasjon på måter som får det til å se ut som om de er resultatet av legal virksomhet. For organiserte kriminelle er dette en nødvendig side ved deres operasjoner. Det drives i stor stil, over landegrensene og på måter som kan være vanskelig å etterspore. Sperrer mot slik virksomhet er nødvendige for å begrense mulighetene for kriminelle til å nyte godt av utbyttet og dermed bidra til å redusere lønnsomheten ved slik virksomhet.

Hvitvaskingsproblematikken er av de spørsmål som det har vært en økende oppmerksomhet omkring i de siste år. Det er en nær sammenheng mellom korrupsjon og hvitvasking. Storskalakorrupsjon gir normalt stort utbytte. Uten hvitvasking lar gevinsten fra lovbruddene seg vanskelig forvalte eller forbruke. Hvitvasking forutsetter enten mangel på årvåkenhet eller direkte lovbrudd fra finansinstitusjoners eller andres side. De mange skatteparadisene representerer også en betydelig del av dette problemet. Tiltak mot hvitvasking har stor betydning for kampen mot korrupsjon.

Globaliseringsmeldingen, St.meld. nr. 19 (2002-2003) drøftet inngående de internasjonale aspektene ved både korrupsjon og hvitvasking og redegjorde for tiltak for bekjempelse av dem.

I dette arbeidet er engasjementet i den internasjonale standardsetteren når det gjelder tiltak mot hvitvasking, Innsatsgruppen mot hvitvasking (FATF) sentral. Norge har deltatt i dette viktige arbeidet siden 1991, og har bidratt til revisjon av dens anbefalinger om tiltak mot hvitvasking som ble ferdigstilt i 2003. Arbeidet med å gjennomføre anbefalingene i norsk rett er innledet. Ett av tiltakene som kan ha særlig betydning i kampen mot hvitvasking og korrupsjon er de særlige regler for etablering av forretningsforhold med utenlandske politisk eksponerte personer.

Et annet aspekt er gjennomføringen av EUs andre hvitvaskingsdirektiv 16 i norsk rett ved lov 20. juni 2003; 17 Loven forplikter flere grupper og profesjoner enn tidligere til å melde fra om mistenkelige transaksjoner til ØKOKRIMs hvitvaskingsenhet.

Korrupsjonsbekjempelse

Selv om de rike, industrialiserte landene gjennomgående har mindre korrupsjon enn resten av verden, bærer de et tydelig medansvar for de alvorlige problemene i de fattige landene. Dette gjelder både det forhold at det ofte er selskaper med forankring i industriland som er tilbydere av bestikkelser, det gjelder det forhold at banker forvalter midler som stammer fra korrupsjon og mislighold i utviklingslandene og det gjelder en for stor vilje til stilltiende aksept av at motparter beviselig og åpenlyst misbruker midler som stammer fra store kontrakter med selskaper fra vestlige land.

Selskapene som tilbyr bestikkelser til politikere og høyere tjenestemenn kommer i stor utstrekning fra de rike landene. Transparency International publiserte i 2002 en «Bribe Payers Index», som er et forsøk på å gi en oversikt over i hvilken grad selskaper med utgangspunkt i ulike land har tendens til å tilby bestikkelser. Selskaper med hovedsete i Sør-Europa, USA og Japan kommer høyt opp på denne listen. Australske, svenske og sveitsiske selskaper kom ut som de reneste, mens russiske og kinesiske lå på bunnen av indeksen som omfattet 21 land.

Om et selskap betaler bestikkelser eller ikke har naturligvis en avgjørende innflytelse på hvordan selskapets tilstedeværelse innvirker på vertslandets politiske struktur eller klima. I tillegg må en stille spørsmålet om i hvilken grad selskaper som har utstrakt eksponering mot regimer som er kjent for misbruk av det offentliges ressurser, gjerne fra salg av naturresurser, samlet bidrar til at systemet kan opprettholdes, også der rene bestikkelser ikke er en del av transaksjonene. En bør fokusere mer på hvordan selskaper og regjeringer i fellesskap kan utvikle normer for åpenhet og ansvarlighet som kan bidra til at handlingsrommet for tyveri av nasjonale fellesressurser fra myndighetenes side begrenses. FN-konvensjonen mot korrupsjon kan bli et viktig instrument i dette arbeidet. Ulike frivillige tiltak, som OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper, FNs «Global Compact» og initiativet for større åpenhet om pengestrømmer i utvinningsindustriene (EITI) som er beskrevet nedenfor, er eksempler på en slik type tiltak som med tiden vil kunne bli førende for samarbeid mellom regjeringer og selskaper med økonomisk virksomhet i områder der korrupsjon forekommer.

Regjeringens dialog med norske selskaper, herunder oljeselskaper, omfatter spørsmålet om hvordan myndigheter og selskaper, hver for seg og i fellesskap, og som del av nødvendig internasjonalt samarbeid, kan bidra til å redusere handlings­rommet for denne type misbruk. Det arbeidet Oljedirektoratet, Petrad og andre institusjoner driver for å bidra til å heve kvaliteten i petroleumsforvaltningen i mange utviklingsland kan også ses i en slik sammenheng.

Møteplassen Kompakt ble etablert i 1998 for å understøtte norske bedrifters arbeid med næringslivets samfunnsansvar – ofte omtalt som CSR – «Corporate Social Responsibility». Kompakt samler myndigheter, bedrifter, næringslivsorganisasjoner, fagbevegelse, frivillige organisasjoner og forskningsmiljøer. Samarbeidet har som mål å øke bevisstheten omkring de utfordringer næringslivet kan møte i utlandet når det gjelder samfunnsansvar. De større norske bedriftene som er tilsluttet FNs Global Compact er i 2004 innlemmet som medlemmer av Kompakt for å bringe samarbeidet i samsvar med dagens aktørbilde innen dette feltet. Korrupsjon er fra 2004 av ett av temaene på dagsordenen for Kompakt.

Norske bedrifters opptreden og renommé i utlandet er ikke bare en viktig sak for bedriftene selv, men også for Norge som nasjon. Motsatt er bildet av Norge som nasjon og norsk utenriks- og utviklingspolitikk en del av profilen bedriftene er bærere av i møte med partnere fra andre land. Dette er med å gjøre næringslivets samfunns­ansvar til et felt der det er synergier å hente ut av et likeverdig samarbeid mellom privat og offentlig sektor. Regjeringens målsetning er at Kompakt skal utgjøre et relevant bidrag til en klar norsk profil på dette området.

Men også utviklingsbistand kan bidra til korrupsjon. Kritikere hevder bistands­orga­ni­sa­sjon­ene tenderer til å lukke øynene for misbruk av midlene. Det er gjort svært lite forskning på forholdet mellom generell utviklingsbistand og korrupsjon. Det er uklokt å avvise kritikken. Bistand bidrar til at store pengesummer tilføres svake forvaltningssystemer med begrenset evne til kontroll. Giverne bærer et ansvar for å sikre at støtten gis til det mottakerlandet har størst behov for, og at den faktisk blir brukt til det.

Regjeringens politikk er at Norge skal ligge i første rekke i dette arbeidet og sette fokus på denne problematikken i dialogen med andre givere.

Tilbakeføring av midler som stammer fra korrupsjon

FN-konvensjonen om korrupsjon er rammeverket for det internasjonale anti-korrupsjonsarbeidet. En nærmere redegjørelse for konvensjonen og statenes forpliktelser gis i kap 6. Korrupsjonskonvensjonen er den første som også regulerer problematikken om tilbakeføring av midler som stammer fra korrupsjon. FN-konvensjonen har i artikkel 61 bestemmelser om tilbakeføring av midler fra korrupsjon (repatriering). Dette er et viktig skritt fremover. Statene har nå, på visse vilkår, en plikt til å tilbakeføre midler som stammer fra korrupte handlinger.

En rekke stater har opplevd at personer i sentrale stillinger (blant annet statsledere) har mottatt bestikkelser og underslått midler fra statskassen. Pengene er stort sett blitt plassert i vestlige land og på konti i enten vedkommendes eget navn eller i familie­medlemmers navn. Når en ny regjering i det aktuelle landet kommer til makten starter jakten på de forsvunne midlene. I denne situasjonen har det vist seg svært vanskelig å få overført midlene tilbake til landet som sådan. I tillegg har det vist seg svært vanskelig å få til samarbeid om etterforskning i de land det antas at midlene er plassert.

Spørsmålet om tilbakeføring av midler som stammer fra korrupsjon var utviklings­landenes fanesak og var også et av de vanskeligste punktene under forhandlingene om FN-konvensjonen mot korrupsjon. Konvensjonen har bestemmelser som regulerer dette og statene er nå forpliktet til på visse vilkår å sørge for tilbakeføring av slike midler.

Det er svært viktig at disse midlene blir tilbakeført. Det dreier seg om enorme summer som skulle komme innbyggerne i fattige land til gode eksempelvis i form av skole og helsevesen. Det hører også med at landene ofte sliter med betydelig gjeld på grunn av uansvarlig opplåning ved de samme makthaverne som har plassert verdier ulovlig i andre land. Ved tilbakeføring av disse midlene er det imidlertid av avgjørende betydning at det satses på oppbygging av godt styresett. De mangler ved styresettet som muliggjorde unndragelse av disse enorme summene må avhjelpes, slik at ikke midlene forsvinner på nytt i nye makthaveres hender. FN-konvensjonens bestemmelser om forebyggende tiltak er derfor essensielle i denne sammenheng.

Norske tiltak

Det følger av tenkningen om sammenheng i politikken og av norsk engasjement og forpliktelser i utviklingspolitikken, at en fra norsk side til en hver tid har en aktiv politikk mot korrupsjon. En streng lovgivning og en robust håndheving er nødvendig for å redusere risikoen for at norske aktører, bevisst eller ubevisst, bidrar til å skade offentlig finanser og politisk kultur i andre land. God dialog med næringslivet er også viktig for å fremme samarbeid med private aktører.

Justisdepartementet og Utenriksdepartementet etablerte sommeren 2002 et treårig Antikorrupsjons- og hvitvaskingsprosjekt. Prosjektet er i stor grad internasjonalt rettet og har ansvaret for norsk deltakelse i en rekke internasjonale samarbeidstiltak, bl.a. i FATF, Europarådets anti-korrupsjonsorgan GRECO og deltar i evalueringer i regi av en rekke internasjonale samarbeidstiltak.

I samarbeid med Utenriksdepartementet har prosjektet også deltatt aktivt i antikorrupsjonsarbeidet innenfor OECD og i forhandlingene som ledet frem til den nye FN-konvensjonen mot korrupsjon. Prosjektet vil være engasjert i å styrke antikorrupsjonsarbeidet i sentrale multilaterale organisasjoner og fora, globalt og regionalt. Prosjektet arbeider for tiden med revisjon av Regjeringens Handlingsplan mot Økonomisk kriminalitet som vil bli fremmet i 2004.

Norge innførte i 2003 en ny og avansert antikorrupsjonslovgivning. Dette betyr at det er få lovendringer som må gjennomføres for å oppfylle de obligatoriske forpliktelsene i FN-konvensjonen mot korrupsjon. Etter norsk rett skjer imidlertid inndragning av utbytte av straffbare handlinger, herunder korrupsjon, til fordel for statskassen, jf. straffeloven § 37d. Det vil bli vurdert om det er behov for lovendringer for å gjennomføre bestemmelsen om tilbakeføring av gevinster av korrupsjon i norsk rett.

GRECO-avtalen («Groupe d’Etats contre la Corruption») er en mellomstatlig avtale som omfatter medlemmer av Europarådet med effekt fra 1999. Norge ratifiserte avtalen i 2000 og ble evaluert i 2002. Evalueringsrapporten ga en positiv vurdering av myndighetenes arbeid mot korrupsjon, men påpekte også enkelte områder for forbedring bl.a. utarbeidelse av retningslinjer og prosedyrer for såkalt «whizzle blowing» og vurdering av muligheten for å anvende særskilte etterforskningsmetoder i korrupsjonssaker. Anbefalingene er fulgt opp.

Den nye loven om Riksrevisjonen (Jf. Innst.O.nr.54 (2003-2004) sier at Riksrevisjonen gjennom revisjonen skal bidra til å forebygge og avdekke misligheter og taushetsplikten skal ikke være til hinder for at Riksrevisjonen avgir forklaring og legger frem dokumentasjon når det er åpnet etterforskning i en sak eller for at revisjonen underretter politiet dersom det kommer fram forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling. Loven forenkler samarbeidet med andre offentlige kontrollmyndigheter.

Norge deltar også i det internasjonale arbeidet gjennom OECDs mot skatteparadiser. Norge går også inn for at IMF i sterkere grad tar opp korrupsjon og hvitvasking i sine gjennomganger av medlemslandenes økonomi. I mars 2004 besluttet IMFs styre å fortsette samarbeidet med FATF. Bl.a. skal FATF fremskaffe eksperter som engasjeres av IMF. Disse skal delta i og bidra med sin fagkunnskap i IMFs arbeid overfor medlemslandene for å motvirke hvitvasking og terrorfinansiering. Samarbeidet skal evalueres etter et par år.

Initiativ for å motvirke korrupsjon i forbindelse med utvinningsindustrier

En stor del av verdens petroleumsressurser er konsentrert i land der demokrati, menneskerettigheter og muligheten til innsyn i statsforvaltningen står svakt. Enkelte ressursrike stater har også svakt utviklede politiske institusjoner. Norsk petroleums­industris økte internasjonale engasjement innebærer at bedrifter og norske myndigheter må forholde seg til stadig flere land der det er svake tradisjoner for demokratisk kontroll med inntektene fra utvinningsindustrier. Dette har ledet til økt oppmerksomhet fra både myndigheters og selskapers side rundt spørsmålet om hvordan internasjonalt samarbeid kan legge til rette for at petroleumsvirksomheten kan fremme den politiske og økonomiske utviklingen.

Initiativet for åpenhet rundt utvinningsindustriene («Extractive Industries Transparency Initiative», EITI) er et i utgangspunktet britisk initiativ, forankret i G8, rettet mot å skape økt transparens i pengestrømmene mellom selskaper i utvinningsindustriene og deres vertsland. Målsetningen er at rapportering ihht. omforente standarder vil skape åpenhet om inntektsstrømmer på en måte som hindrer korrupsjon og fremmer rettferdig fordeling av ressursinntekter. 18 Norge er en sentral støttespiller til initiativet. Også de norske oljeselskapene, som ligger langt fremme når det gjelder transparens, støtter opp om EITI.

Norges rolle som energinasjon og vår erfaring med forvaltning av ressursinntekter gir oss særlige forutsetninger – og et særlig ansvar – til å yte en innsats i forhold til problematikken EITI retter seg mot. Ulovlig eller uetisk forvaltning av ressursinntekter kan få store negative følger for samfunnsutviklingen. Sammenholdt med den norske bistanden som allerede ytes mht. forvaltning av oljeressurser, kan Norges støtte til EITI bidra til å redusere faren for at oljeinntekter skaper slike følger.

EITI-modellen om å offentliggjøre inntektene fra utvinningsindustrier i henhold til de kriterier som er utarbeidet i rammen av EITI har ikke global oppslutning. Imidlertid har arbeidet gjennom EITI-nettverket medført at en rekke enkeltland har sagt seg villige til å benytte EITIs standarder – noen utenfor og noen innenfor rammen av samarbeidet – dette gjelder til nå Ghana, Nigeria og Aserbajdsjan. Man venter at en rekke større og mindre petroleums- og mineraleksporterende land kan komme etter som pilotland i løpet av 2004.

Også på vestlig side har EITI-initiativet møtt motforestillinger – det har vært hevdet at transparens er et regjeringsansvar og ikke noe som kunne pålegges selskaper. Mye tyder imidlertid nå på at det er økende forståelse for problematikken og at initiativet kan få en bredere basis også på vestlig side. Målsetningen må være at transparent rapportering blir en global norm som både regjeringene og markedsaktørene ser seg tjent med.

Norge vil støtte EITI initiativet aktivt og arbeide for at det skal få bredest mulig oppslutning, blant annet gjennom finansiell støtte, tiltak i aktuelle land og politiske kontakter, herunder med norske samarbeidsland.

Regjeringen vil:

• prioritere arbeidet med å bekjempe korrupsjon og hvitvasking i Norge høyt og ha kontinuerlig fokus på behovet for å videreutvikle lovverk og iverksette en robust oppfølging

• følge opp arbeidet med FN-konvensjonen mot korrupsjon i Norge ved å

• gjennomgå eksisterende lovverk og reguleringer og legge fram forslag om eventuelle nødvendige endringer i disse som ledd i forberedelsen for ratifisering av FN-konvensjonen og som et ledd i videre oppfølging

• føre en aktiv dialog med norsk næringsliv om implikasjoner av FN-konvensjonen spesielt og antikorrupsjonsbesvissthet generelt

• bidra til at korrupsjon og hvitvasking prioriteres av IMF i deres gjennomganger av medlemslandenes økonomi

• bidra til at kampen mot storkorrupsjon og hvitvasking trappes ytterligere opp internasjonalt, gjennom en bredest mulig oppfølging av den nye FN-konvensjonen.

• samarbeide med norske selskaper og i internasjonale fora i arbeidet med å bidra til økt transparens av inntekter fra utvinningsindustrier, bl.a. gjennom EITI-initiativet.

3.9 Medbestemmelse i internasjonale fora

Økt medbestemmelse er en forutsetning for at utviklingslandene skal være med på å forme rammebetingelser av stor betydning for deres egen utvikling 19 .

Internasjonalt samarbeid innebærer å søke etter fellesløsninger og kompromisser. I FN, Verdensbanken og IMF arbeides det etter konsensus-prinsippet. I Verdensbanken og IMF er medlemslandenes stemmevekt fordelt etter innskudd og garantier av kapitalen som reflekterer historisk andel av verdensøkonomien, slik at de rike land har stemmeflertallet. I disse institusjonene er landenes forhandlingsapparat vel så viktig som den formelle stemmevekten. Felles for både FN-systemet og Bretton Woods-institusjonene (Verdensbanken og IMF) er likevel at avstemninger sjelden eller unntaksvis benyttes. I de aller fleste tilfeller forhandler man seg fram til enighet og de fleste beslutninger fattes ved konsensus, bl.a. som følge av at intensiteten i styreprosessene er betydelig. Fordelingen av aksjonærlandenes innflytelse er likevel forskjellig og har betydning for utfallet av diskusjonene. Fordelingen av stemmer og graden av bruk av avstemninger varierer fra organisasjon til organisasjon.

Dette betyr selvsagt ikke at alle land har like mye innflytelse. I praksis har utviklingslandene, spesielt de minst utviklede landene, mindre muligheter enn industriland til å påvirke utviklingen av internasjonale kjøreregler og til å sikre sine rettigheter. De mangler ofte både den kapasitet og de økonomiske midler som skal til for å utrede problemstillinger grundig i forbindelse med forhandlinger.

Norge har vært et foregangsland med initiativ for å sikre de fattigste landene reell mulighet til å influere på viktige forhandlingsprosesser. Norge har bidratt til at utviklingslandene har kunnet delta fullt ut i forberedelsene til og i forhandlingene under de sentrale FN-toppmøtene. Slik støtte inkluderer faglig bistand til utviklingsland til å bygge opp utredningskapasitet og kapasitet til å forberede og delta aktivt i forhandlingene. Dessuten har Norge finansiert deltakelse fra et sivile samfunn i utviklingsland på viktige konferanser og møter.

Multilaterale organisasjoner har også bidratt til å gi utviklingsland økt reell innflytelse. FN-systemet er i mange land sentrale i kapasitetsbygging og gjennom uavhengige råd til myndighetene, også i deres forhandlinger med andre multilaterale organisasjoner, som IMF og Verdens­banken. Spesielt har FNs utviklingsprogram spilt en viktig rolle på dette område, men også mer spesialiserte organisasjoner, som UNICEF og Verdens helseorganisasjon WHO, har kommet med betydningsfulle bidrag.

Kapasitet til å gjøre seg gjeldende i denne omfattende prosessen er avgjørende for den faktiske innflytelse. Her rammes utviklingsland mer enn de rike land, da de ofte har liten stemmeandel i internasjonale fora og derfor er deltakere i store valgkretser. De afrikanske land er i en særlig ugunstig situasjon siden de kun har to styrerepresen­tanter i hver av Bretton Woods-institusjonene for å representere 46 land. I denne sammenheng arbeides det i Verdensbanken og IMF med en rekke tiltak som kan iverksettes på kort sikt, bl.a. støtte til bygging av relevant ekspertise både ved de afrikanske valggruppekontorene i Washington samt hjemmeapparatet i de afrikanske landene, sekondering av personale fra afrikanske land til sine valggruppekontorer, forbedring av den elektroniske kommunikasjonen mellom medlemslandene og valggruppe­kontorene, og økt deltakelse i fremtidige IDA-forhandlinger. Det arbeides også med å kunne tilby uavhengig policy-relatert forskning og rådgivning i forbindelse med saker som tas opp i Verdensbanken og IMF. Fra norsk side støtter man dette arbeidet, og en har dessuten lagt stor vekt på å styrke afrikanske myndigheters muligheter til å formulere og formidle egne synspunkter, og ikke bare styrke kapasiteten til de to afrikanske valggruppekontorene i Washington. Slike grep, som er forholdsvis enkle å gjennomføre, vil kunne virke positivt på innflytelsen.

Man har dessuten drøftet andre mer grunnleggende endringer i voterings- og kapitalstrukturen. Bl.a. et forslag om å øke antall basisstemmer (som ikke baseres på relativ BNP), som vil styrke utviklingslandenes stemmevekt. Regjeringen vil kunne støtte et forslag om å øke relative antall basistemmer. På dette området er det imidlertid foreløpig liten konsensus internasjonalt, blant annet fordi slike endringer vil kreve justeringer i Bankens og IMFs statutter, men dette er fortsatt et tema som diskuteres aktivt, blant annet i Utviklingskomiteen. Fra norsk side har man gjort det klart at selv om økning av antall styreplasser kan forringe effektiviteten i styrets arbeid, vil man ikke utelukke muligheten for et tredje afrikansk styremedlem slik at det totale antallet medlemmer i styret økes fra 24 til 25. Dette vil kunne gi de afrikanske landene større representasjon i styret samtidig som man bevarer den grunnleggende styrestrukturen.

Det skal for øvrig bemerkes at også Norges formelle innflytelse i Bretton Woods-institusjonene er liten. Vi har en stemmeandel på 0,78 prosent og vi er dessuten ett medlem av en valggruppe på 8 som består av de fem nordiske land pluss de tre baltiske. Til sammen har disse en stemmevekt på 3,52 prosent som stadig er lite. Det må imidlertid påpekes at «forhand­lings­makt» er viktigere enn den formelle stemmevekten, særlig fordi stemmevekten sjelden kommer til anvendelse i styret. Det nære samarbeidet i valggruppen gir både de enkelte land og gruppen som helhet en styrket posisjon i styret, og det er grunn til å tro at vår valggruppe har hatt større innflytelse på utvikling av bankens politikk enn vår samlede formelle stemmevekt skulle tilsi. Dette skyldes blant annet at landene i vår valgruppe har et sterkt hjemmeapparat som raskt kan analysere saker som skal opp i styret og utarbeide instrukser for diskusjonene der. Det har vist seg at i en situasjon hvor de aller fleste beslutninger tas ved konsensus, vil gode argumenter basert på solide analyser bli lyttet til. Norges samarbeid med Verdensbanken, bl.a. gjennom finansiering av ulike utrednings­oppgaver og forstudier, har vist seg å være en annen nyttig kanal for innflytelse.

Også i Verdens handelsorganisasjon WTO arbeides det etter konsensusprinsippet. I praksis betyr dette at det forhandles mellom medlemmene inntil man blir enig. Beslutningsprosessen omfatter både formelle og uformelle møter der alle medlemmene er med så vel som uformelle drøftelser mellom små grupper av land med samme eller motstridende interesser. Mangel på informasjon om hva som foregår har imidlertid skapt misnøye blant land som ikke har kapasitet til å delta i uformelle drøftelser. Større grad av indre åpenhet har vært en viktig målsetting for utviklings­landene og Norge har spilt en sentral rolle ved å foreslå tiltak som sikrer alle medlemsland innsyn i forhandlingene.

Når det gjelder åpenhet utad er det sterkt delte meninger blant medlemslandene. Utvik­lingslandene er generelt skeptiske til å gi ikke-statlige organisasjoner adgang til WTOs møter, med den begrunnelse at sterke pressgrupper kan søke å påvirke medlemslandene under forhandlinger. Norge har arbeidet for at WTO skal vise større åpenhet i sin virksomhet. Regjeringen har også nær kontakt med representanter for det sivile samfunn og næringslivet om WTO-spørsmål, bl.a. gjennom en rekke rådgivende utvalg med representanter for nærings- og organisasjonslivet. Regjeringen legger også vekt på å støtte utviklingslandenes deltakelse bl.a. i form av reisestøtte slik at representanter for de minst utviklede land kan delta på ministerkonferanser i WTOs regi. Norge bidrar også til et særskilt fond for handelsrelatert bistand i WTO samt var blant initiativ­takerne til etableringen av et uavhengig rådgivende senter som gir utviklingsland, og spesielt de minst utviklede, opplæring, støtte og veiledning i WTOs regelverk og tvisteløsningsprosedyrer.

Regjeringen vil bidra til å:

• fortsatt styrke utviklingslandenes deltakelse i de multilaterale utviklingsbankene og IMF.

• styrke utviklingslands evne til reell innflytelse i viktige internasjonale forhandlinger og konferanser, gjennom bl.a. faglig bistand og reisestøtte. Spesielt vil de minst utviklede land bli prioritert.

• styrke FN-systemets evne til å yte kapasitetsoppbygging og uavhengige, landspesifikke råd til utviklingsland for å bistå myndighetene i internasjonale forhandlinger.

3.10 Finansiering for utvikling

Økt bistand er helt nødvendig for å nå tusenårsmålene 20 . De beregninger som er gjort av OECDs Utviklingskomite DAC og Verdensbanken tyder på at bistanden raskt må øke fra nivået i 2002 på ca USD 58 mrd. til ca 100 mrd., og at dette nivået må holdes til 2015 om målene skal oppnås. I 2003 hadde bistanden iflg. OECD nådd USD 68,5 mrd., det høyeste nivået noen sinne. I tillegg må bistanden ytes på mer effektive måter og integreres i mottakerlandenes utviklings- og fattigdoms­strategier. FNs mål er at alle land skal gi 0,7 prosent av brutto nasjonal­inntekten i offentlig bistand. Gjennomsnittet for OECD-landene var 0,25 prosent i 2003. Arbeidet for å øke internasjonal utviklingsbistand foregår i en rekke fora og spørsmålet står høyt på regjeringens agenda. Det er regjeringens mål at norsk, offisiell utviklingsbistand skal økes til 1 prosent av BNI. (Se nærmere omtale i kap.5.1)

Under konferansen for finansiering for utvikling i Monterrey i 2002 forpliktet giver­landene seg til en betydelig økning i bistandsvolumet i årene fremover. Monterrey-konferansen aksepterte også betydningen av å finne nye kreative finansierings­kilder, forutsatt at disse ikke legger utilbørlige byrder på utviklings­landene. Kon­fe­ranse­vedtaket viser til en studie FNs Generalsekretær skal utarbeide om dette, og nevner bl.a. forslaget om spesielle trekkrettigheter i IMF for utviklings­formål. Storbritannia støttet av Frankrike har nylig fremsatt et forslag om en ny låneordning, «International Finance Facility», basert på at giverlandene i fellesskap tar opp obligasjonslån, som kan brukes til å øke bistandsvolumet på kort sikt. Dermed kan giverne raskere nå målene om økte bistandsoverføringer for å finansiere gjennomføringen av tusenårs­målene.

I Globaliseringsmeldingen (St.meld. nr. 19 (2002-2003)) annonserte Regjeringen en positiv grunnholdning til kreative forslag som kan bidra til å styrke finansieringen av tiltak for å ivareta globale fellesgoder, forutsatt at dette ikke går ut over utviklings­bistanden og kampen mot fattig­dommen. Stortinget sluttet seg til en slik positiv grunnholdning, og erklærte seg åpen for å vurdere finansieringskilder som karbon­skatt og andre miljøavgifter, jf. Innst.S.nr.118 (2003-2004). Det er imidlertid ikke mangelen på mekanismer og ordninger for finansiering av fellesgoder som er den største utfordringen. Hovedutfordringen er å mobilisere tilstrekkelig politisk støtte og ressurser til det arbeidet som allerede ivaretas gjennom etablerte internasjonale virkemidler. Stortinget viste for øvrig videre til at spørsmålet om globale finansierings­ordninger er en komplisert problem­stilling, og at det er nødvendig med en dypere teknisk og politisk diskusjon om både behovet for finansiering og muligheter for nye inntektskilder. Regjeringen vil på dette grunnlag fortsatt ha en positiv grunnholdning til arbeidet med å finne nye globale finansierings­ordninger som vil være robuste, tilfredsstiller regjeringens forutsetninger, og kan få internasjonal tilslutning.