4 Nasjonalt ansvar for utvikling og fattigdoms­reduksjon

Det er helt avgjørende for en reell og effektiv fattigdoms­bekjempelse i et land, at myndig­hetene fører en aktiv nasjonal politikk for fattigdomsreduksjon, og at denne politikken blir gjennomført i praksis. Dette forutsetter aktiv medvirkning og tilrette­leggelse fra myndighetenes side for å skape betingelser for økonomisk utvikling og vekst, det krever bred deltakelse i disse prosessene og det krever en bevisst fordelingspolitikk. Uten slik tilrette­legging blir også bistand til landet lite effektiv, og økonomisk vekst gir små ringvirkninger.

De nasjonale rammebetingelsene er også avgjørende for å stimulere produsenter og entreprenører til investeringer, produksjon, handel og annen økonomisk aktivitet som gir inntekter og sysselsetting og dermed grunnlag for økonomisk utvikling og fattigdoms­reduksjon. De internasjonale rammebetingelsene som bl.a. ble omtalt i kap. 3, er viktige for å stimulere og rydde bort hindringer for utviklingen i de enkelte land. Men utviklingen i ulike regioner de siste tiårene har tydelig vist hvordan noen land har lykkes i å skape bedre nasjonale forutsetninger ved å investere i utdanning, infrastruktur og effektive nasjonale institusjoner. Dermed har de lagt grunnlag for konkurransedyktig produksjon og vekst, og har kunnet utnytte mulighetene i de inter­nasjonale markedene. Myndighetenes politikk er helt grunnleggende for å skape slike nasjonale ramme­betingelser.

De fleste lavinntektsland har nå utarbeidet, eller har under utarbeidelse, nasjonale utviklingsstrategier der fattigdomsreduksjon er et sentralt mål. Strategiene er gjerne knyttet opp mot de globale tusenårsmålene og utgjør i stigende grad grunnlaget både for den nasjonale politikken og for det internasjonale utviklingssamarbeidet.

4.1 God nasjonal politikk – en forutsetning for utvikling

Det er bred internasjonal enighet om at bistand er mest effektiv når det er et aktivt samspill mellom de internasjonale bidragene og landenes egen innsats for vekst og fordeling. Dette ble f.eks. oppsummert i Nord-Sør/Bistandskommisjonens rapport (NOU 1995:5) med at: «en kombinasjon av god politikk og bistands­overføringer har positive effekter, mens bistand plassert inn i en sammenheng der de øvrige faktorer og en lite utviklings­orientert politikk virker i motsatt retning, har ingen målbar effekt på makro­størrelser.» Uten et utviklings­orientert og effektivt statsapparat vil andre bistands- og utviklingstiltak ha begrenset verdi.

En tilsvarende konklusjon ble trukket i Verdensbankens forskningsrapport « Assessing Aid » som i 1998 skapte stor internasjonal oppmerksomhet ved å fokusere på de institusjonelle rammer og forutsetninger for at bistanden skulle ha noen virkning. Rapporten omtalte dette som «god politikk og gode rammevilkår» og argumenterte for at når myndighetene sørger for god politikk, kan bistandsgivere øke bistandsvolumet med gode resultater. Omvendt er det slik at under dårlig politikk, bør giverne fokusere på å påvirke landets politikk med «ideer» men holde bistandsnivået på et lavt nivå. I debatten i kjølvannet av «Assessing Aid», har det vært bred enighet om betydningen av at myndighetene i mottakerlandet må føre en «god politikk», men ikke like stor enighet om hva «god politikk» betyr i praksis i alle sammenhenger. Dette vil også være avhengig av forholdene i det enkelte land.

Toppmøtet i Monterrey i 2002 om finansiering for utvikling, der verdens ledere forpliktet seg til å øke sin bistandsinnsats betydelig, understreket også at hvert land har det primære ansvar for sin egen økonomiske og sosiale utvikling. Betydningen av nasjonal politikk og utviklings­strategi kan ikke undervurderes. En ansvarlig politikk og godt styresett er derfor en forutsetning for en effektiv utnyttelse av bistanden. På Monterrey-toppmøtet forpliktet mottaker­landene seg til å føre en politikk for godt styresett med ansvarlig økonomisk politikk, demokratiske institusjoner, fred og sikkerhet og med respekt for menneske­rettig­hetene.

Den samme erkjennelsen kommer til uttrykk i de afrikanske landenes NEPAD-erklæring. I erklæringen som ble vedtatt på toppmøtet i den daværende Organisasjonen for afrikansk enhet (OAU), nå Den afrikanske union (AU) 2001, tok de afrikanske lederne sin del av ansvaret for å eliminere fattig­dommen på kontinentet. I følge NEPAD-erklæringen skal Afrika selv ta ledelsen ved å utvikle og implementere effektive programmer for fattigdomsreduksjon og akselerere anstrengelsene for å nå Afrikas utviklings­mål, spesielt for alle menneskers velferd. Samtidig erklærte lederne at de vil virkeliggjøre demokratiske prinsipper, godt økonomisk og politisk styresett og forsvar av menneskerettighetene.

Men selv om det har vært en positiv utvikling i retning av demokrati, respekt for menneske­rettigheter og mer ansvarlig politikk i en rekke utviklingsland, er situasjonen sammen­satt. Det er stort behov for reformer. I alle utviklingsland som sliter med dårlig styresett, svake institusjoner og svak ledelse, er det viktig med inter­nasjonalt samarbeid for å påvirke politikken i riktig retning.

4.2 Nasjonale strategier for fattigdomsreduksjon

For å skape et godt nasjonalt grunnlag for internasjonalt samarbeid, har de fleste lav­inntekts­land nå utarbeidet, eller er i ferd med å utarbeide, nye nasjonale strategier for fattigdoms­reduksjon. Det var den felles Utviklingskomiteen for Verdensbanken og IMF som høsten 1999 lanserte slike strategier som en betingelse for gjeldslette under den utvidete HIPC-ordningen med betegnelsen PRSP (jf. boks 3.4 i kap.3). Blant formålene var å skape bedre institusjonelle forutsetninger for en ansvarlig politikk, skape bedre grunnlag for politiske valg gjennom brede konsultasjonsprosesser, og sikre at midler som frigjøres som følge av gjeldslette, blir brukt på en måte som fremmer fattigdomsreduksjon.

Senere er nasjonale strategier for fattig­domsreduksjon blitt satt som en forutsetning også for annen finansiell bistand på spesielt gunstige vilkår fra disse institusjonene. Både Norge og de fleste andre giverne legger nå de nasjonale fattigdoms­strategiene til grunn for bistandssamarbeidet i de landene der slike er vedtatt og er av akseptabel kvalitet.

Siden fattigdomsstrategi-konseptet ble introdusert har mer enn 30 land utarbeidet fullstendige PRSP-dokumenter og fått disse anerkjent som basis for gjeldslette og videre bistand. I tillegg er rundt 15 andre land kommet godt i gang og har utarbeidet en såkalt interim-PRSP. Flere land vil gjøre det samme i løpet av de nærmeste årene. Dermed har alle Norges hovedsamarbeidsland unntatt Bangladesh laget en fullstendig strategi, og det samme har sju av Norges 18 andre samarbeids­land. Fire samarbeids­land har utarbeidet en interim-PRSP, mens de øvrige åtte samarbeids­landene av ulike grunner foreløpig ikke har tatt sikte på å utarbeide noen fattigdomsstrategi etter dette mønsteret. Store mellominntektsland som Kina og Sør-Afrika har andre planleggings­systemer, mens land som Afghanistan og Øst-Timor inntil videre opererer med foreløpige utviklingsplaner.

De nye strategiene er forskjellige fra tidligere utviklingsplaner

Mange utviklingsland har også tidligere utarbeidet planer og strategier for fattigdoms­reduksjon, enten som separate planer eller innarbeidet i de nasjonale utviklings­planene. Men fokuset på fattigdomsreduksjon ble i mange utviklingsland redusert som følge av de økonomiske krisene på 1980-tallet. I stedet ble det lagt vekt på mer kortsiktige struktur­tilpasnings­programmer med fokus på å gjenopprette den makro­økonomiske balansen som avgjørende forutsetning for videre utvikling. Som det også framgår av redegjørelsen for endringen på dette området i St.prp. nr. 33 (2001-2002), var disse programmene i begynnelsen ikke like fokusert på styrking av helse og utdanning, sektorer som også var blitt sterkt skadelidende på grunn av den økonomiske krisen.

Fra begynnelsen av 1990-tallet ble mange av disse programmene supplert med programmer for sosiale og økonomiske reformer, der sosiale sektorer ble bedre ivaretatt. På FNs sosiale toppmøte i 1995 ble verdens stats- og regjeringssjefer enige om å fokusere sterkere på alle sider ved sosial utvikling og forsere arbeidet med å utarbeide nasjonale planer og strategier for å redusere fattig­dommen vesentlig på kortest mulig tid. En rekke land videreutviklet sine planer i tråd med dette vedtaket, andre land initierte nye planer og strategier, delvis med støtte fra UNDPs spesielle fond for fattigdomsstrategier, som Norge hadde gitt et vesentlig bidrag til. Da nasjonale strategier for fattigdoms­reduksjon ble en forutsetning for gjeldslette under HIPC-ordningen, ble imidlertid denne koblingen til utsiktene for gjeldslette et mye kraftigere incitament for nasjonale myndigheter enn tidligere oppfordringer og FN-vedtak.

Opplegget for utarbeidelse og innhold av fattigdomsstrategier etter PRSP-konseptet, integrerte samtidig en rekke andre nye prinsipper for å sikre nasjonal forankring: For det første må strategien utvikles nasjonalt i landet, ikke baseres på givernes «oppskrifter» på god politikk. For det andre må den forankres nasjonalt i landenes egne politiske systemer og gjennom brede konsultasjoner og deltakelse fra så mange sektorer som mulig, lokale representanter og det sivile samfunn, ikke bare utarbeides i et finans- eller plan­departement og vedtas av regjeringen. For det tredje må en PRSP-strategi være multisektoriell og normalt omfatte alle aspekter ved fattig­dommen i landet, ikke bare økonomisk vekst eller bare sosiale sektorer. For det fjerde må den være resultat­orientert med tydelige prioriteringer, samtidig som den bør innebære et langsiktig perspektiv for fattigdomsreduksjon.

Dette innebar på mange måter et brudd med tidligere praksis, spesielt for de gjelds­rammede landene som til da hadde vært avhengig av strukturtilpasningslån fra IMF og Verdensbanken på strenge betingelser (kondisjonalitet) i all hovedsak fastlagt av disse organisasjonenes styrer. Betingelsene for strukturtilpasningspakkene hadde vært uttrykt i såkalte rammedokumenter – Policy Framework Papers (PFP) som formelt sett var lagt fram av myndighetene, men i praksis ofte var utarbeidet av staben i IMF. Disse fokuserte på makroøkonomiske størrelser, og var ofte ikke offentlig tilgjengelig. Som regel ble de ikke diskutert i landets nasjonal­forsamlinger, og var ikke alltid kjent i resten av regjeringen før de ble undertegnet. Selv om makroøkonomiske reformer var nødvendige for å gjenopprette den økonomiske balansen og skape grunnlag for ny vekst og utvikling, ga måten de ble avtalt og gjennomført på, grobunn for mye motstand og mistillit hos myndighetene og i store deler av befolkningen. Rammedokumentene la også lite vekt på den umiddelbare fordelingseffekten av de økonomiske reformene og kondisjonaliteten. Det begrensede eierskapet mange land hadde til rammedokumentene, bidro til å redusere gjennomføringen og effektene av disse. Fra norsk side reiste en derfor i mange år kritikk mot både innhold og prosess knyttet til disse struktur­tilpasnings­programmene, hvilket f.eks. framgår av St.prp. nr. 33 (2002-2003) «Om samtykke til at Norge deltar i den 13. kapitalpåfylling i Det internasjonale utviklingsfondet (IDA)», jf. Innst.S. nr. 119 (2002-2003).

PRSP-modellen representerer en betydelig nyvinning i forhold til tidligere strukturtilpasningsprogrammer på alle disse punktene: Fokus på fattigdoms­reduksjon både på kort og lang sikt kombinert med mer ansvarlig makroøkonomisk politikk; langt større åpenhet og deltakelse i utformingen av politikken; og langt mer solid forankring i en politikk utformet nasjonalt og tilpasset situasjonen i det enkelte land.

Omfattende nasjonale prosesser og deltakelse

Utarbeidelsen av nye strategier for fattigdomsreduksjon er omfattende prosesser. Som hovedregel gjennomføres det først grundige studier av utbredelse og karakteristiske trekk ved fattigdomssituasjonen, gjerne ved store husholds­undersøkelser. På dette grunnlag utarbeides analyser og utkast til strategier og satsingsområder. Hensikten er at disse så presenteres og drøftes ved en lang serie med møter sentralt og i distriktene med representanter for ulike interessegrupper i det offentlige og i det sivile samfunn. Synspunktene oppsummeres og innarbeides i det endelige dokumentet som myndighetene har ansvaret for. Det varierer imidlertid mye fra land til land hvor brede og dype konsultasjoner som har funnet sted, og hvor representative konsultasjonene kan sies å være. Folkevalgte organers innflytelse er i mange tilfeller svak og bare et fåtall nasjonalforsamlinger har fått fattigdoms­strategiene til behandling. Skal den nasjonale forankringen bli reell, er det spesielt viktig at strategiene får en bedre behandling i nasjonalforsamlinger og andre folkevalgte organer, som også spiller en sentral rolle i gjennomføring av en effektiv fattigdomsbekjempelse.

Selv om dette er nasjonale prosesser, har de samtidig vært preget av at de endelige strategiene skulle vurderes av Verdensbanken og IMF som grunnlag for gjeldslette under HIPC-ordningen, og danne rammen for fortsatt bistand. Verdens­banken har utarbeidet et omfattende sett av retningslinjer og gir detaljerte råd for ut­arbeidelsen av fattigdomsstrategiene, både angående konsultasjons­prosessen og selve innholdet. Hvor dominerende dette har vært for prosessen og sluttproduktet, varierer imidlertid fra land til land. I noen land, som i Uganda, Tanzania og Sri Lanka, hadde myndig­hetene langt på vei utarbeidet egne strategier mot fattigdommen før intro­duksjonen av det nye PRSP-konseptet. Disse måtte likevel bearbeide sine tidligere planer slik at de passet inn i de nye retningslinjene. I Nepal har IMF og Verdens­banken etter omfattende konsultasjoner akseptert at landets 10. femårsplan danner grunnlaget for landets PRSP. Mens de aller første PRSPene som ble utarbeidet i 2000 og 2001 var mye preget av å skulle passe inn i de nye retningslinjene for på den måten å oppnå hurtig gjeldslette, er de senere års strategier som regel sterkere forankret i nasjonale prosesser og nasjonale forhold.

Innholdet i strategiene varierer med nasjonale forutsetninger

De nye strategiene for fattigdomsreduksjon varierer i innhold, avhengig av landets situasjon og hvilke faktorer som er viktigst for å skape en akselerert og varig bedring i de fattiges liv. I nyere strategier legges som regel tusenårsmålene til grunn, eller nasjonale tilpasninger av disse.

I alle fattige land er det særdeles viktig å skape en raskere økonomisk utvikling som kan gi arbeid og økt inntekt for de fattigste. I de fleste land er landbruket hoved­næringen, og styrking av landbruket er essensielt, særlig for jordløse landarbeidere og marginale småbrukere. Men utvikling av alternative næringer er like viktig for å skape varig sysselsetting og vekst.

Alle PRSPene legger stor vekt på grunnutdanning og grunnleggende helsetjeneste for alle. I de fleste land er det flest fattige på landsbygda, og sterkere distrikts­utvikling med grunnleggende sosiale tjenester og bedre infrastruktur til tilbakeliggende områder er prioriterte tiltak. Fattigdommen er imidlertid sterkt økende i urbane områder, slik at flere PRSPer også fokuserer på tiltak for slumbeboere og uformell urban sektor.

Mange PRSPer legger også vekt på at en styrket og mer effektiv stat er en nødvendig forutsetning for å iverksette en mer fattigdomsrettet politikk, og legger opp til fortsatte reformer i statlig og lokal forvaltning.

Mange land har også omfattende sikkerhetsproblemer på grunn av voldelige konflikter i regionen eller landet selv, eller utbredt væpnet kriminalitet. Det framheves i slike sammenhenger at uten fred og sikkerhet er det svært vanskelig å bedre de fattiges kår på varig basis.

Norge støtter sterkt nasjonalt eierskap

Norge er positiv til PRSP-konseptet og støtter ideen om kobling mellom gjeldslette og strategier for fattigdoms­reduksjon, bl.a. for å sikre at frigjorte midler som følge av gjeldslette bidrar til fattigdomsreduksjon. I utviklingen av konseptet la en fra norsk side spesielt vekt på viktigheten av sterkt nasjonalt eierskap til strategiene. Norge bidro aktivt til avklaringen av at nasjonale strategier ikke kunne vedtas av eksterne aktører som Verdensbanken og IMF. Prosedyren er dermed blitt at Verdensbanken og IMF vurderer om fattigdomsstrategien i det enkelte land utgjør et godt nok grunnlag for å gi landet HIPC-gjeldslette og finansiell bistand.

Giverlandene inviteres som regel også til å gi sine synspunkter på strategien underveis i prosessen. Norges posisjon er at dette skal være nasjonale prosesser, og det er derfor viktig at giverne støtter opp under dem og bidrar til at så mange sentrale interesse­grupper som mulig deltar og blir hørt. Norge har derfor bidratt med ressurser både til fattigdomsstudier og analyser for at kunnskapsgrunnlaget skal bli best mulig, og til at viktige interesse­grupper som kvinner og miljøorganisasjoner også deltar.

Norske innspill i PRSP-prosessene fokuserer som hovedregel på overordnede forhold, spørsmål av strategisk betydning samt tverrgående hensyn. Innspill som gjelder sektorspesifikke spørsmål gjøres fortrinnsvis i sektordialogen, men kan også trekkes frem i den overordnede dialogen. For øvrig vurderer en fra norsk side kvaliteten av strategien i forhold til fattigdoms­analysen, samt hvilken legitimitet og oppslutning strategien har. Videre legges vekt på hvilken strategi som legges for økonomisk vekst og verdiskapning, behandlingen av styresettreformer, kvinners deltakelse, hiv/aids, miljø og bærekraftig utvikling, samt indikatorene for oppfølging og måloppnåelse. Hvilke andre temaer som er sentrale i det enkelte land, avhenger av landspesifikke forhold.

Både Toppmøtet om bærekraftig utvikling og tusenårsmål nr. 7 understreker at en miljømessig bærekraftig utvikling skal integreres i utviklingslandenes politikk og programmer. Norge ser det som en sentral utviklingspolitisk oppgave å arbeide for reell fremgang på dette området, og vil legge vekt på at miljø og bærekraftig utvikling innarbeides i utviklingslandenes fattigdomsstrategier, basert på nasjonale analyser av utfordringer og ressurser.

Også i de land der konsultasjonsprosessene har vært reelle, vil det naturligvis være uenighet om hvordan en slik strategi skal utformes, og hvilke prioriteringer som skal gjelde. Det er derfor en fordel for demokratiske prosesser om ulike syn kommer til uttrykk, framfor å bli tilslørt ved at det foregis å eksistere en kunstig nasjonal konsensus. Fra norsk side har man i denne sammenheng understreket viktigheten av at folkevalgte organer, særlig nasjonale parlamenter, deltar aktivt i prosessen.

4.3 Fra strategier til gjennomføring i praksis

Kilde: Corbis

For de landene som har utarbeidet fattigdomsstrategier etter det nye konseptet, er utfordringene å omsette disse ofte ambisiøse strategiene i praktisk politikk. Det krever betydelig politisk vilje til å sette fattigdomsreduksjon i fokus, og det krever styring, ettersom alle land også har andre forhold og interessegrupper å ta hensyn til. For det første krever iverksettelse omprioritering innen statsbudsjettet. Det er da ofte slik at helse og utdanning for alle og en fattigdoms­reduserende økonomisk vekst med sysselsetting, distriktsutvikling og fordeling må få høyere prioritet. For det andre kreves det som regel reformer og høyere effektivitet innen mange sektorer og områder som offentlig forvaltning, offentlige sosiale tjenester, tilrettelegging for næringslivet og landbrukssektoren, infrastruktur, lokalforvaltning og justissektoren. Noen land, herunder flere av Norges samarbeids­land som Uganda, Tanzania, Mosambik, Nicaragua, Vietnam og Øst-Timor er godt i gang med en slik omlegging i tråd med egne nasjonale planer og strategier for fattigdoms­reduksjon. Men erfaringene viser også at omlegging av statsbudsjett, endring av politiske prioriteringer og offentlige reformer tar tid, og at det er mange politiske og praktiske hindringer som forsinker prosessen.

For at de fattige utviklingslandene skal ta ansvar for å gjennomføre en effektiv strategi for fattigdomsreduksjon i praksis, kreves derfor en kombinasjon av politisk vilje hos sentrale myndigheter; kapasitet, kunnskap og vilje i forvaltningen; god støtte fra det internasjonale giversamfunnet; og at faktorer som krig og konflikter, natur­forhold eller internasjonale rammebetingelser ikke undergraver landets muligheter. Den politiske viljen til å ta ansvar vises spesielt i myndighetenes anstrengelser for å bedre egen administra­sjon og forvaltning, vise åpenhet og gi rom for dialog og deltakelse, sikre demokrati og menneskerettigheter, og ikke minst motvirke vanstyre og korrupsjon.

I mange land utarbeides det også mer spesifikke sektorplaner og –programmer på sentrale områder som landbruksutvikling, helse og utdanning, eller transportsektoren. Slike sektorprogrammer skal over tid integreres med de mer overgripende planer som fattigdomsstrategiene, og dette arbeidet er godt i gang i de fleste utvik­lingsland med PRSP-programmer.

Giverlandenes oppfølging

En logisk følge av bistandsgivernes støtte til PRSP-konseptet er at fattigdoms­strategien blir styrende for bistandsinnsatsen til land hvor strategiene er nasjonalt forankret og har tilstrekkelig kvalitet. Fattigdomsstrategiene i slike land er derfor blitt en sentral plattform for å styre bistandsinnsatsen mot prioriterte sektorer og for bedre giver­koordinering. I tråd med dette slår den norske handlingsplanen mot fattigdom fast at norsk bistand skal være forankret i landenes fattigdomsstrategi, og bistand som ikke er forankret i en slik strategi, der slike finnes, skal fases ut (jf kap 5).

Fra norsk side er man derfor opptatt av å følge PRSP-prosessene tett, både for å sikre at utvik­lingssamarbeidet så vidt mulig, er samordnet med disse nasjonale strategiene, og for å arbeide for at strategiene i størst mulig grad kvalitetssikres slik at de kan fungere som reelle rammer for utvik­lingssamarbeidet. Norge legger spesiell vekt på landenes vilje til å sikre fattiges rettigheter, bedre den offentlige økonomi­forvaltningen, og motarbeide korrupsjon. Slik oppfølging må skje på landnivå i samarbeid med nasjonale myndigheter og andre givere, samt på hjemmeplan ved behandling av Verdensbankens og IMFs fellesvurdering av fattigdomsstrategiene. Arbeidet med vurdering av fattigdoms­strategiene og det forhold at disse blir tillagt stor vekt som grunnlag også for bilaterale giveres innsats, styrker behovet for god koordinering mellom givernes bilaterale innsats og arbeidet i de styrende organer i Verdensbanken og IMF.

Kritikk og utfordringer fremover

Både utarbeidelsen og gjennomføringen av strategiene for fattigdomsreduksjon har vært utsatt for mye kritikk underveis, både fra frivillige organisa­sjoner i giverland og utviklingsland, fra opposisjonen i enkelte av landene, fra FN-systemet, fra forsker­hold og fra en del givere.

Kritikken kan oppsummeres i følgende hovedpunkter: For det første blir det hevdet at konsultasjonsprosessene og deltakelsen fra interessegrupper og aktører utenom de sentrale statsapparatet ikke har vært omfattende nok, ikke vært «reell», og at disses syn ikke har hatt noe gjennomslag i de endelige strategidokumentene. For det andre mener mange kritikere at PRSPene ikke gir reelt uttrykk for nasjonale prioriteringer, men er tilpasset og for sterkt preget av givernes og spesielt Verdens­bankens og IMFs politisk-økonomiske modeller og utviklingsagenda. Videre kritiseres strategiene for at mange viktige temaer for fattigdomsreduksjon er utelatt eller svakt reflektert eller for at det på mange områder mangler troverdige mekanismer for oppfølging. Dette gjelder temaer som kvinner og likestilling; handel og miljøpolitikk; marginaliserte grupper; maktrelasjoner; kriminalitet, korrupsjon, og effekter av globaliseringen. Det hevdes også at strategiene blir irrelevante, ettersom det er så stort misforhold mellom de ressurser som skal til for reelt å bekjempe fattigdommen og de små ressursene som landene disponerer og mottar i bistand.

Også det internasjonale givermiljøet er klar over svakheter ved mange av fattigdomsstrategiene. Det gjennomføres en rekke uavhengige studier såvel som evalueringer av deltakelsen i utarbeidelse av dokumentene, innholdet i fattigdoms­strategiene, og av gjennomføringen av disse. Bl.a. ble det laget en studie i 2001 for flergivergruppen for et Strategisk partnerskap med Afrika (SPA), og nylig ble det avsluttet en felles giverevaluering av erfaringene med å benytte prinsippene bak PRSP-konseptet i praksis. Norge bidro til finansieringen av begge studiene, som også har til formål å bidra til læring og forbedringer. Begge studiene ga et nyansert bilde av erfaringene så langt, med hovedvekt på de positive resultater som er oppnådd ved større åpenhet og deltakelse i utformingen av fattigdomsstrategiene, og større kunnskap og fokus om fattigdoms­bekjempelse som det viktigste mål for utviklingspolitikken.

I en vurdering som ble lagt fram for Verdensbankens og IMFs felles Utviklingskomite (september 2003) la Verdensbanken og IMF stor vekt på framgangen og for­bedringene som var skjedd i de fleste land. Men samtidig oppsummerte de noen innebygde dilemmaer som ennå ikke er løst: Myndighetenes ansvar for PRSPene er ofte konsentrert i en liten del av staben i statsapparatet, og omfatter ikke alle involverte departementer, slik at sammenhengen mellom fattigdomsstrategiene og andre plan­dokumenter kan bli svak. Myndighetene har ofte urealistiske høye ambisjoner når de formulerer målsettingene i strategi­dokumentene. Den offentlige finansforvaltningen er svak og det er vanskelig å knytte stats­budsjettet tettere opp til fattigdomsstrategien av administrative årsaker. Manglende prioriteringer resulterer i manglende fokus og gjør det vanskelig for alle parter å bidra til gjennom­føringen. Giverne er ennå ikke i tilstrekkelig grad samordnet og mange har ikke tilpasset sine bistands­programmer til de nasjonale strategiene.

Regjeringen er enig i mye av denne kritikken, men understreker at konseptet med nasjonale fattigdomsstrategier fortsatt er relativt nytt. Mange av de kritiske elementene kan adresseres etterhvert som erfaringer vinnes i de enkelte land og i giversamfunnet. Det er norsk vurdering at de nasjonale fattigdoms­strategiene og erfaringene så langt, representerer en vesentlig forbedring i forhold til tidligere praksis i mange land både når det gjelder åpenhet og deltakelse i prosessen, og når det gjelder innhold; med langt større fokus på fattigdom. Samtidig må det fortsatt sikres god makroøkonomisk styring og stabilitet for å unngå nye økonomiske kriser. Mye av kritikken er basert på for høye forhåpninger om hvor store endringer som kan gjennomføres på kort tid.

Etter norsk oppfatning må en arbeide videre for en best mulig implemen­tering av fattigdomsstrategiene, og bidra til at konseptet ved neste revisjon vektlegger bedre demokratisk/ parlamentarisk forankring. Det er også viktig å bidra til å styrke kvaliteten av strategiene med bedre data­grunnlag, statistikk­innsamling og analyser. I denne sammenheng er det bl.a. behov for analyser av økonomiske og sosiale konsekvenser av endret politikk, såkalte «Poverty and Social Impact Analysis» – PSIA. Dette arbeidet støttes bl.a. av Norge. Utstein-gruppen (som da besto av Norge, Storbritannia, Nederland, Tyskland og Sverige) satte temaet på agendaen til Utviklingskomiteen for Verdens­banken og IMF våren 2002. Slike analyser kan utgjøre et nyttig tillegg til nasjonale analyser og den nasjonale politiske debatt, og dermed bidra med innsikt og informasjon som kan gi en bedre og mer tilpasset makroøkonomisk politikk.

Fattigdomsanalysene og prosessene rundt disse kan også være nyttige redskaper for å synlig­gjøre udekkede behov og de ressurser som kreves for å nå det ambisjonsnivået som ligger i de globale tusenårsmålene og i nasjonale utvik­lingsmål. Det er til dels store gap mellom de ressursene som står til disposisjon, og de som trengs for å dekke behovene. Slike analyser kan legge et bedre grunnlag for internasjonal ressursmobilisering og fokusering av innsatsen.

Samtidig er det viktig at de faktiske strategiene som utvikles tar et realistisk utgangs­punkt i den kapasitet og de ressurser landet har tilgjengelig og som kan tenkes bli tilført gjennom bistand og andre overføringer. Landenes kapasitet til effektivt å utnytte internasjonal bistand er også begrenset, og det er ikke ønskelig å gjøre disse landene mer bistandsavhengige eller opparbeide ny gjeldsbyrde. Målet må være at de fattige landene over tid styrker sin evne til å gjøre produktiv bruk av alle sine menneskelige og andre ressurser og dermed reduserer den absolutte fattigdommen.

Det mer langsiktige perspektivet for fattigdomsreduksjon må også kombineres med mer konkrete og realistiske mål for hva som kan oppnås på kortere sikt, slik at det blir bedre sammenheng mellom overordnede strategier og årlige plandokumenter. Det er slike mer kortsiktige mål som nå vanligvis innarbeides i statsbudsjetter og langtids­budsjetter, og som benyttes som grunnlag for budsjettstøtte fra giverne. (Jfr. nærmere omtale i kap. 5.)

Et av de største dilemmaene som gjenstår, er hvordan Norge og andre givere skal forholde seg til land som ikke ønsker eller som ikke er i stand til å utarbeide gode strategier for fattigdomsreduksjon, eller som ikke følger opp disse i praktisk politikk. Særlig land som er eller har nylig vært rammet av voldelige konflikter, eller der motsetningene er store og evnen til samfunnsstyring er liten, vil ofte fokusere på andre og mer dagsaktuelle problemer og ha vansker med å utarbeide en god fattigdomsstrategi. Internasjonalt omtales slike land noen ganger som «lavinntektsland under stress» eller LICUS-land. For Norge er det i slike sammenhenger mest avgjørende om det finnes myndigheter med en politisk vilje som på en troverdig måte anstrenger seg for å løse de umiddelbare problemene og bidrar til fredsbygging eller nasjonsbygging og som på sikt vil kunne skape mer stabile forhold for utvikling og fattigdomsreduksjon. I land der myndig­hetene ikke har en slik troverdig politikk, kan ikke Norge eller andre givere støtte opp under utviklingsprogrammene, selv om de også der tilsynelatende omfatter fattig­domsstrategier. Arbeid for å styrke godt styresett i samarbeidslandene omtales videre i kap 6.

Giverne bør være tilbakeholdne med å presse fram for mange av sine syns­punkter og særinteresser i denne prosessen, med tanke på verdien av reelt nasjonalt eierskap, og dermed utsiktene til gjennomføring av strategiene og aksept for de endringer som skal til. Samtidig må giverne føle seg forsikret om at reformer i styresett og makro­økonomisk politikk er så effektivt og faglig forsvarlig utformet at de bidrar til å trekke landene ut at en vanskelig økonomisk situasjon. Givernes bistand kan imidlertid kun bidra til en nasjonal utviklingsprosess når landene selv reelt føler at de har eierskap til sine planer og programmer, framfor at de ivaretar givernes egne særinteresser og prioriteringer.

Regjeringen vil:

• støtte aktivt opp om arbeidet for å utarbeide nasjonale strategier for fattig­doms­reduksjon, både gjennom vår deltakelse i multilaterale organisasjoner og på landnivå der vi er tungt til stede.

• bidra til å styrke kvaliteten av fattigdomsstrategiene, samt styrke et reelt nasjonalt eierskap med deltakelse fra det sivile samfunn, og med forankring i folkevalgte organer.

• arbeide for at myndighetene skal ta fullt ansvar for å gjennomføre sine fattigdomsstrategier, og at dette reflekteres i landenes egne prioriteringer i statsbudsjettet og i aktuell politikk.

• arbeide for at giverlandene viser tilbakeholdenhet med å dominere politikk­utforming i lavinntektslandene.

• støtte utarbeidelse av egne analyser av effekt på fattigdomssituasjonen og sosiale konsekvenser (PSIA) av større politikk-endringer som giverne anbefaler.

• gjøre fattigdomsstrategiene, der disse har tilstrekkelig kvalitet og forankring, styrende for norsk bistand til landet, samt arbeide for at PRSP i større grad blir styrende for all bistand, både fra bilaterale og multilaterale givere.

• støtte land som er i spesielt vanskelige situasjoner (f.eks. etter voldelig konflikt) og som viser troverdig politisk vilje til å skape forutsetninger for utvikling og fattigdomsreduksjon på sikt.

• i land der myndighetene ikke tar ansvar for å føre en fattigdomsreduserende politikk, konsentrere samarbeidet om interessegrupper som arbeider for å realisere tusenårs­målene og fremme menneskerettighetene.