6 Styresettreform, demokrati og effektiv forvaltning

6.1 Hva er godt styresett?

«Godt styresett er kanskje den viktigste enkeltfaktoren for å utrydde fattigdom og fremme utvikling»

(Kofi Annan)

Norsk utviklingspolitikk skal styrke samarbeidslandenes evne til å føre en effektiv politikk for utvikling og fattigdomsreduksjon. Hvis millioner av fattige skal få mulig­het til å skape seg en bedre fremtid må staten i mindre grad være en del av problemet og i større grad en del av løsningen. Staten må levere tjenester som når de fattigste, som muliggjør og stimulerer til utvikling og sikrer en bedre fordeling. Målet må være et velfungerende samfunn som prioriterer og styrer fellesressurser, med institusjoner på nasjonalt og lokalt nivå, som leverer tjenester, sikrer rettigheter og kan være gode rammer for verdiskapning og samfunnsliv. Demokratiske prosesser må sikre deltakelse i beslutninger. Effektive styringsfunksjoner må på plass.

Det gjennomføres mange gode, små og store, bistandstiltak som isolert sett kan føre til bedring i en sektor eller en befolkningsgruppe. Dette er nyttig, men ikke nok. Hvor godt planlagt og gjennomført hvert enkelt prosjekt og program enn er, har det bare begrenset, og noen ganger også negativ effekt dersom myndighetene ikke fører en overordnet politikk som fremmer en god politisk og økonomisk utvikling. Manglende evne hos lokale eller sentrale myndigheter bidrar for ofte til at tiltakene ikke får de ønskede virkninger over tid eller ikke får de ringvirkninger en skulle anta. Uten forbedringer i styringsfunksjonene vil da ikke bistandstiltak gi de ønskede positive ringvirkningene og prosjekter kan lett bli isolerte tiltak – ikke ledd i en bærekraftig utvikling.

Bistand kan bidra med kompetansebygging og institusjonsbygging for et bedre styresett. Forbedringer i styringsfunksjoner fordrer imidlertid også politisk vilje og utfordrer maktstrukturer. Endringsprosesser som fremmer godt styresett er en del av komplekse og sensitive politiske prosesser.

Den økte internasjonale enigheten om betydningen av godt styresett i de siste årene ligger til grunn for et langt sterkere fokus på arbeidet med å støtte opp under evnen og viljen hos utviklingslandenes myndigheter til å gjennomføre en politikk for fattigdomsreduksjon. Samtidig har det det siste tiåret vokst fram en økende global konsensus om hvilke hovedprinsipper for godt styresett som må ligge til grunn for et mer målrettet og strategisk fokus på dette området i utviklingspolitikken. Både omleggingen av bistanden i retning av bistandsformer som sektorprogrammer og budsjettstøtte og arbeidet med styresettreform, skal bidra til det sentrale målet å styrke myndighetenes evne til effektiv fattigdomsreduksjon.

Hva mener vi med godt styresett?

Styresett er de tradisjoner og institusjoner som utgjør grunnlaget for utøvelse av myndighet og politikk.

Oppfatningen av hva godt styresett er kan variere, men det er stor enighet om er nødvendige grunnleggende trekk ved et godt styresett. Blant de viktigste er lovgivende institusjoner med legitimitet og folkelig forankring, organisering av statens sentrale institusjoner på en måte som respekterer maktfordelingen mellom utøvende og lovgivende myndighet, så vel som rettsvesenets uavhengighet og ivaretakelse av sentrale rettsstatsprinsipper. Godt styresett betyr en effektiv og profesjonell forvaltning under demokratisk kontroll som fører en politikk for fattigdomsbekjempelse med respekt for grunnleggende menneskerettigheter. Korrupsjonsbekjempelse er også et sentralt element i et godt styresett. Respekt for kvinners rettigheter og mulighet til bred deltagelse i samfunnslivet, samt kvinners representasjon i styrende organer, må inkluderes i arbeidet med godt styresett.

Et rettsvesen med integritet er et nødvendig element. En åpen og effektiv stats­forvaltning som har evne til å sette politikk ut i livet i respekt for befolkningens behov og som har respekt for og evne til å sikre grunnleggende menneskerettigheter er et kjennetegn på godt styresett. Det må være handlingsrom for et dynamisk sivilt samfunn og frie og uavhengige medier.

En rekke elementer bidrar til å stimulere verdiskaping i samfunnet: godt lederskap, ansvarlig makroøkonomisk politikk, en god offentlig økonomiforvaltning, en effektiv og ukorrupt forvaltning, et tydelig legalt rammeverk som gir klare og forutsigbare rammebetingelser for næringsvirksomhet, inklusive eiendomsrettigheter, en politikk som tilrettelegger for handel som gir gode og konkurransedyktige betingelser for nasjonalt næringsliv og et minimum av unødvendige byråkratiske hindre i bedrifters møte med offentlig regelverk.

Et ineffektivt eller korrupt rettsvesen mister sin legitimitet og underminerer trygghet og livskvalitet for enkeltindivider. Et slikt rettsvesen skader også økonomiske aktiviteter og aktører. Omfattende korrupsjon i skjæringsflaten mellom offentlige myndigheter og nasjonalt og internasjonalt næringsliv er uforenlig med en sunn og effektiv økonomisk utvikling, og bidrar til at politisk og demokratisk legitimitet forvitrer. Korrupsjon fratar fattige sentrale rettigheter. En effektiv kamp mot korrupsjon er et viktig element i et godt styresett.

Godt styresett omhandler først og fremst kvaliteten på myndighetenes forvaltnings­system og politikk, men en vid definisjon av godt styresett inkluderer i tillegg rammene for et fritt og dynamisk sivilt samfunn.

Åpenhet og ansvarlighet er verdier som bidrar til styrking av forvaltning og demokratisk styresett. At myndigheter blir stilt til ansvar i bred forstand, enten ved parlamentarisk kontroll, gjennom utskiftning i offentlige valg, eller mer drastisk gjennom rettsforfølgelse, er en nødvendig forutsetning for at åpenhet skal ha den nødvendige virkning. Åpenhet og ansvarlighet er derfor nøkkelverdier i styresettarbeidet.

Den voksende globale konsensus om hovedprinsippene for godt styresett det siste tiåret har bidratt til et utstrakt reformarbeid. Mange utvik­lingsland har innført demokratiske reformer og flerpartistyre, og en rekke givere har bistand til styresettreform og institusjonsbygging sentralt på dagsordenen.

FN-konvensjonen mot korrupsjon som ble vedtatt 31. oktober 2003, var en viktig milepæl i kampen mot korrupsjon. Bestemmelsene i konvensjonen innebærer en global konsensus om viktige elementer ved godt styresett 1 , og danner den første globale forpliktende rammeavtalen for effektive tiltak rettet mot korrupsjon. Det er derfor av vesentlig betydning for arbeidet med godt styresett fremover at FN-konvensjonen blir ratifisert i så mange land som mulig og at bestemmelsene blir gjennomført på en effektiv og god måte.

Styresettreform er et prioritert arbeidsområde for de aller fleste utviklingsaktører. UNDP har styresettreform og rådgivning som sin kjernefunksjon, Verdensbanken driver utstrakt rådgivning og faglig bistand for kompetanseheving og bilaterale giverorganisasjoner har normalt styresett enten som eget satsingsområde eller som tverrsektorielt tema. UN Habitat gjennomfører en global kampanje «Urban Governance», for godt styresett på lokalnivå.

Utfordringer knyttet til å måle og vurdere kvaliteten på lands styresett

Voksende interesse for godt styresett i utviklingslandene har ført til intensivert arbeid både med å identifisere indikatorer for godt styresett, og med å måle landenes mål­oppnåelse på basis av slike indikatorer. Dette arbeidet er i en begynnerfase. Verdens­banken er blant de organisasjonene som har arbeidet mye med å utvikle indikatorer og bygger på følgende seks hovedindikatorer i vurderinger av kvaliteten på lands styresett:

• Deltakelse, demokrati og legitimitet («voice and accountability»)

• Politisk stabilitet og fred

• Effektivitet i forvaltningen

• Kvaliteten på offentlige kontrollinstanser

• Etterlevelse av rettstatsprinsipper

• Kontroll med korrupsjon

Godt styresett er grunnleggende sett et normativt begrep, og det er voksende global enighet om hvilke hovedelementer som må på plass for å oppnå et godt styresett, som bl.a. omtalt i forbindelse med FN-konvensjonen mot korrupsjon.

Metodene for å måle styresett-atferd har klare begrensninger. Feilmarginene i datamaterialet er store, indikatorene er ikke så gode som en skulle ønske og det er vanskelig å måle endringer i atferd over tid. Et langsiktig perspektiv på støtten til institusjonsbygging betyr at norsk politikk for godt styresett må være ambisiøs og tydelig, men også ta inn over seg at endringsprosesser tar tid og at ulike tilnærminger er nødvendige. Bl.a. vil tiltak på de ulike styresettområdene kreve kulturelt og nasjonalt tilpassede løsninger.

Langsiktighet, mangfold og betingelser

Fra norsk side ønsker en å fremme forbedringer i styresett over tid, ikke først og fremst kortsiktige symbolmarkeringer. I samarbeidslandene arbeides det derfor innenfor en rekke temaområder og det benyttes et bredt spekter virkemidler, samtidig som en samarbeider med mange ulike aktører for å bidra til godt styresett.

Blandede erfaringene mht bruken av detaljerte betingelser knyttet til bistand, tilsier stor forsiktighet med hensyn til f.eks. automatisk å benytte press i form av kutt i bistanden når det skjer kritikkverdige ting. Når det i slike tilfeller blir aktuelt å vurdere omlegging av politikken overfor et gitt land, må det legges grundige analyser til grunn. Slike analyser må også inkluderer vurderinger av utviklingstrekk over tid. I tillegg må alle de ulike virkemidlene en har til rådighet for å bidra til positiv styresett-utvikling vurderes. Dette vil som regel bety intensivert dialog med myndighetene og etter hvert ofte også endringer i innretningen av bistanden, med økt fokus på hvordan vi kan bidra til forbedringer i forhold som er avgjørende for å utvikle godt styresett. Økt satsing på ikke-statlige organisasjoner er særlig viktig i situasjoner der styres­maktene ikke synes å gjøre nok når det gjelder utfordringene i styresettarbeidet. I dette arbeidet er det viktig å ha nær dialog med andre bilaterale og multilaterale givere for å sørge for koordinert tilnærming både når det gjelder dialogen om umiddelbare forbedringer, og når det gjelder behovet for reform i et lengre tidsperspektiv.

De seneste årene har Norge i flere tilfeller kuttet bistanden betydelig eller stoppet den helt når samarbeidsland har gått i feil retning mht styresett. Dette gjelder f.eks. avslutningen av betalingsbalanseprogrammet til Tanzania i 1994, det gjelder Zimbabwe de siste årene, og det reflekteres i den jevne nedgangen i støtten til Bangladesh.

Styresettutfordringer

Kilde: Scanpix

Utviklingslandene er ingen homogen gruppe. Det gjelder også innenfor det brede området styresettdebatten omfatter. En av de viktigste forskjellene gjelder land som kommer ut av konflikt. I en del tilfeller står en her overfor situasjoner der en stat skal bygges fra grunnen av. Eksempler på dette er Det palestinske område, Øst-Timor, og deler av Balkan. I andre tilfeller har de statlige institusjonene vært meget svake og nesten uten ressurser, slik tilfellet har vært for Afghanistan. Dette er situasjoner hvor styresettutfordringene er enorme og internasjonal bistand kan i slike sammenhenger bidra til stabilitet når den benyttes til å bygge kapasitet og kompetanse i de statlige institusjonene. Flere av Norges samarbeidsland som har kommet ut av konflikt er i en tidlig fase, men det er likevel tydelig at norsk bistand bidrar til å bygge institusjoner som styrker styresettet både politisk, administrativt og økonomisk. En annen variant av styresettutfordringer knytter seg til enkelte utviklingslands store ressurser innen f.eks. mineraler, olje og gass. Her er utfordringene på styresettområdet betydelige, særlig når det gjelder en åpen og oversiktlig økonomisk forvaltning av ressursene.

Til tross for store variasjoner, lar det seg likevel gjøre å nevne enkelte hoved­utfordringer som i større eller mindre grad berører et stort antall fattige land:

Demokrati-utfordringen:

En lang rekke land som tidligere var ettpartistater har, bl.a. etter reformbølgen på 90-tallet, nå gjennomført frie valg og etablert nødvendige, sentrale demokratiske statsinstitusjoner. I mange av disse landene er det også etablert frie medier og en rekke frivillige organisasjoner. Dette er blant de store fremskrittene på styresett-området som en har sett de siste 10-15 årene. De folkevalgte institusjonene i disse landene har imidlertid ofte begrenset innflytelse, og valgtradisjonene er preget av svakheter. I en del tilfeller er det f.eks. slik at presidentembetet og andre deler av myndighetsapparatet sentraliserer makt og innflytelse til en mindre krets, mens verdien av konstruktiv opposisjon ofte blir underkjent. Det er ofte også svake tradisjoner for å stille politikere til ansvar for beslutninger og resultater av politikken. I tillegg er de politiske partiene ofte også svake, med begrenset internt demokrati og varierende kontakt med velgerne.

Situasjonen er imidlertid ikke statisk og slike svakheter er ofte kjernespørsmål i den daglige politiske striden i mange av våre samarbeidsland. Dette innebærer at våre bidrag til å bedre styresettet må innrettes løpende og dynamisk i forhold til en politisk virkelighet i stadig endring.

Rettssikkerhets-utfordringen:

Justissektoren er ofte ikke den som prioriteres høyest når knappe ressurser skal fordeles. Svært mange land har alvorlige problemer i rettsvesenet, med dårlig kapasitet, flere års etterslep i behandlingen av saker, overfylte fengsler og betydelig korrupsjon. Dette fører til brudd på menneskerettighetene og manglende sikkerhet for investeringer og kontrakter. Fattige har i praksis liten rettssikkerhet og blir ofte gjenstand for vilkårlig behandling. Fra norsk side har det vært ytt bistand til å styrke rettsvesenet i flere av våre samarbeidsland.

Forvaltningsutfordringen:

Forvaltningen av de sentrale virkemidlene for økonomistyring er et område innenfor sentralforvaltningen i Norges samarbeidsland der en har sett relativt store forbedringer det siste tiåret. Det er få andre forvaltningsområder hvor en kan finne like positive resultater. Det generelle bildet er at statsapparatene ofte har svake institusjoner og dårlige planleggings- og oppfølgingsverktøy. Offentlig sektor er ofte lite effektiv, lite serviceinnstilt overfor fattige og utsatte grupper eller næringslivet og leverer få, dyre og dårlige tjenester. I mange land pågår det imidlertid en omfattende reforminnsats for å fremme en mer desentralisert, effektiv og tjeneste-innstilt offentlig forvaltning som kan nå dem som trenger det mest. Styrking av lokale myndigheter er et kjernepunkt for effektiv levering av tjenester og utføring av oppgaver av betydning for fattigdomsbekjempelse.

Korrupsjons-utfordringen:

Det har vært en positiv utvikling i retning av å sette korrupsjon på den politiske dagsorden. En rekke land har gjennomført rettsforfølgelse av høyt plasserte tjenestemenn som har vært involvert i korrupsjon. Dette er positivt. Imidlertid er det neppe grunnlag for å si at en har kommet så langt at korrupsjon som fenomen er redusert. Korrupsjon er stadig en sterkt medvirkende årsak til dyre tjenester og at samfunnets institusjoner og strukturer blir undergravd.

Manglende trygghet:

I mange land råder det krig eller krigslignende tilstander og lav stabilitet. Dette er ofte kombinert med høy kriminalitet, noe som gir utilstrekkelig grad av trygghet og sikkerhet for vanlige mennesker.

Disse styresettutfordringene er noe Norges samarbeidsland står overfor i større eller mindre grad. Dersom utviklingspolitikken skal gi gode resultater, er det avgjørende at bistandsgivere bidrar til å forbedre styresett-situasjonen i de ulike landene. Norge vil derfor såvidt mulig gjennomføre slike tiltak gjennom felles giversamarbeid. Regjeringen har igangsatt en systematisk gjennomgang av styresett-situasjonen i våre samarbeidsland, hvor en ser på hvilke utfordringer og problemer en står overfor, hvilke muligheter en har for å forbedre situasjonen og hvem som kan bidra til dette (såkalte «endringsagenter»). Dette vil gi et grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som kan iverksettes og hvordan disse kan realiseres.

Selv om situasjonen er forskjellig i ulike land, er det særlig to typer tiltak som har vist seg å gi resultater. For det første å bidra til økt kapasitet og kompetanse i statlige institusjoner og forvaltning og for det andre å styrke kontrollinstanser gjennom ulike tiltak. Det kan dreie seg om interne kontrollfunksjoner som riksrevisjon og kredittilsyn, ombudsmannsordninger og antikorrupsjonsbyråer. Det dreier seg også om eksterne aktører som kan ha en form for uformell kontrollfunksjon, som frie medier, det sivile samfunn, politiske partier og valgte representanter. En styrking av disse kontrollinstansene har også preventiv effekt i kampen mot korrupsjon.

Samarbeid og risiko

I enkelte tilfeller samarbeider givermiljøene godt om å samordne innsatsen og fordele oppgaver. Dette gjelder bl.a. i den felles dialog med mottakerland i forbindelse med utarbeidelse av fattigdomsstrategier og når det gjelder reformtiltak i forbindelse med budsjettstøtte og sektorprogrammer. Styresettområdet preges imidlertid fremdeles for mye av enkeltprosjekter og -tiltak og av for lite strategisk tilnærming. Regjeringen vil arbeide for bedre giverkoordinering og bedre strategisk fokus på styresettarbeidet.

Å bidra til å bygge institusjoner og styrke kapasitet og kompetanse er krevende former for bistand. Det er alltid enklere å bygge veier eller kraftlinjer enn å bygge kompetanse hos enkeltmennesker og i forvaltningen. Norge har bidratt med denne typen samarbeid i mange land og erfaringene viser at det tar lang tid å få resultater. Dette har også flere evalueringer vist. Ikke desto mindre er det svært viktig å bidra nettopp på dette området. Uten å bygge kapasitet i offentlig sektor blir styresettet dårligere, og resultatene både for privat sektor, næringsliv og enkeltmennesker blir uteblir.

Å bidra til å bygge og støtte institusjoner i land som stabiliseres etter krig og væpnet konflikt er et svært viktig element i fredsbyggingen. Dette er imidlertid spesielt krevende arbeid som fordrer stor grad av langsiktighet og er forbundet med spesielt høy risiko. Dette området er nærmere omtalt i kap 9.

6.2 Politisk dialog og bistand for styresettreformer

Fra norsk side legges det stor vekt på den bilaterale utviklingspolitiske dialogen med samarbeidslandene på flere nivåer om styresettutfordringene. I tillegg benytter en i arbeidet med å styrke styresett, i hovedsak fire andre ulike tilnærmingsmåter. Disse gjelder bl.a. deltakelse i bistandsprogrammer, arbeid gjennom internasjonale organisasjoner og vår egen lovgivning:

• Norge yter finansiell og faglig bistand til konkrete tiltak for å styrke kapasitet og kompetanse i samarbeidsland – både bilateralt, i samarbeid med andre givere, gjennom multilaterale organisasjoner og gjennom internasjonale samarbeidsorganisasjoner for viktige statsinstitusjoner.

• Norge deltar aktivt i arbeidet med å etablere omforente internasjonale normer og regler som rettesnor for lands styresett, gjennom regelverksutvikling i FN, innen OECD osv.

• Norge bidrar til å sette styresett og korrupsjonsproblemet på dagsordenen gjennom arbeidet i sentrale organer i de multilaterale utviklingsorganisasjonene.

• Forbedringer gjennomføres i norsk lovgivning om korrupsjon og det føres en dialog med norsk næringsliv for å redusere risikoen for at norske aktører bevisst eller ubevisst bidrar til korrupsjon i andre land.

Styresettaspekter er integrert i store deler av den norske bistandsporteføljen – også den som ikke er primært rettet mot disse aspektene. I tillegg finansieres mer spesifikke styresettiltak. Fra norsk side bidrar en dessuten på ulike måter til menneskerettighetsdialogen i samarbeidslandene levende. Norske frivillige organisasjoner støtter bl.a. lokale frivillige organisasjoner med en kritisk rolle på landnivå.

Også norske kommuners praksis og demokratiske erfaringer bør kunne utnyttes målrettet i utvik­lingssamarbeidet. Som oppfølging av tusenårsmålene har Regjeringen gjennom Nasjonalbud­sjettet for 2004, i delen om Nasjonal Agenda, tatt initiativet til å fremme partnerskapsløsninger mellom kommuner i Norge og lokalsamfunn i Sør for tilpasset kunnskap om lokal forvaltningsinfrastruktur.

Den utviklingspolitiske dialogen er et viktig instrument i arbeidet med å fremme bedre styresett i samarbeidslandene. Dialogen er et naturlig element i en rekke prosesser, både når det gjelder arbeidet med fattigdomsstrategier, samlede årlige givermøter og arbeidet med budsjett og sektorprogrammer. Det er imidlertid behov for bedre koordinering av den utviklingspolitiske dialogen mellom giverne og det er behov for å styrke arbeidet med denne dialogen fra norsk side. Økt vekt på politisk dialog er en konsekvens av erkjennelsen av at utviklingspolitikk i stor grad er politisk arbeid og ikke kan reduseres til forvaltning av midler eller prosjekter.

I alle våre samarbeidsland pågår det en kontinuerlig politisk drakamp om makt og innflytelse, slik det også gjør i Norge. Skal utviklingspolitikken lykkes, må den innrettes slik at kreftene som kjemper for at fattige skal få økte muligheter, kan vinne frem. Derfor er styresettarbeidet så viktig og derfor er utviklingspolitikk først og fremst politikk.

Omfang og hovedinnretning på bistanden til fremme av godt styresett

Norsk bistandsinnsats for å fremme godt styresett i utviklingslandene er omfattende og økende. I dag går 1,7 milliarder kroner, mer enn 15 prosent av samlet norsk bistand, til det OECD klassifiserer som bistand til godt styresett. Tabell 6.1 viser de ti største mottakerne av norsk styresettbistand i 2002. Her fremgår det at mye av denne bistanden går til henholdsvis land og områder som er i alvorlig konflikt eller på vei ut av ødeleggende kriger samt land hvor Norge yter aktiv støtte til kompetanseutvikling og styrking av kapasitet i statsforvaltningen gjennom blant annet budsjettstøtte.

Figur 6.2 viser at omlag en tredjedel av bistanden på styresettområdet kanaliseres via det sivile samfunns arbeid for å styrke styresett. 25 prosent ytes til tiltak for å styrke respekten for av menneskerettighetene. Fredsbygging (inklusive minerydding) er den tredje største kategorien, mens betydelige midler også kanaliseres til forvaltnings­reform, offentlig økonomiforvaltning, styrking av justissektoren og langsiktig økonomisk planlegging.

Kilde: Delområdene i figuren er basert på OECDs klassifisering av styresettbistand (DAC hovedsektor 150, «Government and Civil Society».) Støtten inkluderer såkalt multi-bi-bistand.

Figur 6.2. demonstrerer at godt styresett ikke er en sektor i vanlig forstand, men inngår som viktig element i bistanden på en rekke samfunnsområder og forvaltes gjennom mange forskjellige virkemidler. Styresett er både et sentralt tema i den overordnede politiske dialogen med samarbeidslandene, et viktig tema innen arbeidet med å utvikle globale konvensjoner og avtaler om internasjonale standarder og gode og effektive tilnærmingsmåter innen bistanden og et innsatsområde for faglig bistand.

Godt styresett er et viktig tema i forhandlingene om etablering og utvidelse av avtaler om budsjettstøtte og sektorprogrammer. Både multilateralt, f.eks. i Verdensbank-sammenheng og i andre slike sammenhenger hvor norske bilaterale midler anvendes, gjøres det omfattende undersøkelser av og føres en dialog om kvaliteten på forvaltningsorganene som mottar og forvalter midlene. Ofte leder slike analyser til krav om forbedringer i forvaltningen på ulike områder. Det identifiseres også områder som bør følges opp gjennom faglig bistand og andre typer samarbeid for å styrke forvaltningen.

Multilaterale aktører som UNDP og Verdensbanken er tungt inne i kapasitetsbygging i offentlig sektor, og Norge og andre giverland deltar i slike satsinger med både finansiering og kompetanse.

6.3 Noen sentrale innsatsområder

Den norske innsatsen for å bidra til bedret styresett gjennom utviklingssamarbeidet, sikter bl.a. mot å fremme menneskerettigheter, demokrati, rettsstatsprinsipper, en styrket forvaltning og til å bekjempe korrupsjon.

Dette gjøres i hovedsak gjennom bidrag til å styrke:

• valginstitutter, partier og folkevalgte organer,

• rettssikkerheten,

• offentlig forvaltning generelt, og offentlig økonomiforvaltning spesielt,

• kontrollfunksjoner innenfor forvaltningen, som riksrevisjon, kredittilsyn og ombudsmannsordninger,

• den demokratiske kontrollen over offentlig myndighet, gjennom fremme av åpenhet og ansvarliggjøring. Media og andre organisasjoner i det sivile samfunn spiller en viktig rolle i dette.

Demokrati

Styrking av demokratiske institusjoner og prosesser, bl.a. innsyn, maktfordeling og ansvarlighet er et viktig innsatsområde for styresettarbeidet. De siste års reformer i mange samarbeidsland i retning flerpartistyre, er et viktig skritt fremover. Slike reformer må støttes og demokratiet må få grobunn for dypere røtter. Fremdeles kan det være en tendens, også blant folkevalgte regjeringssjefer til over tid å fokusere mindre på behov for reform, samtidig som grepet rundt regjeringsmakten festes gjennom skritt som kan svekke folkestyre og reformarbeid. Politisk dialog kan bidra til å forhindre en slik forvitring av demokratiske prinsipper og reformarbeid. For at slike overganger og demokratiseringsprosessene generelt skal lykkes, er det også viktig at institusjoner som normalt er sentrale i forbindelse med maktskifte – som valgorganisasjoner, presse og reelt demokratiske partier – har utviklet en viss tyngde og dynamikk. Om ikke slike grunnleggende forhold sikres, vil både reformtiltak i forvaltningen og politiske reformer få langt mindre effekt enn ønskelig.

Fra norsk side bidrar en til å gjennomføre enkeltvalg så vel som til å bygge opp institusjoner for å sikre frie og rettferdige valg og til å støtte kompetanseoppbygging i politiske partier og presse. Støtte gis til sentrale prosesser, men også til å fremme demokratiske institusjoner på distrikts- og lokalplan. Arbeid for å legge forholdene til rette for en konstruktiv opposisjon inngår i arbeidet med å bidra til å grunnfeste demokratiske tradisjoner bedre. Det samme gjelder arbeid for å øke innsyn i politiske prosesser og for å fremme en kultur der valgte representanter står til ansvar overfor velgere og opposisjon for den politikken som føres. I de fleste samarbeidsland ligger det en viktig utfordring i å oppnå økt respekt for reell maktfordeling mellom de sentrale styringsorganene. Dette betyr i regelen at det er betydelig behov for å styrke parlamentenes rolle og rettsapparatets uavhengighet. Den politiske dialogen om slike spørsmål følges opp med norsk støtte til styrking av demokratiske institusjoner, bl.a. til gjennomføring av valg, til styrking av nasjonale og lokale folkevalgte organer, og til demokratiaktører i sivilsamfunnet. En rekke norske institusjoner er engasjert i konkrete samarbeidsprosjekter, bl.a. Chr. Michelsens institutt, Kommunenes sentralforbund og Norsk senter for menneskerettigheter. Brorparten av den bilaterale innsatsen på dette området på landnivå kanaliseres imidlertid gjennom FNs utviklingsprogram, UNDP.

En av UNDPs kjerneoppgaver er å fremme demokratisk styresett. Fra norsk side er det en langsiktig linje i utviklingspolitikken å styrke UNDPs rolle som sentral rådgiver for myndighetene i utviklingsland. Hovedvekten ligger på kapasitetsbygging og rådgivning for å utvikle sunne demokratiske institusjoner, bl.a. styrking av parlamenter, rettssystemer, valgsystemer og innsats for bekjempelse av korrupsjon. Den norske innsatsen på området har ført til at UNDP har valgt å legge sitt senter for demokratisk styresett til Oslo, bl.a. for å benytte seg av den nordeuropeiske kompetansen på området. Fra norsk side støttes UNDPs arbeid for styresett også gjennom organisasjonens sentrale organer, gjennom å benytte organisasjonen som kanal i samarbeidslandene og gjennom et flergiverfond for styresett. Erfaringen med å bruke UNDP som kanal er svært positiv i mange land, mens det for andre tilfeller, og noen ganger på steder hvor reformarbeidet er svært sensitivt, har det vært mer blandede erfaringer. Fra norsk side er en opptatt av at UNDP skal være en effektiv kanal for reformarbeidet. En søker derfor å bidra på ulike måter til å bygge på de positive erfaringene både gjennom UNDPs styrende organer og på landnivå. Ved å gjøre dette ved siden av den støtten som gis finansielt, kan en bidra til at de positive erfaringene blir mønster for fremtidige tiltak.

I de senere år har Verdensbanken knyttet kontakt med et omfattende nettverk av parlamentarikere både i nord og sør. Et sentralt formål med dette er å bidra til å bygge kapasitet og forståelse for utviklingsspørsmål og stimulere parlamentarikere til å spille en aktiv rolle i forhold til de mest sentrale fattigdomsutfordringene. Fra norsk side kan det bli aktuelt å støtte opp om slike initiativer.

De siste årene har en fra norsk side gjennomført evalueringer av styresettsituasjonen i norske samarbeidsland. Målet har vært å få økt innsikt i soliditeten av demokratiske strukturer og kvaliteten i forvaltning, og identifisere problemer, utfordringer og muligheter, flaskehalser og endringsagenter – både i offentlig sektor og i det sivile samfunn. Konklusjonene fra gjennomgangene danner basis for videre identifisering av fremtidige tiltak og vil inngå i grunnlaget for ambassadenes løpende arbeid med styresettspørsmål i de enkelte land. De vil også være en del av utgangspunktet for dialogen om disse temaene med frivillige organisasjoner og multilaterale aktører som UNDP og Verdensbanken.

Reformer i offentlig forvaltning

Svært mange land er i gang med omfattende reformer innen offentlig forvaltning. Reformene sikter mot å desentralisere, effektivisere og heve kvaliteten på offentlige tjenester, fjerne unødvendig byråkratiske reguleringer som hemmer etablering av lokal næringsvirksomhet og redusere korrupsjonen gjennom å minske rommet for skjønnsmessige og vilkårlige avgjørelser. Reform av lønns- og karriéresystemet inngår som regel også. Dette er et strategisk viktig område fordi det er bl.a. gjennom å sikre lønn en kan leve av samt åpne og klare prosedyrer og kompetansekriterier for rekruttering og belønning av personell, at myndigheter med bistandsgivernes hjelp kan angripe problemet med avhengighetsforhold, vennerekruttering og korrupsjon i offentlig sektor. Slike tiltak er reflektert i FN-konvensjonen mot korrupsjon.

Norsk støtte til forvaltningsreform har hittil fokusert mest på desentralisering og styrking av lokalforvaltning, innsats innen helse- og utdanningssektoren og oppbygging av sentrale styringsverktøy på statistikkområdet. Eksempler på dette er støtte til lokalforvaltningsprogrammene i Tanzania og Sør-Afrika, innsatsen innen utdanning i Nepal og støtten til helsesektoren i Malawi. Faglig bistand og andre tiltak for å styrke sentrale styringsinstrumenter i forvaltningen har imidlertid fått stadig mer oppmerksomhet de seneste årene. Bl.a. er engasjementet økt gjennom UNDPs, Verdensbankens og andre multilaterale aktørers innsats for forvaltningsreform.

Forvaltningsreform omfatter også viktige næringssektorer og miljøområdet. Sett fra utvik­lingslandenes side har Norge spesielt interessant erfaring innen forvaltning av olje- og gassressurser, miljø, IKT, energi og vannkraft samt generell vannressurs­forvaltning, skipsfart og fisk. I disse sektorene arbeider en rekke norske faginstanser, både offentlige og private, med kompetanseoverføring og faglig bistand. Dette gjelder bl.a. Statens Forurensningstilsyn, Direktoratet for Naturforvaltning, Riksantikvaren og Statens Kartverk, Noragric, Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet og Norges vassdrags- og energidirektorat. Oljedirektoratet og Petrad bidrar til kompetanse­oppbygging innenfor petroleumssektoren. Ved å bidra til kapasitets­bygging innen miljøforvaltning og ved å støtte institusjoner som gir råd til industri, landbruk og lokalforvaltning, støttes arbeidet med å begrense miljø- og helseskadelig forurensning og bærekraftig utvikling fremmes. Et annet viktig område de siste årene har vært styrking av den offentlige økonomiforvaltningen i norske samarbeidsland, gjerne i forbindelse med avtale om budsjettstøtte. Dette omtales i mer detalj i avsnitt 6.4.

Rettssikkerhet

Velfungerende rettssystemer er vesentlige for å gi grunnleggende trygghet for alle borgere så vel som for den stabilitet og forutsigbarhet som økonomiske aktører trenger for å drive sin virksomhet. I tillegg er et velfungerende rettssystem og ukorrupt politi viktig for å ivareta fattiges rettigheter.

I storparten av verdens fattige land – og en rekke andre – er tilstanden i politiet og i rettsvesenet særdeles dårlig. I opinionsundersøkelser kommer de gjennomgående ut blant de mest korrupte sektorene. Større korrupsjonssaker kommer sjelden for retten og domstolene har etterslep på flere år i behandlingen av saker. I en slik situasjon har særlig fattige mennesker liten rettssikkerhet. De ansvarlige på sin side vet det er lite sannsynlig at de vil bli rettsforfulgt. Det er derfor stort behov for reform og styrking av politiet og rettsvesenet i de fleste samarbeidsland. Uten bedre rettssikkerhet har landene små muligheter for å tiltrekke seg private investeringer, fra utenlandske så vel som innenlandske kapitaleiere. Dette kreves imidlertid svært omfattende reformer og innsats over en bred front. Prosessen har startet i mange samarbeidsland. I bl.a. Guatemala, Uganda, Kenya og Madagaskar er en kommet i gang med omfattende reformer på dette området. Vietnam er inne i en større reformprosess innen rettsvesenet. Utviklingen går generelt i retning av at rettsstatlige prinsipper etter internasjonale normer legges til grunn i reformarbeidet.

Norsk innsats her går for det meste gjennom de største og tyngste utviklingsaktørene – norske fagmiljøer har til nå i mindre grad vært involvert. Fra norsk side støtter en omfattende reformprogram i Guatemala og Kenya, bygging av rettslokaler i Zambia, og en har inntil nylig støttet kompetanseutvikling for dommere i Etiopia og for annet personell i justissektoren i Mosambik. Norge har dessuten i en årrekke gitt omfattende faglig og finansiell støtte til undervisning i kvinnerett gjennom et regionalt program lokalisert på universitetet i Harare i Zimbabwe. I samarbeidsland som Zambia, Nicaragua, Kenya og Madagaskar er en i gang med omfattende reformer på dette området.

Styrking av kontrollfunksjonene

De nasjonale riksrevisjonene har en viktig rolle i å forhindre misbruk av statens midler og Norge yter omfattende bistand til institusjonell styrking av disse organene. Det mest omfattende bilaterale engasjementet er i Zambia, der den norske Riks­revisjonen gjennom flere år har vært aktivt engasjert som faglig samarbeids­partner for den zambiske riksrevisjonen. Norge gir også betydelig støtte over bistands­budsjettet til den internasjonale sammenslutningen av nasjonale riksrevisjoner, Intosai, bl.a. til deres opplæringsvirksomhet og utvikling av internasjonale revisjonsstandarder. Intosais opplæringssekretariat ( Intosai Development Initiative ) er i dag lokalisert hos den norske Riksrevisjonen. Norge finansierer sammen med andre givere et betydelig kompetansebyggingsprogram for riksrevisjoner i utviklingsland.

Ved siden av riksrevisjonene har de nasjonale ombudsmannsembetene, menneskerettighetskommisjonene og anti-korrupsjonsbyråene svært viktige roller å spille i samarbeidslandenes arbeid for godt styresett og mot korrupsjon. Deres status, fullmakter og ressurser varierer imidlertid betydelig, og i mange land er de ikke gitt på langt nær tilstrekkelig makt og ressurser til å utføre sine oppgaver. De siste årene har likevel regjeringene i flere av Norges samarbeidsland styrket dem vesentlig, godt støttet opp av betydelig bistand fra Norge og en rekke andre givere.

I mange samarbeidsland er de politiske partiene preget av lignende svakheter en ser i andre deler av samfunnslivet – mangel på internt demokrati, manglende kommunika­sjon med egne velgere og korrupsjon. Som et ledd i å styrke de politiske partiene og samarbeidslandenes evne til å ivareta viktige demokratiske funksjoner i våre samarbeids­land, opprettet Regjeringen høsten 2002 Norsk senter for demokratistøtte. Her kan norske politiske partiers kompetanse komme til nytte i demokratiarbeidet. Gjennom å dele sin erfaring og kunnskap med partiene i utviklingsland, kan norske politiske partier spille en rolle i arbeidet for godt styresett i disse landene. Regjeringen legger stor vekt på dette arbeidet og kommer tilbake til Stortinget med en vurdering av senteret når prøveperioden er gjennomført.

Det er ikke tilstrekkelig at kontrollen med offentlige makthavere bare skjer innenfra, fra statens egne kontrollorganer. Det er avgjørende at aktører i det sivile samfunn også følger med i debatter, beslutninger og arbeid som utføres av offentlige instanser. Dette er behandlet mer i detalj i kap 8. De seneste årene har mange organisasjoner i det sivile samfunn satt søkelyset på korrupsjon. En viktig organisasjon i så måte er Transparency International (TI), som i dag har autonome nasjonale avdelinger i mer enn 90 land. Norge støtter TIs internasjonale sekretariat og enkelte av de nasjonale avdelingene, inkludert TIs sekretariat i Norge.

Blant aktørene i det sivile samfunn står imidlertid media , spesielt pressen, i en sær­stilling i arbeidet med å avdekke dårlig styre og være kanal for debatt. Norge ga i 2003 over 50 mill. kroner i bistand til styrking av media i samarbeidsland. En egen mekanisme til støtte for frie medier og styrking av deres funksjon, ble etablert i januar i år som en ytterligere skjerping av norsk innsats på området. Kapasitetsbygging er et sentralt siktemål med den nye mekanismen, som blant annet vil prioritere videre­utdanning av journalister for å bidra til økt kvalitet på det journalistiske arbeidet i våre samarbeidsland.

Regjeringen vil

• videreføre støtten til fremme av demokrati og respekten for menneske­rettigheter, blant annet gjennom å bidra til å styrke folkevalgte organer.

• styrke Norges engasjement i de generelle programmene for forvaltningsreform, gjennom økt støtte til programmene og ved å sette dem på dagsorden i dialogen med myndighetene.

• styrke uavhengige statlige kontrollinstitusjoner, og legger opp til at den norske innsatsen på dette området fortsetter med uforminsket styrke.

• videreføre den betydelige støtten til organisasjoner i det sivile samfunn som bidrar til krav om åpenhet og ansvarliggjøring av myndigheter i samarbeidslandene, og som mobiliserer mot korrupsjon og annen maktmisbruk. Støtte vil bli gitt både via norske aktører, direkte til lokale organisasjoner og via enkelte internasjonale organisasjoner

• legge økt vekt på arbeid for å bedre medias vilkår i samarbeidslandene. I dialogen med myndighetene vil det stå sentralt å fremme prinsipper om ytringsfrihet og rett til informasjon. Støtten til uavhengige media skal øke.

• bidra til å sette reform og institusjonell styrking av politi- og rettsvesen høyt på dagsordenen i multilaterale organer som UNDP og utvik­lingsbankene og bidra med ressurser til dette. Der forutsetningene ligger til rette for det vil Norge også engasjere seg på disse sektorene i bilateralt utviklingssamarbeid.

6.4 Statlig økonomistyring og økonomiforvaltning

Kvaliteten på forvaltningen av offentlige finanser er av avgjørende betydning for om midler det offentlige forvalter blir brukt effektivt, og dermed avgjørende for å få til fattigdomsreduksjon i utvik­lingsland. Dette inkluderer kvaliteten på hele prosessen rundt statsbudsjettet, inntektssiden/skatteinngang, utbetalings-, regnskaps og revisjonsrutiner i offentlig forvaltning på sentralt og lokalt nivå og ikke minst hvordan systemet fungerer i praksis. Å bidra til å forbedre den offentlige økonomi­forvaltningen i et land er en av de mest konkrete måtene land selv og eksterne aktører kan bidra til å redusere korrupsjon på.

Styrking av skattepolitikken og skatteinngangen er også en vesentlig del av arbeidet med bedring av den offentlige økonomiforvaltningen. I de fleste fattige land er skatteinngangen svært lav, ikke minst fra velstående befolkningsgrupper. Ved å styrke skatteinngangen vil tjenestetilbudet kunne utvides uten at det øker bistands­avhengighet eller gjeld. Dette er imidlertid et langsiktig og politisk sensitivt arbeid.

Det har derfor lenge vært fokus på kvaliteten av offentlig økonomiforvaltning i bistanden, både gjennom vurderinger av slik forvaltning i enkeltland for å etterse og sikre effektiv bruk av bistandsmidler, og gjennom faglig bistand og institusjons­utvikling for å styrke økonomiforvaltningen i samarbeidsland. Organisasjoner i det sivile samfunn i samarbeidslandene har en rolle å spille i den offentlige debatten om dette og arbeid med å styrke kompetansen til relevante organisasjoner på dette feltet, inklusive skattepolitikken, er en del av innsatsen der dette er naturlig.

Klare forbedringer i mange land

Kilde: Corbis

Offentlig økonomistyring og -forvaltning er et område der en har sett betydelige forbedringer i mange land i løpet av det siste tiåret. Konkrete indikasjoner på dette er større samsvar mellom statsbudsjett og faktiske utgifter, raskere ferdigstillelse og raskere revisjon av statsregnskapet, mindre svinn etc. i flere land, blant annet i Tanzania (se boks 6.2). Der en har sett forbedringer skyldes dette ofte en kombinasjon av politisk vilje i det enkelte land, bedre rutiner med tydeligere ansvarsforhold og innføring av datasystemer som gjør det vanskeligere å bruke offentlige midler til andre enn planlagte formål. Eksterne aktører som Verdensbanken, IMF og bilaterale givere har også spilt en positiv rolle med sine analyser av den offentlige økonomi­forvaltningen, overføring av erfaringer fra andre land, samt faglig og finansiell bistand til reformer. En viktig målsetning for reformer er å styrke de sentrale myndigheters kontroll med bruk av offentlige midler.

Det er imidlertid fortsatt mye som må forbedres, og det er ingen tvil om at svak offentlige økonomiforvaltning i mange land fortsatt er en hovedårsak til at politikken og ikke minst disponeringen av offentlige midler og bistand ikke bidrar mer effektivt til fattigdomsreduksjon. Fra norsk side er dette derfor et satsingsområde.

Økt internasjonalt samarbeid om reformer i statlig økonomistyring

I arbeidet med reformer i offentlig økonomiforvaltning kan internasjonalt aksepterte standarder bidra til å gi reformene legitimitet. Verdensbanken og IMF har en nøkkelrolle på dette feltet både som långivere og som rådgivere og samarbeids­partnere med en lang rekke utviklingsland (jf avsnitt 3.8).

Det er de senere årene tatt flere initiativ for å videreutvikle tilnærmingene og styrke giverkoordineringen på offentlig økonomiforvaltning. Initiativene omfatter arbeid med å forbedre innsikten i hvor godt den offentlige økonomiforvaltningen fungerer i utviklingsland; foreta felles gjennomganger for å gi et mer samstemt bilde av den offentlige økonomiforvaltningen i enkeltland og for å redusere belastningen på mottaker ved å redusere antall delegasjonsbesøk; bidra til utvikling av forbedret analyseverktøy for å vurdere den offentlige økonomiforvaltningen basert på omforente standarder; og utvikle mer helhetlige, koordinerte og mer effektive programmer for forbedring av den offentlige økonomiforvaltningen i utviklingsland. Norge har i økende grad tatt tak i disse utfordringene og spilt en aktiv rolle på landnivå og i det internasjonale samarbeidet om offentlig økonomiforvaltning.

Økt fokus på offentlig økonomiforvaltning i samarbeidslandene

I samarbeidslandene har Norge de senere årene økt innsatsen mht. reformer i økonomiforvaltningen gjennom en rekke tiltak og initiativer. Disse omfatter bl.a. deltakelse i felles gjennomganger og vurderinger av kvaliteten på den offentlige økonomiforvaltningen i samarbeidsland som Tanzania, Mosambik, Malawi, Etiopia og Nicaragua. Avtaler om budsjettstøtte og sektorprogrammer har som en viktig målsetning at myndighetene i samarbeidslandene skal ha bedre kontroll med og ansvar for egen politikk. Tiltak for å styrke forvaltningen inngår derfor som regel som en integrert del av arbeidet med disse bistandsformene.

Norge gir støtte til utvikling og gjennomføring av reformprogrammer og faglig bistand for å forbedre den offentlige økonomiforvaltningen, blant annet på makro­økonomisk planlegging, statistikk, revisjon og lokalforvaltning i land som Mosambik, Tanzania, Malawi, Vietnam og Zambia. En rekke norske institusjoner er trukket inn i arbeidet som faglige rådgivere og i mer langsiktig institusjonelt samarbeid med deres søsterinstitusjoner i Sør, som for eksempel finansdepartementet i Tanzania, riks­revisjonen i Zambia, og statistisk sentralbyrå i Malawi.

Norge gir også støtte til gjennomgang av skattesystemene i mellom-amerikanske land i samarbeid med bl.a. Den interamerikanske utviklingsbanken og svenske myndigheter. Et viktig formål var å identifisere muligheter for å styrke skatteinngangen for å forbedre statsfinansene og mulighetene for å styrke sosiale tjenester.

Regjeringen vil:

• sette økonomiforvaltning tydeligere på dagsordenen i dialogen med samarbeids­land, ikke minst i diskusjoner om fattigdomsstrategier, og der en fra norsk side er engasjert i budsjettstøtte og sektorstøtte.

• engasjere seg aktivt på landnivå i gjennomganger av offentlig økonomi­forvaltning, utvikling av reformprogrammer gjennom faglige og finansielle bidrag og eventuelt engasjement av norske institusjoner, spesielt i land der vi gir budsjett- og sektorprogramstøtte

• fortsette arbeidet for bedre internasjonal koordinering og harmonisering i arbeidet med offentlig økonomiforvaltning

• støtte internasjonale og regionale institusjoner for faglig samarbeid.

• styrke kompetansen og kapasiteten på offentlig økonomiforvaltning i den norske bistandsadministrasjonen.

• bidra til å styrke kompetansen på økonomiforvaltning i relevante organisasjoner i det sivile samfunn

6.5 Utviklingsfienden korrupsjon

«Det internasjonale samfunnet må nå behandle korrupsjon som den kreftsvulsten det faktisk er, for det er ett av de viktigste stengslene mot bærekraftig og likeverdig utvikling. »

(Verdensbankens president, James Wolfensohn.)

Korrupsjon kan defineres som å misbruke sin stilling for privat vinning. Den reneste formen for korrupsjon er å gi eller motta bestikkelser. Problemet er imidlertid mer sammensatt. Korrupsjon er en form for maktmisbruk og det er ofte en flytende, uklar grense mellom hva som er ulovlig misbruk av stilling og hva som kun er en omstridt, men ikke ulovlig (mis-)bruk av maktposisjon. For eksempel trenger ikke alltid den korrupte beslutningstakeren å kreve umiddelbar økonomisk belønning for å gjøre noen en «tjeneste». Vedkommende kan også bevisst bygge opp avhengighet og takknemlighetsgjeld hos sine klienter, som så kan hentes inn senere i form av mer eller mindre lovlige gjenytelser.

En streng definisjon av korrupsjon omfatter kun bestikkelser og ikke annen form for økonomisk kriminalitet, slik som for eksempel tyveri, underslag og grovt misbruk av offentlige midler. Korrupsjonsbegrepet er imidlertid i den senere tid også blitt ansett å omfatte slike former for økonomisk kriminalitet.

Inntil nylig var det meste av oppmerksomheten rettet mot misbruk av offentlige stillinger. Men med økende grad av privatisering og hvor det som før var naturlig ansvar for offentlige tjenester nå ivaretas av det private i enkelte land, som for eksempel sykehusdrift og vannverk, er oppmerksomheten i stigende grad også rettet mot privat sektor og organisasjoner i det sivile samfunn. Korrupsjon i privat sektor forekommer også i stort omfang og de store skandalene som ble avslørt i bl.a. ELF, Enron og Parmalat har medført at søkelyset i stadig større grad rettes mot korrupsjon og andre ulovlige transaksjoner i privat sektor.

Ulike former – fra småskalakorrupsjon til storskalakorrupsjon

Korrupsjon er ikke et ensartet fenomen, men finnes i ulike former og på alle nivå i samfunnet. Den formen som flest vanlige mennesker opplever, er antydninger eller krav fra offentlige tjenestemenn om ekstrabetaling, dvs. bestikkelser, for at vedkommende skal utføre sine regulære plikter med rimelig tempo og kvalitet. Spørreundersøkelser i en rekke land har vist at slik småskalakorrupsjon (også kalt byråkratisk korrupsjon) er særlig utbredt hos tollvesen, politi og domstoler, men også gjør seg gjeldende i betydelig grad bl.a. i helsevesenet og i skolesektoren.

Småskalakorrupsjonen har vokst eksplosivt de siste 20-30 årene, særlig i Afrika der den tidligere hadde svært begrenset omfang. Inntektene en kan skaffe seg gjennom bestikkelser og salg av stjålne medisiner eller skolebøker kan være avgjørende for offentlig ansattes evne til å forsørge sine familier. Enkelte har derfor valgt å betegne småskalakorrupsjon som nødskorrupsjon.

Småskalakorrupsjonen er hverken uskyldig eller ufarlig. Selv om det gjerne er små beløp en blir avkrevet hver gang, er dette ofte uoverkommelige pengesummer for de mange fattige, som derved blir frarøvet tilgang til viktige tjenester. Rettssikkerheten for de fattige er gjerne småskalakorrupsjonens første offer.

Langt færre mennesker har direkte befatning med storskalakorrupsjonen. Den er lite synlig og består i at ledere på toppen av samfunnspyramiden utveksler ureglementert betaling for varer og tjenester («kickbacks»), bestikkelser og andre tvilsomme tjenester i bytte for store salgskontrakter, konsesjoner og lisenser. Dermed blir det ikke hensynet til samfunnets beste, men beslutningstakernes private interesser, som blir styrende. Dette kalles også politisk korrupsjon og kan lede til situasjoner der forretningsinteresser gjennom bestikkelser og andre tjenester til politiske beslutnings­takere styrer deres stemmegivning så sterkt at de direkte påvirker lover og reguleringer i egen favør.

Offentlig sektors kjøp av varer og tjenester, herunder store infrastruktuprosjekter, ligger utsatt til for korrupsjon og misbruk. Utvikling av godt regelverk for offentlige anskaffelser er et viktig tiltak for å redusere handlingsrommet her og det gjøres arbeid for å harmonisere slike regler i flere fora. Spesielt utsatt for korrupsjon er også tildeling av konsesjoner og lisenser for utnyttelse av verdifulle naturressurser, først og fremst olje, gass og mineraler, men også skog, land, fisk og vann, er utsatt. Der det er lite transparente prosesser rundt privatisering av statsbedrifter, kan en godt plassert elite tilegne seg store verdier mot beskjeden betaling. Dette har foregått i stort omfang i mange tidligere kommunistland såvel som i utviklingsland.

Storskalakorrupsjonen er i stor grad internasjonal. Ofte er det utenlandske selskaper som tilbyr bestikkelsene til beslutningstakerne på toppen av statsforvaltningen. Initiativet til bestikkelse må antas vel så ofte å komme fra tilbyder som fra mottaker. Det er grunn til å anta at storskalakorrupsjonen har økt i omfang de siste tiårene. Forbedrede globale informasjonsstrømmer og kommunikasjoner kan sies å ha økt mulighetsrommet for slik kriminalitet.

I mange land er den politiske situasjonen labil og framtidsutsiktene vanskelig å forutsi. I slike land har elitene et sterkt motiv for å berike seg raskest mulig. I enkelte land må en regne med at utsiktene til rask berikelse er selve drivkraften bak å søke offentlige verv, og kamp om posisjoner blir i realiteten en kamp om tilgang til slike ressurser. Kampen om posisjoner og dermed tilgang til ressurser kan foregå i det politiske rom, men kampen om ressursene er i mange tilfeller også en selvstendig drivkraft for voldelige konflikter.

Korrupsjonen hindrer bærekraftig utvikling

Det er nå bred enighet internasjonalt om at korrupsjon er et samfunnsmessig onde som hindrer sosial og økonomisk utvikling. Når offentlige midler stjeles eller misbrukes, blir det mindre igjen til offentlige investeringer og tjenester. Dette rammer de fattige hardest. Storskalakorrupsjon tapper staten for viktige valutainntekter.

Samtidig tenderer kvaliteten på den offentlige infrastrukturen til å være lavere i svært korrupte land enn i andre land på tilsvarende utviklingsnivå. Kontraktørene tar igjen utgifter de har hatt til bestikkelser gjennom å levere dårlige produkter. Kontrollører som skulle sikre kvaliteten lar seg ofte kjøpe. Det er utallige eksempler på at slike forhold kommer for en dag når bygninger eller andre konstruksjoner som er oppført under slike forhold rammes av naturkatastrofer som jordskjelv eller flom.

Korrupsjonen påfører investorer ekstra kapitalkostnader til bestikkelser. I tillegg er rettssikkerheten ofte dårlig og forutsigbarheten er tilsvarende liten. Under slike forhold er så vel innenlandske som utenlandske kapitaleiere lite interessert i å legge kapital i langsiktige investeringer.

Korrupsjon medfører at kvaliteten på styring og beslutninger reduseres, tilliten mellom befolkning og det offentlige forsvinner, samfunnet «forvitrer».

Hvor er korrupsjonsproblemet størst?

Det er vanskelig å måle omfanget og virkningene av korrupsjon. Til tross for sterk økning i forskningen på temaet det siste tiåret, finnes det per i dag ingen pålitelig dokumentasjon på omfanget av korrupsjonen i noe samfunn. Korrupsjonsindeksen «Corruption Perception Index» som utgis årlig av Transparency International, baserer seg på undersøkelser av hvor korrupt offentlig sektor og politikerne i de enkelte land er ansett for å være. Dette gir ingen sikker vurdering av omfanget av korrupsjon og omfatter heller ikke den delen av korrupsjon som i hovedsak skjer i privat sektor – men indeksen gir likevel en nyttig indikasjon på forholdene.

I følge denne indeksen anses de nordeuropeiske landene for å ha begrensede korrupsjonsproblemer i offentlig sektor. De største problemene der finnes i verdens fattige land. Selv om det ikke er noe en–til–en forhold mellom graden av fattigdom og graden av korrupsjon, er det likevel slik at det for en stor gruppe land er klart sammenfall mellom hvor stort korrupsjonsproblemet anses å være og hvor fattig et land er.

Dette representerer en stor utfordring også for utviklingssamarbeidet. Det er imidlertid ikke slik at satsing på andre samarbeidsland enn de nåværende ville gitt oss en gruppe land med betydelig mindre korrupsjonsproblemer. Alle de fattigste landene i verden sliter med dette, og utvik­lingssamarbeid betyr dermed at en i stor grad må samarbeide med land der korrupsjon utgjør et betydelig samfunnsonde. Regjeringen har derfor gjort kampen mot korrupsjon til et topp prioritert innsatsområde i utviklingspolitikken.

Sammenlignende forskning har ikke påvist noen klar sammenheng mellom ulike styrings­tradisjoner og omfang av korrupsjon. Det er for eksempel ikke grunnlag for å si at demokratier gjennomgående har mindre korrupsjon enn diktaturer og autoritære regimer, når en sammenligner land på omtrent samme økonomiske utviklingsnivå. Det er heller ikke slik, som mange har trodd, at land med mer desentraliserte systemer har mindre korrupsjon og en har ikke kunnet dokumentere at land med høye handelsbarrierer har mer korrupsjon enn land med åpnere økonomi. Faktorer som derimot sannsynligvis virker systematisk begrensende på korrupsjon, er et fungerende og uavhengig rettsvesen, fri presse og ytringsfrihet, åpenhet i forvaltningen og offentlige lønninger som er til å leve av.

Korrupsjon er ofte et fremtredende problem i land som har forekomster av verdifulle naturressurser som olje, gass, diamanter og andre viktige mineraler. Dette gjelder spesielt utviklingsland og land med overgangsøkonomier og svakt styresett, som har fått plutselige og store inntekter. I stedet for å komme større deler av befolkningen til gode gjennom økt satsing for eksempel på helse og utdanning, har tilgang til gevinstene fra utnyttelse av naturressurser i noen land blitt forbeholdt de rike elitene. I en del land har de vært utgangspunkt for, eller har forlenget krig og væpnet konflikt. For mange land og befolkningsgrupper har rik tilgang på olje og andre naturressurser på denne måten blitt mer av en forbannelse enn en velsignelse.

Internasjonale avtaler – FN-konvensjonen mot korrupsjon

De siste årene har det foregått en meget rask internasjonal normutvikling på korrupsjonsområdet – med OECDs konvensjon mot bestikkelser av utenlandske offentlige tjenestemenn fra 1997 som en første, omfattende bindende avtale på området. Det er imidlertid med FN-konvensjonen en har fått det nødvendige rettslig bindende instrumentet som kan gi globalt gjennomslag.

Etter de nye FATF-anbefalingene kan ingen land tillate sine finansinstitusjoner å påberope seg taushetsplikt som begrunnelse for å nekte å utlevere opplysninger om midler som kan knyttes til alvorlig kriminalitet, herunder korrupsjon, til myndighetene. Tvert imot vil det i de fleste tilfeller være rapporteringsplikt til myndighetene om slike transaksjoner, eller det vil kunne gis rettslig pålegg om utlevering av opplysningene. Finansinstitusjonene har en streng plikt til å identifisere sine kunder, også den egentlige eier av midlene som forretningsforholdet gjelder.

FATFs mål er at anbefalingene om hvitvasking skal gjennomføres i alle land slik at ingen land kan fungere som hvitvaskingskanaler. Et gjennombrudd i dette arbeidet skjedde i mars 2004 da Verdensbanken og IMF vedtok at FATFs standarder skal legges til grunn i de gjennomganger av medlemslandenes finanssektorer som de to institusjonene har ansvar for å gjennomføre.

En utfordring som gjenstår er imidlertid spørsmålet om reelt eierskap. Eierskap kan fremdeles lett skjules i ulike selskapsmekanismer. Det er fremdeles mange land som har utstrakt bruk av ihendehaveraksjer som gir mulighet for anonymt eierskap. I andre land gir trustene tilsvarende muligheter. I det videre arbeid for å bekjempe hvitvaskingen vil disse spørsmålene trolig bli de mest omtvistede.

Verdensbanken har etablert et system for svartelisting av selskaper og personer som har vært involvert i korrupsjon. Utover det foreligger det få eksempler på slik svartelisting i internasjonal sammenheng. Det reiser komplekse spørsmål vedrørende rettssikkerhet, og flere land har etter vurdering besluttet ikke å etablere noe svartelistingssystem. Fra norsk side vil en delta i de drøftingene OECD vil ha om spørsmålet i tiden fremover.

FN-konvensjonen mot korrupsjon ble vedtatt av Generalforsamlingen 31. oktober 2003. 95 land har signert konvensjonen. Når tretti land har ratifisert, trer konven­sjonen i kraft. Ett land har ratifisert hittil og det forventes snarlig ratifisering fra flere land. I tråd med Regjeringens høye prioritering av korrupsjonsbekjempelse, bør en sørge for en snarlig norsk ratifikasjon av FN-konvensjonen. Det tas derfor sikte på norsk ratifisering i løpet av annen halvdel av 2004.

Konvensjonen representerer på flere måter et vannskille: Det er første gang en får en global konvensjon rettet spesielt mot korrupsjon og den omfatter områder som tidligere ikke har vært regulert internasjonalt. Dette gjelder for eksempel bestemmelsen om tilbakeføring av midler som stammer fra korrupsjon. En slik global konvensjon vil ha stor betydning for internasjonalt samarbeid generelt, og vil kunne få vesentlig betydning for land som har behov for å styrke sin politikk og sine institusjoner på området. Videre går konvensjonen på visse punkter lengre enn det som gjøres i andre internasjonale instrumenter mot korrupsjon. Konvensjonen vil derfor, når tilstrekkelig antall land har ratifisert den, bli et meget verdifullt instrument i kampen mot korrupsjon.

Konvensjonen er omfattende. Den inneholder en rekke bestemmelser om fore­byggende tiltak, blant annet krav til regler om offentlig anskaffelse, ansettelses­regelverk og åpenhet i forvaltningen. I privat sektor stilles blant annet krav til bankers meldeplikt ved mistenkelige transaksjoner. Den pålegger også statene å kriminalisere en rekke handlinger begått av offentlige tjenestemenn, herunder både å tilby og motta bestikkelse. Videre inneholder konvensjonen bestemmelser om etterforskning og internasjonalt samarbeid. Det er blant annet laget utførlige regler om gjensidig bistand. En stat plikter f.eks. å yte bistand til en annen stat selv om kravet om dobbel straffbarhet ikke er oppfylt (dvs. handlingen er straffbar i begge land). Det er imidlertid en forutsetning at bistanden ikke involverer bruk av tvangsmidler.

Som følge av et kompromiss er enkelte bestemmelser i FN-konvensjonen obligatoriske, mens andre ikke er det. Når det gjelder forebygging er det f.eks. oppstilt en rekke ikke-bindende tiltak som vil være nyttige i arbeidet mot korrupsjon både nasjonalt og globalt. Mye dreier seg om å utvikle sterke og effektive institusjoner, hvilket i de aller fleste utviklingsland vil kreve omfattende og langsiktig innsats og betydelig teknisk og finansiell bistand. Av effektivitetshensyn er det viktig at giverne samordner denne bistanden godt. UNDP og FNs kontor mot narkotika og kriminalitet (UNODC) bør ha et særlig ansvar for å sikre at utviklingslandene får den nødvendige bistand til å gjennomføre konvensjonen.

Norge var en sterk pådriver for å få en så effektiv oppfølgingsmekanisme som mulig. Konvensjonen gir bare noen føringer på dette punktet. Statspartsmøtet, som skal avholdes innen ett år etter at konvensjonen er trådt i kraft, vil vedta den nærmere utformingen av denne mekanismen. Fra norsk side vil en da fortsette arbeidet med en så robust oppfølgingsmekanisme som mulig.

Korrupsjon bekjempes ved en lang rekke tiltak

Den første fasen i det internasjonale anti-korrupsjonsarbeidet kan betegnes som en bevisstgjørings- og mobiliseringsfase. Korrupsjonens omfang og konsekvenser er blitt dokumentert og problemet gradvis satt på dagsorden i viktige internasjonale fora. Den andre fasen består i å etablere et internasjonalt rammeverk gjennom standarder og konvensjoner. Den tredje fasen blir den mest utfordrende. Den består i å gjennomføre konvensjonene og håndheve standardene. Dette arbeidet har bare så vidt begynt.

Kamp mot korrupsjon har stått helt sentralt i norsk utviklingspolitikk siden Bondevik I-regjeringen i sin utviklingspolitiske redegjørelse til Stortinget i 1999 markerte korrupsjon som ett av de viktigste hindre for sosial og økonomisk utvikling. NORAD fulgte opp med en omfattende Handlingsplan for godt styresett og korrupsjonsbekjempelse. Denne omfattet en rekke konkrete tiltak for å intensivere norsk støtte til arbeidet mot korrupsjon i samarbeidslandene, samt redusere risikoen for misbruk av norske bistandsmidler.

Korrupsjon kan ikke bekjempes med kun ett sett av tiltak. Det må langsiktig arbeidet til langs flere dimensjoner for å få resultater. Arbeidet med å redusere handlings­rommet for korrupt adferd dreier seg i stor grad om å iverksette generelle tiltak for å forbedre styresettet. De mest relevante tiltakene er omhandlet i FN-konvensjonen mot korrupsjon. Dette dreier seg blant annet om åpenhet og innsyn, om kontrollinstanser og om utsiktene til effektiv rettsforfølgelse, om maktfordeling og politisk opposisjon og om kvaliteten i offentlig forvaltning. En rekke mer spesifikke tiltak mot korrupsjon utfyller og forsterker den generelle innsatsen for bedre styresett som er beskrevet ovenfor.

FN-konvensjonen mot korrupsjon omfatter en plikt for alle land til å utarbeide tverrsektorielle, nasjonale strategier for korrupsjonsbekjempelse . Mange utviklings­land har slik strategier og andre er under utforming. Norge støtter aktivt opp om dette arbeidet, så vel bilateralt som gjennom fondsmidler i multilaterale organisasjoner, først og fremst Verdensbanken.

Støtten til gjennomføring av konkrete reformer og enkeltprosjekter, f.eks. til riksrevisjoner og andre kontrolltiltak, har langt større omfang. Noen av instansene som støttes har korrupsjonsbekjempelse som eksplisitt hovedmål. Hovedtyngden av bistanden går imidlertid til tiltak som har bekjempelse av korrupsjon som ett av flere mål, og som bidrar indirekte til dette målet ved å redusere handlingsrommet for korrupsjon. Dette gjøres bl.a. mest effektive og varig gjennom å bidra til å bygge samfunn preget av åpenhet, demokratisk kontroll og maktfordeling, med effektive rettssystemer. Dette er grunnleggende elementer i demokratiske samfunn, og overordnede mål for Regjeringens arbeid med å fremme godt styresett. Dette er også, fundamentalt sett, en rettighetsfokusert utviklingspolitikk.

Tiltak for å øke åpenheten, både innen offentlig forvaltning og innen privat sektor, er viktig for å bekjempe korrupsjon, misbruk og dårlig forvaltning. Befolkningens eget innsyn og krav om endringer er den beste endringsagent. I mange land har målrettede tiltak for åpenhet ført til radikale forbedringer på enkeltområder. I Uganda ble det, etter mistanke om at utdanningsmidler forsvant på veien fra sentrale myndigheter til den enkelte skole og elev, gjennomført en informasjonskampanje med informasjons­plikt om hvilke midler som var bevilget til skolesektoren i de ulike distrikter per måned. Samtidig ble det forlangt at regionale og lokale myndigheter offentliggjorde hvor mye som ble brukt lokalt og på hver enkelt skole. Dette førte til en drastisk forbedring av undervisningen og økt trygghet for at ressursene nådde frem. Lignende tiltak er gjennomført også i Malawi og Tanzania med gode resultater.

Norge har vært en pådriver for at multilaterale organisasjoner skal gjøre korrupsjonsbekjempelse til et sentralt innsatsområde. Verdensbanken er den multilaterale organisasjonen som har mest omfattende støtte til anti-korrupsjonstiltak, og tematiske fondsmidler fra Norge har spilt en strategisk rolle i utviklingen av dette engasjementet. Gjennom støtte til FNs globale program mot korrupsjon og UNDPs styresettfond, søker regjeringen også å intensivere FN-organisasjonenes innsats for korrupsjonsbekjempelse.

Tiltak mot korrupsjon (og mer generelt for godt styresett) er ofte politisk kontroversielle. De har liten mulighet for å lykkes dersom de påtvinges utenfra som kondisjonalitet for lån og gavebistand dersom landets egne politiske ledere egentlig ikke ønsker å gjennomføre dem. FN-organisasjonene og de regionale utviklingsbankene kan her spille en strategisk viktig rolle som ennå ikke er fullt utnyttet. Disse har bl.a. god mulighet for oppnå forståelse for politisk krevende reformtiltak, på grunn av det sterke eierskapet utviklingslandene føler for disse institusjonene.

Regjeringen legger stor vekt på giversamarbeid og felles oppsummeringer av erfaringene fra antikorrupsjonsarbeidet, bl.a. gjennom OECDs utviklingskomite. Det er etablert et særlig nært samarbeide med Utsteinlandene og Verdensbanken. Bl.a. har Utsteinlandene opprettet et felles antikorrupsjonssenter (« U4 Anti Corruption Resource Centre »). Dette har base på Chr. Michelsens Institutt i Bergen og arbeider i stor grad via internett. Ressurssenteret formidler kunnskap og litteratur, utarbeider kursmateriell og håndbøker for korrupsjonsbekjempelse i bistandssammenheng og er et forum for utveksling av erfaring og gode tilnærmingsmåter i bistandsarbeidet.

Minimalisering av risiko for korrupsjon og misbruk av norske bistandsmidler

Den omfattende korrupsjonen i samarbeidslandene representerer betydelige utfordringer for utviklingssamarbeidet. Alminnelige tiltak for å styrke forvaltning og kontrollinstitusjoner i utvik­lingsland er viktige for å redusere risiko for misbruk også av bistandsmidler, slik det står redegjort for i avsnitt 6.4. Hvordan en fra norsk side følger opp bistandstiltak spesifikt med tanke på forebygging av korrupsjon og kontroll av norske midler beskrives nærmere i kap 10.

Forhindre korrupsjon innen petroleumssektoren

Norge har en betydelig og velfungerende petroleumssektor. Mange utviklingsland med petroleumsvirksomhet har en stor utfordring når det gjelder forvaltning av denne og av inntektene fra industrien. Initiativet for åpenhet rundt utvinningsindustriene, EITI-initiativet (jf kap 3), fokuserer i særlig grad på åpenhet om inntekter fra denne industrien. For uten etterspørsel etter norsk industrikompetanse og teknologi er det derfor betydelig interesse for hvordan vi forvalter våre petroleumsressurser og inntektene fra virksomheten. Dette gjelder bl.a. flere av våre samarbeidsland. For å imøtekomme denne etterspørselen har den norske petroleumssektoren etablert ulike virkemidler:

Petrad er et organ i norsk bistandsarbeid som driver kompetanseoverføring og bidrar til kapasitetsbygging når det gjelder forvaltning i petroleumssektoren. Målgruppen er ledere i statseide oljeselskap og forvaltning i utviklingsland. Petrad samarbeider med Oljedirektoratet og Intsok der dette er relevant.

Oljedirektoratet bistår i institusjonsbygging i utviklingsland med petroleums­forekomster. En viktig del av dette arbeidet omfatter bistand til utvikling av organisatorisk infrastruktur, administrative rutiner samt regelverk. Også Finans­departementet og Norges Bank er involvert i kompetansebygging i vedrørende etablering av systemer for forsvarlig forvaltning av inntekter fra oljeindustrien.

«Norwegian oil and gas partners» ( Intsok ) disponerer prosjektmidler som kan benyttes til styrking av petroleumsforvaltningen i prioriterte land, herunder kartlegging av sosiale effekter av norske direkte investeringer i land med store petroleumsressurser, men svak statsforvaltning.

De norske oljeselskapene spiller en viktig rolle når det gjelder kompetanseoverføring til samarbeidspartnere i utviklingsland, ofte representert ved vertslandets statseide oljeselskap. Denne kompetanseoverføringen er derfor meget viktig og omfatter også institusjonell kapasitetsbygging, utvikling av administrative rutiner og opplæring av personell på alle nivå.

Gjennom forskningsprogrammet Petropol støttes forskningsprosjekter som studerer forholdet mellom oljevirksomhet og etiske problemstillinger som korrupsjon og forvaltning av petroleumsinntektene.

Regjeringen vil:

• arbeide aktivt i aktuelle fora for å videreføre arbeidet med effektive avtaler mot korrupsjon og hvitvasking.

• ha en aktiv oppfølging av FN-konvensjonen mot korrupsjon i internasjonale fora og arbeide for å utvikle en så robust oppfølgingsmekanisme som mulig.

• ratifisere FN-konvensjonen i løpet av 2004 og dermed bidra til at den trer i kraft tidlig.

• i nærmeste fremtid vurdere hvilke kanaler og tiltak som bør benyttes for å stimulere Norges samarbeidsland til raskest mulig å ratifisere og gjennomføre FN-konvensjonen. Arbeidet vil foregå i samarbeid med bilaterale og multilaterale aktører.

• kartlegge hvordan Norge, bilateralt og gjennom multilaterale kanaler, kan bistå samarbeidslandene med faglig bistand og kompetanseheving for å gjennomføre FN-konvensjonens bestemmelser

• legge vekt på at oppfølging av FN-konvensjonen blir prioritert arbeid i de relevant multilaterale organisasjoner.

• arbeide for at midler som stammer fra korrupsjon tilbakeføres til de rette eierne. Arbeidet må skje innenfor rammen av FN-konvensjonen og må fra norsk side foretas i nært samarbeid med likesinnede land med henblikk på å avhjelpe det enkelte utviklingslands behov.

• legge til grunn en bred tilnærming i arbeidet for å bekjempe korrupsjon.

• sette korrupsjonsbekjempelse høyt på dagsordenen i policydialogen med samarbeidsland og i samarbeid med andre givere.

• arbeide for at UNDP, andre relevante FN-organisasjoner og de internasjonale finansinstitusjoner skal intensivere innsatsen mot korrupsjon og støtte dette gjennom økonomiske bidrag og deltakelse i relevante styringsorganer.

• videreføre arbeidet i Utstein-landenes felles ressurssenter for antikorrupsjons­arbeid.

• støtte internasjonale organisasjoner og nettverk som bidrar effektivt til å få myndigheter og bedrifter til å ta korrupsjonsbekjempelse på alvor.

• støtte EITI-initiativet aktivt og arbeide for at det skal få bredest mulig oppslutning, blant annet gjennom finansiell støtte, tiltak i aktuelle land og politiske kontakter, herunder med norske samarbeidsland.

• bistå med faglig samarbeid og institusjonsbygging for å bekjempe korrupsjon forbundet med inntekter fra utvinningsindustrier.