5 Giverreform – Mer målrettet og effektiv bistand.

Bistandens rolle er å stimulere og supplere utvik­lingslandenes egne anstrengelser for utvikling og fattigdomsbekjempelse. For å nå tusenårsmålene er det behov for omfattende reformer for å gjøre bistanden mer effektiv og målrettet. Det er også behov for en betydelig økning i bistanden. Bare slik kan bistand forsterke effektene av bedre internasjonale ramme­betingelser og en aktiv nasjonal politikk for utvikling og fattigdoms­reduksjon, som beskrevet i kapittel 3 og 4 foran. Bistandsgiverne har et stort ansvar for å innrette bistanden, slik at den støtter opp under samarbeids­partnernes egne strategier for fattigdomsreduksjon og bidrar til å realisere FNs tusenårsmål. Giverne må også samordne bistanden langt bedre, redusere økonomiske og andre typer kostnader for utviklingslandene og sikre kvalitet og effektiv ressurs­utnyttelse.

5.1 Økt bistand er nødvendig

Den ekstreme fattigdommen er beskrevet i tidligere kapitler. Internasjonal bistand er et av virkemidlene for å øke ressurstilgangen til den fattigste del av verden slik at grunnleggende investeringer i menneskelige ressurser, infrastruktur og institusjons­bygging likevel kan finne sted. Bistand spiller en betydelig rolle for å finansiere sentrale offentlige oppgaver i mange land, og i flere av de fattigste landene utgjør den en stor del av statsbudsjettet. De fleste av de minst utviklede landene er helt avhengige av fortsatt bistand i mange år fremover, selv om både de nasjonale og internasjonale ramme­betingelsene bedres.

Internasjonale bistandsoverføringer stagnerte på 1990-tallet. FNs tusenårsforsamling og konferansen for finansiering for utvikling i Monterrey kan ha vært en vekker for giverlandene. De fleste giverland økte sin bistand fra 2001 til 2002 og videre til 2003. Totalt økte bistanden fra USD 52 mrd. i 2001 til 68 mrd., ifølge foreløpige tall for 2003. Dette er imidlertid ikke nok og momentum i prosessen må opprettholdes. Land som nylig har redusert sin bistand, som Japan, må øke den igjen og gå forbi det tidligere nivået. Norge er i denne sammen­heng blant foregangs­landene og opp­trappingen av bistandsinnsatsen kan bidra til et økt momentum inter­nasjonalt. Regjeringen har som mål å øke bistanden til 1 prosent av brutto nasjonal­inntekten (BNI). Når målet er nådd, skal bistanden holdes på minst 1 prosent ut stortings­perioden (2005-2009).

Det er ikke enkelt å anslå hvor store ekstraressurser som vil kreves for å oppfylle tusenårs­målene. Både OECDs Utviklingskomite DAC og Verdensbanken har gjort overslag som indikerer at det er behov for en radikal og rask økning i det totale bistands­volumet og effektiv utnyttelse av det. Disse beregningene tyder på at det er behov for omlag dobbelt så store offisielle bistands­overføringer som nivået fra 2001-2002, dvs fra vel USD 50 mrd. til vel 100 mrd. årlig i løpet av få år. Dette nivået må deretter holdes helt frem til 2015 om en skal ha håp om å komme i havn på bred basis. FNs Tusenårsprosjekt arbeider for at det skal innarbeides bedre overslag for hvert lands behov for bistand som en del av fattigdomsstrategiene.

Den relative betydningen av bistand er særlig høy i de fattigste landene hvor både utenlandske og hjemlige investorer anser risikoen ved langsiktige investeringer som særlig stor og som dermed får lite direkte investeringer. Disse landene har også små utsikter på kort og mellomlang sikt til å øke inntektene ved å utnytte bedre rammebetingelser for handel og investeringer.

I tillegg til den offisielle bistanden kommer gavebistand fra private og frivillige organisa­sjoner. Deres bidrag beløp seg iflg OECD til USD 8,7 mrd. i 2002. Dette er midler som samles inn direkte fra private givere, og som kommer i tillegg til de midlene organisasjonene mottar fra de statlige bistandsorganene. De store fondene innen helsesektoren er en positiv nyskapning som mobiliserer tilleggskapital fra privat sektor, stiftelser og enkeltpersoner. Slike ressurser kan ikke erstatte den offentlige bistandsinnsatsen, spesielt ikke når det gjelder å sikre effektiv offentlig forvaltning og godt styresett i utviklingslandene, men de representerer et viktig supplement.

Kilde: OECD/DAC 2004

Omfanget av bistand til det enkelte land må tilpasses kapasiteten i landet til å gjøre god bruk av bistanden og til å skape permanente forbedringer. Det er viktig å unngå varig bistands­avhengighet og nye gjeldskriser. Det er imidlertid også viktig å sikre makro­økonomisk balanse, hindre høy inflasjon og høy rente, og sikre grunnlaget for landets eget næringsliv. Mange land anstrenger seg for å redusere bistands­avhengig­heten ved å søke andre inntektskilder, og noen land har selv satt et « tak » på omfanget av ny bistand. I andre land advarer Det internasjonale valutafondet IMF mot ny opplåning som øker gjeldsbyrdene, og mot for stor avhengighet av usikre bistands­overføringer. Samtidig er behovene som skisseres i fattigdomsstrategiene store. Utviklingslandene trenger derfor en økonomisk politikk som bygger på ambisjonene i disse strategiene, innen realistiske rammer. Dette kan innebære at stor og ekstra­ordinær bistandsfinansiering som f.eks. fra de globale helsefondene bør tilpasses i volum og fases inn over tid. Samtidig er det viktig at de multilaterale finansierings­institusjonene erkjenner behovet for fleksibilitet for å sikre at det i enkelte land gjøres ekstraordinære anstrengelser for å nå målene om fattigdoms­reduksjon som er tilpasset landets spesielle forutsetninger, og ikke bare følger standardiserte rammer.

Regjeringen vil:

• øke bistandens andel av BNI til én prosent av brutto nasjonalinntekten (BNI). Når målet er nådd, skal bistanden holdes på minst 1 prosent ut stortingsperioden (2005-2009).

• arbeide for at andre giverland beslutter å øke sin bistand minst til FNs mål på 0,7 prosent av BNI og vedtar tidsplaner for slik opptrapping.

• arbeide på landnivå for at bistanden tilpasses landets behov og kapasitet til å gjennomføre sin strategi for fattigdomsreduksjon.

5.2 Bistand må styrke nasjonale strategier og fattigdomsreduksjon

Målet med alt utviklingssamarbeid er at det skal styrke samarbeidslandenes evne og muligheter til å redusere fattigdommen. De fleste fattige utvik­lingsland utarbeider nå nasjonale strategier for fattigdoms­reduksjon eller tilsvarende planer, som omtalt i kap.4. Disse strategiene gjør det mulig for giverne, i langt større grad enn tidligere, å bruke nasjonale planer som ramme for bistandsinnsatsen, slik at bistanden samtidig støtter opp under FNs tusenårsmål.

Samarbeidet om de nasjonale strategiene for fattigdoms­reduksjon innebærer at det er summen av landets egen innsats og bistandsgivernes bidrag som gir resultater. Det innebærer også at det er myndighetene selv som må styre utviklingen. Nasjonalt eierskap både til planene og til gjennomføringen er viktige forutsetninger for at hele utviklingspolitikken utformes og gjennomføres på en sammenhengende og systematisk måte.

Dette betyr selvsagt ikke at giverne heretter skal være passive finansieringskilder for alle forslag og programmer som kan begrunnes i en fattigdomsstrategi. Som beskrevet i kap.4, er mange av de strategiene som nå utarbeides ufullstendige og med rom for forbedringer. Etter regjeringens oppfatning er det Norges og andre utviklings­partneres oppgave å delta i utviklingsdialogen og argumentere for våre synspunkter overfor myndig­hetene. Det gjøres alltid en vurdering av kvaliteten og innholdet i samarbeids­landenes fattigdomsstrategier. Innenfor en slik ramme, må det være enighet om de deler av utviklings­strategien som etter begge parters oppfatning egner seg til bistandsfinansiering.

Fattigdomsperspektivet i bistanden

Norge – og de andre utviklingspartnerne – har sammen med myndighetene et ansvar for at samarbeidet som helhet bidrar til å realisere tusenårsmålene og eventuelt andre nasjonale utviklingsmål. Dette betyr ikke at all bistand skal brukes direkte til velferds­tiltak, mat og helsetiltak eller være målrettet til bestemte fattige grupper. Det er kombinasjonen av den generelle økonomiske veksten, god fordelings­politikk, godt styresett, investeringer i infra­struktur, helse og utdanning, en forsvarlig forvaltning av naturressurser og miljø og enkelte mer målrettede tiltak, som skaper varige bedringer også for de fattigste. Enkeltstående bistandstiltak vil sjelden være tilstrekkelige for å oppnå varig utvikling – selv når de har utsatte grupper som mål for innsatsen.

Mange programmer vil ha betydning bare på lengre sikt, og sammen med andre innsatser. Og mange bistandstiltak vil også være til fordel for samfunnet som helhet, ikke bare de fattigste. Som hovedregel gjelder imidlertid at den felles bistands­innsatsen sammen med landets egen­innsats skal bidra til å realisere mål av betydning for fattigdoms­reduksjon. Dette gjelder også innen de enkelte sektorer, det er den felles innsats som skal gi resultater for de fattigste.

Det viktigste mål for utviklingssamarbeidet er om vi lykkes i å redusere den absolutte fattig­dommen, dvs. at den fattigste del av befolkningen – som lever på mindre enn « en-dollar-dagen » eller tilsvarende – får sine levevilkår forbedret. Det er ikke mulig i praksis at alle fattige grupper skal kunne se like store forbedringer av utviklings­samarbeidet. Men perspektivet må være klart: Bistanden må ta fattigdomsreduksjon og tusenårs­målene på alvor og bidra til å realisere disse.

Norske prioriterte innsatsområder

Innsatsen for å bekjempe fattigdommen må føres på mange fronter og sektorer. Norge legger spesielt vekt på følgende hovedelementer i vårt utvik­lingssamarbeid, som alle er sentrale faktorer for å kunne realisere FNs tusenårsmål:

For det første er det av avgjørende betydning at myndighetene i utviklings­landene utvikler et godt styresett gjennom ivaretakelse av grunnleggende menneske­rettigheter, demo­kratisering og en effektiv og ukorrupt forvaltning. (Dette er omtalt nærmere i kap.6.)

Næringsutvikling og handel er også helt avgjørende for å skape den nødvendige økonomiske basis for sysselsetting og inntekter som skal til for å bekjempe fattigdom. Gitt den norsk prioriteringen av de minst utviklede landene, særlig i Afrika, ser regjeringen landbruksutvikling som en sentral « motor » i en nærings­utvikling som trekker de fattige med i den økonomiske utviklingen. (Omtalt nærmere i kap.7)

Like viktig er det at det utvikles sterke og robuste sivile samfunn, som kan ivareta befolkningens interesser og sikre folkelig deltakelse i åpne politiske prosesser. (Omtalt nærmere i kap.8)

I land som preges av voldelige konflikter og krigshandlinger er den mest sentrale oppgaven for utviklingspolitikken å støtte opp under arbeidet for en fredelig løsning av konflikten og sikre varig fred med gjenoppbygging og andre tiltak. (Omtalt nærmere i kap.9)

I tillegg er enkelte sektorer og målgrupper helt vesentlige for å styrke kampen mot fattig­dommen i fattige land, der Norge har forutsetninger for å kunne yte et effektivt bidrag. Dette gjelder utdanning, helse og kampen mot hiv/aids, innsats som oppfølging av Johannesburg-toppmøtet, og styrking av rettighetene for utsatte grupper som mennesker med funksjonshemninger, urfolk og barn. (Disse innsats­områdene omtales nærmere i avsnitt 5.7 nedenfor.) Arbeidet for å fremme likestilling mellom kjønnene og bedre kvinners stilling er et grunnleggende mål for hele utviklings­politikken, som omfatter alle sektorer.

I de senere avsnitt blir det nærmere beskrevet hvordan regjeringen arbeider for å fremme disse innsatsområdene i relevante fora både internasjonalt og på landnivå, og hvordan både bistanden og andre virkemidler benyttes. Det er ikke slik at innsatsen på alle områder kan måles ved bruk av bistandsressurser. Figur 5.3 viser fordeling av den samlede bilaterale (inklusive multi-bi) bistand på de viktigste innsatsområdene 1 de senere år. Den viser at utenom nødhjelp og humanitær bistand, er det største innsatsområdet for norsk bistand – og det som har økt mest – godt styresett rettet mot offentlig forvaltning, sivilt samfunn, såvel som gjenreising etter konflikt. Innsatsen for utdanning har også økt raskt, mens innsatsen for helse og hiv/aids, andre sosiale tjenester, næringsutvikling (med landbruk og fiske) samt energi og miljø, holdes på høyt nivå. Kategorien « andre sosiale tjenester » omfatter bl.a. mange flersektorielle prosjekter i lokal­samfunn i regi av frivillige organisasjoner, og gjenreising av sosiale tjenester etter voldelige konflikter. Årlige variasjoner i utbetalinger vil ofte forekomme på enkelte sektorer på grunn av tiltakenes innhold og tidsplaner, uten at dette nødvendig­vis skyldes bevisst opp- eller nedprioriteringer. Samlet sett gir dermed figuren en illustrasjon på at det er godt samsvar mellom norsk politikk for å fremme tusenårs­målene og prioriteringer i det bilaterale utvik­lingssamarbeidet.

Regjeringen vil:

• bidra til at internasjonal bistand brukes effektivt i forhold til tusenårs­målene og støtter opp under utviklingslandenes egne strategier for å bekjempe fattig­dommen.

• arbeide for at både multilateral og bilateral bistand forankres i en felles innsats for at tusenårsmålene skal bli innfridd. På landnivå er målet å bidra til å redusere antallet fattige som lever under fattigdomsgrensen. Bistanden kan virke både direkte og indirekte for å bidra til fattigdomsreduksjon.

• bidra til å styrke evnen og kapasiteten hos myndigheter, næringsliv, frivillige organisasjoner og befolkning slik at disse – sammen og hver for seg – kan skape varige forbedringer og redusert fattigdom.

5.3 Giversamarbeid og nye samarbeidsformer

Bistanden – slik den har vært drevet – har også kostnader for mottakerne. Den er fortsatt i stor grad fragmentert og giverorientert, og store deler er fortsatt organisert som enkeltstående prosjekter. Oppsplitting og fragmentering medfører store belastninger for statsforvaltningen i mottakerlandene med hensyn til krav om egne konti, separate delegasjonsbesøk og spesifikke rapporter for enkelttiltak. Ofte er det dårlig forutsigbarhet om tidspunkt for overføringer, som kan skape store problemer. Spesielt i de fattigste landene, der forvaltningen har dårlig kapasitet og betydelige mang­ler, medfører dette en mer­belastning som er uakseptabel: Finansministeren i Tanzania har hatt krav fra givere om bortimot 10 000 årlige rapporter for enkelttiltak innen bistanden. I Zambia var det i 2003 opprettet anslagsvis 1200 separate giverkontoer i nasjonalbanken. I Rwanda kom det årlige bidraget fra en av de største givere inn kl. 16:00 den aller siste dagen i året. Disse eksemplene er ikke uvanlige. Slike forhold skaper unødig byråkrati, manglende forutsigbarhet og dårlige betingelser for effektiv utnyttelse av ressurser. Når en vet hvilke ressurser land disponerer over, er dette enda verre. Malawi, et land på knappe 11 millioner innbyggere har f.eks. et statsbudsjett på 4 mrd. kroner, en tredjedel av dagens norske bistandsbudsjett.

Hvert tiltak kan isolert sett være nyttig og viktig for de som drar direkte fordel av tiltakene og kan bidra positivt også som ledd i bredere sektorplaner. Oppsplittingen av bistands­innsatsen mellom mange kanaler, aktører og mottakere har kanskje bidratt til direkte målgrupperetting, mangfold og kreativitet. Men problemene med prosjekt­bistand er mange. En bør heller ikke underslå at det også fører til at enkeltinstitusjoner og -organisasjoner har fått egeninteresse knyttet til bistands­innsatser på grunn av bistandens « frynsegoder » . Desto viktigere er det at giverne opptrer så samordnet og effektivt som mulig.

Det er klart at oppsplittingen har bidratt til svak effektivitet og for små ring­virkninger. Fragmentering og giverorientering i bistandsarbeidet bidrar til en svekkelse av mottakernes eierskap. Det blir kostbart å administrere, det tar ressurser fra andre viktige styringsoppgaver og det gjør det vanskelig å arbeide målrettet mot de bredere utviklings­målene. En giverreform er derfor påkrevet.

Når mottakerlandene tar ansvar for egen utvikling og utarbeider gode nasjonale utviklings­planer og strategier for fattigdomsreduksjon, betyr dette at bistandsgiverne både kan og bør integrere de bistandsfinansierte tiltakene langt bedre inn i nasjonale programmer, nasjonale budsjetter og egen innsats. Det er bred internasjonal enighet om at bistanden i langt større grad skal beveges over fra enkeltstående prosjekter til bredere sektorprogrammer og direkte budsjettstøtte når forholdene ligger til rette for dette. Samtidig samarbeider giverne nå tettere både om finansiering, oppfølging og rapportering. Det er disse trekkene som nå omtales som « nye sam­arbeids­former » .

Hovedmålene ved de nye samarbeidsformene er å styrke mottakerlandenes reelle eierskap, oversikt og styring over bistanden og den felles innsatsen, gjøre bistanden mer målrettet og effektiv innenfor en felles forståelse av god politikk for utvikling og fattigdomsreduksjon, og redusere belastningen på mottakerlandenes forvaltning.

Samarbeid om mer effektiv bruk av bistandsressurser

Det viktigste arbeidet for harmonisering og integrasjon skjer på landnivå. Dette må imidlertid støttes og stimuleres gjennom felles arbeid innenfor sentrale organisasjoner som OECD, FN og Verdensbanken og mellom bistandsorganisasjonene på sentralt nivå. Internasjonalt foregår arbeidet for å fremme en sterkere harmonisering mellom giverne og samarbeid i praksis i hovedsak i regi av OECDs utviklingskomite (DAC). På et høynivå-forum som ble avholdt i Roma februar 2003, der også Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene var medarrangører og FN-systemet deltok, ble den såkalte Roma-erklæringen vedtatt. Denne peker ut retningen for harmoniserings­arbeidet fremover. Den legger stor vekt på at bistanden skal gis i samsvar med mottakerlandets politikk, systemer og rutiner. Givernes representanter på landnivå bør oppmuntres til å arbeide for harmonisering, og utvise stor fleksibilitet for å få dette til.

Forpliktelsene i Roma-erklæringen kan deles inn i fire hovedgrupper: Mottakerlandets ansvar for koordinering og ledelse; giveres ansvar for å tilpasse seg mottakers politikk for utvikling og fattigdomsreduksjon, og mottakers system; harmonisering av giveraktiviteter (delegasjoner/reiser, rapporter, informasjon); og utvikling av politikk og prosedyrer som fremmer harmonisering og tilpasning. Norge deltar aktivt i oppfølgingen og videreføringen av dette arbeidet gjennom OECD/DAC, så vel som i harmoniseringsarbeid i en rekke andre samarbeids­fora som Det strategiske partner­skapet med Afrika (SPA). Fra norsk side legges det vekt på at det internasjonale arbeidet med harmonisering støtter opp under og er realistisk i forhold til arbeidet som foregår på landnivå.

Den såkalte « Nordisk pluss » givergruppen (nordiske land, Storbritannia, Irland, Nederland) har valgt å lage en felles arbeidsplan for harmonisering, i stedet for separate nasjonale planer som andre giver utarbeider. Et viktig element i denne er Nordisk-pluss givernes arbeid med å harmonisere det juridiske avtaleverket for å lettere kunne inngå fellesavtaler mellom flere givere og mottaker.

Harmonisering og samarbeid på landnivå

I praksis tar harmonisering og giversamarbeid mange former. Samarbeidet på land­nivå kan innebære en begrenset samfinansiering av et enkelt­prosjekt, eller samordning av enkelt­prosjekter med flere givere innen en sektorplan. Mer omfattende samarbeid kreves for å etablere et fellesfinansiert sektorprogram der flere givere går sammen med myndighetene om å samfinansiere et utviklingsprogram innen en sektor som utdanning, helse, landbruk eller rettsvesenet, med felles fremdriftsplaner, rapportering og regnskap med revisjon. Mest omfattende blir samarbeidet når flere givere bidrar med direkte budsjettstøtte til statsbudsjettet i mottaker­landet, og etablerer felles rutiner for oppfølging og rapportering, parallelt med felles tiltak for å styrke offentlig økonomiforvaltning og kontroll. Samordning kan også skje ved at en eller flere givere kanaliserer hele eller deler av sitt bistandsprogram gjennom en annen giver, såkalt « delegert samarbeid » . Også fellesfinansiering gjennom de multilaterale organisa­sjonene kan skje ved hjelp av fellesfinansierte « trust funds » eller ved samfinansiering.

Selv uten felles finansiering foregår det en betydelig harmonisering ved at det utarbeides felles rutiner for forhandlinger, møter, rapportering, delegasjonsreiser og evaluering. Videre arbeides det med felles rutiner for juridiske avtaleverk, for innkjøps- og anbudsrutiner, for bruk av mottakerlandets kontier og revisjon, med mer. Arbeidet med sektorprogrammer og direkte budsjettstøtte omtales videre i neste avsnitt (kap.5.4). I dette avsnittet omtales arbeidet for harmonisering og samarbeid mer generelt.

Valget av samarbeids- og bistandsform avhenger av en rekke faktorer som innhold og kvalitet av mottakers fattigdomsstrategi, kvaliteten på mottakers offentlige økonomi­forvaltning og risiko for korrupsjon, og mottakernes kapasitet for forvaltning og rapportering. På giversiden avhenger den i stor grad av de andre bistandsaktørenes vilje og mulighet til samordning. Norge sammen med likesinnede land arbeider aktivt for en mest mulig omfattende harmonisering og samordning, dersom forholdene i samarbeidslandet gjør dette forsvarlig.

Harmonisering omfatter også en aktiv tilpasning til mottakers politikk for utvikling og fattigdomsreduksjon, og til landets forvaltnings­rutiner. Dette er en stor utfordring, fordi disse ofte er beheftet med store svakheter. Tilpasning er imidlertid nødvendig for å skape langsiktige resultater og er en viktig del av det internasjonale harmoniserings­arbeidet. Harmonisering bare mellom givere, men uten tilpasning, vil på sikt kunne ha en negativ effekt på mottakers evne til å ta ansvar for helheten i arbeidet med utvikling og fattigdoms­reduksjon. Utvikling kan bare skje ved at landene selv tar ansvar.

Ved delegert samarbeid kanaliserer en eller flere givere sin støtte gjennom en annen giver. Den delegerende giver blir en «stille» partner, mens den aktive giver står for dialogen med mottaker og den forvaltnings­messige oppfølgingen. Dette kan omfatte et helt landprogram, som Norges håndtering av det svenske landprogrammet i Malawi (se boks 5.3) eller enkeltprosjekt/programstøtte. Selv om fullmakter delegeres, beholder Norge ansvar for å ta beslutninger om vår deltakelse basert på en total­vurdering. Et slikt samarbeid bidrar til å redusere de samlede kostnader ved bistandsforvaltningen. Delegert samarbeid er primært en samordning mellom givere, men det kan også innebære en effektiviseringsgevinst for mottaker ettersom det blir færre givere å forholde seg til.

Eksempler på harmonisering i praksis

Det er et stort spenn i harmoniseringsarbeidet. Ikke overraskende er det kommet lengst i land med en relativt stabil politisk og økonomisk situasjon, og der likesinnede giverne er dominerende i givermiljøet (som Zambia, Tanzania, Uganda, Mosambik), mens det har kommet noe kortere i land med alvorlige politiske og økonomiske problemer (som Angola).

Det er høy grad av giverkoordinering i Tanzania der samarbeidet er basert på en god fattigdomsstrategi og at myndighetene selv er pådriver til samordning mellom giverne. En viktig del av samarbeidet er styrking av det tanzanianske forvaltnings­systemet. Norsk innsats i Tanzania gis som en helhetlig tilnærming gjennom diskusjon av fattigdom­sstrategien, vurdering av statsbudsjettet, bistand i form av budsjettstøtte, sektorprogramstøtte til utdanning, felles programmer innen lokal­forvaltnings­reformer, justissektoren, veisektoren, bygdeutvikling samt natur­ressurs­forvaltning. Det er norsk politikk å søke samfinansierings-løsninger med andre givere der tanzanianske forvaltningsrutiner så langt mulig følges.

I Mosambik er 20 av 28 større avtaler samfinansiert og gjennomføres i samarbeid med andre partnere. Erfaringen så langt er at dette har medført en reduksjon av arbeidsbyrden hos samarbeidspartner, mens for giverne medfører dette relativt lange og enkelte ganger tunge prosesser for å oppnå enighet om form og innhold. Erfaringer så langt viser at partnerskapet bygger opp og styrker nasjonalt eierskap, nasjonale strukturer og prosedyrer. Det vil fortsatt bli arbeidet med samarbeidsfora på alle sektorer og innenfor tverrgående tema.

I Nepal har det nepalske finansdepartementet nylig overtatt ledelsen av det generelle giverforumet som hittil har vært ledet av Verdensbanken og UNDP. Det er etablert viktige tematiske koordineringsfora for fredsbygging, menneskerettigheter og desentralisering. Norge leder arbeidet blant giverene i Nepal med å følge opp harmoniseringspolitikken med siktemål å utarbeide en handlingsplan. Norge deltar også i fellesfinansiering av det nasjonale grunn­utdannings­programmet.

Selv om situasjonen i Afghanistan er svært komplisert med en vanskelig sikkerhetssituasjon og mange aktører, initierte myndighetene etter internasjonalt møte mellom giverne og myndighetene i 2003 (Afghanistan Development Forum) en mekanisme for å styrke giverkoordineringen innen prioriterte sektorer. Hovedtyngden av de norske bidragene har gått til å støtte det afghanske statsbudsjettet gjennom et fond (ARTF) forvaltet av Verdensbanken, UNDP og Asiabanken i fellesskap. Dette synes i dagens vanskelige situasjon å være en av de få kanaler som kan bidra til praktisk harmonisering og mottakerstyring. Norge arbeider derfor aktivt for å få flere av de betydningsfulle givere til å bruke fondet.

De multilaterale organisasjonene og harmonisering

De multilaterale organisasjonene har en sentral rolle i harmoniseringsarbeidet. 2 Multi­lateralt utvik­lingssamarbeid representerer i utgangspunktet et viktig bidrag til harmonisering ved at giverne går sammen om finansiering av utviklingstiltak gjennom en organisasjon i stedet for gjennom mange bilaterale innsatser. I praksis er imidlertid også det multilaterale systemet svært fragmentert, og lider av manglende koordinering FN-organisasjonene i mellom. Multilaterale organisasjoner er heller ikke i stand til å administrere alle typer bistand. De multilaterale organisasjonene selv er klar over behovet for bedre koordinering, og arbeider for å bedre samarbeidet. Både FN, Verdens­banken og de regionale utviklingsbankene deltok på det store harmoniserings­møtet i Roma i 2003 og slutter fullt ut opp under forpliktelsene fra dette møtet.

Verdensbanken og IMF har vært drivkrefter for etableringen av de nasjonale strategiene for fattigdomsreduksjon som rammer rundt all internasjonal bistand, og for at bistanden koordineres i sektor­programmer og eventuelt budsjettstøtte for å støtte gjennomføringen av disse. Verdensbanken er ledende i mange land for å innarbeide bistanden i landenes stats­budsjett og etablere treårige budsjettplaner for mer robust planlegging av både bistandsmidler og egne ressurser. De regionale utviklingsbankene har gjerne deltatt i dette, men som regel vært mer passive. En hemsko for flere av de regionale utviklingsbankene (spesielt Den afrikanske utviklingsbanken), såvel som for IMF, er at de er svakt representert i landene og derfor ikke følger så godt med i prosessene på landnivå.

FN-systemet har spesielt siden FN-reformene i 1998 styrket samarbeidet og koordineringen mellom de ulike FN-organisasjonene både på sentralt hold og på landnivå. Da ble det etablert et eget nettverk, FNs utviklingsgruppe (UNDG) for alle de utviklingsorienterte FN-organisasjonene og med deltakelse av Verdensbanken og IMF som observatører. Norge var en av pådriverne for FN-reformen og for etableringen av FNs Utviklingsgruppe. På landnivå er det i de fleste land utarbeidet et felles rammeverk for FN-familiens utviklingsinnsats, UNDAF. Denne koordineringen omfatter imidlertid bare FNs egne organisasjoner, ikke den samlede internasjonale bistanden.

På landnivå er det nesten i alle land enten Verdensbanken eller FNs utviklings­program UNDP som har hovedansvaret for å koordinere den felles bistandsdialogen mellom giverne og myndighetene, gjennom konsultative møter, rundebords­konferanser, utviklingsfora, eller tilsvarende mekanismer. Under spesielle omstendigheter etablerer de multilaterale organisasjonene ofte flergiverfond eller andre finansieringsmekanismer for å koordinere eller samfinansiere utviklingsprogrammer.

FN-organisasjonene og spesielt UNDP utformer sine bistandsprogrammer i nært samarbeid med myndighetene, og myndighetene har som regel ansvaret for å implementere disse programmene. Tilsvarende arbeider de multilaterale finans­institusjonene meget tett sammen med myndighetene, ettersom det i hovedsak er lån som gis fra finans­institusjonene. Disse trekk innebærer at både finansinstitusjonene og FN-organisasjonene lett kan slutte opp om og bidra til utformingen av den nasjonale utviklingspolitikken og fattigdomsstrategiene.

Likevel har det i praksis vist seg på landnivå at de multilaterale organisasjonenes deltakelse i praktisk harmoniseringsarbeid og tilpasning til nasjonale systemer er meget variabel. Verdensbanken er kommet lengst, men både Verdensbanken og andre multilaterale organisa­sjoner har så tunge og etablerte egne systemer for prosjekt­arbeid, rapportering og finansiell kontroll at det har vært vanskelig for dem å integrere egne systemer med andre giverland, eller med de nasjonale myndighetenes systemer.

De nordiske land gjennomførte i 2002/3 en gjennomgang av hvordan Verdensbanken og IMF selv fulgte opp PRSP-prosessene på landnivå. I hovedsak viste gjennom­gangen at begge var konstruktive medspillere på landnivå i disse prosessene, selv om det også ble påpekt kritiske punkter. Begges evne til harmonisering av prosedyrer varierte sterkt.

Erfaringene med UNDP og andre FN-organisasjoner er at de ofte er blitt noe marginalisert i arbeidet med fattigdomsstrategier der Verdensbanken som regel er drivkraften. De har også en større utfordring med hensyn til å endre bistandsformer og arbeidsmåter. Mange FN-organisasjoner som UNICEF og ILO har sterke normative roller og er uavhengige fag­rådgivere overfor myndighetene. De finner det derfor vanskelig å tilpasse seg så sterkt inn i felles programmer at det oppleves som en anonymisering. Dette er en stor utfordring for harmoniseringsarbeidet.

Det er likevel et klart inntrykk at de multilaterale organisasjonene nå i praksis bidrar bedre til harmonisering i utviklingssamarbeidet. Dette må videreføres slik at det reflekteres fullt ut på landnivå. Her er det fortsatt langt igjen mange steder, og betydelig reforminnsats er nødvendig.

Utfordringer for videre harmonisering

Harmonisering krever bevisst og aktiv innsats, både fra giverne og samarbeids­partnerne. Det er tidkrevende å bli enige om rutiner og mekanismer blant et stort antall givere. Ettersom mange mottakerlands forvaltningsmekanismer og rutiner fortsatt er svake, vil det ta tid før giverne samlet vil akseptere disse som grunnlag for arbeidet.

Det er de nordiske land, samt Storbritannia, Irland, Nederland og til tider Canada blant de bilaterale, som er de ledende i harmoniseringsarbeidet internasjonalt og på landnivå. Innad i EU er holdningene ulike, og det arbeides for å oppnå større grad av intern harmonisering. Men flere store bistandsytere, som USA, Japan og Frankrike arbeider fortsatt nesten utelukkende med mer tradisjonell prosjekt­bistand. For disse landene synes det som om det fortsatt er viktig å kunne synliggjøre hva egne bistandsmidler er brukt til, samtidig som interne forvaltnings­regler gjør det vanskelig å delta aktivt i harmoniserings­initiativene.

Samordning og felles programmer gjør at ingen kan følge en spesifikk givers pengestrøm, da dette blir del av en større finansieringspakke. Det betyr at en fra norsk side ikke lenger kan «plante det norske flagget» foran f.eks. en skole, siden det er mottaker­landet selv sammen med flere givere som finansierer alle skolene under et større utdannings­program. Noen giverland har mot­forestillinger mot at bistanden fra enkelt­land blir mindre synlig og mener det blir vanskeligere å etterprøve om en givers midler er brukt korrekt. Også EUs nye giverland er sterkt prosjektfokuserte. Norge deler ikke denne oppfatningen da programmer i likhet med prosjekter skal utformes slik at resultater er etterprøvbare. Det er en forutsetning for norsk deltakelse i giversamarbeid at fremdriftsrapportering og -vurdering gjennomføres som en del av samarbeidet.

Full fellesfinansiering innebærer at innkjøp av varer og tjenester gjøres ved offentlig anbud der enten landets eller f.eks. Verdensbankens innkjøpsregelverk brukes. Leverandører vil konkurrere åpent og det er ikke mulig ved fellesfinansiering å binde bistand til en givers varer eller tjenester. Harmonisering er ikke mulig uten slike endringer. Enkelte giverland ønsker fortsatt å kunne binde sin bistand, og vil av den grunn ikke gå inn i fellesfinansiering. Norge går inn for videre avbinding av bistand, men vil opprettholde mulighetene for å beholde institusjonsavtaler og benytte relevant norsk kompetanse når dette styrker det faglige samarbeidet og under forutsetning av en konkret anmodning om dette fra mottaker.

Roma-erklæringen slår fast at et viktig formål med giverharmonisering er en bedre og mer effektiv bruk av bistandsmidler og reduserte administrasjonskostnader. Det er viktig å gjennomføre reformene på en slik måte at arbeidet med harmonisering ikke kommer på toppen av andre forvaltningsoppgaver – spesielt for mottakerlandet. I en overgangsfase kan slike omlegginger innebære økte administrasjonsoppgaver både for mottaker og for giver, og det er derfor viktig å bidra til at denne overgangsfasen blir av begrenset varighet.

Samordning innebærer en klarere sektorvis arbeidsdeling mellom givere dersom noen givere finansierer f.eks. helsesektoren mens andre støtter distriktsutvikling. En slik arbeidsdeling kan innebære at noen giverprioriteringer må vike på landnivå. Norge legger stor vekt på en effektiv arbeidsdeling mellom giverland, og vil kanalisere vår bilaterale bistand til sektorer og områder der det er behov for norske ressurser og våre faglige kunnskaper, sett i forhold til andre giveres innsats. (Jf. avsnitt 5.8 nedenfor om sektorfokus i den bilaterale bistanden).

Regjeringen vil:

• intensivere arbeidet for harmonisering i praksis på landnivå.

• fortsette en aktiv politikk for å forhandle frem gode og anvendbare internasjonale retnings­linjer for harmonisering med utgangspunkt i forholdene på landnivå.

• videreutvikle systemet med delegert samarbeid med likesinnede land, men også inngå samarbeid om fordeling av sektorer og roller med andre givere, slik at antall givere som samarbeidslandene må forholde seg til blir redusert.

• medvirke aktivt til at giverharmonisering medfører enklere forvaltnings­prosedyrer, spesielt for samarbeidspartnerne.

5.4 Fra øremerking til felles innsats for nasjonale programmer

En forutsetning for at myndighetene i fattige land skal kunne ta ansvar for egen utvikling, er at de har større innflytelse og eierskap over de ressursene som stilles til rådighet, inkludert bistanden. Harmoniseringsarbeidet er svært viktig for å få dette til, og en omlegging av virkemidlene er avgjørende. Dette innebærer bl.a. en overgang fra øremerking av bistandsressursene til enkeltprosjekter, til « ramme­bevilgninger » enten i form av sektorprogrammer eller budsjettstøtte. Gjennom en slik omlegging vil utviklings­landene selv kunne sette prioriteringer, ha gjennom­førings­ansvaret og sørge for rapportering om ressursbruken. Det er derfor et klart mål for regjeringen at en økende del av bistanden til myndighetene i hovedsamarbeidslandene ytes som sektorprogram og budsjettstøtte, samtidig som økonomiforvaltnings- og kontrollfunksjonene styrkes. Dette målet har også flertallet i Stortinget sluttet seg til gjennom flere budsjettbehandlinger, bl.a. ved behandlingen av St.prp. nr. 1 (2002-2003), jf. B.innst.S.nr.3 (2002-2003).

Kilde: Corbis

Sektorprogrammer innebærer at flere givere går sammen med myndighetene om å utvikle et felles rammeprogram med felles rapportering og oppfølging for en hel sektor som utdannings­sektoren eller viktige deler av denne, som all grunnutdanning. Tilsvarende sektorprogrammer på helse­sektoren kan omfatte all primærhelsetjeneste eller også inkludere sykehus­sektoren. Giverlandene har regelmessige møter og en aktiv dialog med myndighetene om sektoren, ofte kombinert med faglig bistand og rådgivning.

Det mest avgjørende for at bistand til sektorprogrammer skal lykkes bedre enn de tidligere enkeltstående prosjektene, er at myndighetene tar aktiv styring i dialogen med bistands­giverne, og at det er bred enighet om sektor­politikken. Dette forutsetter som regel at det foreligger en langsiktig sektorstrategi med definerte mål og forventede resultater. Foreløpig er dette bare gjort for enkelte sektorer, og ikke alle samarbeids­land har kommet så langt. Det er en omfattende og tid­krevende prosess å forhandle frem gode sektorprogrammer med mange givere, og samtidig unngå at kostnadene i form av tidsbruk på dialog, forhandlinger, planlegging og oppfølging blir for høye. Sektor­programmer forutsetter at både giverne og myndighetene setter realistiske mål, og det er ofte nødvendig med faglig bistand for å sikre en god gjennom­føring.

Felles giverfinansiering kan foregå ved at alle ressursene plasseres på en felles men separat konto, eller kanaliseres gjennom landets statsbudsjett som øremerkede midler. Enkelte giverland foretrekker å delfinansiere enkelte elementer i et sektorprogram, men slik at det inngår i helheten. Det er et mål at bistanden til sektorprogrammer i størst mulig grad administreres sammen med myndighetenes egne ressurser ut fra en samlet prioritering. Innen sektorprogrammer utvikles felles resultat­mål, fastsettes et samlet budsjett, og utarbeides et omforent sett av fremdriftsrapporter og evalueringer, samt felles regnskap og revisjonsrutiner. Slik sikres en oppfølging med fokus på resultater.

Budsjettstøtte er i prinsippet den bistandsformen som mest effektivt støtter opp under et lands utviklings­strategi når forholdene ligger til rette for dette. Slik støtte bidrar til å styrke statsbudsjettets funksjon som koordinerende og styrende for politiske prioriteringer og til å synliggjøre den samlede statlige aktiviteten, slik stats­budsjettet også fungerer i Norge. Budsjettstøtte gir myndig­hetene større eierskap og ansvar for en effektiv utnyttelse av bistanden, samtidig som giverne følger med i bruken av budsjettmidlene og deltar i en dialog med myndighetene om den helhetlige politikken, oppfølging av fattigdoms­strategier og makroreformer. Denne støtteformen medfører langt sterkere oppmerksom­het om den offentlige økonomi­forvaltningen og følges som regel av faglig bistand og andre tiltak for styrking av denne. Som hovedregel legges det opp til systemer der giverne og myndighetene i fellesskap regelmessig følger ressursbruken gjennom statsbudsjettet, såvel som resultatene av denne ressursbruken.

Budsjettstøtte vil i mange land bidra til å utvide de offentlige tjenestene på viktige områder som primærhelse, grunnskoleutdanning, bygde­veier eller landbrukstiltak. Støtten kombineres som regel med videre reformer, styrking og effektivisering av offentlig forvaltning generelt, og spesielt av offentlig økonomiforvaltning med sikring av kontroll- og revisjonsrutiner, og riks­revisjonens uavhengighet. Et viktig siktepunkt er å forenkle og rasjonalisere administrasjonen av bistanden, som oppnås når mange giveres enkeltprosjekter erstattes av et felles budsjett­støtte­program.

Sektorprogrammer og budsjettstøtte har også tidligere vært benyttet som bistands­former. Allerede i 1976-77 ble det inngått avtale mellom de nordiske land, FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) og Mosambik om et bredt sektorprogram for landbruksutvikling som dekket det meste av landbrukssektoren, og som varte i mer enn 10 år. Tilsvarende støttet Norge fra 1971 og i flere tiår fremover et av de større indiske programmene for mor/barn og familie­planlegging. En rekke samarbeidsformer ble etablert på 1990-tallet, før de mer formaliserte sektorprogrammene ble utviklet.

Andre former for budsjettstøtte, som varebistand eller importstøtte har vært gitt siden 1970-tallet. Norge har også bidratt med mer generell betalings­balanse­støtte og ekstra tilskudd i forbindelse med struktur­tilpasnings­programmer på 1980- og 90-tallet. Budsjettstøtten til land som Mosambik og Tanzania har i praksis utviklet seg fra slike tidligere støtteformer. Gjeldslette er også en form for budsjettstøtte, når det medfører at landene som tidligere har betjent sin gjeld, i stedet kan benytte disse midlene til andre formål. I enkelte land er det viktigste formålet med budsjettstøtte å redusere budsjett­underskudd, og dermed senke inflasjon og rentenivå, og gi større rom for kredittilgang til nasjonalt og lokalt næringsliv. Mens en del av de grunnleggende makro­økonomiske betingelsene som ble stilt i forbindelse med struktur­tilpasnings­programmene fortsatt inngår i betingelsene for budsjettstøtte, er de nye formene for budsjettstøtte som regel knyttet til fattigdoms­strategier og blir fulgt opp av giverlandene for å støtte implemen­teringen av disse.

Bruk av sektorprogrammer og budsjettstøtte i dag

Norge støtter for tiden sektorprogrammer i samtlige hovedsamarbeidsland, pluss i Vietnam, primært innen helse og utdanningssektoren der slike felles sektor­programmer er kommet lengst. Det arbeides videre med å opprette felles sektorprogrammer innen justis, jordbruk, energi, fiskeri og veisektoren, samt for distriktsutvikling og lokalforvaltning i noen land.

Samlet bidro Norge med ca. 400 mill.kr. i direkte budsjettstøtte (utenom gjeldslette) i 2002, og ca 200 mill.kr. til sektor­programmer. Dette representerte over 25 prosent av stat-til-stat bistanden i 2002, og ca 7 prosent av total bilateral bistand. Det legges opp til at både sektorprogrammene og budsjettstøtten vil øke ytterligere i kommende år.

I land som er eller nylig har vært krigsrammet, benyttes direkte budsjettstøtte i dag som et viktig virkemiddel for å etablere en troverdig statsadministrasjon, og som bidrag i en nasjons­bygging- eller fredsbyggingsprosess. Som regel er det i slike land politisk viktig å støtte gjenoppbygging av sentrale statsfunksjoner og grunn­leggende offentlige tjenester for å stabilisere og styrke en fredsprosess. Dette var f.eks. tilfelle for budsjettstøtten til Mosambik i de tidlige fasene, og gjelder for støtten til Afghanistan i dag. Myndighetene i slike land kan ikke forventes å ha utarbeidet omfattende planer og strategier for fattigdomsreduksjon, og vil ofte ha svakere forvaltnings­apparater. En må videre være forberedt på noe høyere risiko under slike omstendigheter, enn i samarbeidsland med mer stabile forhold. Men også i slike land er det nødvendig med kontroll og oppfølging av bruken av budsjett­støtten. Norge har derfor i flere tilfeller valgt å støtte flergiverfond administrert av en multilateral organisasjon, som tar ansvar for å forvalte bidragene sammen med den nye regjeringen.

Budsjettstøtte gis på dette grunnlag til Afghanistan, Det palestinske området og til Øst-Timor for å støtte nasjonsbygging, gjenreisning og fredsbygging. I to av disse går Norges bidrag gjennom et flergiverfond. Flergiverfond er også etablert i Irak av Verdens­banken og FN i samarbeid. I Afghanistan og det palestinske området har budsjett­støtten fra Norge og andre givere bidratt til å stabilisere en stats­administrasjon og yte enkelte grunnleggende offentlige tjenester under meget vanskelige omstendig­heter. Situasjonen i Øst-Timor er i ferd med å stabiliseres, og utviklingen her kan snart gjøre det mulig å yte budsjettstøtte på mer ordinære vilkår.

Både Norge og andre giverland bidrar med budsjett­støtte til andre samarbeidsland der forutsetningen nå synes å være til stede, sett i et helhetsperspektiv. De fleste samarbeids­land foretrekker bistand i form av direkte budsjettstøtte, dersom denne gis med tydelige betingelser og blir forutsigbar. Alle bistandsgivere stiller slike betingelser, og dette blir derfor forhandlet frem i hvert enkelt land. Før Norge går inn med ny budsjettstøtte til samarbeids­land, skal det gjøres en vurdering av styresett­situasjonen, myndighetenes vilje til å imple­mentere sin fattigdoms­strategi, og kvaliteten av den offentlige økonomiforvaltningen. Risiko­faktorer skal vurderes i forhold til forventede resultater. Slike vurderinger utarbeides normalt i samarbeid med andre givere. Som hovedregel gir Norge budsjettstøtte bare i samarbeid med andre givere, der Verdensbanken som regel også deltar. Norge legger også stor vekt på analysene og vurderingene til Det internasjonale valutafondet IMF av den makro­økonomiske politikken og økonomiforvaltningen i denne sammenheng.

Ved inngangen til 2004 har Norge avtale om budsjettstøtte til de fire hoved­samarbeids­landene Malawi, Mosambik, Tanzania og Uganda. I samtlige land er Norge del av flergivergrupper som samarbeider tett seg i mellom og med Verdens­banken og IMF i oppfølging av støtten. Budsjettstøtten til Mosambik og Tanzania har utviklet seg over lengre tid, jf. boks 5.9 om budsjettstøtten i Tanzania. Budsjettstøtten til Mosambik ble vurdert og gjenstand for kritikk av Riks­revisjonen høsten 2003. Riksrevisjonens rapport er til behandling i Stortinget (Dokument nr. 3: 6 (2003-2004)). Utenriksdepartementet har merket seg kritikken, og gjennomført en rekke tiltak for å bedre kvaliteten av budsjettstøtten for fremtiden. Støtten til Malawi ble suspendert fra 2001 til slutten av 2003 på grunn av svakheter i den økonomiske politikken og økonomiforvaltningen. En avtale om budsjettstøtte til Uganda, øremerket for spesielt fattigdomsorienterte budsjettposter ( «Poverty Action Fund» ) ble inngått i 2002. Erfaringene i samtlige land understreker betydningen av flergiver­samarbeid og en aktiv oppfølging fra norsk side. Det er åpenbare fremganger i samtlige land med styringen av statsbudsjettet til prioriterte formål for fattigdoms­reduksjon, og stor oppmerksomhet omkring forbedringer av den offentlige økonomi­forvaltningen. Basert på disse positive erfaringene, blir budsjettstøtte nå vurdert i flere samarbeidsland.

Overgangen til fellesfinansierte bidrag til nasjonale sektor­programmer og stats­budsjett, innebærer blant annet at det spesifikt norske bidraget ikke kan « følges » på samme måte som enkeltprosjekter. Dette betyr at resultatrapportering, budsjettkontroll og kvalitetssikring må utføres av mottakerlandet og givergruppen i samarbeid. (Dette omtales videre i kap. 10.)

De multilaterale organisasjonene og nye bistandsformer

De multilaterale finansinstitusjonene, særlig Verdensbanken, er viktige drivkrefter for etablering av sektorprogrammer og budsjettstøtte. Verdensbanken er globalt den største bidragsyter til utdanning og helse, ofte kanalisert inn i sektorprogrammer der slike er etablert. Verdensbanken lanserte i 2001 en ny form for budsjettstøtte for å støtte gjennom­føringen av fattigdomsstrategier, PRSC (Poverty Reduction Support Credit), til erstatning for bankens tidligere struktur­tilpasnings­lån, og er i ferd med å utforme en fast politikk for slike lån til policy-formål. Det diskuteres bl.a. om Verdensbanken kan endre sin tidligere politikk og øke andelen av de totale utlån til ikke-øremerket budsjettstøtte utover 30 prosent. Som omtalt ovenfor, er det som regel nært samarbeid og til dels felles avtaler mellom Verdensbankens og de bilaterale givernes budsjett­støtte. Det er imidlertid også visse forskjeller, bl.a. fordi banken ikke har anledning i sitt mandat til å ta så eksplisitt hensyn til politiske styresettvurderinger som de bilaterale.

De regionale utviklingsbankene benytter tilsvarende mekanismer. IMF har også siden 1999 lagt om sine tidligere strukturtilpasningslån (ESAF) til en revidert mekanisme for støtte til fattigdomsreduksjon og økonomisk vekst (PRGF).

FN-systemet har hatt langt større problemer med å tilpasse seg de nye bistands­formene. Noen av organisasjonene, særlig FNs særorganisasjoner, har mandater for å være rådgivere og pådrivere internasjonalt for internasjonale normer og standarder som ikke alltid er innarbeidet i den nasjonale politikken. I tillegg har giver­harmonisering møtt en del motstand i organisa­sjoner som UNICEF, som viser til at organisasjonen ikke er en tradisjonell giver og er avhengig av en viss synlighet for å kunne mobilisere ressurser. Regjeringen syn er at de multilaterale organisasjonene må bidra til færre enkeltinnsatser og klarere nasjonalt eierskap. Sektorprogrammer er et godt virke­middel for å oppnå dette. FN må bidra i sektor­programmene med uavhengig faglig rådgivning og vil også ha en viktig normativ rolle i utformingen av de nye bistands­formene. Som ledd i reformene i FNs utviklingsorganisasjoner forventer regjeringen vesentlig bedre resultater på dette området.

Fortsatt prosjektbistand

Det er verken mulig eller ønskelig å legge mesteparten av den totale bistanden over til slike « nye bistandsformer » i alle land. Stat-til-stat bistanden utgjør for tiden bare 27 prosent av den totale bilaterale bistanden. Flere av landene i Asia og store land som Sør-Afrika og Nigeria foretrekker ofte prosjekt­finansiering som de selv innarbeider i egen planer. Disse har som regel også bedre kapasitet til å forholde seg til prosjekt­mangfoldet. I andre land er den offentlige økonomi­forvaltningen ennå ikke tilfreds­stillende med kapasitet til å styre omfattende inter­nasjonal bistand. Og selv i samarbeids­land der det er etablert gode nasjonale sektor­programmer, omfatter disse foreløpig bare få sektorer utover helse og utdanning. Fra norsk side arbeides det for å støtte en utvidelse av antall sektor­programmer, og for en styrket økonomiforvaltning som kan bidra til at sektor- og budsjettstøtte kan gis til flere land. En omlegging i denne retning bør være målet for de fleste samarbeidsland i lavinntektsgruppen.

Vanlig prosjektbistand vil bl.a. av disse grunner fortsatt være utbredt i kommende år. All bistand gjennom frivillige organisasjoner er prosjektbasert, og det samme gjelder all såkalt multi-bi bistand, og den direkte støtten til næringslivet. All nød­hjelp og humanitær bistand er prosjektorganisert, såvel som støtten til demokrati­bygging, menneskerettigheter og gjen­reising i Balkan-regionen. Storparten av bistanden gjennom de multilaterale organisasjonene er fortsatt prosjektbasert, mens særlig utviklingsbankene øker sin overgang til nye bistands­former. Av stat-til-stat bistanden er det økende bruk av nye bistandsformer, men foreløpig er godt over 50 prosent prosjekter.

Dessuten vil særlig aktiviteter av mer eksperimentell karakter og for utprøving av nye initiativer lettere bli utført gjennom prosjekter. For eksempel kan slike prosjekter legge grunnlaget for senere utvidelse i stor skala i form av et sektorprogram. Mange aktiviteter som skal nå frem til spesielle eller marginaliserte grupper, blir ofte utført som prosjekter gjennom frivillige organisasjoner. Enkeltprosjekter gjennom frivillige organisa­sjoner trenger heller ikke være belastende for sentrale myndigheter, ettersom de i stor grad kan avtales og gjennomføres på sektornivå eller distriktsnivå.

Regjeringen vil:

• arbeide systematisk for at samarbeidslandene blir i stand til å styre nasjonale programmer og budsjetter, slik at Norge og andre givere i større grad kan gå over til nye bistandsformer.

• arbeide for å lette belastningen på samarbeidslandene gjennom overgang til nye samarbeidsformer i bistanden.

• vurdere, i samarbeid med mottakerlandet, hvorvidt prosjekt­bistand kan benyttes til å forberede en bredere sektortilnærming på lengre sikt.

• i de land der forholdene ligger til rette for det, oppfordre landene til å arbeide for at det opprettes sektorprogrammer på flest mulig områder, og gå inn for at norsk og internasjonal bistand i størst mulig grad innarbeides i slike nasjonale programmer.

5.5 Effektiv bistand: Bruk av aktører og kanaler

Både norsk og internasjonal utviklingssamarbeid omfatter et mangfold av aktører og samarbeids­partnere. Norge gir bidrag gjennom de multilaterale organisasjonene som FN og utviklingsbankene; direkte i stat-til-stat samarbeid, gjennom frivillige organisasjoner og institusjoner, og gjen­nom næringslivet. (Se boks 5.10.) De mange aktører representerer til sammen kunnskap, erfaringer og ulike tilnærmingsmåter som kan berike mulighetene for å skape positiv utvikling i en sammensatt virkelighet.

Mangfoldet av ulike aktørene kan virke forvirrende og til tider både overlappe hverandre, og konkurrere om midler og synlighet. Men i praksis er det også betydelig samarbeid og samordning dem imellom. Rollefordelingen er imidlertid ikke alltid like klar. Noen frivillige organisasjonene gjennom­fører tiltak og programmer nærmest som konsulent­selskaper, andre virker som utøvere av hjemlandets utenrikspolitikk. Enkelte FN-organisasjoner deltar på innsamlingsmarkedet i konkurranse med de frivillige organisasjonene. Derfor er skillelinjene blitt vanskeligere, og behovene for styring av bruken av de ulike kanalene har økt.

Figurene 5.5 og 5.6 viser hvordan den totale norske bistanden, og bistanden gjennom NORAD som i hovedsak forvaltet den langsiktige bilaterale utviklingsbistanden, ble fordelt på de viktigste kanalene i 2002.

Stat-til-stat bistand

Staten i utviklingsland har en nøkkelrolle for å bygge nasjonen, organisere samfunns­utviklingen og skape grunnlag for økonomisk vekst og utvikling. Stat-til-stat bistanden kan kanalisere den norske bistanden inn i sentrale sektorer og prosesser i samarbeids­landet, og danner kjernen når Norge deltar i utviklings­dialogen med samarbeids­landenes myndigheter. Stat-til-stat samarbeidet gjør Norge til en aktiv partner i utviklings­dialogen om makro­økonomisk politikk, reformer i offentlig forvaltning, og om viktige sektorer. Erfaringer viser at Norge blir lyttet til, ikke bare på grunnlag av volumet på bistanden men også når en fra norsk side bringer relevante erfaringer og kunnskaper inn i bistandsdialogen på landnivå. Den samfunns­modellen som Norge og de øvrige nordiske land har utviklet med blandingsøkonomi og utbredt samarbeid mellom privat sektor, staten og organisasjons­livet blir stadig møtt med interesse i utviklingsland og i de inter­nasjonale organisasjonene.

Den bilaterale bistanden til offentlige institusjoner og tiltak i samarbeidsland var tidligere til langt ut på 1980-tallet kjernen i den bilaterale bistanden. I 2002 utgjorde stat-til-stat bistanden fra budsjettkapitler for langsiktig bistand rundt 12 prosent av den totale bistanden (utenom adm.kostnader), og rundt 18 prosent om også støtte til offentlige institusjoner for fredsbygging, demokratisering og menneske­rettigheter regnes med.

Bidrag til etablering og forsterking av sentrale offentlige forvaltningsoppgaver og funksjoner er en viktig del av stat-til-stat samarbeidet. Norge har i mange år bidratt til etablering av bedre forvaltningssystemer bl.a. på fiskeri- og petroleumssektoren, og til viktige offentlige funksjoner som desentralisering, miljøforvaltning og offentlig statistikk. I nyere tid har Norge økt innsatsen for institusjoner som støtter demo­kratisering og menneskerettigheter, anti-korrupsjonstiltak og bedring av offentlig økonomiforvaltning. Slik innsats er bare mulig der det er etablert at langvarig samarbeid med myndighetene basert på gjensidig respekt og tillit.

Det bilaterale samarbeidet gir gode muligheter til å mobilisere et bredt spekter av det norske samfunns ressurser til arbeidet for utvikling. Virkemidlene vil være flere, men stat-til-stat samarbeidet skal være bærende i hovedsamarbeidslandene. I de andre samarbeids­landene begrenses norsk innsats til mer strategiske bidrag knyttet til prioriterte satsings­områder for norsk utviklings- og utenrikspolitikk. Gjennom bilateralt arbeid skapes det også et erfaringsgrunnlag som er av betydning i oppfølging av utviklingsspørsmål internasjonalt.

De multilaterale organisasjonene

FN-systemet og utviklingsbankene er svært sentrale kanaler for å følge opp handlings­planen for å bekjempe fattigdom i sør. Det multilaterale system tillegges også stor vekt i regjeringens samlede utenrikspolitikk. Det er gjennom internasjonalt samarbeid Norge kan bidra til å løse internasjonale utfordringer.

I 2002 ble i alt rundt 34,1 prosent av den totale bistanden (utenom administrasjon) kanalisert som generelle midler til de multilaterale organisasjonene eller til deres globale programmer. I tillegg ble ca 15,5 prosent benyttet til såkalte « multi-bi » tiltak (inklusive gjeldslette), dvs øremerkede tiltak i enkeltland der en multilateral organisasjon står for gjennomføringen. Til sammen ble dermed nær halvparten av all bistand kanalisert gjennom de multilaterale organisasjonene i 2002, hvilket er i tråd med de mål som har vært satt for bruken av multilaterale kanaler.

De multilaterale organisasjoner har en betydning som går langt ut over ressurs­overføringer. De har helt sentrale roller både globalt og på landnivå som fora for den utviklingspolitiske debatten og i utforming av utviklingspolitiske prinsipper, i fastsetting av globale normer, konvensjoner og handlingsplaner, og ved omfattende rådgivning og faglig bistand. På landnivå er spesielt Verdensbanken og UNDP ledende i koordinering av bistandsgiverne og i den felles dialog med myndighetene. De multilaterale organisasjonene er i mange utviklings­land også svært viktige bidragsytere for å styrke offentlige institusjoner og deres muligheter til å levere tjenester til egen befolkning.

Multilateral bistand gjør også at giverland bistår andre fattige land enn de det har et bilateralt bistandssamarbeid med. Dette motvirker tendensen blant bilaterale givere om å flokke seg rundt spesielt populære mottakerland, mens andre blir glemt. Våre felles forpliktelser til å bidra til tusenårsmålene, gjelder overfor alle. For utviklings­landene kan multilateral bistand også være lettere å administrere, dersom alternativet er at enda flere land går inn med bilaterale programmer.

FN-systemet og FN-reform

Det unike med FN-systemet er dets universelle tilstedeværelse og brede mandat, som spenner fra fred, konfliktløsning og menneskerettigheter, via humanitær hjelp og langsiktig utvikling. Videre er det bare gjennom FN vi kan etablere globale rammeverk og normer. FN-systemet oppfattes i de fleste land som nøytrale rådgivere og partnere, og dette gjør det mulig for FN å ta opp spørsmål som det ofte er vanskelig for bilaterale og andre organisa­sjoner å fremme. I FN sitter utviklings­landene i klart flertall og dette gjør at begrepet « utviklingssamarbeid » ofte får en mer reell betydning i multilateral bistand sammenlignet med mye av den tradisjonelle bilaterale hjelpen.

Norge legger stor vekt på å styrke FN-systemets rolle i utviklings­politikken. Derfor er det av avgjørende betydning at FN-organisasjonene samlet og hver for seg er effektive og kompetente organisasjoner som ivaretar sitt kjernemandat og bidrar til en koordinert innsats for å realisere tusenårsmålene. Desverre oppleves mange av organisasjonene som ineffektive med for svak kompetanse og for få ressurser til å fylle sine roller som normsettende rådgivere globalt og nasjonalt, og til å bidra effektivt og substansielt til utviklingsarbeidet på landnivå. Her er det imidlertid store ulikheter mellom organisasjonene, såvel som variasjoner i hvordan de fungerer på landnivå.

Skal FN-systemet kunne spille en mer sentral rolle og ivareta sine globale funksjoner, er det nødvendig å videreføre og forsterke de reformprosessene som har foregått de siste 15 årene. Mer omfattende reformer enn det som til nå har vært gjennom­ført er nødvendig. De nordiske land samarbeidet om to tidligere FN-reformpakker i 1991 og 1996. Disse fikk relativt stort gjennomslag på flere punkter, bl.a. for å styrke samarbeids­­funksjoner i FN sentralt, effektivisering av styrearbeidet i FNs fond og programmer, og innføringen av et felles rammeverk for FNs arbeid på landnivå. Likevel gjenstår flere store områder der forslagene ikke har fått oppslutning, som en mer egnet styrings­struktur, en klarere rolle for FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC), bedre evne for FN-systemet til å bistå på landnivå, og en ny finansierings­modell som kan sikre mer stabile og forutsig­bare ressurser til FNs utviklingsarbeid basert på en rimelig byrdefordeling.

Regjeringen arbeider nå med tre hovedområder for reform av FNs utviklingssystem, i nært samarbeid med likesinnede giverland i Utstein-nettverket. For det første for å skape et bedre, mer helhetlig og integrert FN på landnivå, for det andre å gi bedre styring og politikk­utvikling på sentralt nivå, og for det tredje å sikre større, stabile og forutsigbare ressurser til FNs utviklings­arbeid.

Samordning av FN-systemet og bedre samspill mellom FN-systemet og andre givere, særlig på landnivå, er en av de største utfordringene FN står overfor. En hovedsvakhet er at FNs stedlige koordinator som har ansvaret for å tilrettelegge for samordning i hvert enkelt land verken har hatt ressurser eller formell myndighet til å utføre denne oppgaven optimalt. FNs « landteam » som består av alle FN-organisasjonene på stedet, kan bidra konstruktivt til samarbeid innen FN-systemet. Det er imidlertid spesielt nødvendig å utvikle et langt bedre samarbeid og en samkjøring av Verdensbankens og FNs utviklingsprogrammer på landnivå, sammen med bilaterale givere, slik at en sikrer en harmonisering av all giverinnsats.

Når det gjelder den andre hovedutfordringen, er det behov for å forenkle strukturen i styringen av FNs fond og programmer. Tusenårs­målene har gjort det nødvendig å se utviklingsspørsmål på en mer integrert og helhetlig måte. Samtidig må utviklings­spørsmål ses i sammenheng med humanitære spørsmål og konflikt­løsning. Selv om styrene i FNs fond og programmer nå fungerer bedre enkeltvis, mangler det mye på den samlede koordinering. Norge vil videre arbeide for at det etableres integrerte team på det regionale nivået mellom de viktigste av FNs utviklingsorganisasjoner for å sikre god service overfor utviklingslandene.

Den tredje hovedutfordringen er at FNs utvik­lingsarbeid er klart underfinansiert i forhold til oppgavene. Under 10 prosent av den globale utvik­lingsbistanden kanaliseres gjennom FN-systemets utviklingsarbeid. FN har dermed ikke blitt tilført ressurser til å utnytte sine fortrinn fullt ut. Dessuten krever medlemslandene FN-innsats på en rekke nye områder, uten at det bevilges tilstrekkelige budsjettmidler. Manglende forutsigbar finansiering av FN gjort det vanskeligere å planlegge aktivitets­nivået over flere år. Videre er det kun et fåtall land som tar ansvaret for å bære byrdene for FNs frivillige finansierte virksomhet på utviklingsområdet. Dette fører en sterk avhengighet av få store giverland. De seks Utstein-landene alene, Canada, Nederland, Norge, Storbritannia, Sverige og Tyskland, bidrar med om lag halvparten av FNs frivillige utviklingsmidler.

Norge har derfor tatt internasjonalt initiativ for å sikre UNDP en milliard US dollar i årlige kjerneressurser, som et første konkret skritt mot en bedring av FNs utviklingsressurser. Dette er basert på at organisasjonen har gjennomgått betydelige reformer de siste årene. På lengre sikt er det viktig å sikre et bedre samsvar mellom de prioriteringer medlemslandene pålegger FN-systemets bistandsvirksomhet og de ressurser de samme medlemsland stiller til rådighet. Norge er derfor interessert i å arbeide for et felles giverforum med FNs fond og programmer som kan bidra til å sikre mer stabile og forutsigbare bidrag.

De multilaterale finansinstitusjonene

Som de viktigste finansieringskilder for de fattigste landene er de multilaterale finansinstitusjonene helt sentrale aktører i det internasjonale utviklingssamarbeidet. Begrepet multilaterale finansinstitusjoner omfatter IMF, Verdensbanken, en rekke regionale utviklingsbanker samt Det internasjonale fond for jordbruksutvikling (IFAD). Norge er medlem av tre regionale utvik­lingsbanker; Den afrikanske utviklingsbank (AfDB), Den asiatiske utviklingsbank (ADB) og Den interamerikanske utviklingsbank (IDB). De asiatiske og interamerikanske regionbankene er større finansieringskilder for utviklingstiltak i sine respektive regioner, enn Verdensbanken. Både Verdensbanken og IMF har formell status som særorganisasjoner i FN, noe de regionale utviklingsbankene ikke har. Norge har arbeidet aktivt for at de regionale utviklingsbankene skal få et nærmere samarbeid med hverandre og med FN-systemet. Dette er i ferd med å skje som et av de viktige og positive resultatene av FN-konferansen om finansiering av utvikling i Monterrey i 2002. Her samarbeidet alle de multilaterale finans­institusjonene og FN for første gang om en internasjonal konferanse om finansiering for utvikling.

Utviklingsbankenes hovedmålsetting er fattigdomsreduksjon. De har de senere år utviklet seg til å bli stadig viktigere arenaer for drøfting av utviklingspolitiske problemstillinger. Institusjonene er også viktige kunnskapsinstitusjoner, og fremstår i stadig større grad som premissleverandører i utviklingsdebatten. Verdensbankens og IMFs felles Utviklingskomité spiller en stadig mer sentral rolle som internasjonal utviklingspolitisk forhandlingsforum og normsetter. Komitéen som møtes på ministerplan to ganger i året, behandler overordnede utviklingspolitiske spørsmål av betydning for både Verdensbankens og IMFs virksomhet. Gjeldsletteplanen for de fattigste og mest gjeldstyngede landene – den såkalte HIPC-ordningen, samt lanseringen av kravet om nasjonale fattigdomsrettede utviklingsstrategier som grunnlag for gjeldslette og bistand, er eksempler på initiativ fra Utviklingskomitéen.

Utviklingsbankene er stort sett bygget opp over samme lest. Medlemslandene bidrar med grunnkapital etter bestemte kriterier. Bare en liten del av kapitalen betales inn til banken. Det aller meste er i form av garantier. Dette gir en kredittverdighet som gjør at institusjonene kan låne penger på det internasjonale finansmarkedet på aller beste vilkår. Dette nyter utviklingsland med lav kredittverdighet godt av ved at utviklings­bankene gir dem lån på samme gunstige vilkår. Slike vilkår ville disse landene på egen hånd ikke oppnådd på det internasjonale kapitalmarked. Utviklingsbankene virker således som en hjelpende mellommann mellom utviklingslandene og det internasjonale kapitalmarked.

Dessuten har alle utviklings­bankene spesialfond for utviklingsfinansiering på særlig gunstige vilkår, reservert for de fattigste landene som ikke er i stand til å betjene lån på markedsvilkår. Det dreier seg om rentefrie lån med 40 års løpetid og lang avdragsfri periode (10 år). Størstedelen av denne finansieringen kommer i form av innbetalte bidrag fra giverlandene, basert på forhandlinger som innebærer en avtalt byrdefordeling mellom bidragsyterne. Den vesentligste delen av Norges bidrag til utviklingsbankene er innbetalinger til disse spesielle utviklings­fondene i samsvar med det forhandlingsresultatet Stortinget slutter seg til ved egen behandling. Forrige kapitalpåfylling i Det internasjonale utviklingsfondet IDA, ble foretatt i 2002, som omtalt i St.prp. nr. 33 (2002-2003), jf. Innst.S.nr. 83 (2002-2003).

Det internasjonale utviklingsfondet (IDA) er Verdensbankens rimelige låneordning for de fattigste medlemslandene. Den 13. kapitalpåfyllingen (IDA 13) ble fullført i 2002 med et totalt kapitalgrunnlag på USD 22,9 milliarder. For Norges del innebærer påfyllingen et totalt bidrag på 1,75 milliarder kr. fordelt over tre år, som utgjør 1,52 prosent av påfyllingen. Nytt i forhold til tidligere påfyllinger er at 18-21 prosent av midlene skal gis som ren gavebistand. Dette reiser spørsmålet om fremtidig dekning av « tap » for fremtidig bortfall av tilbakebetaling fra mottakere av bistand fra Fondet. Norge arbeider aktivt for at dette skal inngå i forhandlingene for 14 kapitalpåfylling som ble innledet i februar 2004.

Hver utviklingsbank ledes til daglig av et eksekutivstyre. Norge er representert i Verdens­banken gjennom en valggruppe med de nordiske og baltiske land som har en eksekutiv­direktør (styremedlem) sammen. De landene som har de største økonomier må stå for de største bidragene til grunnkapitalen og får den største stemmevekten i de styrende organer. I praksis kan imidlertid små land ha betydelig innflytelse på institusjonens beslutninger, dette som en følge av at det stemmes meget sjelden i styrene. Vedtak fattes som regel på grunnlag av fremforhandlet enighet. Norge arbeider aktivt for å styrke utviklingslandenes innflytelse i Verdens­bankens styre. (Jf. omtale i kap.3.) I samtlige av de regionale utviklings­bankene har utviklingslandene samlet flertall i styret. Også her er det forhandlinger og konsensusprinsippet som gjelder så langt det er mulig.

Verdensbanken er den klart største internasjonale utviklingsinstitusjonen og den eneste utvik­lingsbanken med et globalt mandat. Banken har 184 medlemsland, med Øst-Timor som det siste. Verdensbank­gruppen omfatter også Det internasjonale finansieringsinstitutt (IFC) og Det multilaterale garanti-institutt for investeringer (MIGA). Disse har separat kapitalgrunnlag og stab, og støtter på ulik måte medlems­landene med utvikling av privat sektor. IFC gir lån og bidrar med egenkapital til private bedrifter i utviklings­land og mellominntektsland. MIGA garanterer private investeringer mot ikke-kommersiell (politisk) risiko. De yter begge utstrakte analyse- og rådgivnings­tjenester overfor låntakerlandene.

Langsiktige investeringslån har tradisjonelt utgjort om lag tre fjerdedeler av Verdens­bankens långivning. Disse lånene har gått til finansiering av konkrete tiltak på områder som infrastruktur, utdanning, helse og miljø. Fra å være dominert av tiltak innen infrastruktur, er det de senere 10-12 år skjedd et skifte i bankens långivning mot større satsning på sosial sektor, helse og utdanning. Banken er i dag den største eksterne bidragsyter til finansiering av utdannings-, helse- og hiv/aids-programmer i utviklingsland. Bare om lag en fjerdedel av lånene har vært knyttet til økonomiske reformer som de tidligere strukturtilpasnings­lånene. Disse lånene blir nå erstattet med budsjettstøtte og andre lån for å støtte opp under nasjonale fattigdoms­strategier, som omtalt i kap. 4 og kap. 5.4, og i St.prp. nr. 33 (2002-2003), jf. Innst.S.nr. 119 (2002-2003).

Verdensbankens rolle som kunnskapsbank har vært økende, blant annet fordi den er i stand til å tiltrekke seg godt kvalifiserte folk fra ulike fagdisipliner. Bankens forskningsavdeling har de senere år presentert rapporter og studier som i betydelig grad har innvirket på den utviklings­politiske debatten. Verdensbanken har i de senere år også fått flere viktige oppgaver av mer utenrikspolitisk karakter. Bankens rolle som sekretariat for det norske formannskap i «Ad Hoc Liaison Committee» i Midtøsten-prosessen er et eksempel på dette. Et annet er bankens rolle i Bosnia etter Dayton-avtalen. Overgangen mellom voldelig konflikt og stabilitet i et land er for tiden fokusert i bankens forsknings- og analysearbeid, med støtte bl.a. fra Norge. Denne utviklingen har gjort at banken i dag ofte samarbeider tett med FN i tidlige faser av stabiliserings­tiltakene etter en konflikt, som f.eks. på Øst-Timor, i Afghanistan og Irak.

Regjeringen vil fortsatt legge vekt på å styrke utviklingsbankene som utviklings­institusjoner med fokus på fattigdomsreduksjon i praksis. Bankene bør videreutvikle støtten til nasjonale strategier for fattigdomsreduksjon, legge til rette for reelt nasjonalt eierskap, og må legge disse strategiene til grunn for bankenes samlede virksomhet i et land. Verdensbanken må foreta de nødvendige endringer i egne prosedyrer slik at de kan delta fullt ut i felles finansiering av sektorprogrammer gjennom myndighetene. Det gjenstår også en del på at Verdensbanken er tilstrekkelig åpen og villig til å delta i harmoniseringsarbeidet på landnivå i alle land. De regionale utviklingsbankene må intensivere sitt arbeid for å delta konstruktivt for harmonisering og koordinering på landnivå. Det er videre viktig med et dypere og bredere samarbeid mellom Verdensbanken og IMF, de regionale utviklingsbankene og FN-systemet med sikte på bidra til maksimal samlet fattigdomsreduserende effekt av det multilaterale systems arbeid på landnivå.

Regjeringen vil arbeide videre for at viktige tverrgående tema som miljø, likestilling, fredsbygging og godt styresett blir ivaretatt i utvik­lingsbankenes virksomhet, bygge opp under bankenes satsing på utdanning og helse, og støtte bankene i deres arbeid for næringsutvikling og bærekraftig byutvikling i fattige land.

Regjeringen går inn for å ytterligere styrke samspillet mellom utviklingsbankenes virksomhet og norsk bilateral bistand, og benytte erfaringsgrunnlag fra bilateralt arbeide for å få best mulig grunnlag for deltakelse i bankenes styrende organer. Nordisk samarbeid og alliansebygging for øvrig, spesielt Utstein-samarbeidet, blir aktivt benyttet for å påvirke såvel Verdensbanken som de regionale utviklings­bankene.

Effektivitet og resultater i det multilaterale systemet

Hovedansvaret for rapportering og gjennomganger av virksomheten ligger i de multilaterale organisasjonene selv, og Norge deltar sammen med de andre medlems­landene i de styrende organer som har ansvar for å gjøre organisasjonene mest mulig effektive i forhold til deres mandat. Da må egenrapporteringen suppleres med uavhengige evalueringer og vurderinger utført av medlemslandene. Norge har bl.a. innledet et systematisk samarbeid med andre giverland for å gjennomgå multilaterale organisasjoners aktiviteter og resultatoppnåelse på landnivå. De seks Utstein-landene sammen med Danmark og Sveits utgjør kjernen i et uformelt nettverk kalt MOPAN (Multilateral Organisations Performance Assessment Network).

Norge koordinerte den første multilaterale gjennomgangen i 2003, av seks multi­laterale organisasjoners innsats på helsesektoren i sju samarbeidsland. Studien omfattet WHO, UNICEF, Verdensbanken og Den afrikanske utviklingsbanken. Etter norsk initiativ vil en ny studie bli utført i 2004, der temaet er FN-systemet og utviklings­bankenes bidrag til harmonisering og koordinering rundt nasjonale fattigdoms­strategier. Resultatene av denne studien skal følges opp i de respektive organisasjoners styrende organer.

En tilsvarende studie ble foretatt av de nordiske landene i fellesskap i 2002/3 av hvordan Verdensbanken, IMF og de regionale utviklingsbankene støttet opp under arbeidet med fattigdomsstrategier på landnivå og tilpasset egne bistandsprogrammer til prioriteringer i disse.

Regjeringen vil i fremtiden enda tydeligere basere fordelingen av støtten til multi­laterale organisasjoner ut fra hvordan organisasjonene bidrar innenfor sine mandater til oppnåelsen av tusenårsmålene. Her vil en vurdering av de ulike organisasjoners effektivitet stå sentralt, men også i hvilken grad organisasjonene bidrar aktivt til giverharmonisering og effektivisering. Regjeringen vil vurdere å øke støtten til de multilaterale organisasjoner som mest aktivt arbeider for samordning og reform. Dette er bakgrunnen for at UNDP som også har ansvar for å samordne FN-systemet på landnivå, har mottatt en viss økning i norske ressurser. Dette kan også medføre at enkelte organisasjoner får redusert støtte fra Norge.

Kriteriene betyr ikke at organisasjoner som har et forbedringspotensiale ikke skal motta norsk støtte. Dersom organisasjonene fyller en viktig nisje, vil norsk støtte likevel vurderes. I slike tilfeller må støtten kanaliseres til de deler av organisasjonen som fungerer tilfredsstillende og på en måte som fremmer institusjonsreform. Eksempler på dette er Norges dialog med og støtte til organisasjoner i FN-systemet som har et klart forbedringspotensiale, som UNESCO og FAO.

For utviklingsbankene inngår Norge mer forpliktende avtaler om bidrag for treårs­perioder basert på forhandlinger med andre giverland om kapitalutvidelse og en fordelingsnøkkel. Norges bidrag også til utviklingsbankene blir vurdert ut fra de samme kriterier om deres effektivitet i forhold til mandatene og bidrag til giverharmonisering.

Kombinasjon av multilateral og bilateral bistand (tilleggsmidler og multi-bi bistand)

I tillegg til den generelle multilaterale bistand som benyttes til programmer og aktiviteter vedtatt av organisasjonenes styre, benytter giverland de multilaterale organisa­sjonene som kanaler for innsatser med noe grad av øremerking. Dette kan enten være spesifikke tiltak i konkrete utviklingsland (såkalt « multi-bi » bistand) eller tilleggsmidler til spesielt prioriterte temaer.

Denne bistandsformen benyttes i særlig grad for humanitær innsats og til freds- og demokrati­bygging i kriserammede land. Tilleggsmidler benyttes også til gjennom­føring av en rekke spesielle programmer innen menneskerettigheter og politisk styresett, såvel som innen miljø, hiv/aids, narkotikabekjempelse, barnearbeid m.v., der de multilaterale har spesielle forut­setninger for å kunne gjøre en effektiv innsats. Fordelene ved denne bistandsformen er at de multi­laterale organisasjonene ofte kan ha lettere tilgang på samarbeid med myndighetene i vanskelige situasjoner, foruten at de ofte besitter høy spesialkompetanse med bred inter­nasjonal erfaring og kan trekke på global rekruttering.

Innen rammen av det bilaterale samarbeidet på landnivå, benyttes de multi­laterale organisasjonene for å gjennomføre enkelte programmer og prosjekter. Slik multi-bi bistand kan bl.a. omfatte situasjoner der Norge finner at organisasjoner som UNICEF, ILO eller UNDP har gode programmer som effektivt bidrar til å gjennomføre bistands­målene overfor f.eks. foreldreløse barn, rettsløse landarbeidere, barnearbeid, eller organisering av demokratiske valg. I en del tilfeller opprettes såkalte flergiver­fond for spesielle formål, som for å samordne støtte til overgangs­programmer og demokratiske valg i Angola og Afghanistan, eller til gjenreising i krigsrammede områder i Sri Lanka. Flergiverfond letter kvalitetskontroll og oppfølgingen for giverne, samtidig som det er enklere for mottaker å forholde seg til bare en koordinator for givergruppen.

Regjeringen benytter tilleggsmidler for å støtte ytterligere opp under multilaterale organisa­sjoner på enkelte globale satsingsområder som er særlig prioritert innenfor norsk utviklings­samarbeid. For de største av FNs fond og programmer, som UNDP og UNICEF, er det behov for tilleggsmidler for å gjøre organisasjonene bedre i stand til å bidra innenfor sine kjerneoppgaver. Verdensbanken og de regionale utviklings­bankene får tilleggsmidler for å bygge opp faglig kompetanse og finansiere ekstra­aktiviteter. FNs særorganisasjoner er avhengig av frivillige tilleggsmidler for å bistå utviklings­landene innenfor sine mandater.

En alt for stor øremerking av multilaterale midler er uheldig og ofte lite effektivt for den enkelte organisasjon. Regjeringen har derfor i økende grad gått over til å kanalisere tilleggsbidrag til de multilaterale organisasjonene gjennom en felles pott med andre giverland. Dette gjelder f. eks. UNDP, UNICEF og WHO. Øremerkede tilleggs­midler vil fortsatt gis i første rekke til organisasjoner som foreløpig ikke har utviklet instrumenter for å håndtere rene multilaterale tilleggsbidrag, eller hvor hensynet til påvirkning av institusjonenes politikk skulle tilsi det. Innen FN-systemet dreier dette seg først og fremst om ILO, FNs miljøprogram (UNEP), FNs konferanse for handel og utvikling (UNCTAD) og Det internasjonale handelssenter (ITC).

De nye globale fondene for helseformål

De siste årene har nye aktører vist interesse for å bidra til det internasjonale utviklings­arbeidet. Særlig på helseområdet har det vokst frem nye partnerskap der multilaterale organisasjoner og bilaterale givere samarbeider med institusjoner i privat sektor. Gjennom disse mekanismene mobiliseres nye finansielle ressurser til prioriterte innsatsområder. Regjeringen ser de globale helsefondene som et nyttig supplement til multilaterale og bilaterale aktørers innsats, og ser det som positivt at fondene har ført til økte ressurser og oppmerksomhet i forhold til sentrale helse­utfordringer. Det er svært positivt at privat sektor på denne måten tar samfunns­ansvar.

Av de nye fondene og finansieringsmekanismene, er GAVI og GFATM særlig viktige kanaler for norsk bistand:

Den globale vaksinealliansen (GAVI) ble etablert i 1999 som et samarbeid mellom offentlige og private aktører. Hensikten med GAVI er å bidra til at barn i fattige land får et fullverdig vaksinetilbud. GAVI har ført til økt innsats for vaksinedekning og har mobilisert nye ressurser til dette området. Melinda and Bill Gates Foundation er største giver. Norge har vært nest største bilaterale giver. Fra norsk side har en bidratt til at GAVI arbeider gjennom de nasjonale helsesystemene og til et godt samarbeid med UNICEF og WHO, der FN-organisa­sjonene går tungt inn i samarbeidet innenfor sine mandater.

Det globale fond for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria (GFATM): Metoder for forebygging og behandling av hiv/aids, tuberkulose og malaria har vært tilgjengelige lenge. Det er hovedsakelig manglende ressurser som har vært hinderet for å redde millioner av liv årlig i utvik­lingslandene. For å skaffe nødvendige tilleggsressurser, særlig i forhold til hiv/aids, ble GFATM i 2002 opprettet på initiativ av FN, med støtte fra G8-landene og afrikanske statsledere. Fondet har gjennom tre søknadsrunder bevilget USD 2,1 milliarder til 121 land. Omlag 60 prosent av dette har gått til tiltak rettet mot hiv/aids.

Det er en utfordring å sikre at alle de nye ordningene ikke bidrar til å fragmentere arbeidet på landnivå. Fondene utfordrer prinsippet om at det er mottakerlandenes egne prioriteringer som skal være førende for bistanden. Det økte antall aktører setter også problemene med giverkoordinering og myndighetenes styring av bistanden på spissen. Det samme er tilfelle for rapporterings­funksjonene. Både for givere og mottakere er det en utfordring å harmonisere langtids­planlegging og de senere års bevegelse fra prosjektstøtte til sektorstøtte, med støtten fra de nye helseaktørene. Dette søkes ivaretatt gjennom styrings­mekanismene for de nye ordningene, samt god koordinering med multilaterale institusjoner og bilaterale givere. Det er ingen enkle løsninger på disse utfordringene, som må møtes både globalt og lokalt.

På globalt plan arbeider regjeringen for å øke utviklingslandenes innflytelse på fondenes prioriteringer og tildelingskriterier blant annet ved å sikre en rimelig styrerepresentasjon for mottakerlandene. Regjeringen prioriterer også norsk deltakelse i styresammenheng i fondene for å sikre at de opererer i samsvar med utviklings­politiske mål.

Regjeringen arbeider også, både via Verdens helseorganisasjon WHO og gjennom bilateral bistand, for å styrke helsesektoren i utviklingslandene slik at landene blir bedre i stand til å absorbere den økte finansielle støtten til de oppgaver fondene prioriterer uten at dette går utover andre viktige helsetiltak. Utdanning av helse­personell og støtte til en sterk, offentlig sosial sektor er viktig. Det gjelder også å bedre myndighetenes kapasitet til å styre bistanden fra fondene i tråd med egne prioriteringer.

De frivillige organisasjonene

Kilde: Scanpix

De frivillige organisasjonene – som omtales nærmere i kap. 8 – kanaliserer nå en meget stor del av den bilaterale bistanden. I 2002 ble over 22 prosent av all bistand kanalisert gjennom disse organisa­sjonene, og hele 34 prosent av den bilaterale bistanden. Storparten av dette – over 80 prosent – ble kanalisert gjennom norske organisasjoner, mens resten gikk til lokale og nasjonale organisasjoner i mottakerlandet, internasjonale organisasjoner, uavhengige stiftelser og forsk­ningsorganisasjoner. En betydelig andel av denne bistanden går til humanitær innsats og nødhjelp, og til gjenreising, freds­bygging, demokratisering og styrking av menneske­rettigheter. Men også den mer langsiktige bistanden kanaliseres i økende grad gjennom frivillige organisasjoner. F.eks. fordelte NORAD i 2002 vel 37 prosent av NORADs totale bistand (eksklusive administrasjon) gjennom frivillige organisasjoner. Også NORAD yter over 80 prosent av disse midlene til norske organisasjoner, mens vel 10 prosent går til ­nasjonale og lokale organisasjoner i utviklings­land.

Storparten av den langsiktige bistanden som kanaliseres gjennom de frivillige organisa­sjonene, gis som støtte til organisasjonenes egne tiltak og programmer for utvikling av det sivile samfunn og fattigdoms­reduksjon. Men organisasjonene gjennomfører også prioriterte oppgaver innenfor de bilaterale avtalene med samarbeids­landene, eller som supplement til disse. Spesielt i land der samarbeidet med myndighetene er vanskelig, og der disse ikke tar ansvar for en troverdig strategi for fattigdomsreduksjon, kan de frivillige organisasjonene være en mer effektiv kanal for å nå frem med effektive utviklingstiltak for fattige målgrupper, og bidra til at slike målgrupper får styrket sin organisering og synlighet til å påvirke myndighetene i landet. Støtten til uavhengige organisasjoner, media og politiske partier i utviklingsland har også til formål å støtte opp under det sivile samfunns rolle som konstruktive kritikere i en utvik­lingsprosess.

Frivillige organisasjoner som bidrar med tjenesteleveranser i utviklingslandene må også se sin innsats som en integrert del av det samlede arbeidet med fattigdoms­reduksjon i vertslandet og bidra til harmonisering og tilpasning av utviklings­innsatsen slik at denne gir mer effektive resultater for målgruppene. Det er imidlertid en utfordring dersom støtten gjennom frivillige organisasjoner øker i samarbeidsland med rimelig god politikk, med tilsvarende svekkelse av offentlige myndigheters muligheter til å foreta overordnet styring av totale ressurser i tråd med nasjonale prioriteringer og nasjonal politikk.

Støtte gjennom næringslivet

Direkte støtte til bedrifter og organisasjoner i næringslivet utgjør en liten del av den totale bistanden, mens den totale innsatsen for næringsutvikling foregår også gjennom andre kanaler og virkemidler, som omtalt nærmere i kap. 7. Formålet med den direkte støtten er bl.a. å stimulere til nyinvestering og etablering av ny virksomhet som gir arbeidsplasser og bedre inntektsgrunnlag for en langsiktig økonomisk utvikling som er helt avgjørende for en varig fattigdomsreduksjon. Regjeringen legger stor vekt på betydningen av næringsutvikling i sør, og ser den direkte støtten gjennom næringslivet, herunder NORFUND, som en viktig del av denne innsatsen.

Premisser for bruk av de ulike kanalene

Regjeringen vil legge vekt på en fortsatt omfattende og fleksibel bruk av de ulike kanaler for utviklingsbistanden. Både stat-til-stat bistanden, de multilaterale organisasjonene, de frivillige organisasjonene og privat sektor (næringslivet) har viktige funksjoner og kvaliteter som ikke dekkes av de andre kanalene.

Ved fordeling av bistandsressurser mellom kanaler vil det legges mest vekt på hvordan disse bidrar til å oppfylle tusenårsmålene og andre viktige utviklingsmål og rettigheter, innenfor de respektive mandater og virksomhetsområder. Det legges økende vekt på kvalitet og resultat­oppnåelse, at virksomheten støtter opp under nasjonale fattigdoms­strategier, og bidrar til å styrke nasjonale eller lokale institusjoner og organisasjoner. Samtidig vil det bli lagt økende vekt på betydningen av godt styresett og en effektiv offentlige forvaltning i samarbeids­landene, og fordelingen av bistandsressurser vil også reflektere hvordan de ulike kanalene bidrar til dette.

5.6 Fordeling av bistanden på land.

Valg av hovedsamarbeidsland og samarbeidsland

Den bilaterale utviklingsbistanden er for tiden fokusert på sju hoved­samarbeids­land og et begrenset antall andre samarbeidsland. Antallet hovedsamarbeidsland og samarbeidsland ble redusert etter en gjennomgang av disse i 2001, da Stortinget besluttet at Norge skulle konsentrere bistand­ssamarbeidet om Bangladesh, Malawi, Mosambik, Nepal, Tanzania, Uganda og Zambia som hovedsamarbeidsland, samt 17 andre samarbeidsland. Fra 2004 er det enighet om at to av disse ikke lenger skal være samarbeidsland for bistanden (India og Zimbabwe), mens tre andre land (Afghanistan, Kenya og Madagaskar) er tatt inn i denne gruppen. (Se boks 5.11.)

Fattigdomsorientering er et viktig kriterium for landvalg. De landene Norge har valgt ut som hovedsamarbeidsland, er blant de minst utviklede i verden, MUL, de har vist vilje til fattigdomsrettet politikk og har hatt en relativt stabil politisk situasjon. I hoved­samarbeids­landene vil Norge etterstrebe et bredt samarbeid med utgangspunkt i landenes egne prioriteringer og evt strategier for fattigdomsreduksjon. Det er et uttrykt mål at Norge tilstreber et forutsigbart og robust bistandssamarbeid med disse landene, der bistandstiltakene vil ha et langsiktig siktemål. Norge kombinerer bistands­tiltakene med en politisk dialog i samarbeid med andre givere, og legger stor vekt på deltakelse i den brede bistandsdialogen om utviklingspolitiske spørsmål. Selv om utviklingen i disse landene også kan preges av vansker og tilbakeslag, tar Norge sikte på å tilpasse innholdet i samarbeidet til den aktuelle situasjonen, mens det langsiktige perspektivet opprettholdes. Dersom utviklingen forverres kontinuerlig uten tegn til at myndighetene gjør anstrengelser for å bedre situasjonen, vil imidlertid regjeringen kunne revurdere vedkommende lands status som hovedsamarbeidsland.

Regjeringen har videre, med Stortingets samtykke, valgt ut et begrenset antall samarbeidsland der Norge også har et betydelig bistandssamarbeid. Flere av disse spiller en viktig rolle for å sikre regional stabilitet og utvikling. I disse landene vil det være andre givere som tar hovedrollene i bistandsdialogen, mens norsk innsats begrenses til mer strategiske bidrag knyttet til prioriterte satsingsområder for norsk utviklings- og utenriks­politikk. I samarbeids­landene legges et bredere sett av kriterier til grunn for samarbeidet, som også omfatter støtte til fredsbygging og samarbeid om globale og regionale prosesser. Men også i samarbeids­landene står målene om fattigdomsbekjempelse sentralt, og samarbeidet har et langsiktig perspektiv. Sam­arbeidet vil vanligvis være konsentrert innen et utvalg av prioriterte temaer, basert på situasjonen i det enkelte land, landenes egne prioriteringer, norsk kompetanse, egnede kanaler og andre aktørers bidrag. Regionbevilgningene for henholdsvis Mellom-Amerika, Afrika, Midtøsten og Asia, er øremerket for samarbeidslandene og som tilleggs­bevilgninger til hovedsamarbeidslandene.

Inndelingen i et begrenset antall hovedsamarbeidsland og andre samarbeidsland har vist seg nyttig i den strategiske fokus og prioriteringer i bistandssamarbeidet. Erfaringene tilsier imidlertid at samarbeidet både med hovedsamarbeidsland og andre samarbeidsland må utvikles fleksibelt og tilpasses utviklingen i det enkelte land, samtidig som det langsiktige perspektivet opprettholdes. F.eks. har utviklingen spesielt i Bangladesh som er et hoved­samarbeids­land, utviklet seg i negativ retning de senere år og det har vært vanskelig å etablere en konstruktiv politisk dialog med myndig­hetene. Landrammen til Bangladesh er av denne grunn også betydelig redusert de senere år. Sikkerhetssituasjonen og de politiske forholdene i Nepal har også vært spesielt vanskelige de senere årene, men det er stadig håp om at forhandlingene om en varig politisk løsning kan komme i gang igjen. Likeledes har de politiske forholdene både i Malawi, Uganda og Zambia tidvis vært labile, noe som har nødvendiggjort en omfattende politisk dialog som komplementerer bistandssamarbeidet. Når de generelle betingelsene for utvikling bedres, slik som i Mosambik på 1990-tallet, i Tanzania i de senere år, og slik det synes å gå i Zambia og Malawi for tiden, gir dette grunnlag for utvidet samarbeid og økte bistandsbevilgninger.

Samtidig har samarbeidet særlig med noen av samarbeidslandene utviklet seg slik at Norge er bredt engasjert i politisk dialog og omfattende bistandssamarbeid, på samme måte som i hovedsamarbeidslandene. Dette gjelder f.eks. land som Nicaragua, Etiopia, Sri Lanka, Vietnam og Øst-Timor, og til en viss grad Sør-Afrika. I flere av samarbeids­landene som i Angola, Øst-Timor og Det palestinske området er Norge relativt sett en mer betydningsfull bistandsgiver enn i enkelte av hoved­samarbeids­landene. Volumet på Norges bilaterale bistand til enkelte samarbeidsland er også større enn til hoved­samarbeidslandene. Regjeringen foretar en jevnlig vurdering av hvorvidt nivået på bistand i det enkelte samarbeidsland er tilpasset situasjonen i landet og norske politiske mål.

Bevilgningene til globale ordninger og multilateral bistand blir fordelt på grunnlag av andre kriterier og viser derfor en lang større spredning enn bevilgningene til hovedsamarbeidsland og regionbevilgningene. Særlig gjelder dette bevilgninger til humanitær bistand, demokratisering og freds­bygging, samt til de frivillige organisasjonene og næringsutvikling. Formålet med disse bevilgningene er nettopp at de skal benyttes der det er størst behov f.eks. for nødhjelp eller fredsbygging, eller der de frivillige organisasjonene har etablert gode samarbeids­relasjoner med det sivile samfunn. Også den multilaterale bistanden, herunder multi-bi programmene har andre siktemål og kan benyttes i land og regioner der de multi­laterale har relevante programmer.

Hovedsamarbeidslandene mottok dermed i 2002 samlet bare 18 prosent av den samlede bilaterale bistanden. De 17 andre samarbeidslandene mottok samme året samlet rundt 23 prosent av den bilaterale bistanden. Den største andelen, nær 60 prosent av totalen gikk således til andre land enn de som er i kategoriene hoved­samarbeidsland og andre samarbeidsland. Dette skyldes i hovedsak at den omfattende bistanden til nødhjelp, humanitær innsats, fredsbygging og demokratisering, overgangsbistand samt flyktninger i Norge, og som samlet utgjør over 55 prosent av den bilaterale bistanden, blir fordelt etter andre kriterier. Over 80 prosent av denne går til andre land enn samarbeidslandene.

Av den langsiktige bilaterale bistanden (utenom nødhjelp og fredsbygging, mm ) gikk 31 prosent til hovedsamarbeidslandene og 29 prosent til andre samarbeidsland i 2002, mens rundt 40 prosent gikk til andre land. Dette omfatter bl.a. den omfattende støtten gjennom frivillige organisasjoner som også har stor spredning på land der disse organisasjonene har samarbeids­partnere. Dersom bistanden i større grad skal fokuseres til hovedsamarbeids- og samarbeids­landene, kan det derfor være aktuelt å øke de aktuelle budsjettpostene til hoved­samarbeids­landene og regionalbevilgningen, og samtidig styre bruken av andre budsjettposter tydeligere inn mot disse landene. Regjeringen vil foreta en gjennomgang med dette for øyet.

Regjeringen finner det hensiktsmessig å opprettholde de to kategoriene hoved­samarbeidsland og andre samarbeidsland. Dette markerer det mer langsiktige og omfattende bistandssamarbeidet og politiske dialogen Norge har med hoved­samarbeids­landene. Regjeringen vil imidlertid kontinuerlig vurdere omfang og karakter i samarbeidet, og komme tilbake til Stortinget med forslag til endringer når dette måtte være påkrevet.

Regjeringen er videre opptatt av å styrke fattigdomsrettingen av bistanden, ved at en vesentlig andel av norsk bistand går til de fattigste landene, og med spesiell fokus på Afrika sør for Sahara. Målet om at minst 40 prosent av den bilaterale bistanden til de minst utviklede, MUL-landene ble nådd i 2002, men dette er stadig avhengig av at en rekke ulike budsjettposter brukes til å realisere dette.

For å oppnå en fordeling av bistandsinnsatsen som særlig kommer de land til gode som henger etter i arbeidet med å oppnå tusenårsmålene, har Storbritannia og Nederland nylig besluttet å fokusere sin bistandsinnsats ytterligere. Nederland har nylig i behandlingen av regjeringens melding til parlamentet besluttet å innføre et måltall der minst 50 prosent av den bilaterale bistanden, inklusive humanitær bistand, skal gå til Afrika. Denne andelen har for norsk bistands vedkommende sunket med 20 prosentpoeng, til 42 prosent, siden begynnelsen av 1990-tallet. Storbritannia har etablert et måltall der 90 prosent av all bilateral bistand, eksklusiv nødhjelp, humanitær bistand og uspesifiserte tiltak, skal gå til lavinntektsland. Selv om det kan være noe ulike beregningsmetoder, vil et sammenlignbart tall for norsk bistand til Afrika i dag utgjøre ca. 60-65 prosent.

Selv om målet om at minst 40 prosent av norsk bistand skal gå til de minst utviklede landene er oppfylt, er det stadig bare ca 50 prosent av totalen som klart kommer lavinntektsland, dvs. land med brutto nasjonalinntekt per innbygger under USD 745 til gode. Resten går til land som ikke er så fattige eller til formål som det i dag er vanskelig å henføre til spesielle land eller kategorier land. Regjeringen ønsker en større grad av konsentrasjon av den samlede bilaterale norske innsatsen om de land som henger etter i arbeidet med å oppnå tusenårsmålene og som ikke vil ha mulighet til å nå dem uten betydelig støtte. Dette kan bidra til å løfte flere ut av ekstrem fattigdom. Det er derfor et behov for et mer konkret mål for større konsentrasjon av den bilaterale innsatsen, eksklusiv humanitær bistand og nødhjelp, slik en har gjort på britisk side. Spørsmålet vil bli utredet og en vil komme med et konkret forslag i forbindelse med statsbudsjettet for 2005. Et slikt måltall vil måtte realiseres gradvis, fra og med 2005-budsjettet. Dette vil ikke innebære noen svekkelse av krav til godt styresett og vilje til reform.

Kilde: OECD/DAC)

Effektivitet og landvalg

Nyere internasjonale forskningsresultater og Norges egne erfaringer viser at bistanden har størst effekt i de land der den økonomiske politikken, styresettet og andre betingelser bidrar til god utvikling og fattigdomsreduksjon. I tråd med dette har flere multi­laterale finans­institusjoner og enkelte store bilaterale givere tatt nye initiativ for å øke bistanden til land der disse betingelsene er til stede, og redusere den til andre land der de generelle betingelsene er mindre gunstige.

Det har skapt spesielt stor interesse at Verdensbanken har utviklet et sett med indikatorer for vurdering av politikk og institusjoner (Country Policy and Institutional Assessments, CPIA) – for fattige land som mottar lån og gavemidler fra IDA. Et sett av 20 indikatorer brukes til å vurdere landenes makroøkonomiske politikk, handels- og markedspolitikk, sosiale fordelings­politikk, og offentlig forvaltning og korrupsjon. Det pågår en løpende diskusjon om de indikatorer og kvalitative vurderinger banken benytter seg av, og hvordan det enkelte land måles og vurderes mot disse indikatorene. Verdensbanken bruker ikke CPIA-scoringen direkte til fordeling av IDA-ressursene, men balanserer den med bankens egne vurderinger av hvordan pågående bank­finansierte prosjekter og programmer gjør fremskritt og gir resultater. På grunnlag av en samlet vurdering blir ressursene fordelt på låntakerne. Verdensbanken har de senere år, bl.a. etter aktiv norsk innsats, fokusert sterkere på land som kommer ut av voldelig konflikt eller andre kriser, og som viser tilstrekkelig vilje til å legge om sin politikk.

Liknende systemer for fordeling av bistandsressurser er også under utvikling i de regionale utviklingsbankene og andre finansinstitusjoner som Det internasjonale jordbruksfondet (IFAD). For UNDP er det først og fremst landenes evne til å formulere og gjennomføre gode tiltak som legges til grunn for den økte fleksibiliteten i fordelingen av ressursene på land. Effektivitets­kriteriet kombineres med en klar fattigdomsorientering, for å unngå en uønsket vridning av ressursene vekk fra de minst utviklede land og lavinntektslandene.

USAs nye Konto for tusenårsutfordringene ( « Millennium Challenge Account » , MCA) som innebærer at USAs bistand øker med rundt 50 prosent, eller med USD 5 milliarder på årsbasis, skal også fordeles etter slike kriterier på « god politikk » i mottakerlandene. USAIDs alminnelige bistands­program skal imidlertid fortsatt fordeles etter gjeldende retningslinjer inntil videre.

Også Storbritannia og Nederland har vurdert bruken av slike faste og « objektive » kriterier for fordelingen av sin bilaterale bistand. I Nederland er dette gjort gjeldende for en mindre del av bistanden, tilsvarende Norges regionalbevilgninger. I Storbritannia foretas internt en konkret vurdering land for land av hvorfor bevilgningene til de enkelte land likevel avviker fra denne teoretiske fordeling.

For den norske bistanden foretok Verdensbankens forskningsavdeling i 2000 en tilsvarende analyse av landfordelingen, etter de samme kriterier som Verdensbanken selv benytter. Studien viste at etter denne typen kriterier var landfordelingen av den norske bistanden mer effektiv for å stimulere til vekst og fattigdomsreduksjon enn gjennomsnittet for all bistand, og like effektiv som fordelingen av Verdensbankens IDA-ressurser.

Det er imidlertid betydelig usikkerhet knyttet til slike analyser, som ikke gjenspeiler innholdet i utviklingssamarbeidet eller hvordan samarbeidet og de enkelte bistands­tiltakene fungerer i det enkelte land. De reflekterer heller ikke hvordan bistand kan benyttes strategisk i enkelte « vanskelige » land der et land som Norge kan ha en positiv innflytelse gjennom den politiske bistandsdialogen, eller fokusere på freds­bygging, menneskerettigheter eller annen styresett-forbedring.

Det er svært vanskelig å finne klare og udiskutable indikatorer på god utviklings­politikk, selv om det er bred enighet om hovedlinjene i denne. Likevel er slike analyser av stor interesse, fordi de kan gi en klarere grunnlag for debatt om hvilke betingelser som må være tilfredsstilt i mottakerlandene for at omfattende bistand skal utnyttes effektivt. Regjeringen støtter derfor opp under det arbeidet som gjøres i Verdensbanken og andre finansinstitusjoner for å justere bistandsvolumet til mottakerlandene etter kvaliteten på landenes utviklings- og fattigdoms­rettede politikk, og deres kapasitet og vilje til å gjennomføre denne.

For den norske bistanden foretar Regjeringen regelmessige vurderinger av utviklingen i hvert av samarbeids­landene om forholdene er til stede for en effektiv utnyttelse av bistanden. Vurderingene omfatter både menneskerettigheter, demokratisering, korrupsjon og kvaliteten på offentlig forvaltning, såvel som hvordan landene bidrar til å gjennomføre sine strategier for fattig­doms­reduksjon og oppnå tusenårsmålene. I de konfliktrammede landene vurderes hvordan myndighetene håndterer konflikten og bidrar til fredsbygging. Regjeringen vil arbeide med å systematisere slike vurderinger ytterligere på en sammenlignbar basis, og sammenholde dem med analysene i de multilaterale organisasjonene. Regjeringen vil legge vekt på slike analyser, men også egne erfaringer med fremdriften i bistandssamarbeidet i det enkelte land, som grunnlag for landfordelingen av den bilaterale stat-til-stat bistanden.

Regjeringen vil:

• opprettholde ordningen med hovedsamarbeidsland og samarbeidsland,

• styrke budsjettpostene som er øremerket til hovedsamarbeidsland og samarbeidsland (regionbevilgningene),

• bidra å vri innsatsen fra frivillige organisasjoner og næringslivet inn mot samarbeidslandene og andre minst utviklede land (MUL),

• støtte arbeidet i multilaterale organisasjoner for å utarbeide bedre kriterier for fordeling av bistandsvolumet etter kvaliteten på landenes utviklings- og fattigdomsrettede politikk

• fortsatt gjennomføre regelmessige vurderinger av landfordelingen av stat-til-stat bistanden basert på systematiske gjennomganger av betingelsene for en effektiv utnyttelse av norsk bistand i disse landene.

• utrede et mer konkret mål for større konsentrasjon av den bilaterale innsatsen (eksklusiv humanitær bistand og nødhjelp) og komme tilbake med et konkret forslag i forbindelse med statsbudsjettet for 2005.

5.7 Viktige innsatsområder i norsk utviklingssamarbeid

Fattig­dommen i de ulike land og regioner skyldes mange faktorer som varierer fra et område til annet, og innsatsen for å bekjempe fattigdommen må føres på mange fronter og sektorer. Norge kan ikke bidra like sterkt på alle fronter og alle områder. Innsatsen må fokuseres for å være effektiv.

Som nevnt i avsnitt 5.2, legger regjeringen spesielt vekt på betydningen av godt styresett, næringsutvikling og handel, styrking av det sivile samfunn, samt freds­bygging i konfliktrammede områder. Disse er omtalt videre i kap. 6 til 9. I tillegg anses enkelte sektorer og målgrupper som er helt vesentlige for å styrke kampen mot fattig­dommen i mange fattige land der Norge har forutsetninger for å kunne yte et effektivt bidrag. Dette gjelder utdanning, helse og kampen mot hiv/aids, bærekraftig utvikling og oppfølging av WEHAB-initiativene, og styrking av rettighetene for utsatte grupper som mennesker med funksjons­hemninger, urfolk og barn. Regjeringen tar bl.a. sikte på å utarbeide en revidert strategi for Norges innsats for barn i utviklings­land i løpet av 2004. Arbeidet for å fremme likestilling mellom kjønnene og bedre kvinners stilling er et mål som gjennom­syrer hele utviklingspolitikken. Utenriks­departementets strategi for kvinne- og likestillingsrettet utviklingssamarbeid (1997-2005) skal oppdateres i løpet av 2005. 3 Regjeringen har videre nylig lagt frem en egen plan for det internasjonale arbeid mot kjønnslemlestelse av jenter. 4

Norge vil arbeide for å fremme disse innsatsområdene i relevante fora både inter­nasjonalt og på landnivå, og bruke bistanden og andre virkemidler for å støtte opp under disse prioriteringene. Dette innebærer ikke at bistanden i alle samarbeidsland eller samtlige kanaler skal omfatte alle satsingsområder. Det er situasjonen på landnivå som avgjør hva Norge skal bidra med, i forhold til behov, andre giveres innsats, og de spesielle forutsetninger Norge har for å bistå. Det er heller ikke slik at innsatsen på alle områdene kan måles ved bruk av bistands­ressurser alene. På noen områder prioriteres det internasjonale arbeidet og bruken av multilaterale kanaler. For andre områder er det mest effektive å fremme spørsmålene gjennom utviklings­dialogen på landnivå å påvirke samarbeidslandenes egne myndigheter til å oppfylle sine internasjonale forpliktelser, og for andre områder igjen vil samarbeid med norske fagbaser eller det sivile samfunn være det mest aktuelle.

Det internasjonale samarbeidet står helt sentralt. Der Norge lykkes, sammen med andre like­sinnede, å skape tydeligere internasjonal forståelse, etablere nye konvensjoner, inter­nasjonale handlingsplaner og eventuelt ny rettsorden som sikrer rettigheter og gir inter­nasjonal retning på arbeidet, har vi nådd langt. Når de store finans­institusjonene og de relevante FN-organisasjonene følger opp denne dagsorden og flytter flere ressurser til de samme prioriterte sektorer og målgrupper, vil også effektene bli langt større enn bare ved bruk av det norske bistandsbudsjettet.

På landnivå kombineres bruken av bistands­ressurser med den utviklingspolitiske dialogen i nært samarbeid med andre givere og innen rammen av de nasjonale strategier for utvikling og fattigdomsreduksjon.

Her gis en kort fremstilling av de sektorer og målgrupper som regjeringen vil legge spesiell vekt på, i tillegg til styrking av rettighetene til kvinner og til barn som en tverrgående prioritering, og de områdene som omtales i egne kapitler (godt styresett, nærings­utvikling, det sivile samfunn, og freds­bygging):

Utdanning – jobb nummer en

Kilde: Corbis

Utdanning er en menneskerett og en forutsetning for økonomisk og sosial utvikling. Kunnskap gir enkeltmennesker økt egenverd og tiltro til at det ved hjelp av egne krefter kan bedre livssituasjonen for seg selv og sin familie. Utdanning fremmer helse og er sentral i bekjempelsen av hiv/aids. Utdanning for alle er en av de viktigste bidragene for å utrydde fattigdom. Gjennom Dakar-erklæringen av 2000 forpliktet det internasjonale samfunnet seg til å sikre at ingen land som tar « Utdanning for alle » på alvor, skal mangle ressurser til å gjennomføre dette. Derfor er utdanning jobb nummer 1 i norsk utviklings­politikk.

To av tusenårsmålene handler om utdanning (jf. kap.2). Mål nummer 2 er å sikre grunn­skoleutdanning for alle innen år 2015, og mål nummer 3 om likestilling og styrking av kvinners stilling skal måles ved full likestilling i grunnskolen innen år 2005, og i øvrige utdannings­nivåer innen 2015. Det er fortsatt et langt stykke frem til disse målene er oppnådd, for det er fremdeles 113 millioner barn i skolealder uten tilgang på utdanning, og både i Sør-Asia og i Afrika sør for Sahara er det 20 prosent færre jenter enn gutter i grunnskolen. Likevel er det sannsynlig at disse målene i hovedsak kan nås med forsterket innsats.

Satsing på utdanning er ikke bare et spørsmål om at barn får et skoletilbud. Det er vel så mye et spørsmål om barna faktisk lærer det som er forutsatt, og at de gjennomfører skolen. Skoleklasser i utviklingsland er ofte overfylte. Det er mangel på skolebøker og utstyr. Det skolemateriell som finnes, er i mange tilfeller uegnet eller av dårlig kvalitet. Det er for få lærere, og lærerne er ofte dårlig kvalifisert faglig sett. Store grupper av barn møter en skole som oppfattes som irrelevant og som kulturelt og språklig er fremmed sett fra deres ståsted. For mange foreldre innebærer det å sende barna til skolen utgifter eller tapt arbeidsinntekt. For at alle barn skal kunne få – og fullføre – en elementær skolegang med relevant innhold og av rimelig kvalitet, må det i mange land skje en omfattende utvikling av grunnskolesystemet. En ren utbygging av volumet er i seg selv ikke tilstrekkelig.

Norge må ta sin del av ansvaret for at de internasjonale målene kan realiseres. Derfor la regjeringen i januar 2003 frem en strategi for Norges internasjonale bidrag til målet om utdanning for alle. 5 Sentrumsregjeringen la i 1999 frem en strategi for styrking av forskning og høyere utdanning i tilknytning til Norges forhold til utviklingslandene, 6 som blir fulgt opp av denne regjeringen. Hovedmålene som ble vedtatt på Dakar-konferansen om utdanning i 2000 er nedfelt i den norske utdanningsbistanden.

I utdanningsstrategien fastslår regjeringen en rekke førende prinsipper for hvordan Norge vil fremme målet om utdanning for alle. Det er regjeringens oppfatning at grunnskoleutdanning skal være gratis for alle, at grunnskolen skal fremme demokrati og menneskerettigheter, og at utdanning til jenter er en prioritert oppgave. Det offentlige må ta hovedansvaret for utdanning, men selve utdanningstilbudet kan være både offentlig og privat. De fremste partnere innen utdanning er Norges samarbeids­land og de multilaterale organisasjonene, men frivillige organisasjoner kan også brukes. De er spesielt effektive i å nå utsatte målgrupper. Det er samarbeids­landene selv som har ansvar for å utforme sin utdanningspolitikk og for å sikre sine inn­byggere et grunn­leggende utdanningstilbud. Norges bistand til utdanningssektoren skal være langsiktig og konsistent, og Norge vil samordne sin bistandsinnsats med andre utviklings­aktører. Norge vil også støtte tiltak for å sikre utdanning under nødsituasjoner og umiddelbart etter at krig eller voldelig konflikt er avsluttet.

UNESCO er den sentrale særorganisasjonen for utdanning i FN-systemet med ansvar for utvikling av internasjonale normer og global utdanningspolitikk, supplert av UNICEF. UNESCO har en begrenset tilstedeværelse på landnivå, men har ansvaret for å overvåke og koordinere den globale « Utdanning for alle » -prosessen. Det er viktig at UNESCOs evne til å ivareta dette ansvaret utvik­les og styrkes. Rapporteringen som kommer frem årlig i UNESCOs Global Monitoring Report er sentral i dette arbeidet.

Verdensbanken er den største finansierings­kilden for bistand til utdanning, og var initiativtaker til det såkalte « snarvei-initiativet »(Fast Track Initiative – FTI) , som har til mål å mobilisere flere ressurser for å styrke implementeringen av tusenårsmålet om utdanning for alle. Norge har bidratt til at også FN-organisasjonene samarbeider om initiativet, og deltar i det internasjonale styret for dette initiativet.

Regjeringen bidrar aktivt for å styrke de multilaterale organisasjonenes muligheter til å akselerere den globale satsing på grunnskoleutdanning for alle, og legger spesielt vekt på tusenårsmål nummer 3 for å styrke likestilling og utdanning for jenter. Norge bidro til å etablerte et eget program i UNICEF for å få flere jenter til å fullføre grunnskolen. De gode erfaringene med dette har bidratt til at UNICEF nå har fått ansvaret for å lede det inter­nasjonale arbeidet for jenters utdanning. UNICEFs program for jenters utdanning har nå fått mange givere.

Regjeringen vil trappe videre opp støtten til Utdanning for alle til 15 prosent av norsk bistand innen 2005. Det er spesielt gjennom multilaterale kanaler, som UNICEF og Verdensbanken, opptrappingen vil skje. Norge har allerede et høyt nivå i utdannings­bistanden i det bilaterale samarbeidet, andelen av støtte til utdanningstiltak har ligget nokså stabilt rundt 15 prosent i de siste år.

Utdanningsbistanden til hovedsamarbeidslandene Zambia, Tanzania og Nepal er kanalisert gjennom nasjonale sektorprogrammer for utdanning, det samme vil bli tilfellet i Bangladesh i inneværende år. Innenfor sektorprogram for utdanning i Vietnam har norsk innsats spesiell fokus på marginaliserte grupper. I Uganda, Guatemala, Pakistan og Det palestinske området videreføres utdanningsbistand. Bistanden til utdanning trappes opp i Eritrea og i Angola og det samme vurderes i Mali og på Madagaskar.

Et særlig problem i mange land med svake utdanningssystemer er at kapasiteten til å planlegge og gjennomføre utviklings- og utbyggingsprogram er liten både i offentlig og frivillig sektor. Utviklingen begrenses ikke bare av utilstrekkelig finansiering, men også av manglende kapasitet til å absorbere ytterligere finansiering. Som i andre sektorer, blir derfor støtte til sektorprogram på utdanningssektoren sett i sammenheng med støtte til forvaltningsreform og utvikling av offentlig administrasjon.

Til tross for den sterke internasjonale fokus på grunnskoleutdanning for fattige land og befolkningsgrupper er realiteten fortsatt at den største andel av internasjonal utdanningsbistand går til videregående og høyere utdanning i mellominntektsland. Fokus på fattigdomsreduksjon og utdanning i de fattigste landene tilsier at støtten også til utdanning på mellomnivå og høyere nivå i større grad bør kanaliseres til lavinntektsland. Utbygging av grunnskoleutdanning innebærer behov for lærere og skoleledere. En fem- eller seksårig grunnskoleutdanning er heller ikke tilstrekkelig for å dekke verken den enkeltes eller samfunnets utdanningsbehov. Mens hovedsatsingen må være i grunnskoleutdanningen, er det også behov for samtidig å videreutvikle og styrke et helhetlig utdannings­system, hvor både ungdomstrinn, videregående, yrkesfaglig og høyere utdanning har sin plass. Norge vil derfor i samarbeid med andre bistandsaktører bidra til å støtte det enkelte mottakerland i arbeidet med å få til en balansert utvikling av hele utdanningskjeden. Norsk faglig og finansiell bistand til utdanningssektoren vil ta hensyn til dette, i den økte innsatsen for å nå tusenårsmålene for utdanning.

Helse

Helse har lenge vært et prioritert område for norsk utviklingspolitikk, og regjeringen vil videreføre et sterkt engasjement på helsesektoren og det høye nivået på bistanden til helse. Tre av tusenårsmålene er direkte relatert til helse: Mål nummer 4 er å redusere dødeligheten for barn med to tredjedeler innen 2015, mål nummer 5 er å minske dødelig­heten blant gravide og fødende kvinner med tre fjerdedeler inne 2015, og mål nummer 6 er å stoppe og reversere spredningen av hiv/aids, malaria og andre dødelige sykdommer innen samme tidsfrist. Det er også slått fast, bl.a. i en rapport utarbeidet for Verdens helseorganisasjon WHO om makro­økonomi og helse, at investeringer i helse også er viktig for tusenårsmål nummer 1 om å halvere den absolutte fattigdommen. Dette er nærmere omtalt i kap. 2 om tusenårsmålene.

En god nok folkehelse er en av forutsetningene for en demokratisk og bærekraftig utvikling, for verdiskapning og for fattigdoms­bekjempelse. Dårlig helse er like mye en årsak til fattigdom som en konsekvens av fattigdom. Mesteparten av sykdom og død i våre samarbeidsland er forårsaket av noen få sykdommer. Flere av dem er reflektert i tusenårsmålene, som hiv/aids, tuberkulose, malaria, seksuelt overførbare sykdommer, sykdom knyttet til svangerskap og fødsel, sykdommer som kan forebygges med vaksine, og barnesykdommer som luftveis­infeksjoner og diaré.

Redusert barne- og mødredødelighet og bedre mødrehelse er sentrale tusenårsmål. Det er det gode grunner for: I lavinntektsland dør mer enn hvert tiende barn før det fyller fem år. Mer enn 10 millioner barn dør årlig av sykdommer som de kunne vært beskyttet mot gjennom en kombinasjon av godt stell, riktig ernæring, vaksiner og tilgang til elementær medisinsk behandling. Over en halv million kvinner dør hvert år som følge av komplikasjoner i forbindelse med svangerskap og fødsel. 99 prosent av disse dødsfallene forekommer i utviklingsland, og de fleste av dem kunne ha vært unngått med enkle grep. En reduksjon av dødeligheten blant gravide og fødende vil kreve styrking av innsatsen for reproduktiv helse. Dette innebærer tilgang til helsetjenester under svangerskapet, under og etter fødselen. Det er behov for større investeringer i helsesystemer som gjør det mulig å heve kvaliteten og gi større dekning på grunnleggende tjenester som fødselshjelp og kontroll før og etter fødsel for de fattige.

Unge kvinner utgjør en særlig sårbar gruppe. Ungdom i utviklingsland er spesielt sårbare når det gjelder uønsket seksualitet og graviditet, risiko for komplikasjoner av farlige, illegale aborter, hiv/aids og andre seksuelt overførbare sykdommer, samt vold, voldtekt og prostitusjon. Hvert år blir mange svært unge tenåringsjenter gravide med den økte faren for komplikasjoner tidlig graviditet medfører. Integrerte helsetjenester overfor ungdom kombinert med god informasjon er viktige elementer i en fore­byggende strategi overfor ungdom, men få utviklingsland har personell og ressurser til dette.

Investeringer i helse er en av forutsetningene for økonomisk utvikling og reduksjon i fattigdom. WHOs studie om makroøkonomi og helse knytter på en klar måte forbindelsene mellom økonomisk utvikling, fattigdom og utvikling av menneskelige ressurser. Det finnes kostnadseffektive tiltak. De tilbys imidlertid ikke i et omfang som svarer til behovet, og de når ikke godt nok de som har størst behov. Økt satsing vil kreve robuste helsesystemer; personell som har tilstrekkelige incentiver for sitt arbeid, vel­fungerende infrastruktur, informasjons­systemer og kapasitet for plan­legging, styring og ledelse.

Helsesektoren er under reform i mange land, med økt innslag av private aktører. Samtidig er det i mange land erfarne ikke-statlige organisasjoner som har mye å bidra med i helsearbeidet. Det ligger store utfordringer i å utvikle statens kapasitet til politikk­utforming, styring og regulering, og samtidig legge forholdene til rette for konstruktiv deltagelse fra ikke-statlige aktører.

Internasjonalt er WHO den sentrale faginstans for internasjonalt samarbeid om helse og helsepolitikk. WHO utvikler globale normer og standarder og koordinerer den globale helsesikkerheten. Norge samarbeider tett med WHO på mange områder, både i vår nasjonale helsepolitikk, og internasjonalt. Verdens­banken er vokst frem som en av de største finansieringskildene for utvik­lings­programmer innen helse, og har fått en fremtredende plass både internasjonalt og på landnivå ved utvikling av helsepolitiske prioriteringer og hvordan helsesektoren organiseres i det enkelte land. Dessuten er UNICEF er viktig aktør spesielt i vaksine­kampanjer og andre helseprogrammer for barn og mødre. FNs befolkningsfond UNFPA har et spesielt ansvar for reproduktiv helse.

Den globale vaksinealliansen GAVI er en sentral partner i arbeidet med å sikre et fullverdig vaksinetilbud mot smittsomme sykdommer. GAVI ble etablert i 1999 som et samarbeid mellom offentlige og sentrale aktører og med UNICEF og WHO som viktige partnere. Alliansen har satt nytt fokus på vaksine etter et tiår med fallende vaksine­dekning i verdens fattigste land. Norge øker bidraget til GAVI betydelig fra 2004 fra et allerede meget høyt nivå. Norge var i 2002 GAVIs nest største bidrags­ytende land. Fra norsk side er en også opptatt av å sikre at GAVI og andre fond bidrar til en generell styrking av helsesektoren. Norge vil vurdere fremtidig nivå på støtten til GAVI på basis av en full evaluering av initiativet og se denne innsatsen i sammenheng med den øvrige helsebistanden.

Alle de nye internasjonale initiativene som « Roll Back Malaria » (skyv bort malaria), « Stop TB » (stopp tuberku­losen), « Safe Motherhood Initiative » (initiativet for trygt svangerskap og fødsler) og de globale helsefondene GFATM og GAVI søker å mobilisere ressurser for økt innsats mot « fattigdomssykdommene » . Samtidig pågår en prosess i mange land for å samle giverressurser omkring helhetlige sektor­programmer. Landenes egne sektor­planer søkes koordinert med overordnete fattigdomsstrategier, og både sektorprogram og de nye fondsmekanismene for finansiering må forholde seg til denne virkeligheten på landnivå. Skal vi bidra til levedyktige helsesystemer og bedret folkehelse i samarbeidslandene må vi sikre at de ulike innsatsene ses i en helhetlig sammenheng. Denne helheten går dessuten langt utover helsesektoren som sådan. Noen av de viktigste direkte årsakene til sykdom og dårlig helse finner vi i problemer som mangelfull ernæring, forurenset drikkevann og dårlige sanitærforhold. Viktige bakenforliggende årsaker er knyttet til fattigdom og manglende grunnskoleutdanning, spesielt blant kvinner. Innsats i forhold til disse utfordringene må være en sentral del av den totale felles helseinnsatsen.

Også alkohol og andre rusmidler representerer en alvorlig trussel mot folkehelsen i fattige land. I følge WHO er alkoholrelaterte dødsfall og uførhet årsak til 4,1 prosent av den totale sykdomsbyrden i verden, og alkohol er rangert som den største risikofaktoren for dødelighet og uførhet i land med overgangsøkonomier (tidligere Sovjet og Øst-Europa). Det er dokumentert at alkoholbruk øker eksponeringsfaren overfor hiv og det er økende kunnskap om alkoholbrukens negative rolle i sykdomsprogresjonen. Alkoholmisbruk påvirker også pasienters vilje og evne til å følge et behandlingsregime for hiv/aids. Tobakksrelaterte sykdommer er økende i de fleste utviklingslandene. I takt med urbanisering og motorisering har trafikkulykker økt drastisk. Dette utgjør store belastninger på et sårbart helsesystem.

Norge har i stor utstrekning brukt egen kompetanse innen tuberkulose, reproduktiv helse og helseaspekter av hiv/aids i det internasjonale helseengasjementet. Det er nå aktuelt å trekke mer på kompetanse om sammenhenger mellom helsesektoren og resten av samfunnet, i satsingen på helse i årene som kommer.

Kampen mot hiv/aids

Kilde: Corbis

Hiv/aids-pandemien er allerede en utviklingskatastrofe i en rekke land, særlig i det sørlige Afrika, og er på fremmarsj i store deler av verden. Estimater fra FN viser at 40 millioner mennesker lever med hiv/aids ved inngangen til 2004. 20 millioner er allerede døde av sykdommen, og 14 millioner barn er foreldre­løse på grunn av hiv/aids. Det er Afrika sør for Sahara som er verst rammet, men antall nye smittede vokser nå raskest i land som Russland, Ukraina og de baltiske stater. Det er også meget alvorlig at epidemien øker raskt i folkerike land som India, Kina og Nigeria. Vi har å gjøre med en global epidemi som vil kreve en massiv og koordinert innsats i årene som kommer. (Jf. også kap.1-3 som omtaler dette.)

Kampen mot hiv/aids skal stå sentralt i norsk utviklingspolitikk. FNs globale strategi legges til grunn for arbeidet. Forebygging gjennom informasjon, opplysning og holdningsendringer er fortsatt en helt avgjørende faktor for å bremse spredningen av hiv/aids i fattige land. Men med økt tilgang på billigere medisiner blir behandling av de hiv/aids-syke en like viktig del av den samlede innsatsen. Forebygging, behandling og omsorg er likestilte områder i den norske hiv/aids-politikken. I Afrika, der smitten nesten utelukkende overføres heteroseksuelt, er det en alarmerende økning i antallet hiv-smittede kvinner. Regjeringen vil særlig legge vekt på at jenters og kvinners rettigheter må prioriteres for å øke deres muligheter for å beskytte seg selv og sine barn mot hiv-smitte.

Under en spesialsesjon i FN i 2001 ble det vedtatt en erklæring med forpliktelser angående hiv/aids («Declaration of commitment on hiv/aids») av alle 189 medlemsland. Erklæringen synliggjør den enstemmighet det er i verdens­samfunnet for de tiltak som må iverksettes for å bekjempe hiv/aids i tråd med FNs tusen­årsmål. Det er imidlertid mange lands myndigheter som ennå ikke tar denne trusselen alvorlig nok i sin nasjonale politikk.

FNs felles aidsprogram UNAIDS ble etablert i 1996 og eies nå av åtte FN-organisa­sjoner (bl.a. WHO, UNICEF, UNFPA og UNDP) sammen med Verdensbanken. UNAIDS overvåker utviklingen av hiv/aids-epidemien, setter kampen på den politiske dagsorden globalt og nasjonalt, bidrar med strategisk informasjon, mobiliserer ressurser, og arbeider for bedre koordinering av innsatsen. Norge var en av pådriverne for å etablere UNAIDS, og er den tredje største bidragsyteren til programmet.

UNAIDS er ingen stor finansieringskilde for hiv/aids-tiltak. Medeier­organisasjonene i FN og Verdensbanken, såvel som bilaterale og private givere gir større finansielle ressurser. Dette er likevel langt fra tilstrekkelig. For å skaffe mer effektiv finansiering ble det på initiativ fra FN og med støtte fra statslederne i G8 og afrikanske statsledere, etablert et globalt fond for bekjempelse av aids, tuberkulose og malaria (GFATM). Fondet har gjennom tre søknads­runder bevilget USD 2,1 milliarder til 121 land, og rundt 60 prosent av disse midlene er brukt til å bekjempe hiv/aids. Regjeringen støtter dette globale fondet, og økte bevilgningene betydelig fra 2004.

I norsk utviklingspolitikk er kampen mot hiv/aids en tverrsektoriell satsning som vil bli enda viktigere i årene som kommer. Norge støtter også en rekke andre initiativ som Det internasjonale aidsvaksineinitiativet (IAVI) og Det internasjonale partner­skap for mikrobiosider 7 (IPM). Norge går inn for at FN-systemet og utviklingsbankene skal intensivere integrasjonen av hiv/aids-arbeidet innen sine mandat­områder, og arbeider for dette både innen bl. a. UNICEF, UNFPA, WHO, FAO og Verdensbanken. UNAIDS bør fortsatt ha en sentral rolle i innhenting og spredning av informasjon, i utforming av generelle retningslinjer, og for den generelle koordinering av hiv/aids-arbeidet innen det multilaterale systemet. UNAIDS bør også bistå myndighetene med koordinering på landnivå. De regionale utviklingsbankene har i mindre grad enn Verdensbanken satt hiv/aids på sin dagsorden, og i tiden fremover vil en fra norsk side prioritere arbeidet med hiv/aids i de regionale bankene.

Verdens handelsorganisasjon WTO har også vært en viktig aktør når det gjelder å bedre tilgang på hiv/aids-medisiner til en rimelig pris i fattige land. I en egen erklæring fra ministerkonferansen i Doha i 2001 ble det gjort klart at TRIPS-avtalen ikke er til hinder for at WTO-medlemmene kan treffe tiltak for å beskytte folkehelsen, bl.a. gjennom avtalens bestemmelser om tvangslisens. (Jf. omtale i avsnitt 3.2)

I Afrika, der epidemien i mange land gjennomsyrer hele samfunnet, er det en hoved­utfordring å styrke det nasjonale aids-arbeidet. Målet er ett nasjonalt strategisk rammeverk, ett bredt sammensatt nasjonalt aidsråd og ett felles system for resultat­oppfølging.

I Zambia, Tanzania, og Etiopia har man fra norsk side støttet opprettelsen av nasjonale aids-råd og utvikling av nasjonale aids-strategier. Foreløpig er det bare i Malawi at arbeidet har kommet så langt at Norge i samarbeid med andre givere kanaliserer innsatsen direkte inn i det nasjonale aids-programmet. Støtte kanaliseres også gjennom norske og lokale frivillige organisasjoner i samarbeids­landene.

Bærekraftig utvikling og oppfølging av toppmøtet i Johannesburg

FNs Toppmøte i Johannesburg høsten 2002 rettet igjen søkelyset på den grunn­leggende betydningen av en bærekraftig utvikling. Et helhetlig perspektiv der økonomiske, sosiale og miljørettede hensyn balanseres og ses i sammenheng er nødvendig for å gi retning til en rettferdig utvikling som ikke går på bekostning av livsgrunnlaget til fremtidige generasjoner. Fra norsk side ble det i Johannesburg lagt vekt på at fattigdomsbekjempelse er den fremste utfordringen i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Innen utviklingsarbeidet må det gis prioritet til en bærekraftig forvaltning av de naturressursene som de fattigste er mest avhengig av for å ivareta helse og skape økonomisk utvikling. I tusenårsmål 7 om å sikre en miljømessig bærekraftig utvikling, er et sentralt delmål at bærekraftsprinsippene skal integreres i landenes politikk og programmer. Som angitt i regjeringens strategi for bærekraftig utvikling, ser Norge det som en sentral utviklingspolitisk oppgave å arbeide for reell fremgang på dette området. 8 Dette kan skje på ulike måter. Generelt vil en fra norsk side legge vekt på at miljø og bærekraftig utvikling innarbeides i utviklingslandenes fattigdomsstrategier, basert på nasjonale analyser av utfordringer og ressurser.

FN har identifisert noen områder som står sentralt dersom verdenssamfunnet skal kunne realisere gjennomføringsplanen fra Johannesburg. Dette er det som refereres til som WEHAB (vann, energi, helse, landbruk og biodiversitet). Oppfølgingen av Toppmøtet om bærekraftig utvikling gis høy prioritet i det norske utviklings­samarbeidet. I tillegg til helse og landbruk som er egne satsningsområder, vil den norske oppfølgingen av Toppmøtet i Johannesburg særlig være knyttet til WEHAB-områdene; vann, fornybar energi, og naturressursforvaltning/biologisk mangfold.

Norsk innsats innenfor disse områdene er allerede betydelig. Norge ga i Johannesburg tilsagn om ytterligere til sammen 375 mill.kr. over treårsperioden 2003-2005 som øremerkes WEHAB-områdene. Denne opptrappingen ble innledet i statsbudsjettet for 2003 og videreføres i årene fremover I tillegg­ssatsningen skal Norge styrke viktige bilaterale tiltak hvor en fra norsk side allerede bidrar, og gi bidrag til nye, strategiske programmer i regi av multilaterale organisasjoner. Det legges stor vekt på dialogen med mottakerlandenes egne myndigheter, og norsk innsats også på dette området må bygge på landenes egne planer og prioritering. Det foreligger planer for konkrete innsatser innenfor de prioriterte WEHAB-områdene. Innsatsen innen WEHAB-områdene (utenom helse) utgjør for tiden til sammen mellom 700 og 900 mill.kr. årlig

Kapasitetsbygging, teknologioverføring samt finansiell støtte til å gjennomføre tiltak vedtatt i de internasjonale forhandlingsprosessene knyttet til miljø og bærekraftig utvikling, har vært utviklingslandenes sentrale krav de siste ti årene. Støtte til kapasitets­bygging og teknologi­overføring er også en helt sentral del i handlingsplanen fra Johannesburg, og vil derfor være et viktig satsningsområde under alle WEHAB-områdene.

FNs Miljøprogram (UNEP) og FNs Bosettingsprogram (UN-HABITAT) har ansvar for oppfølging av viktige deler av den miljøpolitiske agendaen, men like viktig er arbeidet for WEHAB-oppfølging innen utviklings­organisasjoner som Verdensbanken og UNDP.

UNEP har en sentral rolle for å styrke miljøpilaren i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Norge støtter spesielt opp om UNEPs program for å bygge forvaltnings­kapasitet i fattige land om sammenhengene mellom miljø og fattigdom. Gjennom tilleggsressursene bidrar Norge til å øke kapasiteten i utviklingsland til oppfølging av konvensjonene for biologisk mangfold, forørkning, m.v. Ved å legge en økosystem­tilnærming til grunn for forvaltning av naturressurser og miljø, vil man ha en god basis for å nå både miljømål og utviklingsmål samtidig. En slik tilnærming vil også kunne nå de fattigste grupper som er mest avhengig av tilgang på naturressurser. Samtidig sikres synergi i gjennomføring av de internasjonale miljøkonvensjonene om klima, biologisk mangfold og forørkning.

Regjeringen tar sikte på å oppdatere gjeldende strategi for miljørettet utviklings­samarbeid. 9 Grunnlaget for oppdateringen vil være sentrale politiske dokumenter, bl.a. de som har sitt utspring i Toppmøtet i Johannesburg.

UN-HABITAT har som FNs fagorgan på bosettingsområdet, ansvar for oppfølging av delmålet under tusenårsmål nr. 7 om å forbedre livet i slumområdene. I denne sammenheng er UN-HABITAT også viktig for oppfølgingen av vann- og sanitær­målene. Organisasjonen vil være sentral i kampen mot fattigdom i byene og i arbeidet med utvikling av bærekraftige bysamfunn i de fattigste landene, særlig i Afrika. Norge vil fortsatt aktivt støtte UN-HABITAT.

Bærekraftig energi

I følge FNs Klimapanel (IPCC) har den globale middeltemperaturen steget med 0,6 grader Celsius siden 1860 og IPCC anslår en videre temperaturøkning på 1,4 - 5,8 grader Celsius i løpet av de neste 100 år. Disse endringene har sammenheng med en kraftig økning i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Energisektoren står for en betydelig andel av de globale klimagassutslippene. Behovet for en vesentlig reduksjon i utslippene av klimagasser stiller derfor spesielt krav til energisektoren. Norge har, som en betydelig energinasjon, et spesielt ansvar for å fremme en energipolitikk basert på målet om en bærekraftig utvikling også gjennom utviklingssamarbeidet.

En viktig utfordring vil her være å legge forholdene bedre til rette for introduksjon av ny og klimavennlig teknologi og utvikling av nye fornybare energikilder til akseptable kostnader. Det er forventet en økning i globalt energiforbruk på nær 60 prosent frem mot 2020, og utviklingslandene vil om ikke lenge gå forbi OECD-landene i energiforbruk. Likevel har fortsatt rundt 2 milliarder mennesker ikke tilgang på elektrisitet eller annen kommersiell energi. Omkring en tredjedel av jordens befolkning, hovedsakelig i utkantstrøk, har kun tilgang til tradisjonelle energi­forsyninger som f.eks. ved. Mindre enn ti prosent av befolkningen i Afrika sør for Sahara (unntatt Sør-Afrika) har adgang til kommersiell, dvs elektrisk, energi­forsyning. Samtidig er adgang til energi til en overkommelig pris en viktig innsats­faktor i kampen mot fattigdom. En viktig målsetning er derfor å utvikle systemer for å få energi frem til forbruker også i de fattigste regioner.

Toppmøtet i Johannesburg i 2002 la opp til at alle land skal bruke eksisterende energi­kilder mer effektivt. Fossile energi­ressurser vil fortsette å spille en helt dominerende rolle i energibildet i de kommende tiår, derfor kreves det en forsterket innsats rettet mot bruk av bedre teknologi for disse og for energieffektivisering. Det er imidlertid svært viktig å øke innsatsen for å utvikle og ta i bruk fornybare energikilder som vannkraft, vindkraft, bioenergi, solenergi, bølgekraft, m.v. Energitilgang er svært viktig for å få økt vekst i utvik­lingslandene. Utfordringen blir derfor å finne bære­kraftige løsninger for energiforsyning, til akseptable priser.

Et sentralt punkt i det internasjonale energi­samarbeidet vil være å finne frem til satsings­områder som utviklingslandene selv ønsker å prioritere innenfor en bære­kraftig utvikling. Nasjonalt lederskap i utviklingsprosessene er grunn­leggende prinsipper i norsk utviklings­politikk også på energifeltet. Det betyr at det er samarbeidslandenes myndigheter som avgjør egne prioriteringer på energifeltet, og dermed hva de ønsker bistand til. Fra norsk side er det viktig at norsk kompetanse på vannkraft og andre energiformer blir tilbudt mottakerne, mens det er de selv som velger hvordan de vil prioritere. Regjeringen har i sine prinsipper for utviklings­samarbeidet innen energisektoren lagt inn en premiss om at ny teknologi som introduseres i utvik­lingsland bør være teknisk og økonomisk utprøvd.

Regjeringen er positivt innstilt til økt innsats også på ny fornybar energi. Det bilaterale engasjementet på dette området bør være godt forankret i et solid norsk fagmiljø, på samme måte som Norges vassdrags- og energidirektorat har fulgt opp på vannkraftområdet. Regjeringen vil invitere til samarbeid med relevante aktører for å styrke slagkraften på dette området.

Internasjonalt vil en fra norsk side arbeide i ulike fora for å gi et ekstra løft til bruk av fornybar energi. I den internasjonale oppfølgingen av toppmøtet i Johannesburg deltar Norge i koalisjonen for fornybare energikilder som ble etablert under toppmøtet sammen med bl.a. EU og andre likesinnede land. Koalisjonen var et resultat av manglende gjennomslag under toppmøtet i Johannesburg for konkrete målsettinger om å øke den globale bruken av fornybare energikilder, slik bl.a. Norge gikk inn for. Koalisjonens mål er å oppnå en betydelig økning i den globale bruken av fornybare energikilder samt å fremme investeringer og utvikle markeder for slik energi. I mars 2004 hadde 85 land sluttet seg til koalisjonen.

Etter toppmøtet har energispørsmål bl.a. vært fulgt opp regionalt gjennom minister­konferansen i Kiev i mai 2003, hvor det ble vedtatt retningslinjer for energiprising, energisparing og utfasing av miljøskadelige energisubsidier. Verdenskonferansen om fornybar energi i Bonn i juni 2004 blir en viktig milepæl i det videre arbeidet med å videreutvikle og ta i bruk fornybar energi globalt.

Vannsektoren

Mer enn 1,1 milliarder mennesker mangler i dag tilgang til rent drikkevann og mer enn 2,4 milliarder mennesker mangler tilgang til grunnleggende sanitære tjenester. Som følge av dette er anslagsvis halvparten av verdens sykehussenger til enhver tid opptatt av pasienter som lider av vannrelaterte sykdommer. 10 000 mennesker dør hver eneste dag p.g.a. dårlig drikkevann, over halvparten av tilfellene er dette barn under 5 år.

«Vannsektoren» er et bredt begrep, og omfatter egentlig flere sektorer: vannforsyning, irrigasjon, vannkraft og vannressursforvaltning. I norsk bistand var vannforsyning og avløp/sanitær lenge gitt prioritet. I de seinere år er imidlertid støtte til vannressurs­forvaltning økt kraftig, både som et ledd i den økte satsingen på miljøforbedringer i utviklingssamarbeidet og som erkjennelse av vanns store samfunnsøkonomiske betydning i utviklingslandene.

I mange utviklingsland fører manglende irrigasjons­systemer til sviktende mat­produksjon. Dårlig beredskap mot flom og tørke fører til ekstrem sårbarhet mot naturkatastrofer. Utslipp av kloakk og miljøgifter i vannveier fører til omfattende helseproblemer. Manglende utbygging og vedlikehold av infrastruktur og utilstrekkelige prisings- og investerings­mekanismer fører til at de fattigste bruker uforholds­messig mye tid og penger til å skaffe nødvendig vann til husholdningen. Manglende prioritet til vannrelaterte spørsmål fører til svekket utviklingspotensial fordi svarene på disse spørsmålene leder bl.a. til hvordan man kan sikre vekst i mat- og energiproduksjon.

Tre utfordringer på vannområdet er særlig viktige innen det internasjonale utviklings­samarbeidet. For det første er kapasitetsoppbygging innenfor vannforvaltning en utfordring - det er behov for bistand til utvikling av forvaltnings­mekanismer innen vannsektoren. Det er behov for utvikling av stabile legale rammeverk som gir prioritet til de fattigste og skaper et forutsigbart grunnlag for private investeringer, og det er behov for å se vannspørsmålene i en integrert sammenheng med andre områder. Regjeringen vil bidra til dette og til utviklingen av integrerte planer for vannressurs­forvaltning. Den økningen av bevilgningene til vann og sanitær som er en del av satsingen på WEHAB-sektorene, vil blant annet bli benyttet til dette. Slik bistand er i tråd med målsettingen fra toppmøtet i Johannesburg om å etablere integrerte planer innen 2005.

For det andre er det behov for bistand som kan bidra til å dekke det store finansierings­behovet i vannsektoren. I mange utviklingsland har vannsektoren vært for lavt prioritert. Økt prioritering fra myndighetenes side vil være nødvendig. Deler av finansieringsbehovet vil kunne dekkes ved at det tilrettelegges for private investeringer, nasjonale og internasjonale, der dette er mulig og ønskelig. En betryggende sosial og miljømessig profil må sikres gjennom forvaltningsmessig legale rammeverk. Imidlertid er finansieringsbehovet så stort at det kreves økt bistand, særlig i de fattigste landene og områdene.

For det tredje er det viktig å gi bistand til initiativer og finansieringssystemer som prioriterer de fattigste. Det er imidlertid gjerne en forutsetning for viljen til å investere i faste utgifter til vann og sanitær at slumboere og andre sikres rettigheter i forbindelse med boforhold og annet. Økt eierskap og bedre bærekraft kan sikres ved å stimulere til småskala lokale initiativer, for eksempel innen samling av regnvann. Økt tilgang på vann og sanitær kan også sikres ved å stimulere til prismekanismer som gir kryssubsidiering fra privatpersoner, industri og jordbruk med stor kjøpekraft til de fattigste brukerne som mangler ressurser til å dekke sitt daglige behov. Dette må imidlertid avgjøres lokalt eller nasjonalt av landene selv.

Biologisk mangfold og naturressursforvaltning

Kilde: Corbis

Siden Toppmøtet i Johannesburg har man i økende grad valgt å se den rettighets­baserte tilnærmingen i nær sammenheng med bevaring av biologisk mangfold. Mange befolkningsgrupper og urfolk i tropiske og subtropiske områder er helt avhengige av at det biologiske mangfoldet bevares dersom de skal kunne beholde sine tradisjonelle levesett. Det er derfor viktig at det tas hensyn til tradisjonelle rettigheter og særegne behov i utarbeidelsen av nasjonale strategier for utvikling og fattigdomsbekjempelse.

Viktige områder for bevaring av biologisk mangfold er ofte geografisk overlappende med ulike befolkningsgruppers land- og vannområder. Den lokale befolkningen som har historisk tilknytning til disse områdene, kan ha rettigheter til områdene de bruker og har brukt gjennom generasjoner. Selv om lokalbefolkningen, basert på sine opparbeidede kunnskaper, har bygget opp avanserte systemer og institusjoner for å håndtere sine lokale økosystemer, må de allikevel ofte kjempe for anerkjennelse av bruks- og eiendomsrett til sine jordområder og naturressurser.

Regjeringen går inn for en økt satsing på tiltak innen biologisk mangfold, med vekt på implemen­tering av vedtak under konvensjonen om biologisk mangfold, særlig om økosystem­tilnærming, og forørknings­konvensjonen. Satsingen skal økes hovedsakelig i Afrika. Tiltak innen tropisk skog og urfolks bruk av skogressurser er prioritert i Indonesia og Latin-Amerika.

Produksjonsvekst for å bekjempe fattigdommen, kombinert med befolkningsveksten, stiller store krav til en bærekraftig bruk og forvaltning av naturressurs­grunnlaget. En særlig kritisk faktor er ferskvann, og 70 prosent av alt ferskvann som brukes går til landbruket. Erosjon, forørkning, saltopphopning, og tap av artsmangfold er andre sentrale utfordringer. Skogressursene har en funksjon både som energikilde, for vannhus­holdning, som erosjonsvern og som matkilde i mange utviklingsland. Nød­vendig­heten av en styrket innsats for å fremme bære­kraftig forvaltning av vann­ressurser, genressurser, skogressurser, marine ressurser og jordres­surser ble spesielt fremhevet allerede på Matvaretoppmøtet i 1996.

En langsiktig forsvarlig forvaltning av naturressursene inkluderer utvikling av bærekraftige produksjons­systemer innen primærnæringer som fiske, jord og skogbruk. Det er også viktig med miljøvennlig energiforvaltning, effektiv energibruk og miljøvennlige energibærere og tiltak som fremmer renere produksjon og hindrer forurensning. Tiltak som fremmer bærekraftig vannressursforvaltning vil bli prioritert. God forvaltning av begrensede vannressurser er viktig for lokal­befolkningen, for bærekraftig økonomisk utvikling og for å ivareta fredelig sam­eksistens mellom stater. Sentralt i dette arbeidet er styrking av kapasiteten i den nasjonale miljøforvaltningen i utvik­lingslandene.

Tørrlandsområder er utbredt i mange utvik­lingsland, og kan være svært utsatt for sesongmessige svingninger med tørke og mulige sultkatastrofer. Lav og uforutsigbar nedbør fører til variasjoner og usikkerhet for både avlinger og husdyr. Ressurs­grunnlaget tillater ikke store befolknings­konsentrasjoner. Spredt og til dels nomadisk befolkning gjør utbygging av skole, helsetjenester, energi, vei og annen infrastruktur kostbart. Befolkningen er ofte marginalisert i forhold til politiske beslutninger om fordeling av goder og utviklings­innsats som fattes i hovedstaden.

Norge har gjennom mange år satset på bistand i slike tørrlandsområder gjennom frivillige organisasjoner, særlig i Afrika. Samtidig har Norge bidratt til å bygge opp forskingskompetanse både i Afrika og i Norge for å utvikle mer kunnskap om utviklingsmulighetene i disse områdene. I den norske satsingen vil man videreføre dette fokuset, med vekt på samarbeidet med sivilt samfunn og forskningsmiljøer både i Afrika og i Norge. Dette vil nå bli sett i sammenheng med handlingsplanen for landbruk (jf. kap.7).

Norge støtter også en rekke andre innsatser for å sikre biologisk mangfold og styrke forvaltningen av naturressurser. Regjeringen vil øke innsatsen innenfor disse områdene i oppfølgingen av WEHAB-initiativet. Som eksempler på dette støtter Norge i Tanzania utarbeidelse av en nasjonal strategi og handlingsplan for biologisk mangfold. Programavtalen for miljøvernsamarbeid med Sør-Afrika skal bidra til en gjennomføring av Sør-Afrikas overordnede mål om en bærekraftig forvaltning av miljø og turisme. De globale dimensjoner i Kinas forurensningsproblemer og lokale skader på helse og natur­ressurser er viktige faktorer for bistandssamarbeidet med Kina. I Indonesia fokuserer miljøsamarbeidet spesielt på implementering av konvensjonen om biologisk mangfold, reinere produksjon i skogindustrien, kystsone­forvaltning. og desentrali­sering til kommunenivå. Norge bidrar videre med kompetanse på forsvarlig forvaltning av naturressursene på områder som oljesektoren, fisk og marine ressurser, vannkraft og vannressurser.

Funksjonshemmede

Det er rundt 400 millioner personer med nedsatt funksjonsevne i utviklingsland, og mange av disse er blant de aller fattigste og mest utsatte. Undersøkelser viser at de funksjonshemmede kommer svært dårlig ut når det gjelder inntekt, utdannelse og arbeidsledighet. Kvinnene er den gruppen blant de funksjonshemmede som kommer dårligst ut, og er dobbelt diskriminert, både som funksjonshemmede og kvinner. De aller fleste barn med nedsatt funksjonsevne i fattige land får ikke skolegang.

Det internasjonale arbeidet for personer med nedsatt funksjonsevne har i økende grad tatt utgangspunkt i menneskerettighetene, og FN-systemet har støttet opp under dette perspektivet gjennom de siste 20 årene. Dette innebærer at funksjonshemmede ikke plasseres i noen særstilling, men at en tar det selvsagte utgangspunkt at funksjons­hemmede er mennesker med like rettigheter og i stand til å bestemme over egne liv.

En egen handlingsplan styrer bistandsarbeidet for mennesker med nedsatt funksjons­evne. 10 Planen bygger på forskjellige stortingsdokumenter og tar utgangspunkt i FNs standardregler for like muligheter for mennesker med funksjons­hemming. Kjernen i standardreglene er at funksjonshemmede skal ha de samme rettigheter og plikter som alle andre i samfunnet.

Regjeringen følger opp denne handlingsplanen, som har en tidsramme på ti år og slår fast at en i utviklingssamarbeidet skal medvirke til at problemstillinger knyttet til funksjons­hemmedes livssituasjon kartlegges og tas hensyn til – både i bilateral og multilateral bistand. Rettighetsarbeidet for mennesker med nedsatt funksjonsevne skal inngå som en naturlig del av dialogen med samarbeidslandenes myndigheter og i multilaterale fora, jf. St.meld. nr. 40 (2002-2003) om nedbygging av funksjons­hemmende barrierer.

Blant FNs menneskerettighetskonvensjoner er det bare Barnekonvensjonen som nevner funksjonshemmede særskilt. Prinsippet om ikke-diskriminering av funksjons­hemmede er imidlertid fastslått blant annet i Wien-erklæringen om menneske­rettigheter av 1993 og i FNs standardregler for funksjonshemmede. Prinsippet befestes jevnlig av FNs menneskerettighets­kommisjon, som hvert annet år vedtar en resolusjon om funksjonshemmedes menneske­rettigheter der Norge er med­forslagsstiller.

Innen FN-systemet arbeider det nå en ad-hoc komite med utkast til en ny FN-konvensjon om funksjonshemmede og deres rettigheter. Norge samarbeider med de nordiske land for å støtte dette arbeidet. Regjeringen ønsker en rettighetsbasert konvensjon med ikke-diskriminering, likhet, deltakelse og selvbestemmelsesrett som sentrale elementer. Det er statene som fortsatt skal ha hovedansvaret for funksjons­hemmedes forhold. Konvensjonens krav til oppfølging må derfor formuleres med et visst rom for nasjonal tilpasning. Regjeringen vil i oppfølgingen av dette arbeidet stå i kontakt med de aktuelle miljøene i Norge.

En viktig gruppe i arbeidet med å innlemme hensynet til funksjonshemmede i utviklingssamarbeidet er de frivillige organisasjonene. Hovedaktører her er Atlas-alliansen og de funksjonshemmedes egne organisasjoner. Disse organisasjonene har også vært viktige pådrivere og dialogpartnere i arbeidet med handlingsplanen. Regjeringen ønsker å videreføre denne dialogen blant annet gjennom det såkalte kontaktmøtet.

I samarbeidet med de multilaterale organisasjonene søker Norge å bidra til at grupper som står i fare for å bli marginalisert, som de funksjonshemmede, inkluderes i organisasjonenes regulære programmer. Norge har vært pådriver og økonomisk støttespiller på denne fronten bl.a. i forhold til WHO, UNESCO og Verdensbanken. Regjeringen ser det som viktig at fremskrittene som nå er gjort på dette området sikres og videreutvikles gjennom systematisk oppfølging, aktiv policydialog og støtte til strategisk viktige initiativ.

Arbeidet mot landminer et særlig viktig innsatsområde også av hensyn til de funksjons­hemmede. Norge spilte en aktiv rolle i prosessen som ledet opp til forbudet mot antipersonell landminer. I 2002 kanaliserte departementet omlag 45 millioner kroner til tiltak for mineofre. Regjeringen vil videreføre et høyt nivå på den norske bistanden til minetiltak – både rydding av miner og bistand til mineofre. Også i det øvrige nødhjelpsarbeidet skal det tas særlig hensyn til mennesker med funksjonshemming.

Fra norsk side skal en arbeide aktivt for at rettigheter for mennesker med nedsatt funksjonsevne blir styrket internasjonalt og at funksjonshemmedes rettigheter og behov inkluderes og tas hensyn til i fattigdomsstrategier og sektorprogrammer.

Urfolk

Omlag 300 millioner mennesker som lever i ca. 70 land over hele kloden har status som urfolk. Deres situasjon varierer betraktelig avhengig av hvilke natur- og miljøbetingelser de lever under og de politiske, sosiale og økonomiske ramme­betingelser som ulike nasjonalstater setter for sine urfolk. Økonomisk og sosial marginalisering og problemer knyttet til uavklarte rettigheter til naturressurser og landområder preger svært mange urfolksgruppers livssituasjon.

ILO-konvensjon nr.169 om urfolk og stammefolk er sentral når det gjelder våre internasjonale forpliktelser på dette området. I tillegg nevnes urfolk i en rekke andre internasjonale konvensjoner, erklæringer og handlingsplaner. En egen FN-erklæring er under utarbeidelse. Det internasjonale rammeverk er utvetydig rettighetsbasert. Dette er en styrke, ikke minst for urfolks egne organisasjoner. Videre må urfolk tas hensyn til i internasjonale rammebetingelser for bl.a. bevaring av miljøet og det biologiske mangfold og opphavsrettigheter knyttet spesielt til genetiske ressurser. Giverland har en rolle å spille som pådrivere for at urfolk inkluderes og tas hensyn til i utarbeidelse av nasjonale utviklingsstrategier og sektorprogram. Ratifisering av ILO-konvensjonen nr.169 forutsetter etablering av nasjonale juridiske rammeverk for urfolks rettigheter. Deklarasjonen om bærekraftig utvikling fra Johannesburg i 2002, inneholder formuleringer om urfolks rettigheter som kan bringe det internasjonale arbeidet med disse rettighetene et stort skritt videre.

Den norske innsatsen for urfolk i utviklingssamarbeidet er forankret i ILO-konvensjonen nr. 169, og har en klar rettighetsbasert tilnærming. Samarbeidet skal på et overordnet plan bidra til anerkjennelse av urfolks grunnleggende rettigheter, og på det operative plan styrke urfolks muligheter og evne til å fremme og forvalte sine interesser.

Norge er aktiv deltaker i arbeidet for å fremme urfolks rettigheter internasjonalt. Både sentrale statlige myndigheter og ikke minst Sametinget og Samerådet og frivillige organisasjoner knyttet til norske urfolksmiljøer, bidrar her.

For Regjeringen er arbeidet med utarbeidelse av en FN-erklæring om urfolks rettig­heter høyt prioritert. Norge deltok aktivt i etableringen av Permanent forum for urfolk i FN, et FN-organ som ble vedtatt etablert i 2001 som et rådgivningsorgan under FNs økonomiske og sosiale råd ECOSOC. Her deltar for første gang representanter nominert av urfolksorganisasjoner og -grupper i et FN-organ på lik linje med representanter valgt av FNs medlemsstater. Regjeringen er så langt godt fornøyd med forumets arbeid og vil fortsatt støtte dette politisk.

Regjeringen søker å bidra til arbeidet til FNs spesialrapportør om urfolks menneske­rettigheter gjennom politisk støtte og ved oversendelse av rapporter om samenes situasjon i Norge. Videre vil Regjeringen fortsatt prioritere arbeidet for urfolks rettigheter under de årlige sesjoner både i FNs Generalforsamling og FNs Menneske­rettighetskommisjon.

Regjeringen vil også for de kommende år legge vekt på innsats for urfolk i utviklings­samarbeidet. Til grunn for denne innsatsen ligger nye retningslinjer som ble utarbeidet i 2002 og som bl.a. slår fast at urfolksinnsatsen skal økes og innrettes slik at den bli mer helhetlig og synlig. Rettighets­perspektivet og oppfølgingen av handlingsplanen i Johannesburg vil være grunnpilarer i den videre satsingen. På landnivå skal urfolks­hensyn ivaretas i relevante strategiprosesser, i dialogen med myndighetene, og i sektorsamarbeid. Innsatsen gjennom norske organisasjoner, direkte til lokale tiltak og gjennom multilaterale kanaler skal ses mer i sammenheng, det normative arbeidet og arbeidet på prosjektnivå likeså. Kontakten med Sametinget og samiske og inter­nasjonale urfolksmiljø skal videreføres og styrkes, og urfolksproblematikk i Asia og Afrika skal gis økt opp­merksomhet.

Arbeid med urfolks rettigheter er også etter hvert blitt stadig viktigere i utviklings­bankene. Utenriksdepartementet har bidratt med tilleggsmidler til i første rekke Verdensbanken og Den interamerikanske utviklingsbank (IDB) om studier og prosjekter som skal styrke urfolks rettigheter. Dette har bl.a. gjort det mulig for IDB å gå i bresjen for å sette sosial utjevning for særlig marginaliserte grupper som urfolk og folk av afrikansk herkomst på dagsorden i Latin Amerika. Norge var første bidragsyter til et flergiverfond for sosial inkludering som ble opprettet i 2002. Formålet med fondet er å bidra til å integrere et utjevningsperspektiv i myndighetenes politikk og programmer i Latin Amerika og i bankens arbeid.

En annen sentral samarbeidsorganisasjon er « International Working Group for Indigenous Affairs» (IWGIA). IWGIA fremstår i dag som verdens ledende internasjonale organisasjon i forhold til innsatsen overfor urfolks rettigheter.

Urfolksspørsmål vil stå sentralt i oppfølgingen innen relevante WEHAB-områder. Urfolk lever ofte i områder med et rikt biologisk mangfold. De tropiske regnskogene er et eksempel på dette. Prioritet vil bli gitt til tiltak som sikrer det biologiske mangfoldet i disse områdene og urfolks rettigheter til å bruke ressursene på en bærekraftig måte. I praksis har det vist seg at anerkjennelse av urfolks rettigheter er den mest effektive strategien for bevaring av naturområder og biologisk mangfold.

5.8 Utviklingsdialogen og sektorfokus på landnivå

Ved siden av de internasjonale arenaer, er det gjennom utviklingsdialogen som foregår på landnivå at Norge fremmer viktige sektorer og målgrupper. Bilaterale og multilaterale givere har jevnlig samtaler og inviteres til å delta i mange av de viktigste utviklingsprosessene i samarbeidslandene. Særlig relevant er prosessene rundt utforming av landenes strategier for fattigdomsreduksjon (jf. kap.4) der viktige prioriteter identifiseres. I mange land organiseres det store årlige møter mellom givere og myndighetene, og disse er nå ofte utvidet til også å omfatte representanter for privat næringsliv og det sivile samfunn. Vel så sentralt er imidlertid dialogene rundt utformingen av viktige sektorprogrammer og betingelser for budsjettstøtte og oppfølgingen av statsbudsjettet. I alle disse sammenhengene har Norges representanter muligheter til å legge frem Norges syn på viktige prioriterte områder, og påvirke den nasjonale politikken.

Det er spesielt i hovedsamarbeidslandene og enkelte av samarbeidslandene at Norge har en posisjon som bistandsgiver slik at en fra norsk side deltar aktivt i hele bredden av utviklingsdialogen. I andre samarbeidsland vil Norge ha en mer fokusert og strategisk bistandsportefølje der det særlig er relevant å delta i dialogen på mer begrensede områder der Norge er spesielt engasjert. I de samarbeidsland der Norge deltar aktivt er det regjeringens politikk at en fra norsk side skal fremheve de utviklingsområdene som omtales i denne meldingen og som er relevante for utviklingssituasjonen i vedkommende land. Som regel vil en samarbeide med andre likesinnede givere og eventuelt hele givergruppen for at de synspunktene Norge fremhever skal få større gjennomslag.

Der Norge bidrar med generell budsjettstøtte kan den viktigste oppfølging av de sentrale sektorer best skje ved deltagelse i dialogen om utforming av samarbeids­landenes egen politikk. Her har landets egne myndigheter med støtte fra giverne muligheter til å satse på utdanning for alle, og ta opp andre viktige prioriteringer. I forhandlingene om betingelser og resultatmål for budsjettstøtten kan det formuleres konkrete mål for bruken av budsjettene, og hvilke utviklingsmål som prioriteres.

Det er et viktig prinsipp for norsk utviklingspolitikk at samarbeidslandene selv skal utforme sin politikk og prioriteringer for fattigdomsreduksjon, og lede an i gjennom­føringen av denne politikken. Det er imidlertid ikke til hinder for at Norge gjennom utviklingsdialogen både bilateralt og i det større giverfellesskapet gir uttrykk for vår politikk og synspunkter. Regjeringen vil derfor legge stor vekt på å følge opp de norske strategier og handlings­planer for utdanning for alle, for å styrke kampen mot hiv/aids, for oppfølging av toppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg, og for å sikre rettighetene til kvinner og barn, og styrke støtten til og beskyttelse av funksjonshemmede og urfolk gjennom en aktiv deltakelse i utviklingsdialogen på landnivå. Hvilke av disse områder som er relevante og mest sentrale i ulike sammenhenger, og hvilket format som velges, må imidlertid tilpasses situasjonen i det enkelte land.

Sektorfokus i samarbeidslandene

Som omtalt tidligere i dette kapitlet, foregår det en omfattende omlegging av utviklingssamarbeidet på landnivå for å få bedre samordning og utnyttelse av bistandsressursene. Også norsk stat-til-stat bistand har i mange samarbeidsland for stor spredning på mange bistandstiltak. Innsatsen bør fokuseres bedre for å utnytte ressurser og kompetanse mer effektivt, og redusere belastningen på mottakersystemet med mange små tiltak. Dette vil være i tråd med de giverreformer som er omtalt tidligere, og vil støtte opp under etableringen av nye samarbeidsformer. Slik fokusering forventes også å bidra til bedre måloppnåelse. Andre bilaterale bistands­givere som Nederland går nå inn for å konsentrere sin bistandsinnsats i enkeltland til noen få sektorer.

Regjeringen vil på dette grunnlag ta sikte på at norsk bistand finansiert over land- og regionbevilgningene normalt skal konsentreres om to – tre sektorer i hvert land. Budsjett­støtte kommer utenom. Konsentrasjonen må fokusere på sektorer som er prioritert i norsk utviklings­politikk, som er inkludert i samarbeidslandets egne strategier og planer, og der Norge har spesielle forutsetninger for å kunne yte et effektivt bidrag.

I tråd med prinsippet om nasjonalt eierskap, må valg av sektorer avgjøres i nær dialog med samarbeidslandets myndigheter. Det må tas utgangspunkt i landets utviklingsplaner og strategi for fattigdomsreduksjon, innretning på andre lands bistand og Norges forutsetninger. Her vil også mottakerlandenes interesse for norsk spisskompetanse på bestemte sektorer være et relevant hensyn. De mest aktuelle sektorene vil normalt være utdanning, helse og hiv/aids, næringsutvikling (med landbruk, fiske), bærekraftig utvikling og naturressursforvaltning (herunder energi, vann, biologisk mangfold), og offentlig forvaltning. I dialogen på giversiden vil det bli lagt vekt på at giverne til sammen har en god dekning av ovennevnte sektorer innenfor utviklingssamarbeidet.

Giverkoordinering og effektiv bruk av bistandsressurser vil være avgjørende for prioriteringen. Slike avtaler vil innebære et langsiktig engasjement og forutsigbarhet fra begge sider, men det bør også gis rom for en viss fleksibilitet for å kunne ta hensyn til fremtidige endringer i situasjonen og uforutsette behov.

I alle samarbeidsland vil godt styresett og god forvaltning være et sentralt anliggende som vil gjennomsyre både dialogen og bistandssamarbeidet. Også på dette området vil en fra norsk side arbeide for en felles giverinnsats. Innen de enkelte sektorer der Norge bidrar, vil reformer og styrking av forvaltningen være et tverrgående hensyn og en integrert del av det felles sektorprogrammet. Godt styresett som særskilt satsnings­område i et samarbeidsland med fokus på menneske­rettigheter, demokrati, offentlig forvaltning for øvrig og kamp mot korrupsjon, vil bli betraktet som en egen sektor.

Konsentrasjon om et lite antall sektorer innebærer ikke redusert vekt på andre tverrgående satsningsområder (som menneskerettigheter, kvinner, barn, miljø og bærekraftig utvikling eller særskilte målgrupper). Disse hensynene skal søkes ivaretatt innenfor relevante sektorer der Norge er engasjert og i den utviklingspolitiske dialogen. Videre vil eksempelvis norsk utdanningsinnsats ofte måtte forholde seg til grupper som gjerne faller utenfor det alminnelige utdanningssystemet. Samtidig vil det i en del tilfeller være aktuelt med særskilte satsinger i tilknytning til disse temaene.

Regjeringen vil:

• bruke bistandsdialogen og den politiske dialogen på landnivå til å fremheve norsk syn på viktige betingelser for utvikling og fattigdomsreduksjon, tilpasset utviklingssituasjonen i det enkelte land

• ta sikte på at norsk bistand finansiert over land- og regionbevilgningene normalt skal konsentreres om to – tre sektorer i hvert land, eksklusive budsjettstøtte.

• innarbeide forvaltningsrelatert samarbeid som et tverrgående hensyn i den enkelte sektor.

• vurdere godt styresett som særskilt satsnings­område, i noen samarbeidsland som en egen sektor.

• bekrefte godt styresett som et helt sentralt anliggende i alle samarbeidsland, og sikre en sterk innsats på dette området i samarbeid med andre givere.