1 Hovedinnholdet i meldingen

1.1 Klimautfordringene – landbruket kan gi positive bidrag

Klimautfordringer og matsikkerhet

FNs klimapanel har i en serie rapporter lagt fram dokumentasjon om klimaendringene, utslippsscenarioer og konsekvenser av global oppvarming. Den siste hovedrapporten fra klimapanelet konkluderer med at tegnene på et varmere klima er utvetydige. Naturen påvirkes allerede av temperaturøkningen i mange regioner. Klimapanelet mener det er svært sannsynlig at økningen i den globale temperaturen skyldes menneskeskapte klimagassutslipp. Klimautfordringene krever felles innsats verden over.

Samtidig er matsikkerheten – tilgangen til nok og trygg mat – truet i deler av verden. Verdens befolkning øker kraftig. Det gjør også behovet for mat og energi. FNs organisasjon for ernæring og landbruk har estimert at nær en milliard mennesker, 14 prosent av verdens befolkning, var underernært i 2008. I 2050 kan det være ni milliarder mennesker på jorda; da må vi produsere dobbelt så mye mat for å unngå sult og nød.

Det er en stor utfordring å produsere nok mat og energi til verdens befolkning på en bærekraftig og klimavennlig måte. Klimaproblemet forsterker utfordringene. Verdens matproduksjon er avhengig av at naturen er i balanse. Økte gjennomsnittstemperaturer kan samtidig føre til at nye landarealer kan nyttes til landbruk. Anslagene er usikre siden det ikke er kjent hvordan lokalklimaet vil utvikle seg, men for Nord-Amerika er det anslått en økning i areal egnet til landbruksproduksjon på 20–50 prosent. Tilsvarende er det for Russland anslått en økning på omkring 40–70 prosent. Oppdyrking av myrområder og tap av skogområder kan på den annen side medføre økte klimagassutslipp fra jordbruk. Afrika sør for Sahara vil kunne tape landarealer for matproduksjon, i størrelsesorden opp mot ni prosent i forhold til i dag.

Landbruket er en av de sektorene som i størst grad vil bli påvirket av klimaendringene. De deler av verden som i dag er utsatt for tørke vil kunne få ytterligere utfordringer knyttet til matproduksjonen i framtiden. Produksjonen av, og tilgangen til mat, er også ulikt fordelt. Bistand som kan bidra til utvikling av landbruket i fattige land er derfor avgjørende. Samtidig med å sikre matbehovet vil det kunne gi inntekter til bonden, og også til nasjonen hvis overskuddet av produksjonen kan selges internasjonalt.

Ambisiøse norske klimamål

Norge har, som pådriver og foregangsland i mange miljøspørsmål, deltatt aktivt i de internasjonale politiske forhandlingene om klimautfordringene og hvordan de kan møtes. Gjennom St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk og Stortingets behandling av denne, jf. også Avtale om klimaforliket av januar 2008 og Innst. S. nr. 145 (2007–2008), er det lagt opp til en ambisiøs norsk klimastrategi.

Norge skal være en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale, med utgangspunkt i målet om at den globale temperaturøkningen skal holdes under to grader sammenlignet med førindustrielt nivå, bidra til utslippsreduksjoner i andre land og kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990.

Det er realistisk å ha et mål om å redusere utslippene i Norge med 15–17 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet for 2007, når skog er inkludert. Dette innebærer i så tilfelle at om lag to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjon tas nasjonalt.

Målet er at Norge skal være karbonnøytralt, det vil si ikke bidra til netto utslipp av klimagasser, i 2030. Regjeringen vil prioritere tiltak som har positiv effekt for å motvirke klimaendringene, og positiv eller akseptabel effekt for bevaring av biologisk mangfold og andre viktige miljøverdier.

Klimameldingen gir, i tillegg til strategier for internasjonalt arbeid og nasjonale klimamål, også en omtale av klimaarbeidet i de enkelte sektorer i Norge, herunder landbruket. Det er forutsatt at alle sektorer skal bidra med utslippsreduserende tiltak og andre tiltak som kan sikre at Norge bidrar positivt til å få ned verdens utslipp av klimagasser.

Alle sektorer må kutte klimagassutslipp – landbruket skal ta ansvar

De nasjonale utslippene er delt inn i fire hovedsektorer som har fått egne mål for utslippsreduksjoner i 2020. Disse sektorene er petroleum og energi, transport, primærnæringer og avfall og industri.

Regjeringens mål for primærnæringene og avfallsektoren, jf. klimameldingen, er at eksisterende og nye virkemidler i primærnæringene og avfallssektoren utløser en reduksjon i klimagassutslippene med 1,0–1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter innen 2020 i disse sektorene i forhold til Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse fra 2007. Målene knyttet til sektorene er basert på anslag og vil måtte revurderes dersom endringer i framtidige prognoser, kostnader, teknologiutvikling eller andre vesentlige, endrede forutsetninger tilsier det. Dersom utviklingen går i retning av at målene ikke realiseres, vil regjeringen vurdere ytterligere tiltak.

I 2006 sto landbruket for drøyt 60 prosent av utslippene innen denne sektoren, mens avfall og fiskeri sto for henholdsvis 21 og 18 prosent. Konkrete tiltak innenfor de ulike områdene skal vurderes ut fra kostnadseffektivitet, gjennomføringsmuligheter og styringseffektivitet.

Regjeringen mener det er nødvendig å balansere landbrukspolitiske mål, klima- og miljømål og forbrukerhensyn og livskvalitet i en helhetlig politikk. Landbruket kan bidra positivt til å løse klimautfordringene.

Som et ledd i oppfølgingen av klimameldingen og klimaforliket fremmer regjeringen derfor en stortingsmelding om landbruket og klimautfordringene. Det er beregnet at landbruket står for om lag ni prosent av Norges utslipp av klimagasser. Landbrukets utslipp av CO₂ fra bruk av fossile energi­kilder er inkludert i dette. Utslippene er særlig knyttet til husdyrhold, gjødsling og jordarbeiding. For å sikre legitimitet og utvikling må landbruket ta ansvar for å redusere klimagassutslippene.

Regjeringen mener at flere enkelttiltak som kan iverksettes på kort sikt, i sum kan bidra til en reduksjon av klimagassutslippene fra landbruket. Et hovedmål vil være å redusere klima- og miljøbelastningen per produsert enhet av ulike varer, under hensyn til at også ulike matvarer har ulik næringsverdi. Det er også et mål å øke opptaket av CO₂ i landbruket gjennom målrettede tiltak.

Meldingen presenterer tiltak og virkemidler som er tilstrekkelige for å utløse det tekniske potensialet på 1,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter fra SFTs tiltaksanalyse fra 2007. Dette vil innebære at sektoren vil innfri minst sin andel av sektormålet for primærnæringer og avfall på 1,0 – 1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Ny kunnskap er nødvendig

Om lag tre prosent av Norges areal er dyrket jord og om lag 37 prosent av arealet er skogkledd. Regjeringen legger til grunn at Norge skal forsyne forbrukerne med mat basert på egen produksjon, i tråd med de hovedlinjer som ble trukket opp i St.meld. nr. 19 (1999–2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. I dag importerer vi om lag halvparten av maten vi spiser. Nasjonal matproduksjon er et viktig element i en langsiktig forsyningsstrategi, og det er grunnleggende for matsikkerheten å opprettholde produksjonsmulighetene i Norge på lang sikt. Den samlede, norske matproduksjonen omfatter også fiskerisektoren, som ikke omtales videre her.

Landbruket arbeider med grunnlag i naturmangfoldet og naturens produksjonsevne. Klimaendringene vil påvirke både det naturlige bio­logiske mangfoldet og det mangfoldet som er knyttet til matplantene. Dette mangfoldet er vår forsikring for framtida og må ivaretas og nyttes aktivt i arbeidet med å begrense klimaproblemet.

Med sine biologiske produksjoner er alle landbruksnæringene gjennom fotosyntesen og karbonkretsløpet basert på naturens avanserte samspill mellom opptak og utslipp av CO₂ og andre klimagasser. Store deler av landbruket er avhengig av og tilpasset de klimatiske forholdene og kan således bli mer påvirket av endringer i klimaet enn andre næringer.

Netto CO₂-opptak i norske skoger har de siste årene vært i størrelsesorden 25–32 millioner tonn årlig. Dette tilsvarer omtrent halvparten av de samlede, norske klimagassutslippene. Netto CO₂-opptak varierer noe mellom år som følge av blant annet naturlige variasjoner i vekstbetingelser, klimaendringer, skogskjøtsel og hogst.

Plantene som dyrkes i jordbruket er ettårige eller flerårige arter som har korte omløp og som høstes eller beites. De tar opp store mengder CO₂, som går videre til mat og dyrefôr. Bruttoopptaket av CO₂ i jordbruket er stort, men lagringstiden for karbonet i plantene er kort i et klimaperspektiv. I klimaregnskapet framstår jordbruket med netto utslipp av klimagasser, men da er ikke eventuell lagring av karbon i eng og beiter på mineraljord beregnet. Det er behov for bedre data for lagring av karbon i eng og beite for å si sikkert hvor stort dette opptaket kan være. Ifølge en rapport Bioforsk gav ut i 2008 er det lagret store mengder karbon i jordbruksjord, om lag 200 millioner tonn. Tiltak som øker karbonlagring i jordbruksjord vil bli viktige i klimasammenheng.

Det er følgelig et sterkt behov for mer kunnskap om karbonbinding i jord, lystgasstap og utslipp fra husdyrproduksjonen. Disse utfordringene er ikke ensidig norske. Landbruksproduksjon kan ikke foregå uten utslipp av metan og lystgass. Kunnskapen om en del av disse utslippene, spesielt lystgass, er fortsatt svak. Forsk­ningen har så langt ikke kommet fram til tiltak som reduserer utslippene av lystgass vesentlig uten at det fører til en betydelig reduksjon i matproduksjonen. Det arbeides med å framskaffe kunnskap om utslippssammenhenger og eventuelle virkninger dette har for matproduksjonen.

Regjeringen mener derfor det er nødvendig å styrke forskningen og kunnskapsutviklingen, herunder det internasjonale forskningssamarbeidet, for å skape et bedre fundament for utslippsreduserende tiltak. Norge bør være blant de ledende land i kunnskapsproduksjonen på dette feltet. Samtidig kan ikke tiltak utsettes i påvente av ny kunnskap; gjennomføring av tiltak og innhenting av ny kunnskap må i enkelte tilfeller gå parallelt.

Vi kaster for mye mat – matavfall skaper klimagassutslipp

Sett i lys av matvaresituasjonen i verden er det et ressursmessig, miljømessig og moralsk problem at norske forbrukere og næringsmiddelindustrien genererer over en million tonn matavfall hvert år. Matavfall gir klimagassutslipp i hele matverdikjeden. Norske forbrukere kaster 50 prosent mer mat og rester enn for 10 år siden. Det er grunn til å anta at en stor andel av dette er fullgod og helsemessig trygg mat. Metanutslippene fra deponier for våtorganisk avfall står, ifølge klimagassregnskapet for Norge, for om lag 2,5 prosent av de norske klima­gassutslippene. Regjeringen vil sette i verk tiltak for mindre kasting av mat, og i tillegg utvikle tiltak for økt utnytting av energi- og gjødselverdiene i matavfallet.

Landbruket må tilpasses til nye klimabetingelser

Tilpasninger i landbruksproduksjonen som gir klimagevinster må ha høy prioritet. Samtidig må tiltak for reduserte klimagassutslipp og økt opptak av CO₂ utformes slik at de ikke skaper andre samfunnsmessige problemer. Ved et varmere klima vil forutsetningene for landbruk endre seg, og både utslippsbildet og omfanget av binding av klimagasser kan bli forandret. Det er nødvendig at landbruket tilpasser seg klimaendringer ved langsiktige strate­gier og konkrete tiltak, der også nye muligheter blir vurdert og utnyttet.

Med endringer i klimaet vil vi oppleve nye utfordringer og nye muligheter innenfor plante- og dyreproduksjonen. Endringene kan påvirke vekstforhold, erosjon og avrenning og utslippet av klimagasser, plante- og dyrehelsesituasjonen, dyrevelferd, driftsformer, handel, produktivitet og forbrukermønster. For å sikre en størst mulig produksjon av mat globalt må landbrukets produksjon av mat og landbruksvarer tilpasses disse endrede forholdene. Regelverket må oppdateres ut fra ny kunnskap og endrede forhold. I landbruks- og matforvaltningen må utvikling av kompetanse og kunnskap om klimaendringer og klimatiltak ha høy prioritet. Samarbeid nasjonalt og internasjonalt er grunnleggende viktig i et stadig mer globalisert marked for biologiske produkter og varer.

Økt fare for nye plante- og dyresykdommer – beredskapen må styrkes

Klimaendringer kan føre til at nye planter og dyr og nye plante- og dyresykdommer etablerer seg i Norge. Overvåking, kartlegging, internasjonalt samarbeid og forskning vil, i tillegg til gode beredskaps-, varslings-, og bekjempingsrutiner, være viktig for å bevare den gode plante- og dyrehelsesituasjonen i Norge. God dyrehelse er viktig for mat­tryggheten, matsikkerheten generelt og samtidig essensiell for god dyrevelferd. Det etiske aspektet ved dyreholdet vektlegges også i stadig sterkere grad i samfunnet. Forbrukerne etterspør produkter produsert på en dyrevelferdsmessig og miljømessig forsvarlig måte. Riktig bruk av, og kvalitet på, innsatsfaktorer som frø, fôr, plantevernmidler og gjødsel er viktig av økonomiske, helsemessige og klima- og miljømessige årsaker nå og i framtiden.

1.2 Landbruksrelaterte klimatiltak

Klimaarbeidet i landbruket omfatter mange politikkområder; jordbruk, reindrift, matproduksjon, skogbruk, forskning, energi, biologisk mangfold, arealforvaltning med videre. Denne meldingen gir en bred gjennomgang av status, muligheter og utfordringer i klimaarbeidet knyttet til landbruket, med basis i den klimapolitiske plattformen som er lagt gjennom St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk og Stortingets behandling av denne.

I meldingen vurderer regjeringen utslipp og opptak av klimagasser i landbrukssektoren, og tilpasninger og virkemidler for et robust, klimatilpasset landbruk framover. Regjeringens forslag utdyper og supplerer St.meld. nr. 34 (2006–2007) i forhold til landbruk. Meldingen inngår også som et grunnlag for den varslede, nye vurderingen av klimapolitikken og behov for endrede virkemidler i 2010. Tiltakene i meldingen omfatter både tiltak som bidrar til at Norge kan overholde sine forpliktelser om utslippsreduksjoner i forhold til Kyotoavtalen, og andre tiltak i landbruket som vil ha positive effekter i forhold til et samlet utslippsregnskap.

De samlede, norske utslippene av klimagasser gikk ifølge SSB kraftig opp i 2007. De samlede utslippene var da på 55,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Det var 1,6 millioner tonn, eller tre prosent, mer enn i 2006. Oppgangen skyldtes først og fremst store utslipp fra det nye naturgassanlegget på Melkøya, som førte til at utslippene fra olje- og gassvirksomheten økte med 10,5 prosent. Fortsatt vekst i veitrafikk, skipsfart og andre mobile kilder bidro også til høyere utslipp. I tillegg gikk utslippene fra landbruket opp med 2,1 prosent fra 2006 til 2007 på grunn av flere husdyr og noe mer bruk av kunstgjødsel. Denne kilden hadde likevel lavere utslipp enn i 1990. Fra 2007 til 2008 gikk utslippene ned fra 55,1 til 53,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Nedgangen skyldes mindre bruk av fossilt brensel, spesielt drivstoff til sjøfart. Investering i miljøteknologi ved produksjon av mineralgjødsel bidro også sterkt til å redusere utslippene. Klima­gassutslippene ligger likevel 7,4 prosent over nivået som Norge har forpliktet seg til i Kyotoprotokollen.

Etter Kyotoprotokollen kan Norge i perioden 2008–2012 slippe ut om lag 50 millioner tonn CO₂-ekvivalenter årlig. Reduksjonen av utslipp fra dagens nivå til nivået for utslippsforpliktelsen må skje ved utslippsreduserende tiltak, eventuelt supplert med de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen. Norge har valgt å ha en målsetting som innebærer at disse forpliktelsene overoppfylles med 10 prosent. Norge vil også overoppfylle utslippsforpliktelsen med ytterligere 1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter ved å inkludere opptak i skog, jf. kapittel 6.

Regjeringen legger til grunn at landbruksrelaterte klimatiltak skal innpasses i en helhetlig landbruks- og matpolitikk, der ett av målene er å opprettholde eller øke matproduksjonen.

Regjeringen foreslår i denne meldingen klimatiltak i landbruket som vil bidra til at Norges klimagassutslipp reduseres med drøyt 1,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Disse tiltakene får virkning for sektoren landbruk i klimagassregnskapet, og bidrar til å oppfylle Norges forpliktelser om utslipps­reduksjoner i forhold til Kyotoprotokollen i peri­oden 2008–2012.

Regjeringen foreslår også enkelte landbruksrelaterte tiltak som får virkning for andre utslippssektorer enn primærnæringer og avfall. Regjeringen mener det bør være et mål å fase ut bruk av fossil energi til varmeformål i jordbruket innen 2020. Dette tiltaket vil få virkning for sektoren energi og transport i klimagassregnskapet og har et potensial for utslippsreduksjoner på om lag 50 000 tonn CO₂-ekvivalenter.

Regjeringen foreslår også en rekke andre positive klimatiltak i landbruket som vil ha effekt på opptaket av CO₂ og lagring av karbon i et langsiktig tidsperspektiv. Dette er tiltak i jord- og skogbruket som gir positiv klimaeffekt, men som ikke gir uttelling i Norges offisielle klimagassregnskap på kort sikt, slik regelverket er utformet i dag.

Aktuelle tiltak for reduksjon av landbruksrelaterte klima­gassutslipp og økt opptak av CO₂ og lagring av karbon i jordbruk og skogbruk er tallmessig oppsummert i kapittel 1.3.

Regjeringen foreslår videre en rekke tiltak med sikte på forsterkede positive klimabidrag fra landbruket. Tiltakene er kort gjengitt nedenfor.

Internasjonalt arbeid

Klimautfordringene er globale og må løses både gjennom internasjonalt samarbeid og spesifikke nasjonale tiltak. FNs klimapanel slår fast at tiden for å finne gode løsninger er knapp. Samtidig viser utredninger fra FAO at verdens samlede matproduksjon må øke med 50 prosent innen 2030 på grunn av den sterke befolkningsveksten. Disse utfordringene forsterker hverandre, og på landbruksområdet må klimaspørsmålene derfor håndteres parallelt med at det stadig økende behovet for mat og energi til en stadig voksende befolkning blir dekket.

1.3 Tiltaksliste

De følgende tabellene oppsummerer landbruksrelaterte klimatiltak som kan være aktuelle i arbeidet med å redusere klimagassutslipp fra landbruket og øke opptaket av CO₂. Utgangspunktet for de utslippsreduserende tiltakene er SFTs tiltaksanalyse fra 2007. Vurderingen av klimaeffekter og kostnader er gjort i samsvar med de retningslinjer SFT arbeider etter. Tabellene viser virkemidler som kan bidra til å utløse tiltakene og innenfor hvilken tidshorisont det enkelte tiltaket kan gi klimaeffekt.

Tabell 1.1 er en oversikt over aktuelle klimatiltak i landbruket som bidrar til å oppfylle Norges forpliktelser til reduserte utslipp av klimagasser innen 2020. De aktuelle tiltakene er knyttet til jordbruket og er nærmere omtalt i kapittel 7. Biogass er tiltaket med størst potensial. Andre tiltak er knyttet til metanutslipp fra husdyrholdet og tiltak for redusert utslipp av lystgass ved nitrogengjødsling.

Tabell 1.2 er en oversikt over aktuelle klimatiltak knyttet til skogbruk og jordbruk, jf. kapittel 6 og 7, som vil gi økt opptak av CO₂ på lang sikt. Aktive tiltak for å fornye skog og etablere ny skog kan øke skogens positive klimabidrag vesentlig. Tiltakene får ikke virkning når det gjelder å oppfylle Norges forpliktelser til utslippsreduksjoner. Dette skyldes at tiltakene ikke får virkning i klimagassregnskapet slik det internasjonale regelverket er utformet i dag.

Tabell 1.3 viser mulig, positiv klimavirkning av enkelte klimatiltak der bruk av råstoff fra landbruket er viktig. For bioenergi er det tatt utgangspunkt i regjeringens mål om økt utbygging av bioenergi, jf. klimameldingen og regjeringens bioenergistrategi. Det er forutsatt at en stor del av råstoffet til økt produksjon av bioenergi er skogråstoff. Virkemidlene for å løse ut en økt produksjon av bioenergi i tråd med målet vil blant annet være midler gjennom Enova. Det er også gjort en vurdering av virkningene av økt trebruk til konstruksjonsformål og ulike treprodukter. Tiltakene er nærmere omtalt i kapittel 6 og 8.