3 Klima, energi, landbruk og mat – internasjonale og nasjonale rammer og utfordringer

3.1 Klimautfordringene – det internasjonale regelverket og forhandlingene om et nytt klimaregime

Det internasjonale klimaregimet

Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen utgjør i dag det viktigste internasjonale rammeverket for arbeidet med å møte klimautfordringene. Til nå har 192 land (parter) ratifisert Klimakonvensjonen. 182 land har også ratifisert Kyotoprotokollen. USA er ett av de land som så langt ikke har ratifisert den. De fleste industriland har utslippsforpliktelser etter Kyotoprotokollen. Utviklingslandene står uten utslippsforpliktelser, men deltar likevel i blant annet kvotehandelen gjennom den såkalte «grønne utviklingsmekanismen» (Clean Development Mechanism, CDM).

Klimakonvensjonen

Klimakonvensjonen har et overordnet mål, og flere byggesteiner for realisering av dette som blant annet omfatter; utslippsreduksjoner, tilpasning, teknologioverføring og finansiering. Den krever at partene rapporterer regnskap for utslipp av klimagasser, samt hvilke tiltak og virkemidler de har iverksatt for å begrense utslippene. Den inneholder imidlertid ingen bindende, tallfestede og tidsbestemte forpliktelser for det enkelte land til å begrense utslipp og øke opptak av klimagasser.

Det overordnede målet er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som avverger farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Industrilandene og andre som har forpliktet seg skal individuelt eller i fellesskap utforme strategier og tiltak med det målet å bringe utslippene av CO₂og andre klimagasser tilbake til 1990-nivå. Konvensjonen slår også fast at industriland skal gå foran i bekjempelsen av klimaendringene og de negative effektene, og demonstrere dette gjennom nasjonale virkemidler og tiltak.

Kyotoprotokollen

Kyotoprotokollen ble vedtatt under Klimakonvensjonens tredje partskonferanse i desember 1997. Protokollen inneholder tallfestede utslippsforpliktelser for industrilandene for tidsperioden 2008–2012 og bygger på prinsippet om felles, men differensierte, forpliktelser som er nedfelt i Klimakonvensjonen. Kyotoprotokollen innebærer at landene med utslippsforpliktelser samlet skal redusere utslippet av klimagasser med rundt fem prosent i perioden 2008–2012 sammenliknet med nivået i 1990.

Industriland som har ratifisert protokollen har fått en nasjonal utslippstildeling for perioden 2008–2012. Hvis landenes utslipp overstiger denne tildelingen kan de, i tillegg til nasjonale utslippsreduksjoner, benytte de såkalte Kyotomekanismene for samarbeid om utslippsreduksjoner. Dette omfatter kvotehandel, felles gjennomføring av ulike prosjekter og finansiering av prosjekter for utslippsreduksjoner i u-land.

Norges forpliktelse i forhold til Kyotoavtalen innebærer at norske utslipp i perioden 2008–2012 ikke skal øke med mer enn en prosent i forhold til utslippene i 1990. Norges utslippstildeling er på 250,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden 2008–2012, det vil si om lag 50,1 million tonn CO₂-ekvivalenter for hvert av årene 2008–2012. Regjeringens framskriving fra nasjonalbudsjettet for 2007 antydet en økning på opp mot 59 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020. Dette ble også lagt til grunn for klimameldingen. I St.meld. nr. 9 (2008–2009) Perspektivmeldingen 2009 presenterte regjeringen nye framskrivinger som innebærer en nedjustering av utslippet i 2020 med vel to millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til tallgrunnlaget i klimameldingen.

Bali og København

Klimaforhandlingene har gjennom flere tiår gjort flere store framskritt, men er også utfordrende på mange områder. Norge spiller en aktiv rolle i forhandlingene. En prioritert sak for Norge i klimaforhandlingene og arbeidet fram mot partsmøtet i København i desember 2009 er at det settes ambisiøse utslippsmål globalt som bidrar til å begrense den globale oppvarmingen til to grader sammenlignet med førindustrielt nivå. Dette omtales som togradersmålet.

En langsiktig stabilisering av temperaturen på 2,0–2,4 grader over førindustrielt nivå vil ifølge FNs klimapanel kreve at klimagassutslippene i 2050 ligger 85–50 prosent under nivået i 2000, med en stabilisering og nedgang senest fra 2015. FNs klimapanel sier også at industrilandene må kutte sine utslipp 25–40 prosent, sett i forhold til 1990, innen 2020. Norge legger klimapanelets konklusjoner til grunn for klimapolitikken. Dette gjelder også ved utformingen av norske posisjoner i klimaforhandlingene.

Norge er også opptatt av at Klimakonvensjonens hovedmål konkretiseres og at alle store utslipp og utslippsland omfattes av en ny avtale. Dette innebærer at de store utviklingslandene må omfattes av et nytt klimaregime og at utslipp fra for eksempel skip inkluderes. Norge arbeider for at tiltak for å redusere utslipp som følge av avskoging og forringelse av skog inkluderes i et nytt klimaregime. Norge arbeider også for å fremme karbonfangst og lagring av CO₂. Norge har i tillegg engasjert seg aktivt i spørsmålet knyttet til finansiering innenfor et nytt klimaregime, og fremmet et forslag om hvordan det kan genereres betydelige og forutsigbare ressurser til klimatiltak og tilpasning etter 2012.

Under klimakonferansen på Bali i 2007 ble det enighet om et veikart – et rammeverk – for de videre forhandlingene fram mot klimakonferansen i København i 2009. Veikartet har to hovedspor; en ny avtale under Klimakonvensjonen (Baliplanen) og forlengelse av Kyotoprotokollen, som utløper i 2012. Utgangspunktet er at det skal arbeides for en ny global og mer omfattende avtale som etter planen skal vedtas på klimakonferansen i København i desember 2009. Veikartet åpner for øvrig for forhandlinger om ulike typer virkemidler for å redusere utslippene både i industriland og utviklingsland, og dessuten nødvendige tilpasninger til klimaendringene. Viktige tiltak er overføring av teknologi og finansiell støtte.

Utslipp fra avskoging i utviklingsland var et hovedtema på Bali. Avskoging står for om lag 17 prosent av verdens utslipp av klimagasser. Det ble enighet på Bali om rammer for «tidlige tiltak» mot utslipp fra avskoging og forringelse av skog. Dette inkluderer kapasitetsbygging, metoder for måling av utslipp og gjennomføring av demonstrasjonsprosjekter, herunder retningslinjer for å sikre at prosjektene gir reelle reduksjoner i utslippene.

Norge lanserte sitt klima- og skoginitiativ på Bali, og sa seg beredt til å trappe opp innsatsen for tiltak mot avskoging i u-land til om lag tre milliarder kroner årlig. For oppfølging av dette initiativet er det etablert et eget klima- og skogprosjekt i Miljøverndepartementet. For 2009 er budsjettet 1,5 milliarder kroner, og det er gitt tilsagnsfullmakt for tilsvarende beløp. I hovedsak kanaliseres midlene via multilaterale kanaler, men støtte gis også bilateralt til Tanzania og Brasil, samt sivilsamfunnsorganisasjoner. Det vil også bli fordelt midler gjennom FNs program for redusert avskoging og midler til NORAD for forskning, utvikling og støtte til miljøorganisasjoner.

I klimaforhandlingene, som nå skjer i en rekke møter fram mot partskonferansen i København, dreier drøftingene for skog, arealbruk og arealbruksendringer for industriland seg blant annet om industrilandenes ønske om å endre regelverket slik at det gis bedre incentiver til å øke opptak og redusere utslipp av klimagasser. Forhandlingene knyttet til redusert avskoging dreier seg blant annet om et effektivt regime som gir reelle bidrag til å nå togradersmålet. For å oppnå dette er det behov for gode systemer for å overvåke utslipp og opptak av klimagasser i utviklingsland, og robuste og forutsigbare finansielle overføringer fra industriland. Det synes også nå å være en økende forståelse for en bred tilnærming, der ikke kun utslipp fra avskoging inkluderes, men også økt opptak av CO₂ gjennom bedre skogskjøtsel. Når det gjelder jordbruk er det en bredere forståelse for at avtalen i København også bør inkludere incentiver for å redusere utslipp. Det er også økende oppmerksomhet omkring potensialet for klimatiltak i jordbruket, som blant annet lagring av karbon i jord. Tiltak for å bedre klimatilpasningen i landbruket er også nødvendig dersom matproduksjon skal kunne øke.

3.2 Klima, energi, landbruk og mat i et internasjonalt perspektiv

3.2.1 Klima og globale utfordringer for landbruket

Innen 2050 vil det trolig være ni milliarder mennesker på jorda. Det er flere scenarioer for befolkningsutviklingen og dette anslaget er usikkert, men matproduksjonen må trolig fordobles innen 2050 for å kunne dekke verdens behov for mat. Dette er en stor utfordring som forsterkes av klimaendringene. Klimaendringene har bidratt til en økende ustabilitet i det globale matvaremarkedet de siste årene, noe som ikke minst har hatt betydning for verdens fattige. I tillegg bidrar internasjonal finansuro til å øke usikkerheten i matvaremarkedet. Erfaring tilsier imidlertid at finansuro er et forbigående fenomen. Ut fra de utfordringer verden står overfor er det likevel klart at det er behov for større internasjonal oppmerksomhet omkring sammenhengene mellom matsikkerhet, klima og den økonomiske utviklingen.

3.2.2 Det globale matvaremarkedet

De siste årene har det vært store svingninger i prisene på det globale matmarkedet. I 2007 og første halvår av 2008 steg prisene på jordbruksråvarer med 50–100 prosent. Faktorer som bidro til det høye prisnivået er befolkningsvekst, urbanisering, endrede forbruksmønstre i deler av verden og økonomisk vekst som øker etterspørselen etter mat. Landbruket er også blitt en viktig leverandør i energimarkedet, og etterspørselen etter biodrivstoff og bruken av jordbruksareal til produksjon av energi i USA, Latin-Amerika og Europa har økt. På tilbudssiden har nedbygging av verdens kornlagre bidratt til en økt usikkerhet i markedet. Dette ble forsterket av at flere land innførte eksportrestriksjoner og andre tiltak for å beskytte nasjonale markeder.

I andre halvdel av 2008 falt prisene på jordbruksråvarer igjen. Kornprisene ble mer enn halvert i forhold til toppnoteringen våren 2008. Denne nedgangen i råvarepriser skyldtes en kombinasjon av rekordhøye avlinger som følge av økt planting og gode værforhold, og usikkerheten og fallet i verdens finansmarkeder. Utviklingen av matvaremarkedene de kommende tiårene er svært usikker, og vil avhenge av en rekke faktorer. FAO forventer at feilslåtte avlinger på nytt vil kunne drive prisene opp i framtiden.

De høye matvareprisene har ført til at større landområder i Øst- Europa er tatt i bruk til kornproduksjon. Russland og Ukraina er regionens to største jordbruksprodusenter. Beregninger viser at arealene som benyttes til dyrking av hvete har økt med 2,4 millioner hektar, og utgjør nå til sammen 33,8 millioner hektar. I Russland alene har arealene til korn- og risproduksjon vokst til 46 millioner hektar. Det er 2,6 millioner hektar mer enn i 2007 ifølge FAO. Utviklingen i retning av høye gjødselpriser og situasjonen med en finans- og kredittkrise gjør det sannsynlig at denne utviklingen reverseres i tiden framover.

Selv om produksjonen har økt i noen regioner som følge av høye matvarepriser, har produksjonsøkningen nesten utelukkende funnet sted i industrialiserte land. Dette har blant annet sammenheng med at gjødsel og andre innsatsfaktorer fortsatt er dyre, noe som gjør det vanskelig å øke produksjon i utviklingsland. FAO og andre internasjonale organisasjoner legger vekt på at produksjonen må økes også her. I tillegg ble det understreket i handlingsplanen fra FNs toppmøte om verdens matsikkerhet i Roma i 2008 at produksjon i lavproduktive områder vil være viktig.

Et hovedbilde er at det globale matvaremarkedet er og vil være mer ustabilt enn tidligere. Den videre utviklingen i det globale matvaremarkedet vil særlig avhenge av forholdet mellom økonomisk vekst og økt kjøpekraft i Kina og India, og en synkende etterspørsel som følge av den globale, økonomiske krisen. FAO advarer mot effektene av finanskrisen for verdens produksjon av jordbruksråvarer. Dersom finanskrisen for eksempel fører til mindre planting, kan det igjen bli en økning i råvareprisene. I tillegg peker FAO på lave investeringer i infrastruktur og forskning som et problem. Framtidige investeringer i landbruket vil derfor bli en viktig forutsetning for den videre utviklingen av det globale matvaremarkedet.

3.2.3 Matsikkerhet

Matsikkerhet i bred forstand ble nærmere definert under FNs toppmøte om mat i 1996. Matsikkerhet eksisterer når alle mennesker til enhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat for et fullgodt kosthold som møter deres ernæringsmessige behov og preferanser, og som danner grunnlag for et aktivt liv med god helse. Samtidig med at denne definisjonen ble vedtatt på toppmøtet i 1996, ble det formulert mål om å minske antall underernærte i verden. Dette målet ble endelig fastsatt i FN sin millenniumserklæring i 2000, hvor verdenssamfunnet gikk inn for å halvere andelen underernærte innen 2015.

Etter millenniumserklæringen er arbeidet med å halvere andel underernærte satt tilbake. Spesielt har en vedvarende matkrise og økningen i globale matvarepriser de siste årene gjort det vanskelig å nå målet. De økte matvareprisene fikk umiddelbare konsekvenser for verdens fattige, med et stigende antall underernærte. Det totale antallet underernærte nærmer seg nå en milliard.

Flere faktorer gjør at utviklingsland rammes hardt under perioder med høye matvarepriser. For det første er mange utviklingsland sårbare fordi de er nettoimportører av mat. Beregninger FAO har gjort viser at småskalaprodusenter i mange land ikke produserer nok på gården til eget hushold, men er avhengige av å kjøpe mat i et marked i tillegg til det de selv produserer. De drar derfor ikke fordel av økte priser på verdensmarkedet, men konfronteres snarere med økte priser på innsatsfaktorer. Klimaendringene øker også faren for feilslåtte avlinger i mange utviklingsland. Enkelte steder reduserer bønder bruken av innsatsfaktorer som gjødsel og plantevernmidler for å unngå store tap, og dette gir igjen lavere produktivitet.

Matkrisen har ført til en økende bevissthet rundt satsing på landbruk i utviklingssammenheng. Dette kommer til uttrykk blant annet i World Development Report for 2008 utarbeidet av Verdensbanken. Rapporten oppfordrer til økte investeringer i landbruket i utviklingsland, og argumenterer for at landbrukssektoren må komme mer i sentrum dersom en skal nå tusenårsmålet om å halvere fattigdom og nød innen 2015. Begrunnelsen for dette er blant annet at 75 prosent av verdens fattige bor på landsbygda, mens kun fire prosent av utviklingshjelpen går til landbruk. Vekst i landbrukssektoren regnes også som fire ganger mer effektivt for utvikling i forhold til vekst i andre sektorer.

3.2.4 Forutsetningene for matproduksjon endres i store deler av verden

Scenarioene FNs klimapanel beskriver vil endre forutsetningene for matproduksjon i store deler av verden. Det er god grunn til å anta at et endret klima vil forsterke og utvikle matkrisen.

Toppmøtet om matsikkerhet i Roma i juni 2008 konkluderte med at utfordringene knyttet til matkrisen og klima må løses i et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. I det kortsiktige perspektivet er det to spor: 1) bistå med nødhjelp til land som er i akutt krise, og 2) gi umiddelbar økt støtte til landbruksutvikling. I det mer langsiktige perspektivet må FAO og andre globale aktører bidra med kunnskapsoppbygging og forskning på klimaendringene, økt etterspørsel etter biodrivstoff, de overordnede utviklingstrekkene knyttet til forbruksmønstre, og mulige konsekvenser av dette for landbruk og utvikling spesielt i de fattigste landene.

Klimahensyn vektlegges nå betydelig sterkere i internasjonale organisasjoners arbeid med landbruk og ved utforming av landbrukspolitikken i ulike land. Dette gjelder både tiltak for å hindre klima­skadelige utslipp og tilpasning til et endret klima. FAO setter inn betydelige ressurser i klimaarbeid og ser dette i sammenheng med matsikkerhet og fattigdomsbekjempelse. FAO sitt mandat er i første rekke å gi kunnskap, råd og veiledning på dette området.

3.3 EUs politikk på områdene landbruk, klima og energi

Landbrukspolitikk er ikke en del av EØS-avtalen

Norsk landbrukspolitikk er ikke en del av EØS-avtalen. Utviklingen av EUs landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av handelen med EU, herunder grensehandelen, og konkurransekraften til norsk næringsmiddelindustri.

Det er betydelig likhet mellom EUs og Norges målsettinger for landbrukspolitikken. Dette gjelder eksempelvis landbrukets rolle i distrikts- og sysselsettingspolitikken og videre også målsettingene om en bærekraftig landbruksproduksjon. Både EU og Norge har utformet et sett av virkemidler for å nå disse målsettingene. I multilaterale forhandlinger som WTO har det vært en felles posisjon at en avtale fortsatt skal gi mulighet for bruk av ulike typer virkemidler som kan sikre et bærekraftig landbruk.

EUs landbrukspolitikk og klimaspørsmål

EUs landbrukspolitikk ble sist reformert i 2003. I 2007 iverksatte EU en såkalt «helsesjekk» av landbrukspolitikken, som blant annet tok opp utfordringer som klima, vannhusholdning, biologisk mangfold og energi til drøfting.

Medlemslandene ble enige om de nye forordningene i «helsesjekken» i november 2008, og disse ble formelt vedtatt i januar 2009. Som følge av «helsesjekken» er miljø- og klimaaspekt i større grad vektlagt i EUs landbrukspolitikk, CAP (Common Agriculture Policy).

Overgangen til produksjonsuavhengig støtte i EU anses ikke i seg selv som viktig i klimasammenheng. Denne typen støtte innebærer ikke krav til en bestemt type produksjon. Det har derimot vært vurdert hvordan de såkalte «cross compliance» eller tverrvilkårene vil fungere som virkemidler for klimatiltak. Disse betegner et sett av krav til støtteberettiget gårdsdrift i EU som sorterer under direkte støtte, og innebærer blant annet bærekrafts­kriterier og krav til god miljømessig og agronomisk drift. En type vilkår er såkalte GAEC (Good Agricultural and Environmental Conditions).

En viktig endring i CAP i forbindelse med helsesjekken ligger i området bygdeutvikling og etableringen av nye programformål for såkalte «Nye utfordringer». Nye utfordringer omfatter blant annet klimaendringer, fornybar energi, vannressurser og biologisk mangfold. Fra 2010 skal medlemsstater tilrettelegge for tiltak på disse områdene. Den nye forordningen under bygdeutviklings­pilaren lister opp en rekke typer klimarelaterte virkemidler.

En første gruppe av tiltak retter seg mot utslippsreduksjon av klimagasser fra landbruket og tilpasning til klimaendringene. På utslippssiden er det et mål å redusere utslipp av klimagassene metan, nitrogenoksid og CO₂. Tiltakene som foreslås er:

• økt effektivisering av nitrogenholdig gjødsel, herunder minsket bruk, presisjonsgjødsling og bedret oppbevaring av gjødsel

• bedret energieffektivisering (eksempelvis bedring av bygningsmateriale for å redusere varmetap).

• jordarbeidsmetoder (pløying, fangvekst, vekstskifte)

• arealbruksendringer (omlegging fra korn til gras, permanent brakklegging)

• diverse skogtiltak

EU-kommisjonen vedtok i juni 2007 en melding som omhandler EUs tilnærming til klimaendringene, et såkalt «Green Paper», med tittel «Adaptation to climate change in Europe – options for EU action». Dokumentet vurderer matproduksjon som truet i enkelte deler av Europa fordi hetebølger, tørkeperioder og plantesykdommer gjør det mer sannsynlig at avlinger kan slå feil. Middelhavsområdene og områdene sør i Europa regnes som mest sårbare. Økning i temperaturer og redusert nedbør kommer i tillegg til knapphet på vann i disse områdene.

Meldingen framhever blant annet at en bærekraftig utnytting av vannressurser vil bli et viktig virkemiddel for å tilpasse landbruket til klimaendringene, deriblant effektiv vanning i tørre områder, samt beskyttelse av vannkvalitet. Mulighetene som ligger i det nylig vedtatte vanndirektivet vil være viktige, ettersom vanndirektivet sikrer et rammeverk for en koordinert bruk av vannressurser. Direktivet omfatter ikke klimaendringene direkte. Utfordringen videre ligger i å integrere tiltak som er direkte rettet mot klimaendringer i gjennomføringen av vanndirektivet. Kommisjonen arbeider også med en melding om knapphet på vann og tørke som følge av klimaendringene. Her skisseres ulike tiltak, som prising av vann og teknikker for mer effektiv bruk av vannressurser.

Jorda i EU-landene inneholder store mengder karbon. Frigjøring av selv små mengder av dette vil viske ut utslippsreduksjoner fra andre land. Kommisjonen vurderer et eget jorddirektiv som kan sikre de viktige funksjonene en god og bærekraftig jordpolitikk kan ha i klimasammenheng. Et lovforslag ble tatt opp i Europa-parlamentet i november 2007, men flere land stemte i mot i miljørådet i desember 2007. Forslaget er imidlertid fortsatt aktuelt, og vil bli tatt opp til ny vurdering.

Overgangen til produksjonsuavhengig støtte anses ikke i seg selv å ville bringe noen endring ettersom det ikke er noen krav om en bestemt type produksjon. Denne type støtte kan likevel vise seg å ha noen positive effekter på klimagassutslipp. I Irland har en for eksempel regnet med at produksjonsuavhengig støtte vil gi en nedgang i husdyr­tall og i gjødsling som følge av dette, og tatt høyde for denne effekten i klimaregnskapet.

I april 2009 presenterte EU-kommisjonen et politisk dokument som gir et rammeverk for EUs videre arbeid med tilpasninger til klimaendringene. Rammeverket og de aktuelle tiltakene skal bidra til å redusere EU-landenes sårbarhet i forhold til virkningene av klimaendringene. Politikken omfatter en prosess for oppbygging av kunnskap og erfaringsutveksling, integrering av klimatilpasning i sektorpolitikk, bedre utnytting av tilgjengelige midler for finansiering av tilpasningstiltak, større vekt på klimatilpasning i internasjonalt samarbeid og utvikling av partnerskapstenking mellom nasjonale, regionale og lokale myndigheter også på dette området. EU har i denne sammenhengen også vurdert ufordringene for jordbruket og distriktene. Vurderingen er at tilpasninger i stor grad må skje lokalt. Eksisterende virkemidler innenfor landbrukspolitikken vil være et viktig grunnlag for å fremme utslippsreduksjoner og tilpasninger til klimaendringer.

Fornybar energi i EU

Gjennom trepartsforhandlinger mellom EU-kommisjonen, Det Europeiske Råd og Europaparlamentet ble det i desember 2008 enighet om den videre energi- og klimapolitikken i EU. Enigheten bygger på et forslag til klima- og energipakke som Europakommisjonen la fram i januar 2008. Hovedmålene er at EU skal redusere utslippene av klimagasser med minst 20 prosent innen 2020 og at denne andelen kan økes til 30 prosent dersom det oppnås internasjonal enighet om en ambisiøs, ny klimaavtale for tiden etter 2012. Videre er det etablert et EU-mål på 20 prosent fornybarandel i energiforbruket og 10 prosent fornybarandel i energi til transport i EU i 2020. Det er også enighet om at det skal oppnås en energieffektivisering i EU på 20 prosent innen 2020.

Fornybardirektivet er en oppfølging av det europeiske råds vedtak av mars 2007 om et bindende EU-mål på 20 prosent fornybarandel i energiforbruket og 10 prosent fornybarandel i totalt drivstofforbruk i EU i 2020. Det europeiske råd vedtok direktivet som en del av energi- og klimapakken i midten av desember 2008. Europaparlamentet vedtok direktivet i plenum kort tid etterpå.

Direktivet omfatter både elektrisitet, oppvarming/avkjøling og transport. Det gir et felles rammeverk for å stimulere til utbygging av fornybar energi og setter obligatoriske nasjonale måltall for andel fornybar energi av totalt energiforbruk og for andel fornybar energi i transportsektoren.

I perioden 1995 til 2004 økte bruken av biomasse til energi i EU med 78 prosent, langt mer enn øvrige fornybare energibærere. Fornybar energi i EU kommer for en stor del fra bioenergi. Det vil også være situasjonen framover. Hovedtyngden av biomassen til energiformål i EU kommer fra skog. Det er likevel målet for energi til transportformål og biodrivstoff som har skapt mest debatt, og der regelverket i særlig grad introduserer nye løsninger i forhold til tidligere regelverk på området.

Målet om 10 prosent fornybar energi til transport er bindende for medlemslandene. For å sikre bærekraftig produksjon av biodrivstoff er det i det nye direktivet satt et sett av bærekraftskriterier for biodrivstoff og andre flytende biobrensler, samt omfattende rapporteringskrav.

Andregenerasjons biodrivstoff som kan produseres på blant annet avfallsfraksjoner og celluloseholdig materiale forventes generelt å ha gjennomgående høye verdier for reduksjon i klimagassutslipp. I henhold til det nye direktivet vil biodrivstoff som er produsert på avfall, restfraksjoner, non-food cellulose og ligno-cellulose telle dobbelt til direktivets transportmål (10 prosent fornybar energi) og i forhold til nasjonale ordninger for fornybar energi som for eksempel krav til omsetningsandeler. Fornybar elektrisitet til veitrafikk teller 2,5 ganger til transportmålet. Videre er det satt en ekstra bonus i beregningen av netto klimaeffekt ved bruk av biomasse fra utbedret forringet land («restored degraded land»), det vil si jord som enten er forurenset eller forringet på annen måte gjennom økt saltinnhold, erosjon, tap av næringsstoffer og lignende.

EU har introdusert bærekraftkriterier for å sikre at biodrivstoff framstilles uten unødige miljøkonsekvenser. Kriteriene innbærer blant annet at bare biodrivstoff og andre flytende biobrensler som innebærer en dokumentert beregnet reduksjon i klimagassutslipp på 35 prosent eller mer i forhold til ordinært fossilt drivstoff vil telle med i vurderingen av måloppnåelsen (10 prosent). Dette skal øke til 50 prosent i 2017 (kravet vil være 60 prosent etter 2017 for nye anlegg). Videre skal biodrivstoff ikke telle med i målsettingen dersom arealene som biomassen/råvarene hentes fra i eller etter januar 2008 hadde «stor artsrikdom». Regelverket viser her spesielt til skog uten nevneverdig menneskelig påvirkning, verneområder (med visse unntak) eller grasmark med høy artsrikdom. Biodrivstoff produsert fra biomasse/råvarer fra arealer med stor karbonbinding, det vil si som før januar 2008 var våtmarker eller sammenhengende skogområder eller torvmyr skal ikke telle med i målet.

Det skal blant annet rapporteres på bærekraftkriteriene som er omtalt over, og på en rekke andre miljø- og samfunnsmessige forhold. Kommisjonen skal også blant annet overvåke opprinnelsen av biodrivstoff og virkninger for arealbruken i EU og de viktigste eksportlandene. Kommisjonen skal analysere virkninger på råvaremarkedene som følge av det nye regelverket og rapportere dette. Rapportene skal blant annet legge vekt på relative miljøfordeler og -ulemper, effekten på importpolitikken, betydningen av økt bruk av biodrivstoff i EU, tredjeland og ulike sektorer, samt virkningen for matforsyningen i aktuelle eksportland.

Kommisjonen skal innen utløpet av 2010 vurdere innføring av spesifikke bærekraftskriterier for beskyttelse av jord, vann og luft. Kommisjonen skal innen utløpet av 2010 også vurdere behovet for et tilsvarende bærekraftssystem for energi fra biomasse, annet enn biodrivstoff og andre flytende brensler.

Sektorer som ikke inkluderes i kvotehandelssystemet

EU har så langt ikke inkludert skog i kvotehandelssystemet, som er basert på et eget kvotedirektiv. Begrunnelsen fra EU-kommisjonen i tilleggsdokumenter til forslag til nytt regelverk for kvotehandel er tredelt; i) det kan ikke gis garanti for at arealbruksendringer gir permanente utslippsreduksjoner, ii) inkludering av arealbruksprosjekter vil kreve overvåkingssystemer som i dag ikke er tilgjengelige, iii) inkludering av arealbruksprosjekter vil komplisere kvotehandelssystemet for mye.

Medlemslandene vil bli pålagt å presentere planer for reduksjon av utslipp fra sektorer som ikke inkluderes i kvotehandelssystemet, herunder jordbruk. Det forutsettes en gjennomsnittlig reduksjon av utslipp fra ikke kvotepliktige sektorer på om lag 10 prosent innen 2020. Kommisjonen legger til grunn at sektorer som ikke inngår i kvotehandelssystemet i dag bidrar med 60 prosent av de samlede klimagassutslippene i EU.

I Soria Moria- erklæringen heter det at «Regjeringen vil følge opp gode miljøinitiativer fra EU og ta i bruk det beste i EUs miljølovgivning, også der de ikke omfattes av EØS». Det er ikke avklart om EUs beslutning om reduksjon i utslipp i sektorer som ikke er kvotepliktig, er EØS-relevant. Regjeringen legger likevel opp til at Norge skal ha tilsvarende ambisjon som EU for reduksjon av utslipp i sektorer som ikke er kvotepliktige, herunder landbruk.

Det vises ellers til at EU ikke har noen omforent, felles skogpolitikk. Drøfting av skogspørsmålene skjer for en stor del gjennom det europeiske skogpolitiske samarbeidet – ministerkonferansene for beskyttelse av Europas skoger – som også omfatter land utenfor EU. Norge leder for tiden dette arbeidet, og har gjennom dette også en mulighet til både å fremme norske interesser og påvirke EU-landenes skogprioriteringer. Det internasjonale og europeiske skogpolitiske arbeidet er omtalt nærmere i kapittel 6.

3.4 Nasjonal politikk

3.4.1 Klima

Den norske klimapolitikken er trukket opp i St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk. Gjennom Stortingets behandling av klimameldingen, jf. Innst. S. nr. 145 (2007–2008), er den norske klimapolitikken basert på følgende hovedstrategier og tiltak:

• Norge har erklært et forpliktende mål om karbonnøytralitet, slik at Norge skal sørge for globale utslippsreduksjoner som motsvarer våre utslipp av klimagasser senest i 2050

• som en del av en global og ambisiøs klimaavtale, der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal Norge ha et forpliktende mål om karbonnøytralitet senest i 2030, det vil si at Norge skal sørge for utslippsreduksjoner tilsvarende norske utslipp i 2030.

• Norge vil overoppfylle Kyotoforpliktelsen med 10 prosentpoeng, gjennom utslippsreduserende tiltak i andre land

• Norge skal være en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale, med utgangspunkt i målet om at den globale temperaturøkningen skal holdes under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå

• utslippene i Norge vil reduseres med 15 – 17 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 i forhold til referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet for 2007, når skog er inkludert. Dette innebærer i tilfelle at om lag to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjoner tas nasjonalt

Klimapolitikken omfatter ut over dette en rekke sektortiltak. Regjeringens mål for primærnæringene og avfallsektoren, jf. klimameldingen, er at eksisterende og nye virkemidler i primærnæringene og avfallsektoren utløser en reduksjon i klimagassutslippene med 1,0–1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i disse sektorene, i forhold til Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse fra 2007. I 2006 sto landbruket for drøyt 60 prosent av utslippene, mens avfall og fiskeri sto for henholdsvis 21 og 18 prosent.

I klimahandlingsplanen for landbrukssektoren ble det gitt en redegjørelse for opptak i og utslipp fra landbruket.

Regjeringen la opp til å:

• tilrettelegge for økt skogplanting og aktiv skogkultur for økt skogproduksjon, med basis i eksisterende virkemidler og slik at det prioriteres tiltak som har positiv effekt både for å motvirke klimaendringer og for bevaring av biologisk mangfold og andre miljøverdier

• opprette et eget utviklingsprogram for klimatiltak i jordbruket over jordbruksavtalen, herunder tiltak for å redusere lystgassutslipp, og å øke kunnskap om biogassproduksjon

I tillegg la regjeringen opp til å vurdere:

• å stimulere til økt produksjon av biogass

• virkemidler som utløser tiltak for å redusere lystgass- og metanutslipp fra jordbruket

• å stimulere til vedvarende høy tilvekst og stort netto opptak av CO₂ i skog og øke innsatsen på forskning og kompetanse relatert til skog, skogprodukter, bioenergi og virkninger av klimaendringer på landbrukssektoren, herunder styrke kunnskapsgrunnlaget om bevaring av eksisterende karbonlagre i skog

3.4.2 Energi

Et moderne samfunn er avhengig av sikker og tilstrekkelig tilgang på energi. Det gjelder for folk flest i hverdagen og for verdiskaping og arbeidsplasser.

Norge har en samlet energibruk per innbygger som ligger på om lag samme nivå som i våre naboland. Elektrisitet brukes i større omfang enn i andre land. Det henger sammen med en stor, kraft­intensiv industri og en omfattende bruk av elektrisitet til oppvarming.

I 2007 var netto innenlands sluttforbruk av energi 225 TWh. Produksjonen av elektrisitet var i 2007 om lag 138 TWh. Totalt (brutto) elektrisitetsforbruk i Norge var om lag 128 TWh samme år. Det er store variasjoner fra år til år hvorvidt Norge er netto importør eller netto eksportør. Vannkraften er fortsatt helt dominerende i strømproduksjonen.

Regjeringen arbeider for en mer robust kraftforsyning med økt produksjon, en mer effektiv energibruk, og en fortsatt utvikling av overføringsforbindelsene. De nordiske og nordeuropeiske kraftmarkedene er viktige fordi de jevner ut svingningene i produksjonen og begrenser sårbarheten i systemet.

I Olje- og energidepartementets budsjett for 2009 er det lagt opp til en bred styrking av innsatsen knyttet til innenlands energiforsyning, som omfatter blant annet virksomhet knyttet til konsesjonsbehandling, klima, fornybar energi og energiomlegging i NVE og energiomleggingstiltak i regi av Enova.

Det er store muligheter for en mer effektiv energibruk i husholdninger, industri og annen næringsvirksomhet. Enovas støtteordninger og aktiviteter bidrar til en mer effektiv energibruk. Mange tiltak, slik som avgifter, standarder og merkeordninger, er med på å bygge opp under arbeidet med energiomlegging. Olje- og energidepartementet arbeider også med en egen ordning for energimerking av bygg.

Energipolitikken legger stor vekt på utbygging av fornybar energiproduksjon; vann- og vindkraft, solenergi, bølgekraft, bioenergi med mer.

Regjeringen foreslår som en del av tiltakspakken for å stimulere den økonomiske aktiviteten, jf. St.prp. nr. 37 (2008–2009), å styrke omlegging av energibruk og energiproduksjon i miljøvennlig retning. I denne forbindelsen ble det gitt en ekstraordinær bevilgning til Energifondet på 1,19 milliarder kroner i 2009.

Klimameldingen legger opp til økt produksjon og bruk av bioenergi, og ulike departementer forvalter virkemidler som påvirker utviklingen. Regjeringen vil sikre målrettet og koordinert virkemiddelbruk for økt utbygging av bioenergi med inntil 14 TWh innen 2020. Regjeringen la i 2008 fram en egen bioenergistrategi som skal bidra til å nå dette målet. Tiltakene vil ta utgangspunkt i eksisterende økonomiske virkemidler og nye eller justerte lovbestemmelser, og er blant annet knyttet til støtte til utbygging av infrastruktur, justering av plan- og bygningslovens bestemmelser med sikte på strengere krav til kommunene om planlegging for miljøvennlig energibruk, miljøvennlig materialvalg i bygg og anlegg og målrettet bruk av Enovas og Landbruks- og matdepartementets virkemidler for økt produksjon av biobrensel og leveranse av biovarme. Et sentralt mål er å legge til rette for balansert utvikling av verdikjeder fra råvarene til sluttbrukerne. 14 TWh tilsvarer om lag dagens bruk av bioenergi i industri og bygg. Omregnet til tømmer utgjør en slik energimengde om lag sju millioner kubikkmeter.

Regjeringen vil bidra til å utvikle framtidsrettede og effektive teknologier slik at CO₂-håndtering kan realiseres nasjonalt og internasjonalt. Målet er at Norge skal være et foregangsland på området. Bruk av bioenergi til fangst av karbon kan være en utviklingsmulighet med et stort potensial for positive klimabidrag. Bioenergi er nærmere omtalt i kapittel 8.

3.4.3 Landbruk og mat

Landbrukspolitikken

Landbruket spiller en viktig rolle for bosetting og sysselsetting i store deler av landet. Landbruket er mangfoldig og omfatter jordbruk med planteproduksjon og husdyrbruk, hagebruk og veksthusnæring, skogbruk, beitebruk og reindrift. Landbruket er råstoffleverandør til næringsmiddelindustrien. Et aktivt landbruk er en viktig kulturbærer og en ressurs i reiselivssammenheng.

Landbruket i Norge har flere funksjoner: produsere trygg mat og sikre matforsyningen, produsere og levere trevirke, medvirke til å opprettholde kulturlandskapet og sikre sysselsetting og bosetting over hele landet.

Hovedmålet for landbruks- og matpolitikken er å holde ved like et levende landbruk over hele landet. Politikken skal gi grunnlag for økt verdiskaping og livskvalitet basert på en bærekraftig forvaltning av landbruket og bygdene sine ressurser.

St.meld. nr. 17 (1998–99) Verdiskaping og miljø – muligheter i skogsektoren og St.meld. nr. 19 (1999–2000) Om norsk landbruk og matproduksjon har vært et fundament for utvikling av landbruks- og matpolitikken etter tusenårsskiftet. Utviklingen internasjonalt og nasjonalt har imidlertid medført behov for løpende justering av politikken, blant annet gjennom de årlige jordbruksavtalene og Stortingets behandling av disse.

De senere årene har regjeringen lagt til rette for et nødvendig inntektsløft gjennom jordbruksavtalene. Det er lagt opp til å styrke distrikts- og strukturprofilen i virkemidlene og styrke miljøprofilen, hensynene til kulturlandskapet og kulturverdiene. De skogpolitiske virkemidlene er også styrket. Regjeringen mener at den skogbaserte verdiskapingen kan økes vesentlig innenfor rammen av norske miljømål.

Både klima, topografi, struktur og norsk pris- og kostnadsnivå gjør at jordbruket i Norge har et høyt kostnadsnivå. Mange av de økonomiske virkemidlene er rettet inn mot å sikre lønnsom produksjon over hele landet, og for å påvirke måten produksjonen skjer på. Jordbruksavtalens virkemidler skal samlet sett gi rammevilkår som gir en god måloppnåelse både for næringen og samfunnet.

Jordbruks- og matpolitikken er forbrukerrettet, det vil si at det er en målsetting at landbruket i Norge skal produsere det norske forbrukere etterspør. Dette omfatter både mengde, kvalitet og pris, at maten er trygg og at den produseres på en etisk akseptabel og økologisk og samfunnsmessig bærekraftig måte. Den norskproduserte andelen av matvareforbruket på energibasis er mellom 45 og 54 prosent avhengig av årlige avlingsforskjeller og produksjon. Økt kjøpekraft, og samfunnsutviklingen for øvrig, gjør også at produktutvikling og bredde i vareutvalget får større betydning.

Regjeringen har foreslått mat-, forbruker- og klimarelaterte tiltak gjennom Landbruks- og matdepartementets matpolitiske strategi 2008–2010 «Smaken av Norge». Målet med strategien er å føre en helhetlig jordbruks- og matpolitikk der de ulike politikkområdene så langt som mulig understøtter hverandre. Siktemålet er økt verdiskaping blant matprodusentene og at produksjonen ivaretar forbrukernes ønsker om trygg mat, kvalitet, mangfold og miljøvennlig produksjon. Trender og forbrukerundersøkelser understreker at forbrukerne i økende grad er opptatt av og interessert i informasjon knyttet til produksjonsmetode, etikk, klima og miljø.

Et mål for landbrukspolitikken er også å legge vekt på langsiktig matforsyning og klima- og miljøvennlig produksjon. Utsiktene til klimaendringer, utfordringene knyttet til handel med matvarer, utsiktene til en global matkrise og vesentlige endringer i produksjonsmønstre som følge av etterspørsel etter energi, påvirker norsk landbruk.

Landbruket i Norge må være innstilt på at det blir nødvendig med tilpasninger. Regjeringen vil bidra til at landbrukssektoren kan utvikle bedre og flere tiltak knyttet til reduksjon av klimagassutslipp og bidra med forsterkede positive klimabidrag. Regjeringen legger samtidig til grunn at landbruksrelaterte klimatiltak skal innpasses i de helhetlige rammene som landbruks- og matpolitikken er basert på, og legger med denne meldingen ikke opp til grunnleggende endring i målsettingene for jordbrukspolitikken.

3.4.4 Regionalt og lokalt partnerskap for gjennomføring av klimatiltak

Landbruks- og matpolitikken gjennomføres ved innsats fra flere forvaltningsnivåer, underliggende virksomheter og kunnskapsinstitusjoner, og gjennom virksomheten i hele verdikjeden fra primærprodusenter via foredlingsbedrifter og helt ut i salgsleddene. Det er et hovedmål å sikre størst mulig grad av måloppnåelse og tillit i befolkningen. Dette krever en åpen, brukerrettet og effektiv landbruks- og matforvaltning som løpende fornyes og tilpasses ulike behov.

Klimautfordringene krever omstilling og endret ressursbruk sentralt og lokalt, og både i offentlig og privat virksomhet. Innenfor offentlig landbruksforvaltning og kunnskapsproduksjon har det de senere årene blitt gjennomført omfattende organisatoriske endringer med sikte på en tjenlig oppgave- og rollefordeling mellom departementet og de ulike forvaltningsområdene og -nivåene. I samme periode har det skjedd en tilsvarende organisatorisk endring i privat sektor og i de ulike verdikjedene.

Partnerskapet mellom stat, kommune, landbrukets organisasjoner og verdikjedene må videreutvikles for å lykkes med å gjennomføre klimarelaterte tiltak. Klimarelaterte tiltak innenfor landbruket vil ha som siktemål å redusere utslipp, øke opptaket av klimagasser, øke leveranser av fornybar energi fra landbruket og øke bidraget fra landbruket når det gjelder å håndtere matavfall fra norske husholdninger. Samtidig må det stilles krav til forbrukerne når det gjelder avfallsproblematikken, men dette er ikke først og fremst et landbrukspolitisk spørsmål. Klimatiltakene i landbrukssektoren kan være omfattende, og sektorgrenser må ikke bli et hinder for gjennomføring av tiltak. De mest effektive klimatiltak vil springe ut av samarbeid og andre og nye former for partnerskap enn det vi tradisjonelt har bygd på.

Fylkesmennene er statens forlengede arm ut i regionene og har viktige forvaltningsoppgaver knyttet til gjennomføring av landbrukspolitikken og gjennomføring av miljøpolitikken. Fylkesmennene har også en sentral posisjon knyttet til samfunnsplanlegging og beredskap. Når det gjelder klimatiltak i landbruket har fylkesmennene viktige oppgaver både som samspiller med kommunal og privat sektor og som forvaltningsmyndighet i forhold til landbrukspolitiske virkemidler.

Etter Stortingets behandling av forvaltningsreformen, jf. Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) Lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. og Innst. O. nr. 30 (2008–2009), skal fylkeskommunene bli en medspiller på landbruks- og matområdet. Fylkeskommunene har fått nye oppgaver, blant annet et styrket medansvar for å støtte opp om klimatiltak på landbruks- og matområdet.

Plan- og bygningsloven må brukes som et viktig og langsiktig klimavirkemiddel for kommunene og fylkeskommunene. Den gir kommunene ansvar for arealplanlegging og tilrettelegging av infrastruktur og transport, og fylkeskommunene har viktige oppgaver knyttet til regional planlegging. Kommunene og fylkeskommunene skal også ivareta de nasjonale og regionale interessene. Dyrket og dyrkbar jord er en grunnleggende, men begrenset ressurs for å sikre matproduksjon, og er en viktig del av kulturlandskapet. Bevaring av jordsmonnet er også meget viktig i klimasammenheng på grunn av jordas store karboninnhold. Dette er viktige fundamenter for en mer restriktiv jordvernpolitikk slik dette er understreket av regjeringen og Stortinget. Arealpolitikken er også omtalt i kapittel 9.2.

Planlegging etter plan- og bygningsloven vil først og fremst kunne bidra til å redusere utslipp fra transport som oppstår ved uheldig lokalisering av boliger (for eksempel byeksterne satellitter), transportsystem og servicetilbud, og fra stasjonær energibruk ved å tilrettelegge for fjernvarme og fornybar energi. Plan- og bygningsloven gir også kommunene mulighet til å regulere parkering gjennom areal avsatt til parkeringsformål og krav til maksimalt antall parkeringsplasser per enhet, og til å utvikle gang-, sykkel- og turveisystemer. Kommunene kan også gjennom planlegging påvirke karbonbindingen i skog, planter og jordsmonn. Gjennom sektorregelverket kan de også bidra til å planlegge for et robust landbruk, blant annet gjennom infrastrukturtiltak, byggeteknikk, etablering og dimensjonering av nye landbruksveier med videre. Jordvernhensynet må stå sentralt i både kommunal planlegging og i større samferdselsprosjekt. Det er en viktig utfordring for fylkesmennene og fylkeskommunene å medvirke til å legge til rette for at kommunene ivaretar disse oppgavene på en god måte, gjennom å veilede kommunene og sikre et godt beslutningsgrunnlag.

Regjeringen vil arbeide for at kommunale og fylkeskommunale virkemidler i større grad bidrar til å redusere utslippene av klimagasser. Ifølge fors­kere ved Cicero (Senter for klimaforskning) har kommunene virkemidler som berører 20–30 prosent av de nasjonale utslippene. Reduksjonspotensialet er på kort sikt anslått til 5–10 prosent av utslippene. Dette handler blant annet om energieffektivisering i bygg, omlegging til miljøvennlig oppvarming, mer miljøvennlig transport, bruk av avfall til å produsere energi, og også tiltak i landbruket. Kommunene eier 25 prosent av alle næringsbygg i Norge og står for en tredjedel av energibruken i norske næringsbygg.

Som en oppfølging av klimameldingen vurderer regjeringen å innføre statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging. Mange kommuner utarbeider allerede egne klima- og energiplaner, der de kartlegger klimautslipp i kommunene, setter seg lokale mål for utslippsreduksjon og lager en strategi for energieffektivisering og omlegging til miljøvennlig energibruk i kommunen. Departementet legger til grunn at tiltak knyttet til økt bruk av bioenergi med basis i skogråstoff, jordbruksavfall og matavfall vil stå sentralt i svært mange kommuners klima- og energiplaner. I arbeidet med utarbeidelse av klimaplaner har regionale myndigheter en viktig oppgave i å veilede og formidle kunnskap til kommunene.

Spørsmål knyttet til arealforvaltning, klimatilpasninger og kunnskapsformidling fra forskning og forvaltning med videre er nærmere omtalt i kapittel 9 og 10.