2 Bakgrunn

Norge er i dag selvforsynt med de fleste matvarer det er naturlig å produsere her i landet. Importen av mat til Norge har ikke endret seg vesentlig de siste årene regnet i volum. Importandelen er relativt stabil, men det har skjedd endringer innenfor en del matvaregrupper. De siste tyve år har norsk produksjon økt vesentlig først og fremst pga. økt matkorndyrking og i noen grad også fôrkornproduksjon.

Eksporten av fisk har økt betydelig. Samlet sett er Norge en betydelig nettoeksportør av matvarer. Internasjonalt samarbeid - innen EØS og WTO har lagt grunnlaget for utvidet internasjonal handel med matvarer. For Norges del har dette vært særlig viktig for vår omfattende fiskeeksport.

Det gis i dag flere muligheter for et bredere importspekter, både geografisk og produktmessig, og det nasjonale tilsynet med denne importen blir i økende grad et ledd i et internasjonalt fastlagt system. For tilsynsmyndighetene er det viktig å sikre forbrukertillit til dette systemet.

For forbrukeren er kvalitet i første rekke forbundet med hvordan sluttproduktet og den spiseferdige maten oppleves. Denne kvaliteten er et resultat av råvare- og produksjonskvalitet, og må «styres» gjennom et kvalitetssikringssystem gjennom hele produksjonskjeden. I myndighetssammenheng vurderes risiko etter vitenskapelige og dokumenterbare retningslinjer. Forbrukerens oppfattelse av trygghet er mer kompleks, men er særlig avhengig av tillit til produsentenes kvalitetssikring og myndighetenes vurdering.

2.1 Begrunnelse for meldingen

Stortinget vedtok den 20. februar 1996 å be Regjeringen legge frem en melding om matkvalitet og forbrukersikkerhet i lys av økt internasjonal handel. Med denne meldingen ønsker Regjeringen å belyse de muligheter og utfordringer som knytter seg til internasjonal handel med mat i et bredt perspektiv.

Norge har lange tradisjoner for internasjonal handel med matvarer. Eksport av fisk og fiskevarer har gjennom århundrer vært av avgjørende betydning, både for økonomi og bosetning i store deler av landet. Import har gitt tilgang på en rekke matvarer som Norge ikke er selvforsynt med og som er viktige for vårt kosthold. Importbehovet er dels sesongbegrunnet (frukt, grønnsaker), og dels uavhengig av sesong (korn, sukker). Bortsett fra sukker er dette matvarer som er viktige for en god ernæring. Importen er derfor også av helsemessig betydning. I 1996 eksporterte Norge fisk og fiskeprodukter for ca 22,5 mrd. kroner, og fisk utgjør i dag ca. 14 pst. av Norges totale eksportverdi (ekskl. olje og gass). Importen av mat hadde en verdi på omlag 13,5 mrd. kroner 1.

Rammebetingelsene for handel med matvarer er for Norges del i hovedsak forankret i to internasjonale avtaler, EØS-avtalen og WTO-avtalen i samspill med Codex Alimentarius. Begge avtalene har som siktemål å sikre forutsigbare vilkår, og rydde av veien unødvendige hindringer for handel. Således åpner dette for en øket internasjonalisering av handel med mat. Import av nye matvaregrupper kan gi økt ernæringsmessig sikkerhet og bedre helse, men kan også medføre ny risiko for forbrukeren dersom det ikke settes i verk nødvendige kontrolltiltak, nasjonalt og internasjonalt.

Endrede handelspolitiske rammevilkår har ikke så langt ført til noen vesentlig endring når det gjelder volumet av importert mat. De siste tyve år har norsk matvareproduksjon økt. Fra landbruket kommer økningen først og fremst pga. økt matkorndyrking og i noen grad også fôrkornproduksjon. I de siste ti år har norsk fiskeeksport vist en jevn stigning. Norge er i dag en betydelig nettoeksportør av mat samlet sett. Beregninger utført av FNs matvareorganisasjon FAO viser at Norge er blant den fjerdedel av verdens land som har best selvforsyningsevne. Internasjonalt samarbeid, særlig innen EØS og WTO/Codex Alimentarius, har lagt grunnlaget for utvidet internasjonal handel med matvarer. For Norges del er dette særskilt viktig for vår omfattende fiskeeksport, men også for eksport av en rekke landbruksvarer.

Urbanisering av befolkningen og industrialisering av matproduksjonen har ført til avstand mellom primærproduksjon og forbruker. Forbrukeren må i tillegg forholde seg til andre lands produksjonsforhold og andre lands systemer for kontroll av mat. I de senere år har forbrukerens kvalitetsoppfattelse i stigende grad dessuten lagt vekt på en etisk og miljømessig forsvarlig produksjon.

Denne meldingen tar i hovedsak opp helsemessige sider ved maten som tilbys på det norske markedet og da særlig spørsmål om smitte- og fremmedstoffer. For å gi et perspektiv på sammenhengen mellom mat og helse vil også spørsmål i tilknytning til matens ernæringsmessige kvalitet, innhold av næringsstoffer m.v., bli presentert.

2.2 Begrepsavklaringer

2.2.1 Matkvalitet

Et produkts kvalitet defineres gjerne som produktets evne til å tilfredsstille forbrukerens behov, ønsker, krav og forventning.

En rekke kvalitetsegenskaper er målbare og konkrete, og blir gjerne omtalt som den objektive kvalitetsdimensjonen - mens egenskaper som mer knyttes opp mot matopplevelser - og følelser - og som ikke kan måles i sluttprodukter, kan beskrives som en subjektiv kvalitetsdimensjon.

De enkelte kvalitetselementer omfatter:

For forbrukerne er kvalitetsopplevelsen i første rekke knyttet til sluttproduktet. Hva den enkelte legger i kvalitetsbegrepet og hvilke egenskaper som veier tyngst, vil variere fra forbruker til forbruker, noe som igjen er relatert til den aktuelle situasjonen.

Helsemessig trygghet er grunnleggende. Hvis ikke maten er trygg å spise, kan de andre kvalitetsaspektene miste sin verdi. Dette er avhengig av hvor alvorlig risikomomentet er og hvordan forbrukeren oppfatter og bedømmer det.

Matens innhold av smittestoffer og fremmedstoffer er som oftest utenfor forbrukernes viten og kontroll og må ivaretas av det offentlige i et samspill med næringene. Ernæringsmessig er det kostens totale sammensetning som betyr mest, i mindre grad den enkelte vares sammensetning. Under forutsetning av et variert produktspekter, god tilgjengelighet og tilstrekkelig informasjon, blir kostholdets kvalitet en sak for den enkelte forbruker.

Forbrukernes forventninger om matkvalitet er påvirket av hvilken informasjon forbrukerne har. Slik sett er kunnskapsnivå og markedsføringen med på å legge premisser for både kvalitetskrav og -oppfatninger. Uro, usikkerhet og frykt, eller overbevisning er viktige faktorer for valg av produkter og kan overskygge tradisjonelle kvalitetsvurderinger. Stort sett synes forbrukerne langt mer skeptiske til forhold som er utenfor deres egen kontroll (genmodifisert mat, skrapesyke, radioaktivitet m.v.), mens forhold de selv kan kontrollere ikke har samme virkning (kostens sammensetning, røyking, alkohol m.v.).

Lovgivningen er et av myndighetenes verktøy for å styre de kvalitetsaspekter som legges til fellesskapet. Lovgivningen angir minimumskravene som stilles til alle matvarer. Den enkelte produsent må selv legge seg på det kvalitetsnivå de mener er riktig ut fra sine kundekrav innenfor de minimumskravene som lovgivningen setter.

Når kvalitetsnivået er fastsatt, og en vet hva som skal gjøres for å oppnå den riktige kvalitet, er det viktig å styre virksomheten slik at en gjør de riktige tingene hver gang. Kvalitetsstyring/-sikring er å gjøre de riktige tingene riktig, hver gang. Kvalitetsstyring er derfor en nødvendighet for å oppnå de kvaliteter kundene etterspør. For landbrukets utøvere er det viktig å gå aktivt inn i arbeidet med kvalitetsstyring i landbruket, noe som i dag gjøres gjennom utvikling av et særskilt kvalitetssikringssystem i primærproduksjonen (KSL).

For industrien er det et minimumskrav at det legges opp kvalitetssystemer som sikrer at lovgivningen etterleves (internkontroll, IK-Mat) og som nå er lovfestet. For fiskerinæringen er det lagt vekt på at bestemmelsene om egenkontrollsystem basert på kritiske kontrollpunktsanalyser skal danne grunnlag for tillit og tilfredsstille kravene til kvalitetssikring fra viktige importland. De samme prinsipper som brukes ved kvalitetsstyring etter lovgivningen, legges til grunn ved bruk av merket «Godt Norsk» og for ISO 9000 sertifisering.

2.2.2 Risiko og forbrukertrygghet

Stortinget ba om en utredning av matkvalitet og forbrukersikkerhet.

På matområdet brukes imidlertid begrepet «sikkerhet» i mange andre sammenhenger i betydningen «sikkerhet for nok mat», analogt med det engelske begrep «Food security». Denne meldingen handler i første rekke om mat og helsemessig sikkerhet. For å gjøre dette klart, og for å unngå misforståelser, nyttes derfor begrepet «forbrukertrygghet» for å beskrive dette forhold.

Risiko er uttrykk for sannsynligheten for og konsekvensene av uønskede hendelser. Myndighetene håndterer risiko på matområdet ved hjelp av risikoanalyser. En risikoanalyse omfatter tre prosesser: Risikovurdering, risikohåndtering og risikokommunikasjon.

Risikovurdering er en åpen faglig prosess som identifiserer og karakteriserer uønskede hendelser og beregner risikoen kvantitativt eller kvalitativt.

Risikohåndtering er en beslutningsprosess myndighetene og andre beslutningstakere må ta, fundert på risikovurderingen, og hvor virkemidlene vurderes bl.a. i et politisk, etisk og samfunnsøkonomisk perspektiv. I risikohåndteringen skisseres hvem som gjennomfører tiltak og hvordan effekten blir målt.

Risikokommunikasjon er kommunikasjon om risiko (subjektiv eller objektiv).

Risikovurderingen skal være en uavhengig vitenskapelig vurdering og foretas av vitenskapelige institusjoner eller organer. Risikoanalysen må være basert på standardiserte modeller som er kommuniserbare og sammenlignbare.

På de fleste områder er det ikke mulig å gi noen garanti for at maten er 100 pst. trygg («0-risiko»). Det vil være ett av målene i en risikokommunikasjon å finne frem til et sikkerhetsnivå som myndigheter, eksperter og forbrukere samlet sett finner akseptabelt eller tilfredsstillende. Videre er det avgjørende at risikoen kan etterprøves.

Uro eller skepsis kan gjelde mer enn bekymring for egen helse. Ofte gjelder det like mye potensielle fremtidige skader som ny teknologi og ny utvikling kan skape. For mange forbrukere knytter risikoopplevelsen seg til uro omkring mer langsiktige konsekvenser av moderne matproduksjon. Dette avspeiler seg i subjektive etiske, og sosiale forbrukerholdninger. «Realisten» vil godta hva ekspertene bedømmer som trygt og ta hensyn til hva som objektivt betegnes som risiko. «Optimisten» vil overse og ikke bry seg om faresignalene, mens «pessimisten» vil se fare på områder som objektivt betegnes som trygge. Det er særlig de to siste grupperinger som skaper utfordringer når det gjelder håndtering og formidling av risiko.

2.2.3 «Føre var»-prinsippet

Med «føre var»-prinsippet forstås en sikkerhetsforanstaltning en kan gripe til der det ikke finnes sikker vitenskapelig dokumentasjon. Både EØS-avtalen og SPS-avtalen i WTO har regelverk og mekanismer som presiserer hvor langt dette prinsippet rekker, slik at en begrenser rommet for vilkårlighet og tiltak for å ivareta subjektive handelsinteresser.

I EUs regelverk, og dermed EØS-regelverket, forutsettes det at de nødvendige vitenskapelige og faglige risikovurderinger er foretatt, og at «føre var»-prinsippet er bygget inn i de avgjørelser som er truffet og det regelverk som er vedtatt. I tillegg finnes flere typer sikkerhetsklausuler som kan anvendes inntil en får brakt sikkerhet i situasjonen og eventuelt foretatt nødvendige justeringer av regelverket på det aktuelle området. Bruken av sikkerhetsklausuler utløser mekanismer for utveksling av synspunkter, samhandling og tvisteløsning.

I SPS-avtalen artikkel 5, pkt. 7 heter det at «I de tilfeller der det ikke foreligger tilstrekkelig relevant vitenskapelig bevismateriale, kan et medlem midlertidig vedta ....tiltak..». Slike tiltak skal likevel baseres på alle tilgjengelige data både nasjonalt og internasjonalt. En står dermed ikke fritt til å anvende hvilket som helst beslutningsgrunnlag, og tiltakene forutsettes som nevnt å være av midlertidig karakter.