7 Mål og strategier

Selv om rammevilkårene endres og internasjonal handel med matvarer eventuelt øker, vil målet om å sikre forbrukerne trygge matvarer stå fast. I og med at forutsetningene for det offentlige næringsmiddeltilsynet endres, må også strategiene og bruken av virkemidler endres.

Når det gjelder strategiene fremover, må disse utvikles ut fra hensynet til norske forbrukere, vår egen matvareproduksjon og forpliktelsene som ligger i de nye handelsavtalene.

Det skal satses på bruk av internasjonale virkemidler og økt engasjement i relevante internasjonale organer. Internasjonalt omforente løsninger vil være i Norges interesse, både i forhold til selve matvaretryggheten og våre egne næringsinteresser og muligheter for eksport.

Offentlig kontroll- og tilsynsvirksomhet skal omfatte hele matvarekjeden. Det skal legges vekt på å skape tillit hos forbrukerne gjennom åpenhet og medvirkning. Dette må gjelde både importerte og norskproduserte matvarer.

7.1 Mål

Handel med og frambud av matvarer i Norge skal bl.a. være basert på følgende to mål:

• helsemessig trygge matvarer av god kvalitet

• tilfredse forbrukere

Disse to overordnede målene skal nås gjennom internasjonalt forpliktende samarbeid, vektlegging av kvalitet langs hele matvarekjeden og åpenhet overfor og medvirkning fra forbrukerne basert på den best tilgjengelige kunnskap.

7.2 Strategier

7.2.1 Samarbeid internasjonalt

I det videre arbeidet med å sikre og videreutvikle matvaretryggheten for norske forbrukere vil Regjeringen legge til grunn at internasjonalt omforente løsninger vil være i Norges interesser, både i forhold til selve matvaretryggheten og i forhold til våre egne næringsinteresser. Økt satsing og deltakelse i internasjonalt samarbeid på dette feltet vil derfor bli gitt prioritet fra Regjeringens side.

Samtidig som internasjonalt forpliktende samarbeid har vært, og vil være en hovedstrategi for Norge, vil det uvilkårlig oppstå spørsmål der nasjonale vurderinger og verdier ikke er helt i samsvar med tilsvarende vurderinger og verdier i land som Norge har et forpliktende samarbeid med. Erfaringen innen WTO og EØS har vist at denne type problemstillinger er begrenset til noen få felter innen forbrukertrygghet. I forhold til Norges overordnede interesser er det derfor viktig å søke løsninger på disse feltene som avgrenser uenigheten til problemer av reell betydning for matkvaliteten og forbrukertryggheten. Dette vil redusere potensialet for konflikt og mottiltak, og således være i Norges interesse også i et handels- og næringspolitisk perspektiv.

Selv om konfliktområdene internasjonalt er begrensede, er det i alt internasjonalt samarbeid av forpliktende karakter bestemmelser som kan utløse mottiltak ved mangel på omforente løsninger. Dette gjelder også ved medlemskap i WTO og i EØS. Denne type mottiltak vil vanligvis ha negativ innvirkning utover det spesifikke feltet som berøres. For et land med en så omfattende utenrikshandel som Norge, blir det derfor særskilt viktig å minimalisere mulighetene for konflikter internasjonalt, men uten at dette går på bekostning av oppsatte mål for mat og forbrukertrygghet.

Regjeringen tar videre utgangspunkt i at mat som omsettes i Norge ikke skal representere en helserisiko hverken for forbrukerne generelt, eller for spesielle forbrukergrupper. Regjeringen vil i denne sammenheng basere seg på faglige vurderinger også fra uavhengige faginstanser. Regjeringen vil gjøre bruk av «føre-var»-prinsippet i tilfeller der dette er berettiget på faglig grunnlag.

Alle matvarer som omsettes i Norge, importerte og norskproduserte, skal tilfredsstille norsk lovgivning. For å lette handel over landegrensene har en helt siden 1960-årene arbeidet med å samordne regelverket internasjonalt. Arbeidet bygger på de tre grunnprinsippene helse, kvalitet og redelighet.

På de fleste av de norske næringsmiddellovområder finnes det et tilsvarende internasjonalt regelverk. I internasjonale organisasjoner som f.eks. Codex Alimentarius som WTO støtter seg til, legger viktige premisser for besluttende organer nasjonalt og internasjonalt, selv om de i hovedsak har en rådgivende funksjon. Norge har allerede engasjert seg sterkt i relevante internasjonale organer, og vil i fremtiden legge enda større vekt på dette. På grunn av det omfattende regelverket i EØS-avtalen er det særlig viktig å fremme norske interesser og synspunkter innenfor de muligheter denne avtalen gir.

7.2.2 Vektlegging av hele matvarekjeden

Kvaliteten på den maten som kommer på forbrukerens bord blir ikke bedre enn det svakeste ledd i kjeden. Uønskede bestanddeler som f.eks. smittestoffer, rester av medisiner og plantevernmidler, hormoner, antibiotika og miljøgifter, kan i større eller mindre grad tilføres langs hele matvarekjeden.

En helsemessig trygg mat er derfor avhengig av tilfredsstillende regelverk og tilsyn samt kvalitetssikring i alle ledd «fra jord og fjord til bord». Det gjelder både når matvarekjeden starter i Norge og i utlandet. Regjeringens strategi for å sikre mat- og forbrukertryggheten vil derfor være basert på en helhetlig tilnærming som omfatter alle ledd i matvarekjeden og sammenhengen mellom disse. Dette medfører at aktuelle regelverk må sees i et tilsvarende helhetlig perspektiv.

De spesifikke næringsmiddellovene er ikke alene om å regulere forhold som har betydning for matkvaliteten. Lovgivning knyttet til råvareproduksjonen er også viktig.

I råvareproduksjonen har det over flere år vært arbeidet med å kartlegge forholdene på produksjonsstedet. Formålet er å forebygge spredning av smittestoffer og sykdommer gjennom dyr og planter og produkter av disse. I den forbindelse arbeides det med nye analysemetoder som skal gjøre det mulig å avsløre smittekilder bakover i matvarekjeden.

Jo lenger en går bakover i næringskjeden desto mer formåls- og kostnadseffektivt vil slikt forebyggende arbeid være. Dette overflødiggjør likevel ikke behovet for kontroll av sluttproduktene nært forbrukeren, hvor både næringenes internkontrollsystemer og offentlig tilsyn har en viktig rolle.

Vektlegging av hele matvarekjeden medfører også at flere ulike forvaltningsområder blir berørt, og at aktuelle tiltak i mange tilfeller vil gå på tvers av dagens sektorgrenser. Det vil fremover bli lagt større vekt på rolleavklaring og samordning mellom de ulike sektorers kontroll- og tilsynsvirksomhet. Norge bør også arbeide for at internasjonale organisasjoner i større grad enn nå vektlegger en slik enhetlig tilnærming.

7.2.3 Utvikling av kunnskap

Kunnskap vil være en avgjørende faktor både når det gjelder å sikre god helsemessig kvalitet på matvarene og når det dreier seg om å skape tillit hos forbrukerne. For å hindre ubegrunnet frykt omkring enkelte matvarer, er det vesentlig å ha kunnskap om forekomst av mulige helseskadelige elementer i maten og pålitelige data om «årsak og virkning».

I sammenheng med handel tillater avtaleverket at et land setter opp nasjonale krav som er strengere enn de som er vedtatt internasjonalt. Forutsetningen er at det kan godtgjøres at dette er nødvendig for å nå et valgt beskyttelsesnivå. På en slik bakgrunn vil det være helt avgjørende at det foreligger pålitelig dokumentasjon av egen status. Dette kan kun skje ved kontinuerlig overvåking av aktuelle parametre.

Økt kunnskap vil bidra til å gi forbrukerne grunnlag for rasjonelle valg og dempe utrygghet hvor dette ikke er berettiget etter mer objektive kriterier. På den måten vil det kunne opprettholdes og utvikles tillit mellom forbrukerne på den ene siden og fag- og forvaltningsmyndigheter på den andre.

Å utvikle ny kunnskap er ressurskrevende. Selv om det er viktig å ha en nasjonal og ekspertise som er uavhengig, vil det for et lite land som Norge være avgjørende å kunne trekke på internasjonale fagmiljøer. Den internasjonalisering som skjer på matvaresektoren og norsk deltakelse, særlig i EUs forskningsprogrammer, gir oss muligheter til dette. De spesielle norske problemstillinger vil også i mange tilfeller kunne finne sin løsning innenfor en internasjonal kunnskapsbase. For å kunne utnytte slik kunnskap og for å bli hørt i internasjonale fora er det nødvendig å utvikle vitenskapelig sterke miljøer og ekspertise også i Norge.

7.2.4 Åpenhet og forbrukerdeltagelse

Mye oppmerksomhet har vært knyttet til matens ernæringsmessige sammensetning (for mye fett, for lite fiber osv.). I de senere år har imidlertid forbrukerne blitt mer opptatt av at maten skal være helsemessig trygg mht. innhold av bestanddeler som oppfattes som skadelige (miljøgifter, hormoner, tilsetningsstoffer, smittestoffer, genmodifisering m.m.). Dette er egenskaper som den enkelte forbruker vanskelig kan ha oversikt over i kjøpsøyeblikket. Forbrukeren trenger derfor informasjon utenfra.

Forbrukerens synspunkter er ikke alltid overens med ekspertenes vurdering når det gjelder risiko, og forbrukerne kan legge mer i risikobegrepet enn hva ekspertenes definisjoner dekker. Siden maten er livsnødvendig, aksepterer forbrukeren vanligvis en lavere risikoterskel når det gjelder mat enn på andre områder hvor en kan velge seg bort fra faren. Det kan også være vanskelig for forbrukerne å vurdere hvilke objektive farer som vil kunne knytte seg til konsum av ulike typer mat. Forskjellige forbrukere reagerer imidlertid ulikt på objektive signaler om fare.

I forhold til forbrukere og matvaretrygghet vil Regjeringen legge vekt på en strategi basert på åpenhet som grunnlag for å skape tillit. I denne sammenheng har offentlige instanser et spesielt ansvar i å opprettholde tilliten gjennom uavhengighet og åpenhet, uavhengighet i forhold til særinteresser og åpenhet i forhold til de beslutninger som tas.

Åpenhet i forbindelse med risikovurdering og -håndtering er særlig viktig. Vurdering og håndtering av risiko har ofte en form som gjør resultatene vanskelig tilgjengelig for allmennheten. Regjeringen vil derfor legge stor vekt på åpenhet og meningsutveksling omkring hele risikoanalyseprosessen.

Det er viktig å være lydhør overfor stadig mer kompetente og aktive forbrukere. Det er behov for å sikre gode kanaler for forbrukerdeltakelse, noe som blir et sentralt element i arbeidet med å opprettholde god kommunikasjon og tillit. Ut over formell representasjon, vil myndighetene bidra til aktiv forbrukerdeltakelse gjennom uformelle drøftinger, prosjektsamarbeid, konferanser, høringer m.v.

I kompliserte faglige sammenhenger er det ofte vanskelig å gi helt klare svar. Dermed gis det grunnlag for en politisk diskusjon om hva som er faglig forsvarlig. I slike spørsmål vil det være viktig for tilliten hos forbrukerne at en unngår lukkede vurderinger og forenklede budskap. Gjennom åpenhet i vurderingene stimuleres forbrukerne selv til å foreta sine egne avveininger og treffe sine egne valg.

Regjeringen vil bygge ut samarbeidet med forbrukerne og ulike forbrukerrettede organisasjoner. Matpolitisk forum som nylig er oppnevnt, vil bl.a. bli brukt for dette formålet.