3 Internasjonale rammevilkår
Økt internasjonalisering gir økte muligheter for handel over landegrensene. Dette gjelder også for handel med mat. Internasjonale avtaler setter rammer for handelen, inkl. vilkår med stor betydning for matvaretrygghet, helse og miljø. De viktigste rammevilkårene for vår handel med mat ligger i to internasjonale avtaler: WTO-avtalen og EØS-avtalen. Begge avtalene har både handelspolitiske, tekniske og i tillegg enkelte miljørelaterte bestemmelser. Som et lite land med stor utenrikshandel er vi tjent med å ha forutsigbare og klare regler for verdenshandelen. Norge har derfor spilt en aktiv rolle for å etablere og å videreutvikle internasjonale avtaler med dette formål.
De internasjonale rammevilkårene for norsk handel med utlandet er hovedsaklig forankret i EØS-avtalen og WTO-avtalen. I tillegg til EØS-avtalen finnes det en rekke organisasjoner som utvikler standarder for handel med matvarer, dyr og planter. For matvarer er Codex Alimentarius den viktigste. I utgangspunktet er vedtak i denne og lignende organisasjoner rådgivende, men WTO-avtalen baserer seg på standarder, retningslinjer og anbefalinger fra Codex Alimentarius. Arbeidet og de vedtak som treffes i denne organisasjonen blir derfor stadig viktigere.
3.1 WTO-avtalen
Verdens handelsorganisasjon (WTO), er en verdensomfattende organisasjon som dekker både varehandel, tjenestehandel og immaterielle rettigheter. WTO-avtalen som avløste den tidligere GATT-avtalen, trådte i kraft 1. januar 1995. WTOs felles kjøreregler for handel dekker også handel med matvarer. WTO har 129 medlemsland, herunder EU. Avtalen ble forelagt Stortinget i form av St.prp. nr. 65 for 1993-94 om resultatet av Uruguay-runden m.m., og ble vedtatt mot tre stemmer.
3.1.1 Handelspolitiske rammevilkår
For landbruket innebar WTO-avtalen endringer i selve systemet for internasjonal handel i og med at det tidligere importvernet for landbruksvarer i form av kvote- og lisensordninger ble erstattet av et tollbasert importvern. WTO-avtalen har bestemmelser for hvilke tollsatser Norge kan benytte og for nedtrapping av tollsatser frem til år 2000. WTO-avtalen har også bestemmelser om omfanget av eksportstøtte, minimum importadgang og omfanget av nasjonal støtte til landbruket. Selv om systemet for importvernet er lagt om, er det et siktemål at de norske produksjonsvolumene skal holdes på dagens nivå eller økes, jf. Stortingets behandling av St.prp. nr. 8 for 1992-93 Landbruk i utvikling. Med de tollsatser og tollsystemer som Norge anvender og de øvrige bestemmelsene i WTO-avtalen, forventes ingen sterk økning i importvolum totalt sett, men dette kan variere mellom ulike vareslag. Dette forutsetter imidlertid at norsk jordbruk blir mer konkurransedyktig og reduserer sine kostnader i tråd med retningslinjene i St.prp. nr. 8 for 1993-94. I en økt konkurransesituasjon på det norske markedet vil det være en målsetting å satse på kvalitetsmessige fortrinn og å utnytte potensialet for økt eksport.
Gjennom WTO-regelverket gis det adgang til å gi utviklingslandene spesielle tollpreferanser gjennom det generelle tollpreferansesystemet (GSP). Som en del av GSP-ordningen er det anledning til å gi de minst utviklede landene (MUL) spesielle fordeler i forhold til andre utviklingsland. Det er opp til det enkelte land å bestemme tollpreferanser til utviklingslandene gjennom GSP-ordningen. Stortinget ga sin tilslutning til en revidert GSP-ordning ved behandling av St.prp. nr. 59 for 1994-95 om endringer i tollavgifter for landbruksvarer m.m.
Retningslinjene på landbruksområdet ble videre trukket opp i St.prp. nr. 61 for 1994-95 om jordbruksoppgjøret 1995. Ordningen innebærer at Norge innrømmer MUL full tollfrihet på alle landbruksvarer unntatt for korn, mel og kraftfôr hvor det gis 30 pst. tollreduksjon. GSP-ordningen innebærer også tollfrie kvoter for visse hermetiske grønnsaker og kjøtt. For øvrige utviklingsland gis det varierende tollreduksjoner, vanligvis 10-20 pst.
Den reviderte GSP-ordningen har medført økt interesse for import fra utviklingsland. Spesielt har det vært interesse for kjøtt fra MUL. I 1996 ble det importert ca. 1 620 tonn. Importen av korn fra MUL har også økt.
Norge er verdens fjerde største eksportnasjon av fisk. Fisk og fiskeprodukter er jevnt over underlagt høye tollsatser i de forskjellige markedene og er et av de mest beskyttede vareområder i verdenshandelen. Gjennom Uruguay-runden har en rekke land, inkludert flere viktige importørland, bl.a. Japan, EU og USA, forpliktet seg til visse tollreduksjoner på en rekke fiskeslag. Importbeskyttelsen av fisk er likevel betydelig i flere viktige land. Import av fisk til Norge er tollfri.
3.1.2 Matvaretrygghet, helse og miljø
Utover generelle regler for handel er hensynet til å verne om menneskers, dyrs eller planters liv eller helse regulert i to avtaler under WTO: SPS-avtalen («Sanitary and Phytosanitary Measures») og TBT-avtalen («Technical Barriers to Trade»). Den første omfatter tiltak for å beskyttte folke-, dyre- og plantehelse. Den andre gjelder tekniske handelshindringer som ikke dekkes av SPS, så som bestemmelser om merking, visse kvalitetsregler, forbrukervern m.m.
SPS-avtalen har til formål å sikre at nasjonale tiltak begrunnet i hensynet til helse- og hygiene har basis i faglige avveininger og ikke brukes til å begrense eller hindre handel utover det som er nødvendig for å beskytte plante-, dyre- og folkehelsen i mottakerlandet. For Norge innebar avtalen at regelverket for import av dyr, animalske næringsmidler og andre dyreprodukter måtte legges om. Tidligere var all import av levende dyr og animalske produkter i utgangspunktet forbudt, men unntak kunne innvilges etter søknad. SPS-avtalen medfører at innførsel ikke kan nektes dersom visse helsekrav er oppfylte. Det kreves at vilkårene er forutsigbare, og kravene må derfor nedfelles i lover eller forskrifter. På samme måte er regelverket for import av planter og plantedeler også under vurdering.
Helsekravene skal være utformet på basis av et nærmere gitt beskyttelsesnivå. Ved vurdering av helsemessig risiko skal en bygge på tilgjengelige vitenskapelige data der slike finnes. Her støtter SPS seg til Codex Alimentarius, Office International des Epizooties (OIE), European and Mediterranean Plant Protection Organization (EPPO) og andre internasjonale ekspertorganisasjoner. Reglene henviser til vitenskapelige standarder og risikovurderinger. Disse institusjonene omtales nærmere i vedlegget om «Nasjonal og internasjonal næringsmiddelforvaltning».
Et land kan sette opp nasjonale krav som er strengere enn de som er vedtatt internasjonalt. Forutsetningen er at en kan vise til at dette er nødvendig for å opprettholde egne standarder, eller for å nå et høyere mål, forutsatt at slike krav er ikke-diskriminerende. En viktig forutsetning for å kunne ha egne standarder er økt krav til dokumentasjon på at slike krav er berettiget. Dersom et land ønsker å sette et høyere beskyttelsesnivå enn det som følger av internasjonale standarder har det bevisbyrden for at tiltakene som følger av dette er berettigede.
For TBT-avtalen gjelder tilsvarende regler. Nasjonale tekniske forskrifter skal basere seg på internasjonale standarder, hvis slike finnes.
Både TBT- og SPS-avtalen innebærer begrensninger på muligheten til å fravike det beskyttelsesnivået som følger av internasjonale standarder.
SPS-avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak basert på internasjonale standarder, samt retningslinjer for når et tiltak må anses som nødvendig og i hvilken utstrekning det kan anvendes, vurderes som positive for Norge. Etter Uruguay-runden er det i TBT-avtalen tatt et viktig skritt i retning av å utvikle multilaterale regler for produktkrav.
3.2 EØS-avtalen
3.2.1 Bestemmelser om matvaretrygghet
EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Når det gjelder matvaretrygghet, innebærer avtalen først og fremst et sett av felles tekniske bestemmelser om helse, hygiene, kvalitet m.m. For Norges del er det hittil vedtatt ca. 50 forskrifter på matvareområdet som en konsekvens av EØS-avtalen. Det innebærer at Norge på praktisk talt hele matvareområdet nå har samme regelverk som EU når det gjelder krav til helse og hygiene. Regelverket er bygget opp dels «horisontalt», slik at det kommer til anvendelse for alle næringsmidler og dels «vertikalt» hvor reglene er mer spesifikke på hver enkelt produktgruppe, f.eks. for kjøtt eller fisk. På flere områder har dette for Norge skapt et forbedret forbrukervern, f.eks. når det gjelder vannkvalitet og slakterikontroll.
3.2.2 Handelspolitiske rammevilkår
EØS-avtalen medførte at Norge fjernet tollen for 61 mindre viktige jordbruksprodukter ved import fra EU. Til gjengjeld fikk Norge tollfrie kvoter ved eksport inn i EU for frukt og grønnsaker på i alt 8 700 tonn. Dette medførte en begrenset gjensidig utvidelse av handel med jordbruksvarer.
For bearbeidede jordbruksprodukter har Norge og EU kommet frem til en revidert avtale som innebærer at tollsatsene på viktige produkter ble redusert med virkning fra 1. september 1996. Dette har skjedd innen rammen av Frihandelsavtalen mellom Norge og EF (Protokoll 2). EØS-avtalens protokoll 3 omfatter rammene for handel med bearbeidede landbruksvarer som f.eks. sjokolade, sukkervarer, supper, sauser og pizza. Da denne protokollen ennå ikke er ferdigforhandlet, foregår handelen med bearbeidede landbruksvarer foreløpig på basis av Frihandelsavtalens protokoll 2 fra 1973. Det foregår en betydelig handel med slike varer mellom Norge og EU, og det er ventet at forhandlingene om EØS-avtalens protokoll 3 vil bli innledet i løpet av 1997. I EØS-avtalens artikkel 19 er det bestemt at det hvert annet år skal drøftes muligheter for gjensidig å øke handelen med jordbruksvarer. Slike forhandlinger er innledet.
Når det gjelder eksport til EU-markedet vil EØS-avtalens protokoll 9 få anvendelse på fisk og andre marine produkter. Det ble under forhandlingene om EØS-avtalen ikke oppnådd full tollfrihet for fisk og fiskeprodukter, unntatt for en rekke hvitfiskprodukter. For bearbeidede produkter øker tollnivået med økende bearbeidingsgrad. Tollen for sild, makrell, laks, reker, sjøkreps, fiskemel og fiskeolje ble ikke redusert. Protokoll 9 inneholder i tillegg til bestemmelsene om toll-lettelse også bestemmelser om statsstøtte, konkurranseregler og omsetningsregler.
3.2.3 Miljørelaterte bestemmelser
EØS-avtalen inneholder også miljørelaterte bestemmelser som har direkte og indirekte betydning for problemstillinger i tilknytning til matkvalitet og forbrukertrygghet. Avtalen har generelle bestemmelser som sier at miljø sammen med helse, sikkerhet m.v. er hensyn som gir anledning til nasjonale regler på områder hvor det ikke finnes nærmere bestemt lovgivning i EØS-avtalen. EØS-avtalen har likevel en rekke eksempler på lovgivning som ligger i skjæringsområdet miljø og helse, og som har betydning for matvarekvaliteten. Konkret kan nevnes regelverk for godkjenning av genmodifiserte produkter (GMO), regler for merking av kjemikalier/plantevernmidler, samt krav til vannkvalitet.
3.2.4 Revisjon av Vedlegg I til EØS-avtalen
EØS-avtalen innebærer at Norge stort sett har samme regelverk som EU mht. krav til helse og hygiene for handel med levende dyr og produkter av animalsk opprinnelse, herunder fisk. Disse bestemmelsene omfatter likevel ikke EUs regler for kontroll ved handel, herunder veterinær grensekontroll, og partene har derfor beholdt sine respektive grensekontrollregimer. Med veterinær grensekontroll forstås h.h.v. dokument-, identitet- og fysisk kontroll. EU kan derfor foreta kontroll av norsk fisk og fiskevarer ved grensen til EU som for øvrige tredjeland. Eksportvarer fra landbruket omfattes av de samme kontrollregler. EU har harmonisert og skjerpet den veterinære grensekontrollen fra tredjeland fra 1. januar 1997. Med den nåværende EØS-avtalen er Norge, når det gjelder kontroll på grensen, å regne som et tredjeland. Fra en gjennomsnittlig kontrollfrekvens på 3-5 pst. legges det opp til en kontroll av 20-50 pst. av partiene, avhengig bl.a. av bearbeidingsgrad. Iverksettelse av en slik økt kontroll vil medføre et betydelig problem særlig for norsk fiskeeksport. Norge og EU har forhandlet frem et avtaleutkast for revisjon av Vedlegg I til EØS-avtalen som omhandler den veterinære sektor. I påvente av godkjenning og ikrafttreden av den reviderte avtalen har EUs medlemsland fått anledning til å anvende en lavere frekvens for kontroll av norske varer.
Norge har på sin side fram til nå videreført sitt tidligere importregime i forhold til land utenfor EØS, både når det gjelder krav til produktene og når det gjelder grensekontrollen.
Den reviderte avtalen innebærer at Norge og EU får samme regelverk overfor tredjeland og at Norge får felles yttergrense med EU på dette området. En del land, f.eks. New Zealand og Sveits forhandler med EU om lettelser av grensekontrollen. Videre vil den veterinære grensekontrollen mellom Norge og EU, slik vi har kjent den frem til i dag, erstattes av andre kontrolltiltak.
Ved bortfall av grensekontrollen vil det bli etablert andre rutiner for å overvåke og kontrollere folke- og dyrehelsa knyttet til handel. En revidert EØS-avtale må derfor sees i sammenheng med en vesentlig styrket offentlig overvåking og kontroll. Med de nye tiltak som vil bli satt i verk, vil det skapes forutsetninger for å beholde og videreutvikle Norges fordelaktige folke- og dyrehelse selv med en evt. økt handel. Det vises til nærmere omtale av utvidelsen av EØS-avtalen Vedlegg I, veterinær del, i landbruksministerens redegjørelse for Stortinget 16. januar 1997. En egen proposisjon planlegges fremmet for Stortinget etter at den reviderte avtalen er behandlet i EUs organer og i EØS-komiteen.
3.3 Utviklingen i EU
Forbrukerne i Europa har de siste par årene i betydelig grad skjerpet sin holdning til håndtering av risikofaktorer i tilknytning til matproduksjon og forbrukertrygghet. Spesielt har BSE-saken i Storbritannia vært mye diskutert. I kjølvannet av BSE-saken har EU-kommisjonen gjennomført og planlegger en rekke organisatoriske endringer, og ny lovgivning er under arbeid. Vitenskapelige komiteer som gir råd til lovgivende organer har normalt vært underlagt samme generaldirektorat som har administrert lovgivningsarbeidet. Det samme gjelder kontrollorganer («inspektorater») som skal se til at bestemmelsene blir fulgt. Både vitenskapelige komiteer og inspeksjonsenhetene er eller vil bli overført til Generaldirektorat XXIV som har ansvar for forbrukertrygghet. På denne måten ønsker en å gjenoppbygge tilliten til myndighetenes risikohåndtering.
EU foretar samtidig en gjennomgang av sin lovgivning når det gjelder animalske næringsmidler, noe som både vil innebære en forenkling av et komplisert regelverk, og en modernisering og presisering av eksisterende regelverk.