8 Virkemidler

De nye internasjonale handelsavtalene gir forutsigbare krav og vilkår av interesse både for forbrukerne og næringsdrivende. Avtaleverket er forpliktende, og tar sikte på å hindre bruk av ulovlige tekniske handelshindringer.

Avtalene skaper nye forutsetninger både for myndighetene og næringsutøverne i arbeidet for å skaffe forbrukerne trygge matvarer. For forvaltningen betyr dette at bruken av virkemidler i noen grad må justeres. En første grunnleggende forutsetning er at de nye avtalene som Norge har sluttet seg til blir implementert og gjennomført i henhold til de formelle krav avtaleteksten setter. Dette betyr bl.a. utvikling av nytt regelverk på en rekke områder. Det nasjonale lovgrunnlaget trenger en gjennomgang med sikte på en samordning og avgrensing av myndighet og ansvar. Dette må skje i lys av de nye rammevilkårene og regelverket som følger av disse.

Fordelingen av tilsynsoppgavene langs hele matvarekjeden må gjennomgås. Fremtidig tilsyn vil i større grad skje etter internkontrollprinsippet. For å kunne stille ekstra krav ved handel der dette er berettiget, må det foreligge pålitelig dokumentasjon på egne standarder. Det utvikles stadig nye overvåkings- og kontrollprogrammer for formålet, både med hjemmel i internasjonale avtaler og som rent nasjonale programmer. Det må videre utvikles bedre kompetanse i kvantitative risikoanalyser. Bruk av dette verktøyet vil nyttes til å utforme krav til varene og til å formidle reelle risikonivåer til forbrukerne.

Kommunikasjon vil bli et stadig viktigere virkemiddel for å skape tillit mellom myndigheter og forbrukerne. Nye forutsetninger, nye matvarer m.v. øker behovet for kunnskap. Kartlegging, risikoanalyser og forskning vil bidra til å øke den faktiske kunnskapen om mat.

Debatten om matkvalitet og forbrukertrygghet har den siste tiden fokusert mye på noen spesielle temaer. Regjeringen har vurdert disse, bl.a. i lys av nytt regelverk fra EU. Forslag til oppfølging omtales nedenfor.

8.1 Gjennomføring av EØS- og WTO-avtalen

Gjennomføringen av EØS-avtalen og WTO-avtalen har gjort det nødvendig å endre det norske regelverket i betydelig grad. Bare på næringsmiddelområdet er det gjennomført mer enn 100 EØS-rettsakter, noe som har medvirket til høyere standarder på enkelte områder og bedre forbrukerbeskyttelse. Dette har gitt en del praktiske og administrative konsekvenser for næringslivet og offentlige instanser. Gjennom disse avtalene har vi også fått et internasjonalt forpliktende regelverk. Uten slike avtaler ville vi vært henvist til andre lands egne tiltak og vår egen kapasitet og kompetanse til selv å kontrollere all handel.

De nye avtalene gir norske myndigheter en langt bedre kontakt med og dermed informasjon om de markeder som Norge naturlig handler med. I dette ligger at godkjenningsrutiner, rapporteringsrutiner m.v. er lagt om i forhold til tidligere. Revisjonen av Vedlegg I til EØS-avtalen som foreløpig ikke er behandlet i Stortinget, har ført til at fageksperter og forvaltningsmyndigheter vil få delta i etablerte fora i EU, noe som gir langt bedre muligheter for påvirkning og innsikt både i spørsmål om matkvalitet og regelverksutvikling på området.

På enkelte områder vil det være en viss faglig uenighet om hvor høyt eller lavt myndighetene bør sette et beskyttelsesnivå i forhold til egne forbrukere. Svaret kan også være avhengig av nasjonale særtrekk når det gjelder matkultur og kostholdsvaner. På de aller fleste områder er det stor internasjonal enighet om hovedlinjene i spørsmål som har betydning for forbrukernes behov for trygg mat. På en del områder som er sterkt fremme i den nasjonale og internasjonale debatt, er det imidlertid ulike faglige og politiske vurderinger.

Norske myndigheter vil fortløpende vurdere om det er behov for nasjonale tiltak der regelverket ikke dekker våre behov. Nasjonale overvåkings- og kontrollprogrammer er eksempler på slike tiltak som ut fra vårt syn skal bøte på svakheter i EØS-regelverket. Slike tiltak må ikke hindre handelen ut over det som er faglig nødvendig. Prinsippet om ikke diskriminerende tiltak må med andre ord følges.

8.2 Lovgivning

Omleggingen av de generelle vilkårene for internasjonal handel har allerede medført en del lovendringer, mens hoveddelen av endringene på regelverksiden ligger på forskriftsnivå. Som det fremgår av kapittel fem er lovgivningen på matområdet preget av liten samordning og uklare avgrensinger. Dette forholdet er blitt enda mer uttalt etter implementeringen av de nye handelsavtalene. Det er følgelig et betydelig behov for en gjennomgang av lovverket med sikte på en klarere plassering av ansvar og oppgaver. Denne prosessen er allerede i gang gjennom arbeidet med NOU 1996:10 «Effektiv matsikkerhet». Regjeringen vil arbeide for en forenkling av lovgivningen. Utarbeidelse av ny lovgivning må imidlertid ses i sammenheng med eksisterende tilsynsordninger og eventuelt behov for nye. I den sammenheng er det nødvendig å plassere myndighet både for tilsyn, vedtak, klagebehandling og det konstitusjonelle ansvaret overfor Stortinget. I og med at en vil vurdere disse forholdene for hele matvarekjeden, vil arbeidet nødvendigvis ta noe tid. Regjeringen vil komme tilbake med lovgivningen som egen sak.

8.3 Tilpasning av tilsynet

Internasjonalisering, ny teknologi og endret infrastruktur i produksjon og distribusjon krever en omlegging av kontroll- og tilsynsvirksomheten. Offentlige krav til produktsammensetning erstattes i økende grad av opplysende merking og redelighetsvurderinger. Produktstandarder overlates etter hvert i større grad til markedets aktører.

Gjennomføringen av det indre marked i EU og tilsvarende bestemmelser i EØS forutsetter en harmonisering av vilkårene for handel med næringsmidler over landegrensene. Dette betinger at kontroll og tilsyn i større grad enn før foregår på produksjonsstedet under overvåking av produksjonslandets myndigheter, og ikke som en grensekontroll av importlandets myndigheter. For norsk eksport vil vårt nasjonale tilsyn være kontrollmyndighet for forbrukere i EØS, og for vår import fra EØS vil utenlandsk forvaltning føre tilsyn på produksjonsstedet for norske forbrukere. Dette krever en utstrakt grad av samarbeid og tillit mellom myndigheter og tilsynssystem i de enkelte land. Dette systemet må suppleres med en god og effektiv kontroll ved frembud av næringsmidler i Norge, slik at denne kommer i tillegg til opprinnelseskontrollen. Dette vil være et nytt prinsipp for Norge og det er viktig at både myndigheter og næringsdrivende setter seg inn i de muligheter og svakheter dette innebærer, og setter inn relevante tiltak.

Regjeringen går inn for å forbedre dagens norske importkontroll fra EØS-området ved et nytt system for tilsyn med næringsmidler som importeres. Systemet bygger på internkontrollen hos importøren og et forsterket offentlig revisjonstilsyn av importvirksomhetene. Systemet vil i prinsippet være likt det som nyttes i andre land i EØS-området. I tillegg vil det etableres en rekke kartleggings- og kontrollprogram som kan ligge til grunn for ekstra krav overfor importøren.

I henhold til dette systemet vil norske myndigheter umiddelbart kunne stanse import av et vareparti eller et produkt ved mistanke om helsefare, og myndighetene i produksjonsland i EØS-området har plikt til ikke å tillate salg og/eller eksport av næringsmidler som ikke tilfredsstiller landets eget regelverk. Ved brudd på disse forutsetningene har forslaget til den reviderte EØS-avtalen på veterinærområdet mekanismer for å følge opp slike tilfeller gjennom formelle kanaler i EU/EØS-systemet. Norge er dessuten delaktig i internasjonale meldesystemer hvor EØS-landene har plikt til å melde om produkter som kan representere helsefare.

Det vil bli et nytt norsk system for registrering av virksomheter som importerer næringsmidler, og ingen vil kunne importere uten slik registrering. Eventuelle norske tilleggskrav (f.eks. garantier om at produktene er kontrollert med tanke på salmonellabakterier i produktene) skal fremgå av handelsdokumenter og sertifikater, og det vil bli understreket at den som importerer næringsmidlene er ansvarlig for at slike dokumenter foreligger og at varene tilfredsstiller norsk regelverk før de omsettes videre.

Alle bedrifter har gjennom en tid hatt krav om internkontroll når det gjelder helse, miljø og sikkerhet (HMS-kontrollen). Med hjemmel i næringsmiddelloven er næringsmiddelbedrifter i tillegg fra 1995 blitt pålagt et system for internkontroll/egenkontroll og med krav om kvalitetssikring av produksjonen. Myndighetene skal godkjenne bedriftenes system for internkontroll/egenkontroll, men bedriften har selv ansvaret for å skaffe de analysedata og den dokumentasjon som regelverket krever. Som tidligere er det bedriften selv som er ansvarlig for produktenes kvalitet og forbrukertrygghet.

Virksomheter som importerer næringsmidler skal som nevnt ha et internkontrollsystem som dokumenterer at en har et system for å overholde næringsmiddelregelverket. Dette vil bl.a. innebære at importøren må spesifisere overfor sin leverandør hvilke krav som settes til varen. I tillegg må importøren ha en egen mottakskontroll som kontrollerer at kravene er oppfylt. Regjeringen vil sørge for at rammevilkårene for tilsynsvirksomheten blir fastsatt slik at dette kontrollsystemet blir tilstrekkelig effektivt.

Myndighetene forutsetter at næringslivet selv tar tilstrekkelige kvalitetsmessige hensyn ved import av matvarer. Det gjelder så vel næringsmiddelindustrien som importører, butikkjeder og andre salgssteder. Tradisjonelt har norske myndigheter tatt et stort ansvar i forbindelse med importkontroll. Det kan lett fungere som en sovepute for næringen. I mange tilfeller kan næringene og bedriftene kontrollere like godt eller bedre enn myndighetene. Næringsmiddelindustrien i enkelte land har satt andre og strengere krav ved import av råvarer enn hva myndighetene gjør. F.eks. har foredlingsbedrifter nektet å ta i mot råvarer som kommer fra dyr som ikke har vært gjennom en nærmere angitt kontroll, fastsatt av næringen selv.

8.4 Kartleggings-, overvåkings- og kontrollprogrammer

Gjennom kartleggings- og overvåkingsprogrammer får vi dokumentert et bilde av situasjonen på det aktuelle tidspunkt, og om utviklingen skjer i henhold til forutsetningene. Hvis dokumentasjonen viser at det er behov for konkrete tiltak, kan det skje gjennom opplysningsvirksomhet, kontrollprogram, regelverksendringer eller ved å benytte andre relevante forvaltningsmessige tiltak.

Overvåkings- og kontrollprogrammer må brukes aktivt langs hele matvarekjeden. Økt matvarespekter vil kreve en overvåking av befolkningens kosthold koblet opp mot utviklingen av kostholdsrelaterte helseproblemer. Et eventuelt bortfall av grensekontrollen og innføring av internasjonalt harmonisert regelverk, vil særlig øke behovet for nye overvåkings- og kontrollprogrammer rettet mot fremmed- og smittestoffer som kan skape sykdom hos mennesker og dyr.

Overvåkingsprogrammer kan fylle flere hensikter. Målet for overvåkingen er dels å påse at regelverket følges, dels å skaffe grunnlag for forvaltningsmessige tiltak, dels å dokumentere innhold av ulike stoffer i maten og for å kunne gi innspill i internasjonalt arbeid i Codex Alimentarius og i EØS. I tillegg vil slike programmer gi faktisk kunnskap som også kan bidra til å bygge opp forbrukernes tillit til matvarer på det norske markedet. Norge har, på bakgrunn av et omfattende dokumentasjons- og kontrollprogram, blitt innvilget tilleggsgarantier for salmonella som en del av EØS-avtalen.

Regjeringen tar sikte på å styrke overvåknings- og kartleggingsarbeidet av matvarer når det gjelder reststoffer, miljøgifter og andre fremmedstoffer, samt kombinasjonsvirkninger av disse. For plantevernmiddelrester vil listen over hvilke reststoffer det skal søkes på bli utvidet. Gjennom ny handlingsplan for plantevernmidler vil en bl.a. forsterke dagens reaksjonsmåter ved funn av for høye reststoffkonsentrasjoner.

8.5 Risikoanalyse

Risikoanalyser er et viktig redskap for å fremme matvaretrygghet og opparbeide nødvendig tillit til matvarene. Slike analyser foretas på flere plan, i internasjonale organer, på nasjonalt overordnet plan og i konkrete saker. Norge har vært aktivt med i det arbeidet som nå skjer internasjonalt med å utvikle metoder og prinsipper for risikoanalyser, men det vil være behov for å øke engasjementet ytterligere. På det nasjonale plan er det i regi av Norges forskningsråd bevilget midler til oppbygging av kompetanse på området. Det er imidlertid fortsatt nødvendig å intensivere forskningen på dette, bl.a. for å utvikle gode modeller som kan anvendes i forbindelse med risikovurderinger.

Risikovurderingen inngår som første del av risikoanalysen. Den skal danne basis for risikohåndtering og -kommunikasjon. Det er et krav at risikovurderingen er vitenskapelig fundert og bygger på modeller som har bred internasjonal forankring. Det gir større muligheter for en bred oppslutning om regelverk og vedtak i enkeltsaker. Risikoanalyser vil bli et viktig verktøy for risikoforvaltning innen plantehygiene, næringsmiddelhygiene og for handel med levende dyr.

Toksikologiske risikovurderinger av kjemiske matkomponenter har lange tradisjoner, bl.a. i WHO og FAO. På det mikrobiologiske området er arbeidet med risikoanalyser ikke kommet like langt og det internasjonale samarbeidet er relativt nytt. Codex Alimentarius legger stor vekt på forbedring av systemer og modeller for risikoanalyser på hele matområdet som følge av standardenes økte betydning i WTO-sammenheng og økte krav om dokumentasjon og åpenhet i samfunnet.

Codex Alimentarius hygienekomite har bedt Norge, i samarbeid med Danmark, Sverige og Frankrike, om å utarbeide et diskusjonsgrunnlag for bruk av risikoanalyse ved samhandel mellom områder med ulik forekomst av næringsmiddelbårne smittestoffer. Dette skiller seg fra arbeidet som har pågått med å utvikle produktspesifikke risikoanalyser. Risikoanalysene vil videre gi grunnlag for å målrette bruken av tilsynsressursene bl.a. slik at tilsynet settes inn på de områder som er viktigst for å oppnå en tilstrekkelig samlet trygghet.

Dersom et importørland krever avvik fra gjeldende internasjonalt regelverk, forutsetter WTO-avtalen at det begrunnes i særegne gunstige forhold i det området som varene skal tilflyte. Mener eksportøren at det stilles urimelige krav kan saken bringes inn for SPS-komiteen, eventuelt som panelsak for WTO, der partene må forsvare sine standpunkter. I slike saker kan råd innhentes fra eksperter på området. Da er det en styrke for alle parter om den vitenskapelige bevisførsel kan bygge på en bred internasjonal forskerstøtte der også kompetente norske forskere deltar aktivt.

Erfaringene fra WTO-arbeidet viser at det er de mest ressurssterke landene som har kommet lengst i utviklingen av risikoanalyser som redskap til bruk ved handel. Fra fattige land, FN-organer m.fl. oppfordres det likevel til bruk av risikoanalyser for å legge forholdene til rette for økt eksport og dermed økt velferd. Mye tyder på at industriland vil kreve akseptable resultater av risikovurderinger før handel inngås, og det forventes at selger fremlegger slik dokumentasjon. Dette kan vise seg viktig for vår eksportindustri i tillegg til den effekt slike vurderinger skal ha ved innførsel.

8.6 Forskning

Forskning og utviklingsarbeid er, sammen med lovgivning, tilsyn og kommunikasjon med forbrukere og næringer, forvaltningens viktigste virkemidler for å nå de oppsatte mål knyttet til matvaretrygghet, kvalitet og helse. Det pågår en prosess med klarlegging av hvordan matvarer og kosthold påvirker risiko og sykdomsforløp for en rekke hyppige kroniske lidelser som hjerte- og karsykdommer, kreftsykdommer mm. Det avdekkes nye problemstillinger når det gjelder fremmed- og smittestoffer samt kombinasjonsvirkninger som krever forskningsinnsats.

I tillegg til den kunnskap en får gjennom overvåkning og risikoanalyser, blir det i tiden fremover viktig å satse både bredere og bedre koordinert. Det gjelder for den forskning som gir støtte til forvaltningen, og ikke minst i den forbrukerorienterte forskningen som skal bidra til å sikre og dokumentere at maten er ernæringsmessig trygg, og at den er fremstilt på en måte som ivaretar miljøet og våre etiske verdier. For det andre er det av største betydning at de sentrale forskningsmiljøene blir gitt anledning til en langsiktig planlegging og kunnskapsoppbygging i dialog med forbrukere, forvaltning og produsenter. Og for det tredje må innsatsen også rettes mot det internasjonale forskningsmiljøet.

Innen næringsmiddelområdet finnes det flere sterke forskningsmiljøer utenom de offentlige institusjonene. Næringsmiddelindustrien har relativt liten forskningsaktivitet, og lavere enn i de fleste land det er naturlig å sammenligne seg med. Offentlige myndigheter, Norges forskningsråd (NFR) og andre (Statens landbruksbank, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond) bør stimulere til bedre koordinering, og særlig bør samarbeidet mellom forskningsinstitutter, små og mellomstore bedrifter og småskala bedrifter vektlegges. Kompetansen innen fiske- og landbrukssektoren bør kunne utnyttes gjensidig for både produktutvikling, markedsføring innenlands og for eksport. Likevel må den uavhengige, ikke-næringsrettede forskning fremheves som særlig viktig.

Norge er en aktiv deltager i EUs rammeforskningsprogrammer, der «Life Sciences» vil være et satsingsområde i årene fremover. Norges deltagelse i EU-forskningen knyttet til «Life Sciences» er av stor betydning. Dette programmet vil i tiden fremover bl.a. legge vekt på utvikling av teknologi som fremmer sunn og trygg mat, forebyggende arbeid og behandling av helseproblemer knyttet til mat, kamp mot antibiotikaresistens og vaksiner mot virussykdommer. Dette gir norsk forvaltning, næringsliv og forskningsmiljøer mange fordeler og muligheter som bør utnyttes bedre. Gjennom slike programmer vil forskningsmiljøer med tilknytning til matvareproduksjon og kosthold få en bredere faglig plattform.

Statens næringsmiddeltilsyn bør ha en spesiell rolle som kunnskapskjøper i forskningsmiljøene når det gjelder forvaltningsrettet forskning og utvikling. Statens næringsmiddeltilsyn bør kunne finansiere deler av oppdragene gjennom næringsmiddelavgiften.

8.7 Kommunikasjon

Kommunikasjon vil være et virkemiddel som vil få stadig større betydning for tillitsforholdet mellom myndigheter og forbrukere i tiden fremover. WTO-avtalen og EØS-avtalen har medført et åpnere næringsmiddelmarked i Norge. Dette vil medføre at forbrukere i Norge kan bli tilbudt næringsmidler som er ukjente eller kommer fra områder der helsestatusen er annerledes enn det de er vant til. Det er derfor viktig at forvaltningen er forberedt på denne nye situasjonen, og tar den kommunikasjonsutfordringen dette gir. Godt kommunikasjonsarbeid er nødvendig for å:

• gi nødvendig informasjon om eventuell helserisiko knyttet til næringsmidler,

• informere om kostholdssammensetning og helse,

• korrekt håndtere eventuelle akuttsituasjoner på næringsmiddelområdet,

• informere om norsk kontroll med næringsmidler og bekjempelse av næringsmiddelbårne sykdommer og

• introdusere og begrunne nye reguleringstiltak på næringsmiddelområdet.

I pressen presenteres ofte kritiske vurderinger av hvordan maten påvirker helsen. Det spekuleres ofte i helserisiko forbundet med smittestoffer, fremmedstoffer og tilsetningsstoffer og mulige konsekvenser av bruk av plantevernmidler, hormoner, legemidler og genmodifisert mat. Det etterlates et inntrykk av at mye av maten er farlig for helsen uten at dette kan påvises objektivt eller innenfor rimelige proporsjoner. En helhetlig informasjonsstrategi som omfatter næringsstoffer, smittestoffer og fremmedstoffer må tilstrebes og intensiveres, og håndteres på en måte som gjør at forbrukeren får kunnskap om hvilken reell helserisiko som er forbundet med inntak av de enkelte komponenter i matvarene. Ut fra et folkehelseperspektiv betyr sammensetningen av kostholdet langt mer enn innholdet av smittestoffer og fremmedstoffer, både ut fra helseproblemenes omfang og alvorlighetsgrad.

Regjeringen vil, i samarbeid med organisasjoner og forbrukergrupper, legge større vekt på informasjon til befolkningen om et helsefremmende og sykdomsforebyggende kosthold, samt styrke undervisningen i matvarekunnskap, kosthold og ernæring. Det vil gi forbrukerne bedre forutsetninger for å gjøre hensiktsmessige valg. I dette arbeidet vil Regjeringen bl.a. bygge videre på det arbeidet som foregår i regi av Statens ernæringsråd. Ernæringsrådet har informasjon som sitt senest benyttede virkemiddel.

Våren 1996 startet Landbruksdepartementet opp et prosjekt med arbeidstittelen «Trygg mat» i samarbeid med en rekke andre departementer og etater, herunder Forbrukerrådet. Dette er et pionerprosjekt for risikokommunikasjon på næringsmiddelområdet. Erfaringene fra prosjektet vil kunne danne grunnlaget for kommunikasjon på næringsmiddelområdet. Formålet med prosjektet er tredelt: For det første skal forbrukernes behov for informasjon knyttet til næringsmiddelområdet kartlegges og analyseres. For det andre skal de som arbeider innenfor den offentlige forvaltningen settes i stand til å kommunisere ut fra den nye rollen myndigheten får på grunn av internasjonaliseringen av næringsmiddelområdet gjennom WTO-avtalen og EØS-avtalen. For det tredje skal ulike konkrete tiltak settes ut i livet for å dekke opp forbrukernes informasjons- og kommunikasjonsbehov.

I kartleggings- og analysefasen er det til nå gjennomført en kvalitativ (fokusgrupper) og en kvantitativ analyse av forbrukeruro knyttet til næringsmiddelområdet. Det er også foretatt analyser av forbrukernes informasjonsbehov og foretrukne informasjonskanaler.

I utdanningsfasen er det utarbeidet et utdanningsopplegg for tilsatte i offentlig forvaltning. Opplegget tar sikte på å gi sentrale personer med ansvar innenfor næringsmiddelområdet opplæring i både teoretisk og praktisk kommunikasjon, med vekt på risikokommunikasjon.

Gjennom konkrete tiltak, er det allerede satt i gang tre tiltak:

• Utvikling av samhandlingsmodeller slik at den offentlige forvaltning, forbrukerorganisasjoner, næringsmiddelindustri, detaljhandel, organisasjoner osv. skal kunne samhandle til forbrukernes beste med omsyn til informasjon på næringsmiddelområdet

• Utdanningstilbud for journalister, slik at disse får en grunnleggende innsikt i den komplekse materien næringsmiddelområdet utgjør

• Utvikling av et databasetilbud via Internett, «Trygg mat-basen», der forbrukerne, media, organisasjoner, næringsmiddelindustri osv. kan hente ut informasjon knyttet til næringsmidler og næringsmiddelbåren sykdom. Basen vil f.eks. inneholde opplysninger om hvordan ulike næringsmiddelbårne sykdommer spres, hvilke symptomer ulike næringsmiddelbårne sykdommer kan ha, hvordan en kan forebygge slike, og hvor en kan henvende seg for videre informasjon.

8.8 Dagsaktuelle temaer. Vurdering og oppfølging

Debatten om matkvalitet og forbrukertrygghet har den siste tiden fokusert mye på noen spesielle temaer. For flere av disse er det nylig utviklet regelverk som i utgangspunktet går inn under EØS-avtalen. Regjeringen har vurdert de aktuelle temaene, og forslag til oppfølging omtales nedenfor.

8.8.1 Genmodifisert mat

Genteknologien åpner for nye muligheter innen arbeidet med å sikre en bærekraftig matproduksjon i en verden med stadig økende befolkning. Regjeringen legger stor vekt på å gi forskning og industri rammevilkår som stimulerer til en slik utvikling. En helt nødvendig del av dette rammeverket er tiltak for å hindre helse- og miljøskader, og sikre at fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer er samfunnsnyttig, etisk forsvarlig og bidrar til en bærekraftig utvikling. Dette er bakgrunnen for at Norge som et av de første land i verden fikk en egen lov om fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven). Det er også av avgjørende betydning å bidra til internasjonal regulering av området som kan skape like rammevilkår, ansvar og tillit. Regjeringen ser derfor positivt på utviklingen av felles internasjonale regler for produksjon og markedsføring av genmodifiserte organismer og matvarer. På bakgrunn av at dette er en ny teknologi, vil Regjeringen legge særskilt vekt på en trygg forvaltning av genteknologiens anvendelse gjennom godkjenningsordninger, tilsyn, merking samt forskning.

Utsetting og omsetting av levende og reproduksjonsdyktige genmodifiserte råvarer i Norge må være godkjent etter genteknologiloven. Det er foreløpig ikke godkjent noen levende genmodifiserte organismer som matvarer, men det er utført feltforsøk med utplanting av genmodifisert potet. I EU er soyabønner med resistens mot ugressmiddel og mais som er motstandsdyktige mot insektsangrep, ugressmidler og antibiotika godkjent i tråd med EUs direktiv om utsetting og markedsføring av genmodifiserte organismer. Maisen er ved hjelp av markørgener dessuten gjort motstandsdyktig mot ugressmiddel og antibiotika. Det er vurdert som akseptabelt fra en helsemessig vurdering av EUs vitenskapskomite for næringsmidler, dyrefor og pesticider. Tre land har likevel nedlagt midlertidig forbud mot maisen med hjemmel i direktivets sikkerhetsklausul. Fra norsk side er det skepsis til bruk av resistensgenene som markørgener.

Direktivet er en del av EØS-avtalen, og genmodifiserte produkter notifiseres således i hele EØS-området. Behandlingen fra norsk side er i tråd med saksbehandlingsrutinene etter genteknologiloven, som innebærer en bred høring og vurdering. Norske merknader til notifiserte produkter har så langt vært på linje med flere EU-land, bl.a. de nordiske. Dette gjelder særlig i spørsmål om merking, risiko for økt sprøytemiddelbruk, spredning av resistensgener samt risiko for økt resistens overfor antibiotika. Når det gjelder de konkrete produktene som er godkjent i EU, eller som det er søkt godkjenning for, har EFTA-landene ikke tatt stilling til disse i EØS-sammenheng. For Norges vedkommende vil Regjeringen legge til grunn at genmodifiserte produkter som tillates omsatt i Norge skal være vurdert og funnet i samsvar med hensynet til helse, miljø, samfunnsnytte og en bærekraftig utvikling slik som genteknologiloven foreskriver.

EU vedtok 27. januar 1997 en forordning om «nye næringsmidler» («Novel food»), som omfatter matvarer produsert på grunnlag av ny teknologi, bl.a. genmodifisering. Forordningen regulerer forhold som omfattes av EØS-avtalens virkefelt. Dersom forordningen blir en del av EØS-avtalen, vil den hjemles i næringsmiddellovgivningen. Forordningen setter krav til en godkjenningsordning som innebærer en helse- og ernæringsmessig vurdering og bl.a. risikoen for overføring av allergener, om endring av innhold av næringsstoffer, om det er fare for økt innhold av naturlige giftstoffer, om gener med antibiotikaresistens er til stede i produktet m.v. Matvarer som består av levende genmodifiserte organismer vil i Norge også vurderes etter genteknologilovens krav. Regjeringen vil når det gjelder godkjenningsordningen komme tilbake til hvorledes vedtak fattet i EU skal behandles av EFTA-landene i EØS. Forordningen regulerer videre kravet til merking av, og tilsyn med, genmodifiserte matvarer.

Etter EUs forordning skal et genmodifisert produkt merkes hvis «det ved en vitenskapelig vurdering på grunnlag av en analyse kan påvises at de vurderte karakteristika atskiller seg fra det tradisjonelle næringsmiddel eller den tradisjonelle næringsmiddelingrediens». Det skal videre merkes ved forekomst av materiale i det nye produkt som ikke finnes i tilsvarende eksisterende produkt eller der det kan være snakk om helsemessige konsekvenser for visse befolkningsgrupper. Det er også åpnet for merkekrav når etiske betenkeligheter kan oppstå. Det er videre åpnet for frivillig merking av produkter som er garantert ikke-genmodifisert. I tillegg skal alle levende og reproduksjonsdyktige råvarer, som f.eks. soyabønner og mais, merkes.

Det er ikke avklart hvordan merkebestemmelsene i forordningen fullt ut skal forstås. Uten at EU sentralt har foretatt en nærmere presisering av forordningen, har flere land, bl.a. Sverige og Danmark, vedtatt nærmere merkingsbestemmelser ut fra den nasjonale forståelsen av forordningen.

Innlemmelse av EUs forordning i EØS-avtalen vil gi Norge et særskilt regelverk på dette området som i beskjeden grad er regulert i dag. Det er enkelte elementer i forordningen som må klarlegges nærmere før en eventuell innlemmelse i norsk rett. Dette gjelder bl.a. merkingsbestemmelsene og forholdet til den norske genteknologiloven.

EUs faste næringsmiddelkomite, der Norge deltar som observatør, skal i den videre prosess sammen med Kommisjonen bringe klarhet i de mange fortolkningsspørsmål som den nye forordningen reiser.

Når det gjelder merking legger Regjeringen til grunn Stortingets vedtak 31. oktober 1995 der det heter: «Stortinget ber Regjeringen sørge for obligatorisk merking av genmodifiserte matvarer, både råvarer og foredlede varer, som omsettes i Norge».

Praktiseringen av merkebestemmelsen vil særlig avhenge av hvilken forståelse som gis av EU-forordningens formulering «vitenskapelig vurdering på grunnlag av relevant analyse av de foreliggende opplysninger», og av at det genmodifiserte produkt «atskiller seg».

Som et ledd i arbeidet med å klarlegge innholdet i forordningen er det opprettet en nordisk nettverksgruppe. I tillegg ser en på mulighetene av en felles nordisk godkjenningsordning, noe som ville være svært ressursbesparende.

I påvente av en avklaring av innlemmelsen av Novel Foods-forordningen i EØS-avtalen, vil Norge håndtere disse sakene i henhold til eksisterende næringsmiddellovgivning. Matvarer som inneholder levende og reproduksjonsdyktige råvarer skal godkjennes i henhold til genteknologiloven. Matvarer og ingredienser som er fremstilt av, men ikke inneholder levende og reproduksjonsdyktige råvarer skal, fordi genmodifisering er en for norske forhold ny prosess, godkjennes i henhold til næringsmiddellovgivningen før de markedsføres (kfr. generell forskrift 8. juli 1983 nr. 1252 for produksjon og frembud m.v. av næringsmidler § 16).

Varene vil også, på linje med det som er gjort i andre land, bli krevd merket ved en presiserende fortolkning av eksisterende merkebestemmelser.

Sosial- og helsedepartementet vil, med virkning fra våren 1997, etablere retningslinjer for godkjennings- og merkeordninger. Parallelt med dette vil man starte arbeidet med å utforme et regelverk på området med basis i en videst mulig fortolkning av EU-forordningen. I denne sammenheng må det være en forutsetning at et påbud om merking lar seg etablere gjennom kontroll av sluttproduktet eller gjennom dokumentasjonskrav til produksjonsprosessen eller produksjon forut for sluttproduktet.

Også i Codex Alimentarius foregår det for tiden en diskusjon med sikte på å vedta felles merkingskrav på tilsvarende måte som EU har gjort. Regjeringen ser det som avgjørende å bygge opp under bredest mulig internasjonal og en felles europeisk holdning som kan bidra til et vedtak i Codex Alimentarius, og som dermed vil bli lagt til grunn overfor alle medlemsland i WTO.

Stortinget vil bli holdt løpende orientert om utviklingen på dette området både i forhold til EØS-avtalen og beslutninger i Codex Alimentarius som vil påvirke gjennomføringen av WTO-avtalen.

8.8.2 Tilsetningsstoffer

Innen EU er regelverket for tilsetningsstoffer harmonisert og direktivene som er vedtatt for dette formål er EØS-relevante. I Codex Alimentarius arbeides det med et tilsvarende sett bestemmelser (General Standard for Food Additives).

Regjeringen ser positivt på at det utvikles felles internasjonale bestemmelser for tilsetningsstoffer. Globalt vil det bidra til økt forbrukertrygghet og ensartede konkurransevilkår for næringslivet. Ulike land har imidlertid ulike tradisjoner og forbrukermønstre. For å ivareta ulike lands behov, vil internasjonale bestemmelser i mange tilfeller innebære en økning både med hensyn til antall stoffer og til de mengder som er tillatt. Det er imidlertid en forutsetning at hensynet til befolkningens helse i de ulike landene skal ivaretas.

I dag er det i Norge tillatt å bruke totalt i underkant av 300 ulike tilsetningsstoffer. På EUs liste er det ca. 60 flere «nye» stoffer enn i dagens norske positivliste. De fleste av de nye stoffene er nært beslektet med stoffer som allerede er på den norske listen, og ville blitt godkjent om noen hadde søkt om brukstillatelse. Eksempelvis kan det dreie seg om nye salter av allerede godkjente forbindelser som kaliumaskorbat (E 302).

I vurderinger av EUs direktiver for tilsetningsstoffer vil derfor Regjeringen ta utgangspunkt i at det store flertall av de tillatte stoffene og grenseverdiene i direktivet vil være akseptable fra et helsemessig synspunkt. I noen tilfeller resulterer disse bestemmelsene i at Norge får strengere krav i forhold til våre nåværende nasjonale bestemmelser, f.eks. for noen konserveringsmidler.

Det er imidlertid faglige betenkeligheter for endret bruk av et fåtall stoffer. EUs direktiv åpner bl.a. for en mer utstrakt bruk av farge- og søtstoffer enn det som tillates i Norge i dag. Når det gjelder søtstoff, tillater direktivet bruk av flere nye søtstoffer og i flere produkter enn det Norge tillater i dag, og i tillegg endres grenseverdiene (mg. pr. kg. vare) for noen av stoffene. I Norge har enkelte befolkningsgrupper et svært høyt inntak av lettprodukter, bl.a. er vårt inntak av lettbrus betydelig høyere enn i resten av Europa. Teoretiske beregninger viser at et spesielt høyt forbruk av «lettprodukter» kan utgjøre en risiko for at inntak av ett eller flere søtstoffer overskrider akseptabelt daglig inntak (ADI). ADI-grensen er en teoretisk satt grense som angir den mengde et menneske kan spise hver dag gjennom hele livet uten risiko for helseskade. En overskridelse av ADI vil ikke nødvendigvis medføre helseskade fordi det i verdiene er innebygget en høy sikkerhetsfaktor. Befolkningsundersøkelser har ikke gitt holdepunkter for at kunstige søtningsstoffer kan gi kreft eller andre sykdommer hos mennesker.

Når det gjelder fargestoffer, tillates bruk av azo-fargestoffer og enkelte andre fargestoffer som hos noen (ca. 1,5-3 pst. av befolkningen) kan gi overfølsomhetsreaksjoner. Dette er stoffer som norske forbrukere pr. i dag i svært liten grad er eksponert for. Norge tillater bruk bare i ekte kaviar, seilaks og noen brennevinsekstrakter. I en del EU-land har azofargestoffene vært tillatt i en årrekke, og EUs fellesbestemmelser gir også adgang til bruk av disse stoffene i flere produkter (f.eks. i godterier, brus o.l.), som er vanlig brukt av barn.

Diversedirektivet tillater større mengder nitritt og nitrat i kjøttprodukter og bestemte ostetyper enn det som er tillatt i Norge. Mengden begrenses ved maksimum tillatte restkonsentrasjoner, istedet for som i Norge som begrenser bruken. Dette innebærer at nitrat/nitritt vil kunne tilsettes i større mengder. Dette kan ha konsekvenser for dannelsen av nitrosaminer, som i utgangspunktet kan være kreftfremkallende. Kreftrisiko på bakgrunn av inntak av nitrosaminer dannet fra mat er imidlertid svært liten.

Sverige og Danmark har søkt om opprettholdelse av nasjonale bestemmelser på grunnlag av EØF-traktatens artikkel 100A nr. 4, den såkalte «miljøgarantien». Sverige har bedt om videreføring av nasjonale bestemmelser for fem azo-fargestoffer og søtstoffet cyklamat, mens Danmark har bedt om tilsvarende for konserveringsmidlene nitritt, nitrat og sulfitt. Når det gjelder sulfitt, som Danmark har søkt unntak for, er dagens norske regulering for dette stoffet i samsvar med med EUs regulering.

Regjeringen legger til grunn at det ikke skal tillates bruk av tilsetningsstoffer i Norge der det foreligger faglige vurderinger som tilsier at inntak av slike stoffer innebærer helsefare for forbrukere generelt, eller spesielle forbrukergrupper ut fra norsk kostholdsmønster. Regjeringen mener det foreligger faglige vurderinger som gir grunnlag for å opprettholde nasjonale bestemmelser for fem azo-fargestoffer, søtstoffet cyklamat og konserveringsmidlene nitrat og nitritt. For de tilsetningsstoffer hvor det foreligger slik faglig vurdering skal det søkes hensiktsmessige løsninger innenfor EØS-avtalens rammer, eventuelt med de muligheter som ligger i de generelle bestemmelser om helse og miljø. I prosessen videre vil norske myndigheter holde nær kontakt med land i EU som deler i våre vurderinger.

Stortinget vil bli holdt løpende orientert om utviklingen på dette området i forhold til EØS-avtalen. I tillegg vil Regjeringen legge frem en egen stortingsproposisjon forut for et eventuelt vedtak i EØS-komiteen.

Regjeringen vil også påse at det iverksettes inntaksstudier for å få mer detaljerte kostholdsdata over forbruket av tilsetningsstoffer i den norske befolkning.

8.8.3 Barnemat

EU vedtok i februar 1996 et direktiv om barnemat som gir bestemmelser om merking og sammensetning, inkludert krav til næringsinnhold. Direktivet åpner for beriking av barnemat (spesielt vitaminer, mineraler og aminosyrer) i større grad enn det som hittil har vært praksis i Norge. Samtidig er det gitt obligatoriske krav om tilsetning av bl.a. kalsium, vitamin A, C og D og tiamin i nærmere angitte produkter. Direktivet gir regler for barnemat tiltenkt barn i alderen fra fire måneder til tre år. Området direktivet regulerer, er EØS-relevant. Codex Alimentarius har også regelverk på området. Disse avviker fra EU-direktivet ved at kravene til sammensetning av produktene ikke er sammenfallende med direktivet fra EU. Bestemmelsene i Codex Alimentarius anbefaler at tilsetning av mineraler og vitaminer bør skje i tråd med nasjonal lovgivning.

Barnemat blir i Norge regulert ut fra en generell forskrift av 8. juli 1983 nr. 1252 for produksjon og frembud m.v. av næringsmidler og forskrift 21. desember 1993 nr. 1382 om næringsmidler til bruk ved spesielle ernæringsmessige behov. Industrien har hatt anledning til å søke om tillatelse til beriking av næringsmidler etter behov, herunder barnemat. Slike søknader er ikke blitt fremmet.

Mattradisjoner, også hos barn, varierer mellom ulike områder i Europa. I Norge er det liten tradisjon for spesialprodukter for friske barn over ett år. Statens ernæringsråd har på oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet utarbeidet en rapport om mulige helsemessige konsekvenser av gjennomføring av EU-direktivet om barnemat i Norge. Rapporten påpeker at barn som får flere berikede produkter samtidig kan få betenkelig høye inntak av enkelte næringsstoffer, spesielt gjelder dette vitamin A og D, og at de øvre grensene for tillatt tilsetning av disse vitaminene i barnemat bør reduseres. Rapporten har vært til faglig høring i Sverige og Danmark. Norge har i denne sammenheng fått støtte for at det er faglige grunner til å revurdere grunnlaget for barnematdirektivet, da det vitenskapelige grunnlaget for direktivet er gammelt, det brede produktsortimentet gjør reglene for generelle og at det er ønskelig med en bred gjennomgang av tillatte grenseverdier for beriking av flere av de aktuelle næringsstoffene. Mot denne bakgrunn tar Regjeringen sikte på at Norge deltar aktivt i utviklingen av internasjonale bestemmelser på dette området innenfor rammen av nordisk samarbeid, EØS og Codex Alimentarius.

Norske myndigheter vil be EU-kommisjonen om å få Scientific Committee for foodstuffs til å vurdere det faglige grunnlaget for barnematdirektivet på nytt, basert på de vurderinger som er fremkommet i ovennevnte rapport. Uavhengig av dette vil Regjeringen styrke arbeidet med overvåking av spedbarn og småbarns kosthold og ernæring. Det eksisterer pr i dag liten kunnskap om hva spedbarn og småbarn i Norge spiser. Statens ernæringsråd er derfor i gang med planlegging av en egen undersøkelse av kostholdet i aldersgruppen 0-3 år - SPEDKOST. Undersøkelsen planlegges første gang gjennomført i 1998. Regjeringen legger i det videre arbeid med norsk regelverk til grunn at barnemat som omsettes på det norske marked skal være avpasset matvaner blant barn i Norge og avstemt mot sammensetning av øvrig mat som barn spiser, og ut fra dette være helsemessig trygg.

8.8.4 Vekstfremmende midler

Bruk av vekstfremmende midler for å bedre produksjonsøkonomien og utbyttet er forbudt både i Norge og i EU i henhold til felles regelverk under EØS-avtalen. Det er også forbudt å innføre og omsette kjøtt fra dyr som har fått tilført slike midler. En rekke andre land, deriblant viktige kjøtteksporterende land som USA, Australia, Canada og New Zealand tillater bruk av visse vekstfremmende hormoner i sin kjøttproduksjon. USA og Canada har reist klagesak i WTO via et tvisteløsningspanel mot EU i forbindelse med dette forbudet, som de mener er et ulovlig handelshinder. Norge har deltatt i saken som interessert tredjepart på EUs side. USA og Canada mener å ha støtte for sitt syn i et vedtak i Codex Alimentarius hvor det sies at det ikke kan påvises noen helsefare ved lovlig bruk av de gjeldende godkjente stoffene.

Fra både EU og Norge gjøres gjeldende «føre-var»-lignende betraktninger, hvor det pekes på at usikkerheten omkring ulovlig bruk, kontrollproblemer etc. gjør hormoner av denne type betenkelig. Det legges videre vekt på at et land på visse vilkår har rett til å treffe de tiltak de finner nødvendige for å beskytte sine egne innbyggere når usikkerhet rår.

8.8.5 Bestråling av mat

I Norge tillates bestråling av krydder og tørre smaksgivere. I EU har medlemslandene svært ulik praksis for bruk av bestråling som konserveringsmetode.

I EU er regelverk for bestråling av mat på forslagsstadiet, og EU-landene er ikke kommet til enighet om hvilke produkter som skal tillates bestrålt eller hvilke merkingskrav som skal gjelde for bestrålte produkter.

Regjeringen vil opprettholde nåværende regelverk som sier at bestråling skal kunne nyttes for behandling av næringsmidler, som krydder o.l., som ikke på annen måte kan produseres fri for smittekim, hvor tradisjonell bakteriedrepende behandling ikke kan utføres uten å ødelegge eller kvalitetsforringe næringsmidlene sterkt, eller hvor andre alternativer er toksikologisk lite akseptable. Metoden skal ikke anvendes for å dekke over dårlige hygieniske forhold i råvarer eller produksjonen av næringsmidler.

8.9 Merking

Korrekt og tilstrekkelig merking er en avgjørende forutsetning for forbrukernes valg. Ideelt sett er det ønskelig at merkingen skal gi mest mulig informasjon om innholdet i matvarene.

Generelt er merking et lite egnet virkemiddel for å sikre mot helseskade. Helsehensyn skal primært ivaretas av annet regelverk og av tilsyn. Merkingen skal gi tilstrekkelig opplysninger til å bedømme produktets egenskaper (kvalitet, bruk osv). Matvarer som frembys skal som hovedregel ha angitt varebetegnelse, ingrediensliste, nettoinnhold, holdbarhet og firmanavn. Prosesser som frysing, tørking, bestråling og andre forhold som påvirker produktegenskapene skal inkluderes i de opplysninger det er påbudt å angi. Mange av dagens omdiskuterte spørsmål dreier seg imidlertid om forhold som ikke er relatert til produktegenskapene og som i dag ikke er omfattet av regelverket for merking, f. eks. etiske, miljømessige eller samfunnsmessige forhold i forbindelse med genmodifisering, opprinnelse, dyrkingsmåte, bestråling etc. Fremtidig merking av genmodifiserte matvarer er omtalt nærmere i pkt. 8.8.1.

Dagens regelverk er internasjonalt harmonisert med EU og Codex Alimentarius. Påbudte opplysninger eventuelt komplementert med produsentens egne beskrivelser kan utgjøre et meget komplisert hele hvor forbrukerne kan bli mer villedet enn veiledet. Det er behov for bedre kunnskap om forbrukernes oppfatning og bruk av merkingen. I lys av de mange forhold som nå ønskes opplyst via merking er det behov for en bredspektret og helhetlig gjennomgang av hvilke typer informasjon som egner seg for merking og hva slags informasjon som mest formålstjenlig kan formidles på annen måte. Merkingen bør få en fornyet vurdering i mat- og ernæringspolitisk sammenheng, bl.a. når det gjelder betydningen av informasjon om enkeltprodukters ernæringsmessige verdi. Det kan også bli behov for å gi retningslinjer for frivillig merking for å hindre villedning og sikre sammenlignbare opplysninger.

Regjeringen vil prioritere arbeidet med merking, både nasjonalt og internasjonalt, for å videreutvikle regler og retningslinjer slik at forbrukerne får de opplysninger de ønsker på en lettfattelig måte. Regjeringen vil i dette arbeidet ha mer kontakt med frivillige og andre organisasjoner som representerer forbrukerne, fagmiljøer etc.

8.10 Opprinnelsesmerking av storfekjøtt

Regjeringen vil legge opp til ordninger om opprinnelsesmerking av storfekjøtt innenfor rammen av en nylig vedtatt EU-forordning. En nødvendig forutsetning er at det er utviklet betryggende dokumentasjonssystemer for riktigheten av de gitte opplysninger om produktene. I første fase vil dette innebære at merkeordningen gjøres obligatorisk for norsk produsert kjøtt etter mønster fra «Kvalitetssystemer i landbruket». Inntil tilsvarende og betryggende dokumentasjonsprogrammer blir etablert, vil det for utenlandskprodusert kjøtt først bli obligatorisk innen hele EØS fra 1. januar 2000 for kjøtt som passerer landegrensene. Merking av utenlandsk produsert kjøtt vil imidlertid være tillatt, på frivillig basis.

Registrering og merking av levende storfe vil bli obligatorisk allerede fra 1. juli 1997.