1 Formål, innledning og sammendrag

1.1 Formål

I denne meldingen presenterer regjeringen anbefalingene til Fostervollutvalget (NOU 1997: 3) (heretter kalt utvalget). Utvalget ble nedsatt av Justisdepartementet den 11. oktober 1995 og var bredt sammensatt. Det ble ledet av Fylkesmann i Møre og Romsdal, Alv Jakob Fostervoll. Regjeringen har vurdert utvalgets rapport, og redegjør i denne meldingen for hvilke tiltak som er iverksatt, og hvilke som gjenstår.

Utvalget skulle gjennomgå erfaringene med redningshelikoptertjenesten fra de siste 25 år etter at redningshelikopterberedskapen ved Forsvarets skvadronen 330 ble opprettet, og komme med forslag til den fremtidige redningshelikopterberedskapen. Utvalget fikk i mandat å gjennomgå erfaringer med redningshelikoptertjenesten, dens ressurser og økonomi fram til nå. Videre skulle det vurdere og fremme forslag om den fremtidige redningshelikopterberedskapen generelt, herunder basemønsteret og mulighetene for bedre samordning mellom de statlige og private helikoptertjenester. Helikopterberedskapen i Oslofjordregionen var forutsatt å skullle styrkes permanent. Det skulle vurdere muligheten for bedre samordning av helikopter-beredskapen med tilgrensende redningsansvarsområder. Forsvarsdepartementets økonomiske og administrative ansvar innen redningshelikoptertjenesten sett i lys av Justisdepartementets administrative samordningsansvar for redningstjenesten i sin helhet skulle også vurderes. Det skulle gjøres en økonomisk totalvurdering, herunder en kost-nyttevurdering av tjenesten, samt utrede de økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene som ble fremmet.

Utvalgets rapport ble avgitt til Justisdepartementet den 12. desember 1996 (senere trykket som NOU 1997: 3). Utvalgets innstilling var mellom 26. juni og 1. oktober 1997 på en bred alminnelig høring hos berørte offentlig og private institusjoner og organisasjoner, herunder departementene og enkelte underliggende etater, kommunene, fylkeskommunene, fylkesmennene, Sametinget, Svalbardrådet, arbeidstakerorganisasjoner og arbeidsgiverorganisasjoner. Det innkom 103 høringssvar. Et hovedinntrykk fra høringsuttalelsene, er at utvalget har gjort en grundig og god jobb, og de fleste er enig i utvalgets konklusjoner. Utvalgets konklusjoner, samt sammendrag av de viktigste høringsuttalelsene gjengis kort under de enkelte kapitler.

1.2 Innledning og sammendrag

Redningshelikoptertjenesten er en del av redningstjenesten. Med redningstjeneste forstås vanligvis den offentlig organiserte virksomhet som utøves i forbindelse med øyeblikkelig innsats for å redde mennesker fra død eller skade som følge av akutte ulykkessituasjoner. For at det skal være en oppgave for redningstjenesten, må ulykken ha et slikt omfang at det er behov for å samordne de ressurser som er tilgjengelige for redningstjenesten. Redningstjenesten i Norge har alltid basert seg på et samvirke mellom en rekke offentlige etater, private selskaper og ikke minst de frivillige hjelpeorganisasjonene. Redningstjenesten omfatter alle typer redningsaksjoner uavhengig om de skjer på sjøen, på land eller om det er en flyredningsaksjon, såkalt integrert redningstjeneste. Sammenligner vi oss med andre land er dette en unik organisering som fungerer meget godt. Justisdepartementet har ansvaret for den administrative samordningen av redningstjenesten. De to hovedredningssentralene i henholdsvis Bodø og Stavanger, og de i dag 55 lokale redningssentraler har ansvaret for operativt å lede og koordinere søk- og redningsaksjoner. De lokale redningssentralene tilsvarer antall politidistrikter i Norge.

Sammendrag

Det er en kontinuerlig utfordring å skulle ha en redningshelikoptertjeneste som er effektiv og som er dimensjonert etter de til enhver tid skiftende og reelle behov.

Siden redningshelikoptertjenesten ble etablert har det vært gjort enkelte endringer i basemønsteret, samt at lege har blitt en del av besetningen under utførelse av søk- og redningsoppdrag så vel som ved ambulanseoppdrag. Krav til beredskap (operativitet) og reaksjonstid (tiden fra alarmering til helikopteret er i luften) har vært det samme på de opprinnelige basene, mens baser som har vært etablert i ettertid har vært gitt et noe lavere krav til beredskap som følge av en avveining av behov og den gjeldende ressurssituasjon. Kravene til flytid og dekningsområde (effektivitetskrav) innenfor norsk redningsansvarsområde har vært de samme fra etableringen av tjenesten og frem til i dag. Videre har selve organiseringen av tjenesten i store trekk vært den samme.

I tiden etter at tjenesten ble etablert, har det vært en vesentlig vekst innenfor mange sektorer som er brukergrupper av redningshelikoptertjensten. Videre har det vist seg at enkelte organisatoriske endringer vil kunne være med på å bedre styringen av selve tjenesten.

Med utgangspunkt i behov og nye utfordringer fremmer regjeringen forslag til endringer som vil styrke redningshelikoptertjenesten vesentlig. Enkelte avgjørelser ligger inn i fremtiden. Særlig gjelder dette anskaffelse av nye redingshelikoptre og forholdet til Forsvaret som operatør av tjenesten. Det redegjøres nærmere for dette.

Meldingen er bygget opp slik at det redegjøres for dagens situasjon og utfordringer, som en bakgrunn. Deretter presenteres Fostervollutvalgets vurderinger og anbefalinger i forhold til sitt mandat (NOU 1997:3). Utdrag av høringsuttalelser er referert, hvoretter det redegjøres for hvilke endringer innen tjenesten som foreslås iverksatt.

Sammendraget gir en oversikt over forslagene som fremmes i meldingen.

Kapittel 2: Redningshelikoptertjenestens utvikling i Norge.

I dette kapittelet gis det en overordnet fremstilling av bakgrunnen for, og utviklingen innen redningshelikoptertjenesten.

Kapittel 3: Krav til beredskap, reaksjonstid, flytid og dekningsområde.

Det har funnet sted en vesentlig utvikling i sektorer i samfunnet som er dimensjonerende for redningshelikoptertjenesten. Sett hen til at redningshelikoptertjenesten med Sea King helikoptre er lagt opp med tanke på sjøredningstjeneste, er det særlig aktiviteten langs kysten og i havområdene i norsk ansvarsområde for redningstjeneste, som er av betydning for utviklingen av tjenesten.

Rammene for vår nåværende redningshelikopterberedskap ble fastsatt av Stortinget på bakgrunn av forslagene i St prp nr 33 (1970–71). (Innst. St. nr. 56 (1970–71))

Gjeldende krav til beredskap i dag på fastlandsbasene, med unntak for Rygge, er at det til enhver tid skal være et redningshelikopter klar til å rykke ut, altså krav til 100   % beredskap. For å opprettholde 100   % beredskap på en redningshelikopterbase er det nødvendig å ha to helikoptre stasjonert på basen. På Rygge og Svalbard er kravet i dag henholdsvis 85 og 90   % beredskap, og basene har kun ett redningsutstyrt helikopter tilgjengelig. Det foreslås å videreføre kravene som stilles til beredskap i dag.

En redningshelikopterberedskap som skal etableres på Nordvestlandet med forankring i Florø skal ha krav til 100   % beredskap.

Foruten å ha beredskap er det viktig at redningshelikoptertjenesten reagerer raskt. I dag er kravet til reaksjonstid på 60 minutter. Imidlertid har basene i normal arbeidstid en gjennomsnittlig reaksjonstid på 18–20 minutter. Utenom normal arbeidstid, hvor besetningen har hjemmevakt, er gjennomsnittlig reaksjonstid på 30 til 40 minutter, avhengig av hvor besetningen bor i forhold til basen. Fostervollutvalget anbefalte et krav til 15 minutters reaksjonstid døgnet rundt.

Regjeringen vil følge utvalgets anbefaling, og foreslår å etablere døgnkontinuerlig tilstedevakt ved samtlige baser på fastlandet. På Svalbard vurderes ordningen med 60 minutters beredskap som tilfredstillende. Løsningen for en redningshelikopterberedskap på Nordvestlandet med forankring i Florø, skal gi døgnkontinuerlig tilstedevakt. Det skal alltid være målsettingen å komme seg raskest mulig i luften og av gårde på et oppdrag. Ulempen med å skulle nytte begrepet «15 minutter», er at det kan være umulig i enkelte situasjoner, og at det således kan lede til urettmessig kritikk i ettertid av aksjoner.

Det følger av St prp nr 33 (1970–71) at ett hvert punkt på kysten skal kunne nås av redningshelikoptre innen 90 minutters flyging. Det stilles ikke krav til flytid når det gjelder dekning av resten av norsk redningsansvarsområde slik dette i dag er definert av FN-organisasjonen IMO (International Maritime Organisation). Fostervollutvalget anbefalte at det for fremtiden skulle stilles effektivitetskrav (reaksjonstid og flytid) til hele det norske redningsansvarsområdet. Regjeringen foreslår å følge utvalgets anbefaling til fremtidige effektivitetskrav, med unntak for anbefalingen om at hele det norske redningsansvarsområdet skal kunne dekkes innen 3 timer. Effektivitetskravene som skal stilles forutsetter døgnkontinuerlig tilstedevakt.

Kapittel 4: Basestruktur.

I dag er det redningshelikopterbaser i Longyearbyen, på Banak, Bodø, Ørland, Sola og Rygge. Fostervollutvalget vurderte alternative basestrukturer for fremtiden.

Regjeringen ønsker å videreføre dagens etablerte baser. I forhold til det basemønster som Fostervollutvalget anbefalte, innebærer dette at basen på Banak ikke flyttes til Hammerfest. Videre ønskes det, i tråd med Fostervollutvalgets anbefaling, etablert en redningshelikopterberedskap for Nordvestlandet med forankring i Florø. Torp er aktuell base for Oslofjordregionen om Rygge legges ned, slik dette foreslås i St prp nr 45 (2000–2001). Basemønsteret som foreslås vil etter regjeringens syn gi en så god offentlig redningshelikopterberedskap som mulig i dag.

Kapittel 5: Flerbruk av, og prioriterte oppgaver for redningshelikoptrene. Samordning av helikopterressurser.

Redningshelikoptrene brukes i dag til flere typer oppdrag (flerbruk). De benyttes til søk- og redningsoppdrag, ambulanseoppdrag, redningsøvelser, forberedende redningstjeneste, egentrening, skoleflyging og diverse andre oppdrag, og da særlig militære. En vesentlig oppgave i tillegg til primæroppgaven som er søk- og redningsoppdrag, er å fly luftambulanseoppdrag. Andre oppgaver enn søk, rednings- og ambulanseoppdrag skal pålegges slik at det ikke kommer i konflikt med disse og de overordnede effektivitetskrav som settes. Flerbruk av redningshelikoptrene sparer staten for utgifter.

Overenstemmende med Fostervollutvalgets anbefalinger skal det være en målsetting å fortsette med flerbruk av redningshelikoptrene i samme grad som i dag. Etableringen av døgnkontinuerlig tilstedevakt gjør det imidlertid nødvendig å vurdere hvilke oppgaver og hvilken innbyrdes prioritering av oppgaver som bør pålegges et redningshelikopter på beredskap, og hvilke oppgaver som kan utføres av det helikopter som står i backup. Ved etablering av døgnkontinuerlig tilstedevakt på basene, vil det sannsynligvis ikke være mulig å øke flerbruken av helikopteret på beredskap i forhold til i dag. Anskaffelse av nye redningshelikoptre i fremtiden vil kunne gi åpning for en økt flerbruk, da operativiteten antas å være høyere for disse enn for dagens Sea King.

Hovedredningssentralene har i dag både Sea King redningshelikoptre og Sysselmannen på Svalbard sitt redningsutstyrte helikopter til eksklusiv disposisjon. Dette innebærer at hovedredningssentralene når som helst kan beordre Sea King eller Sysselmannens helikopter ut på søk- rednings- eller ambulanseoppdrag. Dagens kommandoforhold for redningshelikoptrene, både på fastlandet og på Svalbard foreslås videreført, da de redningsfaglige hensyn er godt ivaretatt med dagens løsning.

Samordning av helikopterressurser

Det er viktig i fremtiden å stadig vurdere samordning av statlige og private helikopterressurser. Det skal til enhver tid være en prioritert oppgave å utvikle og videreutvikle samarbeid med operatører av andre helikopterressurser for å oppnå en for alle parter mest mulig effektiv utnyttelse av de totale ressurser.

Fostervollutvalget påpekte at samordningen med de offshorebaserte helikoptrene kunne forbedres ved at disse gjøres bedre egnet til å utføre søks- og redningsoppdrag.

Antall ambulanseoppdrag som i dag flys med redningshelikoptre har vist en nedadgående tendens, og er i dag på et hensiktsmessig nivå, alle forhold tatt i betraktning. Justisdepartementet skal se nærmere på muligheten for å utstyre enkelte luftambulansehelikoptre med heis, slik at de kan utføre lettere redningsoppdrag.

Avgjørelsen av hva den statlige redningshelikoptertjenesten skal dimensjoneres for, må skje etter en vurdering av hva som finnes av andre ressurser, og hva det er riktig og hensiktsmessige at andre ressurser enn de dedikerte redningshelikoptrene skal ta seg av. Justisdepartementet skal se nærmere på hvilke muligheter som det i fremtiden ligger i å samordne redningshelikoptertjenesten med andre sivile helikopterressurser. Det er spesielt for Norge med alle installasjonene på sokkelen, og de i varierende grad tilknyttede helikopterressursene som finnes. Virksomheten på norsk sokkel er betydelig, og det er viktig å utnytte disse ressursene på en samfunnsmessig kostnadseffektiv måte. I tillegg til at disse ressursene kan samordnes og supplere statens redningshelikoptre i dag, vil det i fremtiden være natulig å se på hvilke behov som bør dekkes av private interesser selv. I tillegg vil det i fremtiden, som nå, være viktig å benytte andre frivillige redningsressurser. Dette kan være kostnadseffektivt ved rene søksoppdrag.

Kapittel 6: Medisinsk bemanning på redningshelikoptre

Spørsmålet om medisinsk bemanning knytter seg både til søk- og redningsoppdrag, samt til ambulanseoppdrag som redningshelikoptrene utfører.

Fostervollutvalget vurderte to alternativ for fremtidig legeberedskap på redningshelikoptrene. Dette var 1) legen har vakt på basen på lik linje med resten av redningshelikopterbesetningen. Dette gjør at helikopteret kan være i luften på 15 minutter eller mindre med lege om bord og 2) legen har én times reaksjonstid, og resten av helikopterbesetningen har 15 minutters reaksjonstid. Hovedredningssentralene avgjør i hvert enkelt tilfelle om det er behov for lege på redningsoppdrag. Dersom det er behov for lege venter helikopteret slik at legen blir med på oppdraget. Legen skal alltid være med på ambulanseoppdrag, slik at reaksjonstiden på ambulanseoppdrag blir lik dagens ordning med reaksjonstid på maksimalt en time.

Utvalget konkluderte med at lege fortsatt burde være en del av søk- og redningskonseptet selv om kravet til reaksjonstid settes til 15 minutter (døgnkontinuerlig tilstedevakt), men at dagens ordning på Svalbard er tilstrekkelig, med 60 minutters reaksjonstid for legen. Utvalget vurderte ikke nivået på den medisinske kompetansen i et norsk redningshelikopter.

St meld nr 43 (1999–2000)«Om akuttmedisinsk beredskap» tar ikke standpunkt til reaksjonstid for medisinsk personell som del av besetningen på redningshelikoptrene. Luftambulanseutvalget (NOU 1998: 8) konkluderte med at det burde finnes praktiske løsninger for legeberedskapen, siden grensenytten av en slik skjerping av reaksjonstiden ikke ville stå i forhold til kostnadene, både direkte og i form av beslag på knappe legeressurser. Et krav til 15 minutters beredskap for legen burde være veiledende, men ikke bindene. Når det gjaldt kompetansenivået på det medisinske personellet foreslo Luftambulanseutvalget at redningshelikopterbaser i luftambulansetjensten burde ha legebemanning med anestesileger med minimum to års tjeneste ved en anestesiavdeling.

Regjeringen vil gå inn for at det finnes frem til praktiske løsninger ved de enkelte baser for både reaksjonstid for, og kompetansekrav til medisinsk personell tilknyttet redningshelikoptrene. Ordningene skal ikke være dårligere enn i dag uten at dette er svært upraktisk og/eller tiltagende kostnadskrevende å opprettholde.

Justisdepartementet skal i samråd med Sosial- og helsedepartementet fortsette arbeidet med å finne frem til praktiske løsninger på legeberedskapen i forbindelse med søk- og redningsoppdrag og ambulanseoppdrag. Dette skal være vurdert og på plass før etableringen av døgnkontinuerlig tilstedevakt for redningshelikoptrene.

Kapittel 7: Krav til nye redningshelikoptre

Fostervollutvalget vurderte hvilke krav som burde stilles til nåværende og fremtidige redningshelikoptre. Det ble gitt anbefalinger for krav til kapasitet, størrelse, rekkevidde, minimumskrav til fremtidens redningshelikoptre og teknisk utstyr, særlig med sikte på nye helikoptre. Videre vurderte utvalget hvilke krav som skulle stilles til mannskap, hvilket besetningskonsept som var hensiktsmessig, krav til operatør og anskaffelse av nye helikoptre.

Regjeringen tar ikke standpunkt til anskaffelse av nye redningshelikoptre. Justisdepartementet er inne i en prosess med å vurdere enhetshelikopter (samme type helikoptre) med Forsvaret, og Forsvaret skal forhandle en opsjon på kjøp av slike i forbindelse med sin kontraktsforhandling. Det foreslås hvilke krav som må stilles til teknisk utstyr, besetningskonsept, mannskap og fremtidige minimumskrav til redningshelikoptres egenskaper. Samtidig med at Justisdepartementet vurderer enhetshelikopter med Forsvaret vurderer departementet å la et sivilt selskap være operatør av redningshelikoptertjenesten, helt eller delvis, om dette blir vurdert hensiktsmessig.

Fremtidens offentlige redningshelikoptertjeneste skal kunne utføre alt fra redningsoperasjoner utover et stort sjøområde til alpin redning i store høyder. Skal en i fremtiden operere med en mer eller mindre enhetlig flåte redningshelikoptre vil mulige kompromisser tvinge seg frem. Uansett valg av helikopter og operatør, vil en i fremtiden for de helt spesielle behov, slik som dypvannsboring langt ute på sokkelen, måtte vurdere å stille krav til egne løsninger for å dekke behov for redningskapasitet.

Kapitel 8: Ansvarsforhold i redningshelikoptertjenesten

Justisdepartementet har i dag det faglige ansvaret for redningshelikoptertjensten og stiller kvalitative og kvantitative krav. Forsvaret som operatør har ansvar for administrativ ledelse av 330 skvadronen som opererer Sea King redningshelikoptrene, innen de gitte mål og rammer. Den faglige ledelse av redningshelikoptrene er organisert under denne skvadronen, rent operativt. St prp nr 33 (1970–71) slo fast at engangsutgiftene ved etablering av redningshelikoptrene fra og med 1972 skulle føres på Justisdepartementets budsjett, mens driftsutgiftene skulle bevilges over Forsvarsdepartementets budsjett, således at de i samsvar med de opptrukne retningslinjer skulle komme som ett tillegg til den ordinære ramme for forsvarsbudsjettet. Dette prinsippet er gradvis brutt, og redningshelikoptertjenesten har stått i et konkurranseforhold til Forsvarets primæroppgaver.

Fostervollutvalget vurderte Forsvarsdepartementets økonomiske og administrative ansvar for redningshelikoptertjenesten i lys av Justisdepartementets administrative samordningsansvar for redningstjenesten generelt. Utvalget konkluderte med at Justisdepartementet også i fremtiden burde ha det faglige ansvaret for redningshelikoptertjenesten. Videre mente et flertall i utvalget at Justisdepartementet burde ha budjsettansvar for redningshelikoptertjenesten. At redningsfaglig- og budsjettansvar er samlet i ett og samme departement anså utvalget som et overordnet kvalitetssikringsprinsipp. Det fagansvarlige departement burde ha direkte mulighet til påvirke måloppnåelsen.

Regjeringen ønsker at Justisdepartementet også i fremtiden skal ha det faglig overordnede ansvaret for redningshelikoptertjenesten, og stille faglig kvalitative og kvantitative krav til tjenesten.

Forsvarets operatøransvar for Sea King helikoptrene (skvadron 330) videreføres til det blir tatt en avgjørelse om fremtidig operatør av redningshelikoptertjenesten.

Justisdepartementet vil gå inn på en driftskontrakt med skvadron 330. Denne driftskontrakten skal sette de faglige og kvantitative krav, som operatør har ansvaret for å forvalte og overholde. Slik kontrakt vil overta for den samarbeidsavtale som gjelder i dag (samarbeidsavtale av 7 januar 1982).

Operatør skal ha det operative ansvar for at redningsfaglige krav som stilles til utstyr og mannskap etterleves og opprettholdes gjennom utdannings- og treningsopplegg som fastsettes i samråd med Justisdepartementet. Det skal hos operatør finnes rutiner for avviksbehandling av de effektivitets- og faglige krav som stilles til utførelsen av tjenesten. Dette skal gi grunnlag for utbedringer og kontroll.

Justisdepartementet skal gjennom hovedredningssentralene kontrollere at de faglige og kvantitative krav som stilles overholdes. Det skal legges opp til rutinemessige rapporteringer og revisjoner for å sikre etterlevelse av både operatørens plikter, og hovedredningssentralenes alminnelige oppfølgning av disse. På denne måten skal samtlige operative ledd i redningshelikoptertjenesten bli underlagt en systematisk kontroll.

Det skal opprettes et «Brukerråd for redningshelikoptertjenesten» med representanter fra brukergruppene til redningshelikoptertjenesten, med det formål å utveksle erfaringer og informasjon, samt komme med innspill til Justisdepartementet på bakgrunn av dette. Brukerrådet skal på grunnlag av de overordnede prinsipper og rammer for redningshelikoptertjenesten, fastlagt av Storting og regjering, drøfte tjenestens utførelse av sine oppgaver, vurdere effektivitets- og kvalitetskrav og bistå Justisdepartementet med råd og informasjon.

Representanter i brukerrådet skal være organisasjoner som ivaretar ulike gruppers interesser. I tillegg skal operative ledd i redningshelikoptertjenesten være representert. Sammensetningen skal vurderes nærmere i samråd med aktuelle representanter.

Regjeringen mener at de som stiller de faglige krav til tjenesten også må ha den økonomiske styringen, som ledd i en kvalitativt god ledelse av redningshelikoptertjenesten. I tråd med flertallet i Fostervollutvalget foreslås budsjettansvaret for redningshelikoptertjenesten organisert under Forsvarets skvadron 330 overtatt av Justisdepartementet.

Kap 9: Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslagene som fremmes i meldingen forutsetter en rekke administrative tiltak, både i forkant og etter iverksettelsen av endringene. Etablering av døgnkontinuerlig tilstedevakt og gjennomføringen av forslag i tilknytning til basestruktur har vesentlige økonomiske konsekvenser. Tilretteleggingen for døgnkontinuerlig tilstedevakt på basene vil kreve en investering på ca 56 mill kroner, samtidig som det vil gi årlige økte driftsutgifter på ca 45 mill kroner. Iverksettelse vil gi en kostnad på ca 100 mill kroner første driftsår. I tillegg kommer kostnader forbundet med etablering av en redningshelikopterberedskap på Nordvestlandet med forankring i Florø. En fullverdig base driftet av sivil operatør vil koste ca 45 mill kroner på årsbasis.

Justisdepartementet ser på løsninger som kan bidra til å redusere kostnadene.

En løsning er å bruke luftambulansehelikopteret i Førde som backup for redningshelikopteret på beredskap (ved driftsavbrudd med mer). For dette formål må luftambulansehelikopteret der oppgraderes. Sosial- og helsedepartementet har anslått kostnaden ved å få legge til rette for dette til ca. 5 mill kroner. Årlige besparelser ligger i differansen mellom hva sivil operatør (alternativt Forsvaret) kan tilby og de kostander som ligger i et samarbeide med eksempelvis Luftambulansen i Førde. Eksempelvis vil et samarbeide med Luftambulansehelikopteret kunne gi årlige besparelser på ca 5 mill kroner på årsbasis i forholdet til kostnadsanslaget på 45 mill kroner som er omtalt ovenfor

Realiseringen av forslagene i denne meldingen vil være avhengig av bevilgningene i de kommende års statsbudsjetter.