1 Innleiing

Regjeringa sitt mål for pleie- og omsorgstenestene i kommunane er at den einskilde skal sikrast tenester av god kvalitet. Tenestene skal utformast med utgangspunkt i ønske hos den einskilde og dekkje individuelle behov på ein forsvarleg måte, uavhengig av sosial status, personleg økonomi, bustad eller buform. Alle som ønskjer det, skal få høve til å bu heime så lenge som råd og ta i mot nødvendige tenester der.

I St.meld. nr. 31 (2001–2002) «Avslutning av Handlingsplan for eldreomsorgen», varsla regjeringa at ho våren 2003 ville leggje fram ei stortingsmelding om betre kvalitet i pleie– og omsorgstenestene. Handlingsplanen for eldreomsorga hadde som utgangspunkt at ei opprusting av den kommunale eldreomsorga måtte begynne med investeringar i bygningar og ein auke av personellressursane. Gjennomføringa av handlingsplanen har lagt dei ytre rammene for ei god eldreomsorg gjennom auka kapasitet og betra bygningsmessig standard, med nye omsorgsbustadar, moderniserte sjukeheimar og einerom til alle som ønskjer det. Regjeringa vil med denne meldinga rette fokus mot innhaldet og kvaliteten i tenestene og føreslår mål, strategiar og tiltak for å utvikle betre pleie- og omsorgstenester i tråd med ønske og behov hos den einskilde.

Regjeringa legg til grunn og byggjer vidare på Stortinget si behandling av St.meld. nr. 28 (1999–2000) Innhald og kvalitet i omsorgstenestene, sjå Innst. S. nr. 99 (2000–2001), der kvalitet blei definert som det å sikre grunnleggjande behov, som

• grunnleggjande fysiologiske behov

• helse

• tryggleik

• sjølvstende, å kunne meistre eigen kvardag og styre sitt eige liv

• respekt, individualitet og privatliv

• fellesskap

• aktivitet

• valfridom og fleksibilitet

Regjeringa ønskjer spesielt å fokusere på brukaropplevd kvalitet, valfridom og individuell tilrettelegging av tenestetilbodet. Kva ein opplever som kvalitet, varierer frå menneske til menneske, og er avhengig av personlege verdiar og erfaringar. Det er derfor viktig at behova og ønska til kvar einskild brukar blir lagde til grunn når tenestene skal utformast. Den einskilde har også sjølv ansvar for å ta vare på sitt eige liv og si eiga helse, halde ved like sosiale nettverk, og så langt det lèt seg gjere ta i bruk eigne materielle og menneskelege ressursar for å skape eit godt omsorgstilbod.

Grunnlaget for at den einskilde skal oppleve kvalitet, ligg i å bli møtt med respekt og å få høve til å vere med på å velje, bestemme og styre sjølv. Behova til den einskilde og respekten for integriteten og menneskeverdet til brukaren er grunnleggjande verdiar i pleie– og omsorgstenestene. All omsorg er avhengig av ein grunnleggjande og gjensidig tillit mellom tenesteytarane på den eine sida og brukarane på den andre sida. For å halde tilliten ved like, må den som yter tenester setje brukaren i stand til å realisere sine eigne behov, verdiar og ønske, og brukaren må i størst mogleg grad få vere med på å bestemme over sitt eige liv og utforminga av tenestetilbodet. Tenesteapparatet må sjå heile mennesket, ikkje berre forstå til dømes sjukdommen. Eit godt samspel med brukaren og pårørande vil skape tillit og er med på å betre den brukaropplevde kvaliteten.

Hjelpeapparatet skaper tryggleik når dei syter for tenester av stort nok omfang og brukarane kjenner seg trygge på at hjelpa kjem til rett tid. Dette gjeld for alle delar av tenestene.

Ansvaret for å kunne tilby pleie- og omsorgstenester av god kvalitet ligg på fleire nivå:

• den einskilde tenesteutøvaren har ansvar for å utøve yrket sitt i samsvar med gjeldande lover og reglar og i tråd med fagetiske retningslinjer. Møtet mellom tenesteutøvaren og brukaren er ofte avgjerande for korleis brukaren opplever det samla tenestetilbodet.

• kommunane har ansvar for utbygging, utforming og organisering av eit forsvarleg og godt tenestetilbod til kvar einskild borgar som treng pleie og omsorg, i tråd med dei reglane som er gitt gjennom lover og forskrifter. Dei har ansvar for å utforme skriftlege kvalitetsprosedyrar som skal sikre at grunnleggjande behov blir dekte. God saksbehandling og klare einskildvedtak med reelle høve til å klage, er tiltak som gjer at brukaren får tillit til systemet og vil kjenne seg tryggare.

• staten har ansvar for å sikre like rammevilkår for tenesteproduksjonen gjennom utforming av regelverk og økonomiske rammer. Andre statlege oppgåver er å sikre tilgang på nok personell og føre tilsyn og kontroll med at tenestetilbodet er forsvarleg og blir utført i samsvar med gjeldande reglar. Staten skal leggje til rette for kvalitetsutvikling og kompetanseheving i kommunane.

I Sem-erklæringa er det slått fast at at det er eit sentralt mål for samarbeidsregjeringa å styrkje det lokale sjølvstyret. Kommunane må få handlingsrom til å utvikle eit tenestetilbod som er tilpassa lokale tilhøve og ønske i befolkningen.

Statlege styresmakter skal leggje til rette for kommunal utvikling og lokal tilpassing. Regjeringa vil gi kommunane auka handlingsrom til å utforme gode pleie- og omsorgstenester ut frå lokale tilhøve og behov. Statleg regelverk må ikkje vere til hinder for at ein utviklar gode løysingar lokalt med utgangspunkt i lokale tilhøve og dei behova innbyggjarane måtte ha.

Regjeringa vil auke kommunane sin del av dei frie inntektene gjennom ein monaleg reduksjon av øyremerkte tilskot. Lokaldemokratiet blir styrkt gjennom høge frie inntekter og lokale folkevalde får større handlingsrom. Tenesteproduksjonen blir òg meir effektiv gjennom betre tilpassing til lokale tilhøve. I Kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002–2003) foreslår regjeringa å styrkje kommunane sine inntekter med 2 pst. Om lag 2  milliardar av veksten er frie inntekter.

Regjeringa vil forenkle det statlege regelverket som er retta mot kommunesektoren. Detaljerte statlege reguleringar kan gjere det lokale ansvaret uklart og gi løysingar som er dårleg tilpassa dei lokale tilhøva. Regjeringa vil òg utvikle det statlege systemet for tilsyn slik at det sikrar rettstryggleiken til den einskilde og at tenestene held tilstrekkeleg kvalitet.

Det avgjerande for brukarane si oppleving av kvalitet er forholdet mellom tenesteytar og tenestemottakar. Kommunane må få handlingsrom til å utvikle den einskilde medarbeidar og den tenesteytande delen av organisasjonen. Regjeringa meiner derfor at det er behov for å utvikle nye samhandlingsformer mellom stat og kommune.

Staten og kommunesektoren kjem nærmare ei felles forståing av situasjonen i kommunesektoren gjennom dialog, til dømes gjennom konsultasjonsordninga med Kommunenes Sentralforbund. Konsultasjonsordninga kan og nyttast på ulike sektorområde som grunnlag for avtaler mellom staten og kommunane om kva for mål ein skal nå, og kva for oppgåver ein skal prioritere. Regjeringa og Kommunens Sentralforbund har inngått ein avtale om samarbeid for å betre kvaliteten i pleie- og omsorgstenesten gjennom lokalt utviklingsarbeid. Partane skal saman leggje til rette for betre saksbehandling, betre organisering og styrkt leiing. Dei skal utvikle vidare arbeidet med kvalitet gjennom Effektiviseringsnettverka. Utvikling av kvalitetsindikatorar, gjennomføring av brukarundersøkingar og system for offentleggjering av kvalitetsresultat er ein del av dette arbeidet.

Regjeringa føreslår i denne meldinga ei heilskapleg satsing på innhald og kvalitet i pleie- og omsorgstenestene for å fremje betre kvalitet, valfridom og individuelle tenester ut frå desse hovudpunkta:

• samarbeid med kommunane

• styrkt leiing og betre organisering

• tilfredsstillande rekruttering og betre kompetanse

• større valfridom og styrkt rettstryggleik

• betre tilsyn og kontroll

• eit enklare og betre regelverk

Dagens statlege regelverk fremjar i for liten grad valfridom og individuelle løysingar. Tenestene er regulerte i fleire lovverk som i liten grad er harmoniserte, og betalinga for tenestene er ulik alt etter kvar brukaren bur, sjølv om behovet for og nivået på tenestene er det same. Dette hindrar heilskaplege løysingar og fleksibilitet, og gjer det vanskeleg å utforme individuelt tilpassa og skreddarsydde tenester. Regjeringa har som mål at den einskilde brukaren i større grad skal få høve til å velje tenester og tenestearena. Samstundes skal kommunane kunne gi eit tilbod tilpassa brukaren sitt behov, uavhengig av kvar tilbodet blir gitt. Dette vil ein oppnå ved å forenkle og samordne dei reglane og administrative systema som i dag hindrar kommunane i å organisere tenestetilbodet i tråd med ønske og behov hos brukarane.

Forenkling og samordning av regelverk og ordningar vil gjere den kommunale administrasjonen og forvaltninga meir effektiv og styrkje leiingsfunksjonen, slik at ein større del av dei offentlege midlane kan kome brukarane til gode i form av betre tenester. Det er eit mål for regjeringa at dei framtidige reglane skal skape betre oversikt, struktur og samanheng i den kommunale tenesteproduksjonen og sikre ei målretta utnytting av dei samla ressursane.

Regjeringa har som mål å harmonisere føresegnene for tenestetilbodet i pleie– og omsorgstenestene slik at dei i større grad tek omsyn til dei individuelle behova brukarane har og er like uavhengig av kvar brukaren bur. Dei individuelle behova skal imøtekomast ved at ein presiserer tenestetilbodet i einskildvedtak.

Dette vil skape betre kvalitet i tenestetilbodet ved at

• rettstryggleiken blir styrkt gjennom spesifiserte og konkrete einskildvedtak som gjer det lett for brukaren og pårørande å kontrollere om lovfesta rettar blir oppfylte

• det blir lagt opp til auka effektivitet ved at ressursane ikkje blir bundne opp mot visse tenestearenaer

• kommunane får større fridom til å styre ressursane dit behova på eit gitt tidspunkt er størst

Brukarbetalingsordningar er sentrale for å skape gode løysingar i høve til kvalitet. Regjeringa har som mål at desse, på same måten som vedtak om tenester, bør harmoniserast og gjerast uavhengige av buform.