8 Finansiering og eigenbetaling
8.1 Innleiing
NOU 1997: 17 «Finansiering og brukerbetaling for pleie- og omsorgstjenester» dokumenterte ei rad veikskapar ved dei eksisterande eigenbetalingsordningane. Brukaren betaler no ulikt for same type teneste avhengig av om tenesta blir gitt i institusjon eller i eigen bustad. Reglene for eigenbetaling i institusjon kan vere vanskelege å forstå, og det er manglande nøytralitet når det gjeld kva utgifter staten og kommunane dekkjer i institusjon og i omsorgsbustader.
Som omtalt i kapittel 3, viser utviklinga at kommunane i aukande grad erstattar institusjonsomsorg med ei bustadbasert omsorg. Dette må òg sjåast i samanheng med den utviklinga vi har hatt i dei seinare åra, med ansvarsreforma for psykisk utviklingshemma og handlingsplanen for eldreomsorga. At ordningane er forskjellige, og kvar for seg kompliserte å forstå for brukarane og å praktisere for kommunane, gjer det viktig å finne fram til eit system som er enkelt og heilskapleg og som står seg over tid.
I St.meld. nr. 31 (2001–2002) «Avslutning av Handlingsplan for eldreomsorgen» seier regjeringa:
«Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til nye ordninger på dette området våren 2003, der målet er å få til mest mulig like regler for brukerbetaling uavhengig av om tjenestene gis i institusjon, omsorgsbolig eller eget hjem.»
Dette må sjåast i samanheng med vedtaket i Stortinget om spørsmålet om å utvide tak-2-ordninga til også å gjelde kommunale tenester, jf. Innst. O. nr. 44 (2002–2003), der det heiter:
«Stortinget ber Regjeringen i samarbeid med brukerorganisasjonene og senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2004 fremme sak om hvilke og hvordan kommunale egenandeler kan innlemmes i tak 2-ordningen.»
8.2 Dei nogjeldande betalingsordningane
I dag har vi to svært ulike system for finansiering og brukarbetaling i pleie- og omsorgstenestene. Skilnaden går mellom dei som bur i institusjonar etter kommunehelsetenestelova og sosialtenestelova, og dei som bur i omsorgsbustader eller i vanlege bustader.
Tabell 8.1 viser desse skilnadene.
Dei gjeldande finansieringsordningane i institusjon
Kommunane har fullt finansieringsansvar for verksemda i institusjonane etter kommunehelsetenestelova og sosialtenestelova. Dei dekkjer utgifter til helsetenester, mat og andre utgifter i det daglege, pleie– og omsorgstenester, visse tekniske hjelpemiddel, butilbod og lokale. Også innkjøp av lækjemiddel i institusjon blir finansiert innanfor det ordinære kommunebudsjettet.
Brukarbetaling for korttidsopphald er ein fast døgnpris fastsett av Sosialdepartementet, for tida 118 kroner per døgn. Døgnprisen er uavhengig av inntekta til bebuaren.
For langtidsbebuarar blir betalinga fastsett ut frå inntekta til vedkomande. Etter forskrifta kan ein bebuar påleggjast å betale 75 prosent av inntekter opp til grunnbeløpet i folketrygda, fråtrekt eit fribeløp. Av inntekter utover grunnbeløpet i folketrygda blir det betalt opptil 85 prosent. Kommunen har likevel ikkje høve til å ta høgare betaling enn sjølvkost per plass.
Dei gjeldande betalingsordningane for tenester utanfor institusjon
Brukarar av pleie– og omsorgstenester som bur i vanlege husvære, medrekna omsorgsbustader, betaler for buutgifter, mat og utgifter i det daglege på lik linje med alle andre innbyggjarar i kommunen.
Det er ikkje høve til å krevje eigenbetaling for heimesjukepleie og personretta praktisk hjelp, og heller ikkje for opplæring i personleg stell og eigenomsorg. Utover dette avgjer kommunen sjølv om ein vil krevje betaling for heimetenester. Betalinga skal ikkje overstige dei utgiftene kommunen har i samband med tenesta (sjølvkost). For husstandar med inntekt under 2 G er det sett eit tak for kor stor eigendel som kan krevjast. For 2003 er utgiftstaket sett til 150 kroner per månad (1800 kroner per år). Kommunane står nokså fritt til å utforme eigne system for eigenbetaling. Nivået på eigenbetalinga varierer då også nokså mykje mellom kommunane.
Tabell 8.1 Oversikt over dagens brukarbetaling og finansieringssystem
| Brukarbetaling | Offentleg finansieringa) | ||
|---|---|---|---|
| Kommunen dekkjer | Staten dekkjer | ||
| Bebuarar i alders- og sjukeheimar | Brukaren betaler eit samla vederlag som omfattar alle typar tenester, i tillegg til bufunksjonen. Disponerer lommepengar til personleg forbruk: aviser, vekeblad, røyk, gåver o.a. | Butilbodet, inkl. lys og varme Mat og drikke Lækjemiddel og sjukepleieartiklar Allmennlegetenester Fysioterapi Eigendel ved spesialisthelsetenester og reise til slik teneste Meirutgift ved sjukdom, skade eller lyte Større tekniske hjelpemiddel (senger, personlyftarar o.a.) og til kort tids bruk (rullestol o.a.) Sjukepleie Anna hjelp | Spesialisthelsetenester Reise til spesialisthelseteneste Ortopediske hjelpemiddel Tekniske hjelpemiddel for å kunne bevege seg og for kommunikasjonb) |
| Heimebuande | Buutgiftene Daglegdagse utgifter Eigendel for einskildtenester: legebesøk og lækjemiddel på blå resept (opptil 1350 kr), praktisk heimehjelp, transport Lækjemiddel og sjukepleieartiklar som ikkje kjem inn under refusjonsordningar, må betalast fullt ut. | Heimesjukepleie og personretta heimehjelp Praktisk heimehjelp (fråtrekt eigendel) Hjelpemiddel til kort tids bruk (rullestol o.a.) | Statleg bustønad Lækjemiddel og sjukepleieartiklarc) Allmennlegetenester Fysioterapi Spesialisthelsetenester Reise til undersøking eller behandling Visse meirutgifter ved sjukdom, skade eller lyted) Ortopediske hjelpemiddel og tekniske hjelpemiddel til lang tids bruk |
a) For fleire av tenestene som er førte opp som folketrygdfinansierte, blir det også gitt tilskot frå kommunen (allmennlegetenester og fysioterapi) eller frå regionale helseføretak.
b) Dvs. rullestolar, rullatorar og hjelpemiddel ved nedsett syns-, høyrsels- eller taleevne
c) Inkludert både blå resept og bidragsordning
d) Dvs. grunnstønad og hjelpestønad
Brukarar av kommunale pleie– og omsorgstenester som bur i eigen heim, medrekna omsorgsbustad, har dei same rettane til helsetenester som andre innbyggjarar. Dette inneber at brukaren ved behov går til sin eigen fastlege, får medisinar på resept, osv. For dei viktigaste helsetenestene finst det ei frikortordning som fastset eit tak for kor store eigendelar brukaren skal betale gjennom eit år. Utgiftstaket er i 2003 på 1350 kroner. Når ein har betalt eigendelar opp til taket, gir trygdekontoret eit frikort slik at ein slepp å betale eigendelar resten av året.
Stortinget sitt vedtak om «tak 2», som følgjer den same modellen, sikrar at brukarar slepp å betale meir enn 4500 kroner i eigendel for fysioterapi, for tannbehandling med rett til refusjon (med unntak for kjeveortopedi), for opphald ved opptreningsinstitusjon og for behandlingsreiser til utlandet.
Det blir ikkje kravd brukarbetaling for tekniske hjelpemiddel. Folketrygda gir stønad til hjelpemiddel som er nødvendige for at ein person med funksjonshemming skal greie å takle praktiske problem i dagleglivet.
Kommunen har hovudansvaret for å finansiere både pleie– og omsorgstenestene og dei kommunale helsetenestene. Men folketrygda yter tilskot til fastlegane, til lækjemiddel og til sjukepleieartiklar og tekniske hjelpemiddel. Statens Husbank yter bustønad til personar med høge buutgifter og låg inntekt.
8.3 Vurdering
Dei gjeldande finansieringsordning er kompliserte og lite samkøyrde, og dei har utilsikta vridingseffektar som kan føre til samfunnsøkonomisk uheldig ressursbruk. Både kommunane og brukarane har incentiv til å tilpasse seg utan omsyn til om det gir ein samfunnsmessig god effekt. Regjeringa ser det som svært viktig at systema må vere med på å styre ressursfordelinga i sektoren slik at løysingane blir dei beste både for brukarane og for samfunnet. Det er derfor nødvendig å endre ordningane slik at ein oppnår eit gjennomgåande, føreseieleg og robust system. Systemet må òg i høgre grad vere i samsvar med dei utviklingstrekka vi finn i pleie– og omsorgstenesta. Målet er at kommunen ut frå lokale tilhøve, og ut frå omsynet til behova hos kvar einskild innbyggjar, skal utvikle samfunnsøkonomisk fornuftige og fleksible tenester. Når utgiftene i samband med eit tilbod blir delt mellom fleire partar, er det viktig at det blir teke omsyn til dei samla utgiftene og ikkje berre til utgiftene til éin part. Dette er viktige omsyn både ved utbygginga av omsorgstenestene og ved val av tilbod til kvar einskild brukar.
Regjeringa meiner at dei to parallelle, men svært ulike systema for finansiering og brukarbetaling i og utanfor institusjon som gjeld i dag, er problematiske og at dei er lite tilpassa den tenesteutviklinga vi har sett i kommunane dei siste åra (jf. kapittel 3). Vi har altså eit system som skil mellom buformer, men ikkje mellom kva behov og tilbod den einskilde har og får. Systema støttar heller ikkje opp under prinsippet om individuelt utforma tenester, som det er gjort greie for i kapittel 5. I tillegg skaper to system fleire utilsikta vridingar, både for brukarane og for kommunane. Dette bryt med dei omsyna som betalingssystemet bør byggje på.
8.4 Vidare arbeid
I det vidare arbeidet med eigenbetalingsordninga vil regjeringa leggje vekt på at ordninga må
gi brukarane større valfridom og medverknad
vere enkel å forstå for brukarar og pårørande, og enkle å administrere for kommunane
sikre at brukarar som tek imot dei same tenestene, ikkje skal måtte betale svært ulike beløp fordi dei tek imot tenestene i ulike type buformer
leggje til rette for utvikling og dimensjonering av tenestene ut frå behovet blant folk og kva som er samfunnsøkonomisk optimale løysingar
I St.meld. nr. 31 (2001–2002) blei det vist til at regjeringa ville arbeide vidare med å kartleggje konsekvensane av ei systemomlegging. Senter for samfunns- og næringslivsforskning (SNF 2003) har i løpet av våren 2003 laga ein omfattande analyse av korleis dagens vederlagsforskrift for opphald i institusjon blir praktisert, og konsekvensar av ei eventuell omlegging i retning av ein tenestebasert modell, liknande den som i dag gjeld for tenester mottekne i eigen heim eller omsorgsbustad. Rikstrygdeverket har laga ei utgreiing om konsekvensane for folketrygda når det gjeld tekniske hjelpemiddel og medisinar på blå resept. Ressurssenter for omstilling i kommunane har laga ein rapport om dei administrative konsekvensane av ei omleggjing med utgangspunkt i korleis ein del kommunar si praktiserer av dei ulike ordningane.
Likebehandling kan ein i prinsippet gjerast på ulike vis når det gjeld til dømes legetenester, lækjemiddel og tekniske hjelpemiddel. Dei ulike løysingane vil ha store verknader for kostnadsfordelinga mellom kommune og stat, og omlegginga vil kunne slå ulikt ut både for einskildpersonar og for ulike kommunar. Dei utgreiingane som er gjennomførte kastar lys over desse forholda. Det står likevel att å sjå nærmare på effekten når dei ulike elementa blir sette saman til samla løysingsalternativ. Ei eventuell utviding av tak-ordninga må inkluderast i ei slik vurdering. Ei omlegging av brukarbetalingsordningane vil ha konsekvensar for alle norske kommunar og for mange bebuarar og deira pårørande. Regjeringa finn det derfor nødvendig å sende framlegg til endringar på høyring før dei blir lagde fram for Stortinget. Regjeringa tek derfor sikte på å sende forslag til ny modell, som også omhandlar tak 2-spørsmålet, på høyring rundt årsskiftet før eit samla forslag til nytt finansierings- og eigenbetalingssystem blir lagt fram for Stortinget våren 2004 i samband med Kommuneproposisjonen for 2005.