3 Status og utfordringar

3.1 Utviklingstrekk

3.1.1 Status for dei kommunale tenestene

Kommunane har ansvaret for tenester til menneske med behov for helse- og sosialtenester, utan omsyn til alder. Ein vesentleg del av dette er pleie– og omsorgstenester. I 2001 utgjorde driftsrekneskapen for pleie– og omsorgstenestene 43 milliardar kroner, det vil seie mellom ein tredel og ein firedel av dei kommunale budsjetta. Det blei utført 90 000 årsverk, og i overkant av 200 000 personar fekk hjelp.

Fram til 1997, då «Handlingsplanen for eldreomsorgen» blei vedteken, blei det registrert ein nedgang i den samla kapasiteten i dei tradisjonelle pleie– og omsorgstenestene målt i forholdet til talet på personar på 80 år og over. Tenestene hadde ikkje halde tritt med den generelle utviklinga i alderssamansetjinga i befolkninga. Parallelt med at dekningsgraden i dei tradisjonelle pleie– og omsorgstenestene viste ein fallande tendens i byrjinga av 1990-åra, blei det i aukande grad satsa på andre buløysingar som alternativ til institusjonsplassar. Ansvarsreforma for psykisk utviklingshemma førte til framveksten av tilrettelagde husvære, men det blei også satsa på servicebustader og andre tilrettelagde husvære til eldre med varierande grad av omsorgsbehov, jf. tabell 3.2.

Gjennom «Handlingsplanen for eldreomsorgen» og opptrappingsplanen for psykisk helse er det blitt teke eit stort nasjonalt lyft for å byggje ut kapasiteten i tenestene. Dette har ført til at pleie– og omsorgstenestene er blitt styrkte med vel 12 000 årsverk i perioden 1998–2001 (tal frå «Handlingsplan for eldreomsorgen»). Det er gitt tilsegn om 39 400 sjukeheimsplassar og omsorgsbustader. Kapasiteten er auka, og ikkje minst er den bygningsmessige standarden vesentleg forbetra. Når investeringsprogrammet er ferdig i 2005, vil 96 prosent av sjukeheimsplassane vere på einerom (St.meld. nr. 31 (2001–2002)).

I tillegg til ei opprusting av bygningsmassen og utviding av den samla kapasiteten i tenestene, har det skjedd ei endring i samansetjinga av tenestetilbodet. Medan tilbodet tidlegare i vesentleg grad bestod av sjuke– og aldersheimsplassar, er aldersheimsplassane i dag i stor grad blitt erstatta av omsorgsbustader. Dette er ei utvikling som held fram, som er ønskt, og som kjem til å bli endå tydelegare når investeringsprogrammet innanfor «Handlingsplanen for eldreomsorgen» er avslutta. Det kommunale tilbodet av pleie– og omsorgstenester er blitt meir mangefasettert. Gjennom handlingsplanen for eldreomsorga har kommunane vidareført denne trenden. Kommunane har stått fritt til å utforme og byggje ut eit tenestetilbod tilpassa lokale forhold og behov, og kan sjølve velje organisatoriske løysingar og tenestemodellar. Dette har resultert i at somme kommunar har valt å satse på sjukeheimar, medan andre har valt å byggje ut omsorgsbustader og heimetenester også for menneske med behov for heildøgns pleie og omsorg. Heile 80 prosent av kommunane meiner at dei under «Handlingsplan for eldreomsorgen» har kome fram til ein rimeleg balanse i tilbodet mellom sjukeheimar og omsorgsbustader. Dei grunnane kommunane oppgir for å satse på omsorgsbustader er først og fremst at det gir større fleksibilitet når det gjeld å organisere tenestene ut frå brukarane sine behov, og at det gir ein større omsorgsarena å spele på. To tredelar av kommunane oppgir at dei som har flytta inn i omsorgsbustad, har fått tilbod om døgnteneste frå første dag ved behov, og meir enn fire av fem kommunar har rutine på at alle som flyttar inn i omsorgsbustad, får tildelt tenester gjennom einskildvedtak.

Skilnadene mellom moderne, små sjukeheimseiningar med høg bustandard og lokale bu– og servicesenter med omsorgsbustader er i mange samanhengar liten. Omsorgsbustadene blir no bygde med fellesareal og gjerne saman med lokale for helse– og sosialpersonell. Samtidig blir det utvikla nye modellar for bygging og drift av sjukeheimar med gode einerom organiserte i små bugrupper med eigne fellesfunksjonar. På denne måten kombinerer ein erfaringane frå institusjon og meir open omsorg.

Endringane i tenestestrukturen får også verknader for måten kommunane organiserer tenestene på. I dag er det eit fåtal av kommunane (under 10 prosent) som framleis har ein organisasjonsmodell der heimehjelp, heimesjukepleie og institusjonstenester (i hovudsak alders– og sjukeheimar) fungerer som sidestilte einingar med eigne leiarar. Dei fleste kommunane har integrert institusjons– og heimetenestene i éi organisatorisk eining. (Opplysningar m.a. frå Ressurssenter for omstilling i kommunar)

Eit sentralt mål i «Handlingsplanen for eldreomsorgen» var å utjamne dei store skilnadene i nivået på tenestene mellom kommunane.

Ei undersøking utført ved Norsk institutt for by– og regionforsking som eit ledd i evalueringa av «Handlingsplan for eldreomsorgen» (Brevik, NIBR 2002), viser at to tredelar av kommunane meiner at vekta på det kommunale sjølvstyret når det gjeld utbygging og utforming av omsorgstenestene, er ein av dei beste garantiane for utvikling av kvalitativt betre omsorgstenester.

Agenda Utredning & Utvikling har i ein rapport laga for Husbanken (Agenda 2002) mellom anna sett på eigarform og bebuarsamansetjing i nye omsorgsbustader. Utgreiinga er basert på ei undersøking i 108 kommunar og viser at 73 prosent av bebuarane i kommunalt utleigde omsorgsbustader er eldre med kroniske sjukdommar, aldersdemens og omfattande eller moderat funksjonssvikt, medan berre 3 prosent er «friske» eldre. Dei resterande 24 prosentane er bebuarar med funksjonshemming, utviklingshemming eller psykiske lidingar. Det er visse skilnader i bebuarsamansetjinga mellom eigarformene, først og fremst ved at eldre med moderat funksjonssvikt utgjer ein større prosentdel i ikkje-kommunale utleigebustader og burettslag.

Prognosane for 2005 frå «Handlingsplan for eldreomsorgen» viser at nær 200 av kommunane i landet vil ha redusert sjukeheimsdekninga i forhold til nivået i 1997. Samtidig er det bygd ut mange omsorgsbustader. Det er grunn til å tru at behovet for heildøgnstilbod held seg uendra eller aukar i forhold til 1997. Dette tilseier at nærmare halvparten av kommunane i tida fram til 2005 kjem til å gi heimebasert omsorg eller tilbod i omsorgsbustad til brukarar som tidlegare ville ha motteke sjukeheimsplass. Kommunane erstattar altså tilbod i sjukeheim med tilbod utanfor. Eit femtital kommunar byggjer ned sjukeheimstilbodet med 20 prosent eller meir i perioden frå 1997 til 2005.

Kommunane har som følgje av «Handlingsplan for eldreomsorgen» satsa på ein bustadmasse som er tilpassa dei lokale behova, og som samla sett gir rom for fleksibilitet i tenestetilbodet.

Opp gjennom 1990-åra har kommunane fått utvida ansvar for pleie- og omsorg. Tidlegare var det i stor grad snakk om kommunal eldreomsorg. Gjennom forvaltningsreformer som ansvarsreforma for psykisk utviklingshemma og opptrappingsplanen for psykisk helse har kommunane fått ansvar for tiltak for personar i ulike aldrar og med ulike behov. Desse gruppene har ofte behov for både helsetenester og sosialtenester, og eit samspel mellom desse tenestene er ofte avgjerande for å kunne gi brukarane nødvendig hjelp. Det er også ei vedteken målsetjing at desse gruppene så langt råd er skal ha tilbod om tenester i sin eigen heim. Det føreset at kommunane kan tilby tilrettelagt husvære dersom det ikkje lenger er mogleg for ein brukar å bu i sitt eige, opphavlege husvære.

Liggjetida ved somatiske sjukehus går ned, og pasientane får i større grad enn tidlegare etterbehandling og andre meir spesialiserte helsetenester frå kommunehelsetenesta («Mellom to senger?», SNF-rapport 2001). Samla sett inneber dette at kommunen skal ta seg av ei rad til dels nye funksjonar, som spenner frå relativt omfattande helsetenester, som kreftbehandling, smertelindring og dialysebehandling, til tiltak for menneske med behov for eit tilrettelagt butilbod og hjelp til ein aktiv kvardag på lik linje med andre i same livsfase, til dømes unge funksjonshemma. Som følgje av den medisinske og teknologiske utviklinga er det i dag i mykje større grad enn før mogleg å behandle alvorlege sjukdomstilfelle i eller i nærleiken av pasienten sin eigen heim. Mange kommunar har teke i bruk edb-baserte system i pasientbehandlinga i primærhelsetenesta. Den teknologiske utviklinga vil føre til at fleire pasientar med alvorlege sjukdommar (kreftsjuke, pasientar med nyresvikt o.l.) kan få behandling i kommunane.

Størstedelen av brukarane av pleie– og omsorgstenestene er menneske over 80 år. Vi ser likevel at det i dei yngre aldersgruppene har vore ein klar auke i talet på brukarar av heimetenestene, jf. tabell 3.3. Nyare statistikk for pleie– og omsorgstenestene seier ikkje noko om kor omfattande tenester kvar einskild brukar av heimetenestene får, eller over kor lang tid. Det vil vi først kunne seie noko nærmare om når IPLOS blir innført, sjå omtale i kapittel 6. Einskildundersøkingar, til dømes statusrapporteringa når det gjeld tilbodet til menneske med psykisk utviklingshemming (rundskriv I–19/2000), viser at talet på tildelte timar heimetenester til menneske med utviklingshemming har auka i dei siste åra. Tal per 1.1.99 viser at utviklingshemma som bur for seg sjølve, i gjennomsnitt får 51 timar heimetenester per veke. Det har vore ein auke i prosentdelen av dei som tek imot svært mykje hjelp (over 60 timar) frå 28 prosent i 1995 til 33 prosent i 1999. Tala viser at 8 prosent av dei utviklingshemma som tek imot heimetenester og som bur i eige husvære, tek imot 151 timar eller meir per veke, og at 19 prosent tek imot meir enn 90 timar. Dette viser at hjelpebehovet blant dei som bur i eige husvære, i mange tilfelle er svært stort (rundskriv I–19/2000).

At det er blitt fleire unge brukarar av heimetenestene, og at fleire bur i husvære lagde til rette for omsorgsformål, jf. tabell 3.2 og 3.3, kan ha fleire årsaker. I arbeidet med gjennomføring av «Handlingsplan for eldreomsorgen» la ein til grunn at det var behov for å auke tilbodet av plassar med heildøgns pleie– og omsorgstenester også til menneske med psykisk utviklingshemming som på det tidspunktet framleis budde heime hos foreldra, til menneske med psykiske lidingar og for dei som blei sendt heim som følgje av redusert liggjetid i sjukehus, jf. St.meld. nr. 50 (1996–1997) og St.meld. nr. 34 (1999–2000). Den generelle utvidinga av kapasiteten som har skjedd gjennom «Handlingsplanen for eldreomsorgen» og gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse, har gjort at fleire unge brukarar har fått eit tenestetilbod.

Pleie- og omsorgstenestene er ein kvinnedominert sektor. Kvinner lever lenger enn menn, derfor er dei fleste av dei aller eldste kvinner. Det er i denne aldersgruppa hjelpebehovet er størst. I tillegg er dei fleste tilsette i sektoren kvinner.

3.1.2 Status for personellinnsats

I perioden 1997–2001 var det ein årleg vekst i talet på utførte årsverk i helse– og sosialsektoren på om lag 3 prosent. Pleie- og omsorgsstatistikken viser at talet på årsverk i pleie- og omsorgstenestene har auka nokså sterkt i dei siste åra, heile landet sett under ett. Tabellen nedanfor viser at auken også har vore sterkare enn auken i talet på eldre.

Sjølv om det skjer ei utjamning av personellinnsatsen, viser rapportar frå fylkesmennene framleis geografiske skilnader, både i veksten i utførte årsverk og når det gjeld kompetanseutvikling. Medan Oslo kommune hadde ein nedgang i talet på utførte årsverk i helse– og sosialtenestene på nesten 5 prosent i perioden 1997–2001, var det ein vekst på mellom 17 og 20 prosent i Rogaland, Troms, Østfold, Telemark og Akershus. Skilnadene kan kome av faktorar som ulik etterspørsel og ulik vurdering av behov, skilnader når det gjeld fordelinga av tung og lettare pleie, ulike bygningsmessige forhold, skilnader når det gjeld høve til å skjerme demente, og skilnader i organiseringa av og oppgåvefordelinga blant dei tilsette. Når det gjeld bemanning målt i forhold til talet på innbyggjarar over 80 år, skjer det likevel ei utjamning.

Den delen av helsepersonellet som ikkje har fagutdanning, ligg på 22 prosent for heile landet (2001). I dei siste åra har prosentdelen personell utan fagutdanning gått ned. Dette viser at det skjer ei kompetanseheving i sektoren. Men redusert tilgang på hjelpepleiarar har gjort at denne utviklinga no har stoppa opp. Manglande rekruttering av unge menneske til hjelpepleiaryrket blir i nokon mon kompensert ved at yrkesutøvarar med minst fem års praksis tek fagprøve i omsorgsarbeid. Å rekruttere fleire til hjelpepleiar– og omsorgsarbeidaryrka er derfor ei stor utfordring i tida framover.

Talet på personar med universitets– og høgskuleutdanning kan forventast å stige i åra framover. Tal frå Statistisk sentralbyrå viser at det kan bli overskot for somme grupper og underskot for andre grupper av høgskuleutdanna helse– og sosialpersonell fram til 2020, jf. «Rekrutteringsplan for helse- og sosialpersonell 2003–2006». Talet på sjukepleiarar viser ein vekst på 9 prosent i kommunane og 14,6 prosent i fylkeskommunane i perioden 1997–2001. På grunn av den sterke veksten i opptaket til sjukepleiarutdanninga, kjem det til å vere nokolunde balanse i høve til etterspørselen etter sjukepleiarar fram mot 2010 (SHDir, SSB).

I følgje «Rekrutteringsplan for helse– og sosialpersonell 2003–2006», har rekrutteringa av legar i perioden 1997–2001 vore tilfredsstillande – både til kommunehelsetenesta og til sjukehusa. Reguleringa av legemarknaden, i kombinasjon med aukande tilgang på legar, har ført til ei omdisponering av veksten i legeårsverk frå sjukehusa til kommunehelsetenesta. Ein nærmare omtale av legetenestene blir gitt i kapittel 7.

3.1.3 Status for kvaliteten i dei kommunale pleie– og omsorgstenestene

Å gi ei fullstendig oversikt over kvaliteten på dei pleie– og omsorgstenestene som blir ytte i dag, er uråd. Kvalitet er vanskeleg å måle. Ulike forskarar kjem til ulike resultat alt etter kva slags kvalitetsmål ein har brukt (Slagsvold 1995, Næss 2002). Resultata vil også variere alt etter kven ein spør. Brukarar, pårørande og tilsette kan vurdere kvaliteten ulikt.

I forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene (I-13/97) blir kvalitet definert som ivaretaking av grunnleggjande behov, jf. kapittel 1. Regjeringa ønskjer å fokusere på den brukeropplevde kvaliteten. I det framtidige kvalitetsarbeidet vil dette ha ein sentral plass, også i det samarbeidet som er etablert mellom Kommunenes Sentralforbund og staten om kvalitetsutvikling i dei kommunale pleie- og omsorgstenestene.

«Handlingsplanen for eldreomsorgen» har ført til at kommunane er blitt meir like når det gjeld kapasitet. Ei rad undersøkingar viser at det framleis er store variasjonar frå kommune til kommune når det gjeld kvaliteten på tilbodet, og også mellom ulike tilbod i éin og same kommune. Trass i mykje godt arbeid kan mange pleietrengande eldre oppleve å få eit tilbod som ikkje er forsvarleg, og som i for liten grad er utforma på den einskilde brukaren sine premissar og derfor i for liten grad sikrar at den einskilde blir møtt med vørdnad. Skilnader i kvalitet i og mellom kommunar kan i hovudsak førast tilbake til bemanning, kompetanse, leiing og organisering og til bygningsmessige forhold. Auka satsing på rekruttering, leiingsutvikling, saksbehandling, holdningsskapande arbeid, kommunal kontroll med eigne tenester og statleg tilsyn vil vere viktig for å utvikle kvaliteten på tenestene i åra framover.

Ei brukarundersøking blant eldre i sjukeheimar og omsorgsbustader og blant eldre heimebuande i dei fem største byane i landet viser at eldre ikkje er blitt meir fornøgde med tenestene, sjølv om ressursinnsatsen har auka vesentleg i dei siste fem åra (Næss 2002). Det var likevel nokså få (11 prosent) som var direkte misnøgde med tenestene. Det er grunn til å understreke at undersøkinga er gjennomført før «Handlingsplanen for eldreomsorgen» er avslutta. Det er også slik at dei store byane har hatt behov for noko lenger tid for å få gjennomført tiltaka i planen enn andre kommunar.

Kommunane tek i aukande grad i bruk brukarundersøkingar for å måle kor fornøgde innbyggjarane er med tenestene. Til dømes har Bergen kommunerevisjon i sitt arbeid med forvaltningsrevisjon valt å sjå på innhaldet i og kvaliteten på ein del av pleie– og omsorgstenesta (Bergen kommunerevisjon, Forvaltningsrevisjonsrapport 2002). Formålet med prosjektet var å kartleggje kor fornøgde brukarar og pårørande er med sjukeheimstilbodet i Bergen, og samanlikne kostnader for å sjå om det er systematiske samanhengar mellom ressursinnsats og korleis det sjukeheimsbaserte omsorgstilbodet for eldre blir vurdert. Undersøkinga viser at dei pårørande er mest fornøgde med arbeidsinnsatsen til dei tilsette, med den respektfulle behandlinga av brukarane og med den serviceinnstillinga dei blir møtte med frå dei tilsette si side. Ventetida for å få institusjonsplass eller omsorgsbustad er eit av dei aspekta dei pårørande er mest misnøgde med. Andre forhold som dei pårørande uttrykkjer stor misnøye med, er kor ofte bebuarane får dusje og bade og høvet for bebuarane til å vere med og fastsetje reglar, rutinar og liknande. Undersøkinga viser at svarfordelinga på alle spørsmåla varierer mykje mellom dei ulike sjukeheimane, men pårørande til bebuarar med einerom eller eiga leilegheit er gjennomgåande meir fornøgde med alle forhold i spørjeundersøkinga enn pårørande til bebuarar på to– eller fleirsengsrom. Undersøkinga avdekkjer forbetringspotensial ved dei einskilde sjukeheimane, og gir også informasjon som kan nyttast av den politiske og administrative leiinga i kommunen og bydelane når dei skal utvikle tenestetilbodet vidare. Dette dømet frå Bergen viser at slike undersøkingar er av stor nytteverdi for kommunane når dei skal føre kontroll med kvaliteten på eigne tenester, og eventuelt leggje om kursen.

Ei undersøking (Høyland, SINTEF 2002) viser at bygningsmessige forhold og organiseringa av tenestetilbodet har mykje å seie for at bebuarane skal kjenne at dei blir respektert og ivaretekne, og for holdningane blant dei tilsette. Undersøkinga viser at dei gamle, store og sjukehusliknande institusjonane har klare ulemper for bebuarane. Dei lange korridorane gjer at ein kjenner seg utrygg og ikkje får eit særleg nært forhold til personalet. Ei organisering i mindre grupper gjer at brukarane blir meir fornøgde. Omgivnadene blir rolegare, og det blir lettare å leggje til rette for individuelle behov. Gjennom «Handlingsplanen for eldreomsorgen» er ein stor del av bygningsmassen blitt fornya, noko som vil føre til betre trivsel både for brukarar, pårørande og tilsette. I 1996 var kvalitet i eldreomsorga ikkje minst knytt til kravet om einerom. Når investeringsprogrammet for handlingsplanen blir avslutta i 2005, kan alle som ønskjer det, få einerom med bad og WC, og romma er store nok til at brukaren kan ha med private eigneluter. Saman med bygging av 25 000 nye omsorgsbustader vil dette heve kvaliteten på dei fysiske rammene for pleie– og omsorgstenestene vesentleg.

I 2001 gjennomførte fylkeslegane tilsyn med helsetenester til aldersdemente. 62 kommunar var med i undersøkinga. Rapporten viser at kommunane ikkje sikrar at heimebuande brukarar av heimetenestene blir fanga opp eller sende til lege ved mental svikt, og at svært mange kommunar heller ikkje sikrar at bebuarar i skjerma einingar blir forsvarleg utgreidde. 28 av 61 kommunar oppfyller ikkje lovbestemte krav til einskildvedtak, og 16 av kommunane har ikkje gode nok ordningar for å sikre brukarmedverknad ved utforming av tilbodet. Statens helsetilsyn meiner at det er behov for auka satsing på systematisk styring og leiing for å sikre kvaliteten på tenestene til demente. I tillegg meiner Helsetilsynet at det er behov for auka satsing på opplæring og etterutdanning.

Ei anna undersøking (Agenda 2001) har med utgangspunkt i vel 20 kommunar sett på forholdet mellom kvalitet og produktivitet, og kva faktorar som fører til skilnader i produktivitet. Resultatet viser at det er til dels store skilnader mellom kommunane når det gjeld korleis tilsette og brukarar vurderer kvaliteten. Undersøkinga viser òg at god leiing og eit godt arbeidsmiljø kan vere avgjerande dersom ein skal kunne levere gode tenester på ein kostnadseffektiv måte. Vilje og evne til å arbeide med å utvikle tenestene og til å ta i bruk nye arbeidsmetodar er sentrale faktorar for å oppnå god kvalitet på tenestene.

Erfaringane så langt gir ikkje noko eintydig bilete av om konkurranseutsetjing av tenestene gir betre kvalitet. Svenske og norske undersøkingar, (m.a. Bogen 2002), viser likevel at fokusering på konkurranse gir betre kvalitet.

Undersøkingar utførte av Asplan Analyse i 2002 viser at konkurranseutsetjing av sjukeheimar i Trondheim førte til ei kvalitetsheving eller ei vidareføring av det tidlegare nivået. Undersøkinga viste at

• kvaliteten gjennomgåande var betre ved konkurranseutsette sjukeheimar enn ved kommunale sjukeheimar som ikkje hadde vore utsette for konkurranse

• informasjonen til dei pårørande og bebuarane var betre ved dei konkurranseutsette sjukeheimane

• dei sosiale aktivitetane, medverknaden og innverknaden på eigen kvardag var betre ved dei konkurranseutsette sjukeheimane

• dei tilsette ved dei konkurranseutsette sjukeheimane behandla bebuarane med større respekt

Undersøkinga viste at årsakene bak skilnadene i kvalitet først og fremst låg i korleis bygningane var konstruerte, talet på bebuarar ved sjukeheimen og tenestebehovet blant bebuarane, altså forhold som ikkje nødvendigvis har noko med konkurranseutsetjing å gjere. Likevel konkluderer rapporten med at ein bør ta i bruk konkurranseutsetjing av sjukeheimar som eit verkemiddel for mellom anna å få heva kvaliteten på tenestene.

SINTEF har på oppdrag frå Norsk Sykepleierforbund gjennomført ei spørjeundersøking blant sjukepleiarar og nokre legar i 150 kommunar om kvaliteten på eldreomsorga (Hofseth, Norvoll, Unimed Helsetjenesteforskning 2003). Ein intervjua også 41 tilsette i tre kommunar, av dei fire legar. Rapporten peikar innleiingsvis på problema med å måle kvalitet, og understrekar at undersøkinga byggjer på subjektive vurderingar frå respondentane si side. Det er store skilnader på kvaliteten på tenestene i sjukeheimane, og også mellom ulike avdelingar ved sjukeheimane. Jamvel innanfor éin og same sjukeheim varierte kvaliteten frå god til tilnærma fagleg uforsvarleg. Kvalitetsmanglar fann ein særleg når det gjaldt ernæring, aktivisering og psykososial omsorg.

Sosialdepartementet viser til at brukarundersøkingar kan vere eit nyttig instrument for kommunane med tanke på å måle den brukaropplevde kvaliteten og kor fornøgde innbyggjarane er med tenestetilbodet. Det er likevel grunn til å understreke at ein ikkje kan stole fullt ut på slike undersøkingar, mellom anna fordi ein ikkje fangar opp grupper som demente eller menneske med utviklingshemming som sjølve ikkje er i stand til å svare. Det er viktig å finne fram til meir objektive kvalitetsindikatorar som gjer at både kommunane og staten jamnleg kan følgje med i utviklinga og setje iverk tiltak når det er behov for det. Denne informasjonen må også vere tilgjengeleg for innbyggjarane i kommunene. IPLOS vil vere eit instrument som kan nyttast i ein slik samanheng. I tillegg er det også viktig at kommunane etablerer system som gjer det mogleg å føre eigenkontroll med kvaliteten på tenestene. Staten vil gjere sitt for å fremje kvalitetsutvikling og sikre kvaliteten på tenestene til den einskilde. Det skal gjerast i dialog med kommunesektoren og gjennom rettleiing og tilsyn med tenestene.

3.2 Utfordringar

Sjølv om «Handlingsplanen for eldreomsorgen» verka positivt når det gjaldt å løyse utfordringane på kort sikt, må det nye grep til for å møte den samfunnsmessige utfordringa i denne sektoren når vi ser 30–40 år fram i tid. Tal frå OECD viser at Noreg, som dei fleste industriland, står overfor store demografiske utfordringar. Vi kjem til å få fleire eldre, og eldre med høg alder, som følgje av høgre levealder. Samtidig vil det som følgje av lågare fødselstal bli færre yrkesaktive til å forsyte dei eldre. Sjølv om yngre brukarar med samansette tenestebehov representerer ei utfordring for desse tenestene i tida framover, vil det likevel vere dei stadig fleire eldre i forhold til befolkninga totalt sett som kjem til å representere den store utfordringa. Dei siste befolkningsframskrivingane frå Statistisk sentralbyrå viser at talet på personar over 67 år kjem til å minke noko fram til 2005 eller 2006, som følgje av små fødselskull i 1930-åra. Deretter kjem talet til å vekse raskt, til mellom 1,1 og 1,4 millionar i 2050, om lag dobbelt så mange som i dag. På same tid forventar ein at talet på eldre over 80 år kjem til å auke frå 190 000 til 400 000. Det er særleg frå 2020 og utover at auken i talet på eldre kjem til å bli ei stor samfunnsmessig utfordring, både når det gjeld utgifter til pensjonar og når det gjeld å tilby tenester. Ein usikker faktor er at helsa til dei eldre ser ut til å betre seg, slik at behovet for hjelp blir mindre enn det tradisjonelt har vore. Nye behandlingsmetodar vil kunne utsetje eller hindre lidingar knytte til alder, til dømes sjukdomar som fører til demens. Dette kan få store verknader når deg gjeld behovet for tenester og kostnadene knytte til å yte tenestene, sjå figur 3.1.

Samtidig som det blir fleire eldre, ser vi konturane av ei ny gruppe eldre. Aldersgruppa mellom 50 og 60 år, morgondagens 80– og 90-åringar, kjem til å ha høgre inntekter, mellom anna som følgje av opptente tilleggspensjonar. Dei har òg høgre formue og høgre utdanning enn tidlegare eldregenerasjonar. I tillegg er det ei gruppe som har god bustandard (SSB, OECD).

Fleire eldre inneber normalt fleire menneske med demenssjukdommar. Korleis dette vil utvikle seg i åra framover vil vere avhengig av den medisinske utviklinga. Det å utvikle gode tilbod til menneske med demens i ulike fasar blir ei stor utfordring for samfunnet i åra framover. Det vil vere stort behov for god og tidleg diagnostisering og for medisinsk oppfølging. Dette stiller krav til strukturert organisering og samordning av fagressursane. Det blir stadig større behov for tilbod med tilrettelagd aktivisering, avlastingstilbod, tilrettelegging av skjerma bueiningar og rekruttering av personell med den rette kompetansen og gode holdningar. Godt samarbeid med pårørande er avgjerande for ei god demensomsorg. Nasjonalt kompetansesenter for aldersdemens har dokumentert eit stort omfang av bruk av tvang og av tiltak som innskrenkar rettane til demente bebuarar på eldreinstitusjonar. Det vil derfor også bli ei utfordring å få avgrensa og regulert bruken av tvang og tiltak som innskrenkar rettar, både når det gjeld omsorgstenestene og i samband med medisinsk behandling og undersøking, jf. kapittel 4.

Framskrivning antall innbyggere 67–79 år og 80 år+ i perioden 2000–2050

Kjelde: SSB

Vi står overfor særlege utfordringar når det gjeld å leggje pleie– og omsorgstenestene til rette for funksjonshemma slik at dei kan leve eit aktivt og sjølvstendig liv. Mange av dei treng omfattande hjelp. Analysar gjorde av Statistisk sentralbyrå viser at gruppa 0–66 år utgjer ca. 22 prosent av brukarane i 1998, medan gruppa står for om lag 33 prosent av utgiftene til heimebaserte tenester. Dette reflekterer at det i denne gruppa er mange brukarar med samansette og omfattande behov for hjelp, og at dei tek imot mykje hjelp målt i timeverk per veke. For kommunane vil dette vere noko ein må planleggje for også i åra framover.

Med aukande velstand kjem endringar i forbruksmønsteret og høgre krav til tenestene. Morgondagens eldre vil ha evne til å betale meir for tenestene, men samtidig må vi forvente at dei stiller høgre krav til dei tenestene som blir leverte, både når det gjeld omfang, kvalitet og punktleg levering.

Noreg er i dag blitt eit fleirkulturelt land. Dette får stadig større verknader også for pleie– og omsorgstenestene. Nokre av utfordringane er mellom anna å syte for tilgjengeleg informasjon og faglitteratur om aktuelle sjukdommar og behandlingsmetodar på mange språk, å utdanne helse– og sosialpersonell med minoritetsbakgrunn, slik at helse– og sosialtenestene på landsbasis kan dra nytte av dei språkkunnskapar og den kulturforståing dei har, å leggje til rette for tenestetilbod og for brukarmedverknad for personar med ulike kulturelle bakgrunnar og etablering av samarbeid med pårørande med ulike kulturelle bakgrunnar.

Den medisinske og teknologiske utviklinga gjer det mogleg å gi pasientar meir spesialiserte medisinske tenester i deira eigen heim eller i kommunale omsorgsbustader – tenester som ein tidlegare måtte leggjast inn i sjukehus for å få utført. Dette skaper store utfordringar for kommunehelsetenesta, både når det gjeld å skaffe kompetanse og medisinsk utstyr, og når det gjeld å vite kva ein har i vente, og såleis kunne planleggje bruken av ressursane på ein god måte. Det er nødvendig å sjå på samhandlingssystem, innretningane av finansieringsordningane og tilrettelegginga av dei medisinske funksjonane i skjeringspunktet mellom dagens førstelinjeteneste og andrelinjeteneste, jf. kapittel 6.

Kravet om individuelt tilpassa tenester og omsynet til rettstryggleik og valfridom kjem i større grad enn tidlegare til å stille krav til korleis tenestene skal utformast. Den finansielle utfordringa for samfunnet, kombinert med utviklinga når det gjeld den økonomiske situasjonen til dei eldre, gjer at fordelinga av det økonomiske ansvaret vil måtte vurderast på nytt. Den forventa aldersutviklinga inneber også ei vesentleg utfordring med omsyn til både kapasiteten og kvaliteten på framtidige pleie– og omsorgstenester. Sjølv om satsinga gjennom dei statlege handlingsplanane gjer at ein kan takle utfordringane dei nærmaste åra, blir det ikkje tilstrekkeleg på lang sikt. Vi ser at frå ca. 2020 kjem talet på eldre over 80 år til å auke radikalt. Sjølv om helsetilstanden framleis vil betre seg, kjem det likevel til å representere ei stor utfordring. Dette gjer at ein må søkje nye og alternative løysingar, der ein også ser på fordelinga av ansvaret mellom det offentlege og den einskilde når det gjeld til dømes planlegging av bustader og investeringar i husvære tilpassa eit liv som hjelpetrengande. Likeins blir det ei utfordring på driftssida, både å sikre nok personell og å finne fram til tenlege måtar å organisere tenestene på.

Samtidig som kommunane gjennom mange år har arbeidd med å utforme alternative organisasjonsmodellar for tenestene, er dei statlege styringsverkemidla prega av eit fragmentert og lite samordna lovverk og ulike finansierings– og brukarbetalingsordningar. Dersom dette blir ført vidare, kjem dei statlege rammevilkåra for utforming av tenestene til å hindre ei heilskapleg tilnærming, og vil kome til å stå i vegen for samordning og effektivitet i den kommunale tenesteproduksjonen. Dette er uheldig for brukarane, og det hindrar også ei effektiv utnytting av ressursane.